14 农村集体“三资”清理的难点、成因及对策建议
农村集体“三资”清理的难点、成因及对策建议
加强农村集体资金、资产、资源（以下简称“三资”）的清理和监管，是农民群众普遍关注的热点、焦点，是推进农村经济发展的重要举措，也是加强农村党风廉政建设的重要内容。本文以云梦县吴铺镇农村集体“三资”清理监管实践为样本，通过解剖麻雀，查找问题，寻求对策，期以对实际工作有所裨益。
一、“三资”清理的主要做法
云梦东城区建设的整体推进，给吴铺镇带来了前所未有的发展机遇，同时也面临着资产、资源处置及资金监管亟待解决的突出问题。为了抢抓发展机遇，吴铺镇党镇、政府充分把握农村集体“三资”清理契机，将“三资”清理作为促进吴铺镇经济发展、维护农村和谐稳定的重要措施紧抓不放。
一是通过镇、村干部会议强调该项工作的必要性和重要性
通过召开党员、群众代表会议，广泛宣传“三资”清理监管的相关政策法规，对镇、村专班清理人员进行业务培训，通过悬挂横幅、张贴标语、设立宣传橱窗，营造浓厚“三资”清理氛围。
二是成立吴铺镇农村集体“三资”清理、监管代理工作领导小组
由镇委书记任组长，纪委书记、组织委员任副组长，纪委牵头，由财政所和经管站专业人员组成工作专班，具体负责对村集体“三资”清理监管的调查、指导、服务。建立领导包保和驻村干部包村责任制，确保清理工作指导、督办、协调到位。
三是设立吴铺镇“三资”监管代理服务中心和招投标中心
投资5万多元购置电脑、档案柜、办公桌椅及GPS丈量设备10多套，配齐“中心”工作人员。
四是经过系统培训后，“三资”清理专班人员集中时间、集中精力，逐村实地开展清理工作在“三资”清理过程中，坚持清理与纠正违纪违规行为相结合，确保集体资产不流失，群众利益不损失。
经过共同努力，吴铺镇“三资”清理取得了阶段性成效。共收回挪用资金32万余元，督促履行合同11份，合同金额22.8万元，纠正违规收取的各类保证金0.4万元。目前吴铺镇“三资”清理、公示、审核认定、建档等工作已基本完成，“三资”监管代理服务中心已可正常处理日常业务，现转入建章建制阶段。
二、“三资”清理中存在的难题
（一）产权界定难
“三资”搁置年限长，清查的范围广，涉及的对象复杂，有时要追溯到若干年前，导致资产难剥离，资源难认定。如吴铺镇郑店村砖瓦厂占地35亩，1978年由镇政府投资兴建，但占用部分大塘村耕地，权属难以界定。又如吴铺镇境内徐家河主干渠，原是干旱之年的主要抗旱渠道，途经孝昌、孝南，全长7000多米，原来王桥村用耕地面积交换，现已多年搁置没
有使用，导致资源难以确权。
（二）价值确定难
一是资产价值难确定。由于一些资产搁置年限长，资产价值已不再是原有的价值，集体企业资产有的提了折旧，有的没有提折旧，有的提了部分折旧。集体所有的房产及其他固定资产，绝大多数帐上没有反映，现有价值是多少，难以确定。二是资源价值难确定。资源所在的地理位置不同，价值必然不一样，资源的使用价值不同，价值也不一样，资源的升值潜力大小也影响资源的价值大小。
（三）管理到位难
一些村干部认为，自己村里的钱让镇里管着，不能自由支配，用钱时拨付手续麻烦，于是上有政策，下有对策，极力逃避“三资”监管代理服务中心监管，许多村账外账依然存在，造成监管难度大。加之村级资产、资源分散，更加大了管理的难度。
（四）机制建立难
由于村级财务公开、民主理财、村纪检小组监督执行不到位，村民的知情权、参与权、监督权得不到保障。加之“三资”监管代理服务中心刚刚成立，管理制度不够健全完善，服务平台不尽到位，监管力量比较薄弱，导致“三资”监管机制缺失。
三、原因分析
一是历史原因流失
农村集体“三资”从人民公社时期生产大队成立之初就已经存在，时间跨越几十年，“三资”中尤其是资产、资源转移、流失了不少，村级组织从未有过资产、资源台账，加之村级领导班子不断变动，新老班子大多没有关于“三资”的移交手续，乡镇也从未组织过全面的“三资”清理，致使“三资”家底不清，给“三资”清理中产权界定、价值确定增添了难度。
二是管理机构缺失
农村集体资金管理（即通常所谓的村级财务管理）大体经历了村财村管——村帐站审——经管站集中代理做账——村帐所管（村级财务钱帐双代理）这几个阶段。从以上管理阶段和模式上看，村级资产、资源一直没有专门的机构管理，资金的管理也是近年来由财政所进行钱帐“双代理”后才初步得到管理，以前各个阶段要么没有机构管理，要么有机构没有真正管理，导致“三资”管理机构缺失。
三是管理手段缺失
体现在“三资”监管得不到有效的监督，村务公开流于形式，村民主理财小组组成人员多为村支书、村主任的关系亲密者或不敢公道直言的“和事老”，起不到应有的监督作用。经管站、财政所代理村级财务，大多只停留在做账的层面，缺乏事前、事中的有效监督。
四是管理制度缺失
从中央到地方没有出台过关于“关于农村集体“三资”管理的全面完整的法规制度，到2003年才出台了《农村集体经济组织财务管理制度》，管理制度严重滞后和缺失。
四、对策与思考
针对吴铺镇农村集体“三资”清理中存在的四大难题，围绕如何破解难题、建立“三资”监管的长效机制，笔者认为必须坚持“三项原则”，做到“四个到位”。
（一）坚持“三项原则”，全面摸清“三资”家底
一是坚持“所有权、处分权不变，占有权、使用权依法流转相结合”的原则，合理确认资产、资源的权属。
二是坚持全面清理与规范管理相结合的原则。采取自查登记与集中清理相结合的方式。对村级集体“三资”进行全面清理建档。清理工作结束后，各村按规定将村级资金、资产、资源管理情况进行公开，资产、资源变动情况定期公示。村级财务支出自觉接受村民主理财小组监管、审核，对资产、资源的处置及工程项目建设实行全程公开，镇财政所依法对辖区内村级“三资”实行代理监管。
三是坚持依法依规与实事求是相结合的原则。针对资源、资产认定难的问题，按照尊重历史，维持现状，坚持依法依规认定的原则进行认定。针对价值确认难的问题，一要充分尊重村民代表的意见，二要尊重历史，实事求是分类进行评估，三要将价值确认情况张榜公示，接受群众监督。
（二）实施“四大举措”，建立监管长效机制
一是夯实管理基础工作。切实做好“三资”监管代理服务的基础工作，分村统一设立代理“三资”专账，包括总分类账、明细分类账、资产资源台账、资产资源发包租赁合同台账。按照“集中管理、统一开户、分户核算”的原则，代管村级资金，详细登记资产资源台账，代理资产发包。资产承包租赁、工程建设发包，必须经村民代表大会通过，实行招投标管理。发包标的小的，可由村里本着依法、实用、简便的原则公开处理，乡镇财政所、经管站派人参与见证。每年对村集体资产资源管理使用情况进行清查审计，防止资产资源变动隐瞒不报。二是理顺管理工作流程。资金管理方面，村级不再设立资金账户，由乡镇“三资”监管代理服务中心集中设置集体资金专户，分村分账核算。村级日常开支实行备用金制度，“双代理”服务中心行使收支监管权。监督村级各项收入全部缴存专户，支出按制度、按程序拨付。资产管理方面，定期进行资产清查，重点清查核实集体经济组织所有的各类资产、负债和所有者权益，做到账实、账款相符。集体资产承包、租赁、出让经营时，要签订规范的经济合同，并报乡镇“三资”监管代理服务中心备案。资产经营收益归集体经济组织所有，纳入账内核算。资源管理方面，法律规定属于集体所有的土地、林地、草地、荒地、滩涂等集体资源，应当建立资源登记簿，要逐项详尽记录。集体建设用地收益要实行专户存储、专账管理、专款专用。
三是三方合力实施监督。一方是村民主理财小组的监督。各村都要成立民主理财小组，成员要由群众推选，并由村民代表会议或村民大会选举通过，报乡镇“三资”监管代理服务中心备案。村民主理财小组有权对村集体各类资金的收支、资产、资源的核查、处置、收益分配的全过程进行监督，有权对村内所有收支凭证进行集体审核，督促村委会和“三资”监管代理服务中心定期将财务情况张榜公布，接受群众监督。一方是“三资”监管代理服务中心的监督。村集体全部的资金、资产、资源都必须纳入中心代理监管，所有的收支活动都必须接受中心监管。还有一方是乡镇纪委的监督。乡镇要将“三资”代理服务纳入基层党风廉政建设源头治腐工作考核范畴。定期对“三资”监管代理服务中心工作情况进行检查督办，发现问题及时整改。
四是建立健全规章制度。着重建立健全五大制度，即《农村集体资产资源转让经营处置管理办法》、《农村集体经济合同管理办法》、《农村集体设施购置集中采购管理办法》、《农村集体
建设资产资源经营处置招投标管理办法》、《村级财务委托代理服务管理办法》。建立健全农村“三资”委托代理服务中心工作制度、工作程序、工作人员岗位职责、服务承诺、责任追究等一系列管理制度，同时各村必须与财政所签订“三资”委托代理协议书，使财政所依法行使“三资”管理权，使“三资”管理有章可循，有规可依，确保“三资”委托代理工作的规范运行。
（作者单位：云梦县财政局）