应急管理学
《应急管理学讲义》
应急概念
应急管理是答应于特重大事故灾害的危险问题提出的。应急管理是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全；促进社会和谐健康发展的有关活动。危险包括人的危险、物的危险和责任危险三大类。首先，人的危险可分为生命危险和健康危险；物的危险指威胁财产和火灾、雷电、台风、洪水等事故；责任危险是产生于法律上的损害赔偿责任，一般又称为第三者责任险。其中，危险是由意外事故、意外事故发生的可能性及蕴藏意外事故发生可能性的危险状态构成。
事故应急管理的内涵，包括预防、预备、响应和恢复四个阶段。尽管在实际情况中，这些阶段往往是重叠的，但他们中的每一部分都有自己单独的目标，并且成为下个阶段内容的一部分
发展过程
第一阶段
应急管理研究的萌芽时期
在2003年以前，关于应急管理的研究主要集中在灾害管理研究方面。自上世纪70年代中后期以来，随着地震、水旱灾害的加剧，我国学术界在单项灾害、区域综合灾害以及灾害理论、减灾对策、灾害保险等方面都取得了一批重要研究成果。而对应急管理一般规律的综合性研究成果寥寥无几。
第二阶段
应急管理研究的快速发展时期在2003年抗击“非典”的过程中暴露了我国政府管理存在的诸多弊病特别是应急管理工作中的薄弱环节。众所周知， 2003年“非典”事件推动了应急管理理论与实践的发展，结合事前准备不充分、信息渠道不畅通、应急管理体制、机制、法制不健全这一系列问题促使新一届政府下定决心全面加强和推进应急管理工作。2003年7月胡锦涛主席在全国防治“非典”工作会议上明确指出了我国应急管理中存在的问题，并强调大力增强应对风险和突发事件的能力。与此同时，温家宝总理提出“争取用3年左右的时间，建立健全突发公共卫生事件应急机制”，“提高公共卫生事件应急能力”。同年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调：要建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。理论和实践的需要，使得2003年成为中国全面加强应急管理研究的起步之年。这一时期研究大致分为两个阶段：前半阶段是从2003年“非典”事件至2006年底，后半阶段则是从2007年至2008年初。
第三阶段
应急管理研究质量提升时期2008年对中国应急管理来说是一个特殊的年份。年初，南方雪灾、拉萨3·14事件和汶川特大地震，为应急管理研究提出了严峻的命题。党和政府以及学界从不同角度深入总结我国应急管理的成就和经验，查找存在问题。胡锦涛总书记10月8日在党中央、国务院召开的全国抗震救灾总结表彰大会上指出，“要进一步加强应急管理能力建设”。我国应急管理体系建设再一次站到了历史的新起点上。
应急管理方针
“坚持预防和应急并重，常态和非常态结合”是应急管理的方针。预防在应急管理中有着重要的地位。古代的先哲们在总结历史经验的基础上，提出了许多精辟的思想。应急管理也是同样的道理，最理想的境界是少发生不发生突发事件，不得已发生了那就要有力有序有效地加以处置。做到平时重预防，事发少损失，坚持和贯彻好这个方针是十分重要的。应急管理原则国家突发公共事件总体应急预案提出了六项工作原则，即：以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协调应对；依靠科技，提高素
质。
加强预防
增强忧患意识，高度重视公共安全工作，居安思危，常抓不懈，防患于未然。坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，作好应对突发公共事件的思想准备、预案准备、组织准备以及物资准备等。
快速反应
突发公共事件应急处置的各环节都要坚持效率原则，建立健全快速反应机制，及时获取充分而准确的信息，跟踪研判，果断决策，迅速处置，最大程度地减少危害和影响。
以人为本
把保障公众健康和生命安全作为首要任务。凡是可能造成人员伤亡的突发公共事件发生前，要及时采取人员避险措施；突发公共事件发生后，要优先开展抢救人员的紧急行动；要加强抢险救援人员的安全防护，最大程度地避免和减少突发公共事件造成的人员伤亡和危害。
损益合理
处置突发公共事件所采取的措施应该与突发公共事件造成的社会危害的性质、程度、范围和阶段相适应；处置突发公共事件有多种措施可供选择的，应选择对公众利益损害较小的措施；对公众权利与自由的限制，不应超出控制和消除突发公共事件造成的危害所必要的限度，并应对公众的合法利益所造成的直接损失给予适当的补偿。
分级负责
在省委、省政府领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，事发地人民政府为处置本行政区突发公共事件的主体。根据突发公共事件的严重性、可控性、所需动用的资源、影响范围等因素，启动相应的预案。
联动处置
建立和完善联动协调制度，推行城市统一接警、分级分类处置工作制度，加强部门之间、地区之间、军地之间、中央驻浙单位与地方政府之间的沟通协调，充分动员和发挥城乡社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。
专群结合
加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的预测、预警、预防和应急处置技术及设备，提高应对突发公共事件的科技水平和指挥能力；充分发挥专家在突发公共事件的信息研判、决策咨询、专业救援、应急抢险、事件评估等方面的作用。有序组织和动员社会力量参与突发公共事件应急处置工作；加强宣传和培训教育工作，提高公众自我防范、自救互救等能力。
资源整合
整合现有突发公共事件的监测、预测、预警等信息系统，建立网络互联、信息共享、科学有效的防范体系；整合现有突发公共事件应急指挥和组织网络，建立统一、科学、高效的指挥体系；整合现有突发公共事件应急处置资源，建立分工明确、责任落实、常备不懈的保障体系。
依法规范
坚持依法行政，妥善处理应急措施和常规管理的关系，合理把握非常措施的运用范围和实施力度，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。
责权一致
实行应急处置工作各级行政领导责任制，依法保障责任单位、责任人员按照有关法律法规和规章以及本预案的规定行使权力；在必须立即采取应急处置措施的紧急情况下，有关责任单位、责任人员应视情临机决断，控制事态发展；对不作为、延误时机、组织不力等失职、渎职行为依法追究责任。
应急管理内容
应急管理工作内容概括起来叫做“一案三制”。
“一案”是指应急预案，就是根据发生和可能发生的突发事件，事先研究制订的应对计划和方案。应急预案包括各级政府总体预案、专项预案和部门预案，以及基层单位的预案和大型活动的单项预案。
“三制”是指应急工作的管理体制、运行机制和法制。
一要建立健全和完善应急预案体系。就是要建立“纵向到底，横向到边”的预案体系。所谓“纵”，就是按垂直管理的要求，从国家到省到市、县、乡镇各级政府和基层单位都要制订应急预案，不可断层；所谓“横”，就是所有种类的突发公共事件都要有部门管，都要制订专项预案和部门预案，不可或缺。相关预案之间要做到互相衔接，逐级细化。预案的层级越低，各项规定就要越明确、越具体，避免出现“上下一般粗”现象，防止照搬照套。
二要建立健全和完善应急管理体制。主要建立健全集中统一、坚强有力的组织指挥机构，发挥我们国家的政治优势和组织优势，形成强大的社会动员体系。建立健全以事发地党委、政府为主、有关部门和相关地区协调配合的领导责任制，建立健全应急处置的专业队伍、专家队伍。必须充分发挥人民解放军、武警和预备役民兵的重要作用。
三要建立健全和完善应急运行机制。主要是要建立健全监测预警机制、信息报告机制、应急决策和协调机制、分级负责和响应机制、公众的沟通与动员机制、资源的配置与征用机制，奖惩机制和城乡社区管理机制等等。
四要建立健全和完善应急法制。主要是加强应急管理的法制化建设，把整个应急管理工作建设纳入法制和制度的轨道，按照有关的法律法规来建立健全预案，依法行政，依法实施应急处置工作，要把法治精神贯穿于应急管理工作的全过程。
我国应急管理现状
我国是一个自然灾害、公共卫生事件、事故灾难等突发事件多发的国家。每年约有20万人因此死亡，直接经济损失3000亿元。如“非典”“H1NI”等造成的影响更为深远，损失难以统计。
现代社会中的突发事件，有着三个明显的特点：一是损失大。突发事件往往不仅造成财产损失，还造成人身损失；不仅造成眼前损失，还造成长远损失。二是影响广。突发事件不仅造成经济影响，还会产生社会影响、政治影响。三是社会关注程度高。随着社会的发展和进步，人民对生命的珍爱、对财产的关注、对行为的预期、对秩序的渴望，比以往任何时候都要高。因而，对政府如何应对突发事件的关注程度相应的也更高。
应急管理是对突发事件的全过程管理，根据突发事件的预防、预警、发生和善后四个发展阶段，应急管理可分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个过程。应急管理又是一个动态管理，包括预防、预警、响应和恢复四个阶段，均体现在管理突发事件的各个阶段。应急管理还是个完整的系统工程，可以概括为“一案三制”，即突发事件应急预案，应急机制、体制和法制。
应急管理属于管理学的分支，主要学习公共行政学、管理学等交叉学科知识，掌握应急管理知识体系，毕业后，要能够在各级政府应急管理专业部门以及企事业单位从事公共管理并擅长危机评估和应急管理。学生必须具备应对危机事件的基本心理素质、有一定领导才能，能够为政府及其他各类组织在紧急事件出现时提供应对计划、组织协调行动并处理恢复工作。
典型国家的应急管理
我们中国应急管理体系的建设起步相对较晚，尤其是针对综合性灾害的应急管理体系来说，更是如此。这就需要参考海外比较成熟、完善的应急管理体系，在美国、日本、澳大利亚和加拿大等国，都已经建立起一套有针对性的应急管理体系和具体做法，形成了特色鲜明的应急体制与机制。其中，日本作为一个地震灾害频仍的国家，自然在地震应急方面就比较成熟，其理论和具体做法值得我们借鉴
美国是目前世界上应急管理体系建设得比较完备的国家之一，不断完善的体制、机制和法制建
设使其应对突发事件的能力越来越强。
为什么要强调完善应急管理体制机制，有效应对各种社会风险？
完善应急管理体制机制，有效应对各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力，这是党中央在全面分析我国公共安全形势的基础上，居安思危、审时度势作出的一项重大决策，事关经济社会发展全局，事关改革发展稳定，事关最广大人民群众的根本利益。
第一，完善应急管理体制机制，是践行立党为公、执政为民的本质要求。实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，最大限度地保障人民群众的利益不受侵犯，最大限度地减少各种突发事件给人民群众造成的损失，是各级政府义不容辞的神圣职责。人民政府的这种性质、特点和所担负的职责、任务，决定了不仅要在常态条件下管理好经济社会事务，而且要在非常态条件下妥善应对各种突发事件，切实保障人民群众生命财产安全。这是各级政府所有工作的根本出发点和落脚点，也是对各级政府行政能力和行政水平最为直接的检验。
第二，完善应急管理体制机制，是树立和落实科学发展观的必然选择。只有完善应急管理体制机制，有效应对各种突发事件，切实保障人民群众生命财产安全，才能真正实现社会全面进步，促进人的全面发展。
第三，完善应急管理体制机制，是有效应对传统安全威胁和非传统安全威胁的迫切需要。从我国的情况看，在经济全球化、社会信息化的时代背景下，境内与境外相互渗透，政治、经济、文化、社会相互影响、内政与外交相互作用，敌我矛盾与人民内部矛盾相互交织，传统的安全威胁与非传统的安全威胁相互融合，危及我国和谐稳定的问题呈现出复杂化、多样化的特点。只有切实增强忧患意识，创新应急管理体制机制，全面加强应急管理工作，才能妥善应对各种社会风险。
第四，完善应急管理体制机制，是全面履行政府职能、切实提高行政能力的重要方面。由于历史和现实多方面因素的制约，当前，社会管理和公共服务仍然是各级政府工作的一个薄弱环节，特别是应急管理体制、机制、法制不够完善、综合协调机构缺乏、危机应对网络松散、社会应对能力薄弱等问题十分突出，在一定程度上制约着整个社会危机管理能力的提高。完善应急管理体制机制，既是政府有效履行社会管理职能、提供公共服务的基础性工作，又是政府自身建设的重要而紧迫的任务；既是事关国家长治久安的大事，又是检验政府行政能力的重要标志。
中国应急管理存在六个薄弱环节
中国成功战胜了非典等疫情，在应对突发事件上积累了比较丰富的经验，各类应急预案在应对突发公共事件中发挥了重要作用，但应急管理工作目前仍存在六个薄弱环节：
一是思想认识不足，责任制不落实。一些领导缺乏忧患意识和危机意识，存在侥幸心理；一些地方和单位还没有把这项工作纳入议事日程。
二是应急管理的一些基础工作薄弱，主要表现为安全投入不足，隐患多，公共安全基础薄弱等。
三是应急管理体制机制不够健全。应急机构设置分散，职能单一，缺乏综合协调管理机构，应急人员不足；应急管理体制不顺畅。
四是应急救援人员编制、素质、技术手段、基础设备和科技水平等方面，不能适应快速处置危急的需要，应急反应和快速处置能力有待提高。
五是全民防灾意识教育薄弱，群众的个人生活、行为习惯和自救互救能力与防灾减灾的要求相距甚远。
六是应对突发事件的法制还不够完善。
如何做好我省今后的应急管理工作
建立健全社会预警体系，有效应对各种风险，预防和减少自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件及其造成的损失，保障人民群众生命财产安全、维护社会稳定，既是人民政府根本宗旨的必
然要求，也是全面提高政府管理和服务社会能力的重要任务。我市是一个突发公共事件频发地区，自然灾害特别是山洪灾害、地质灾害尤为突出，煤矿安全事故、交通事故居高不下，群体性事件时有发生。这些突发公共事件给我市广大人民群众的生命财产造成了巨大损失，也严重影响全市经济社会的健康发展。树立应急管理理念、夯实应急管理基础、建立应急管理机制、做好突发公共事件的预防和处置工作显得尤为重要和紧迫。
一、要统一思想，充分认识加强应急管理工作的重要性和紧迫性
现阶段，我国经济迅速发展、社会大局稳定。但也勿庸讳言，当前的国际国内公共安全形势不容乐观，各种影响国家安全和社会稳定的因素依然存在。因此，各级各部门一定要站在实践“三个代表”重要思想、落实科学发展观、提高党的执政能力和构建和谐社会的高度，充分认识加强应急管理工作的重要性和紧迫性，切实增加责任感和紧迫感。
(一)加强应急管理工作是以人为本、执政为民的重要体现。人民政府的根本宗旨就是为人民服务。保障人民群众的利益不受侵害、不受损失，是各级政府义不容辞的责任。突发公共事件具有发生突然、起因复杂、蔓延迅速、难以把握、危害严重、影响广泛等特点，发生的概率虽然较小，但一旦发生，造成的损失和影响都是难以估量的。建立完善的预警体系和高效的应急机制，防止和避免给人民群众生命财产造成重大损失，是各级政府管理和服务社会的重要职能。各级政府一定要进一步强化宗旨意识和责任意识，切实保障人民群众的切身利益和生命财产安全，最大限度地预防和减少突发公共事件的发生。
(二)加强应急管理工作是构建社会主义和谐社会的重要保障。加强应急管理工作，及时化解各种矛盾和危机，有利于保持社会秩序稳定，为构建和谐社会创造稳定的社会环境。现在，社会利益关系错综复杂，自然灾害频繁出现，重大疫情等公共卫生事件时有发生，安全生产隐患较大，资源能源紧缺，环保压力也在加大。这些都是直接威胁着人民群众的生命和健康安全，不仅给人民群众的生命财产造成巨大损失，破坏社会稳定，有的甚至危及国家安全，影响经济社会发展全局。这就要求我们按照构建社会主义和谐社会的要求，切实增强忧患意识，更加重视加强应急管理工作，积极预防和有效化解经济社会发展中面临的新情况新问题，为实现经济社会更好更快地发展，提供安全、稳定、和谐的环境。
(三)加强应急管理工作是全面履行政府职能的重要内容。发展社会主义市场经济，客观上要求政府的职能全面转向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。加强应急管理工作，是政府履行社会管理和公共服务职能的一项重要内容。目前，应急管理仍然是政府工作中一个薄弱环节。各级各部门必须按照党的十六届六中全会提出的要求，把加强应急管理工作，作为自身建设的一项紧迫任务，作为提高行政能力的一项重要内容来抓，切实增加公共安全意识，全面履行公共管理和服务职能，采取强有力措施，推进突发公共事件应急机制、体制建设，努力提高应对公共危机的能力。
二、要把握重点，全面推进我市应急管理工作
各级各部门要以党的十六届六中全会精神为指导，按照全国全省应急管理工作会议的要求，结合当地实际，全面推进应急管理工作。当前和今后一个时期，要重点做好以下六个方面的工作。
(一)建立健全应急预案体系。一要明确目标。力争在今年年底前基本完成各类应急预案的编制、发布工作，构建一个完整、统一的应急预案体系。二要讲究方法。一方面，政府要加强对应急预案
编制工作的指导协调、沟通交流和审核备案工作，注重各级各类应急预案的衔接与配套，形成完整的应急预案体系。另一方面，应急预案编制过程中，要认真比照国家应急预案和上级机关应急预案，框架体系要对接，格式体例要一致；—要借鉴外省(区、市)同类应急预案，吸收他人的经验；要广泛听取群众意见、专家意见和有关部门 (单位)的意见，增加应急预案实施过程中部门之间的协调一致性，完善应急预案。三要把握要求。要做好风险分析和应急资源普查、整合工作，要明确回答事前、事发、事中、事后谁来做、怎样做、何时做、以什么资源做，要在应急实践中不断完善和改进；要坚持“纵向到底、横向到边”的原则，按垂直管理的要求，从省市到县区再到乡镇和基层单位不能有断层，部门之间的应急预案要做好衔接，不能出现空档；要加强应急预案演练，针对演练和应急实践中暴露出来的问题，及时修订和完善。
(二)健全完善应急运行机制。一是健全预测预警机制。各县市区及市直各部门要按照职责分工和工作范围，建立和完善对突发公共事件的监测、预测、预报、预警体系，做到早发现、早报告、早预警、早处置。做到关口前移、重心下移，把灾害与危机消除在萌芽状态。二是加强突发公共事件的信息报告工作。要落实责任制，明确信息报告的责任主体。发生突发公共事件的单位必须及时向当地人民政府和有关部门报告信息；跨行政区域的突发公共事件发生后，上级行政主管部门要及时汇总、报告相关信息；所有突发公共事件，各县市区政府应急办和市直各部门(单位)应急机构都必须向市应急办报告。要严格执行信息报告时限要求。国务院和省政府对特别重大、重大突发公共事件的信息报送有明确而严格的时限，各级各部门要结合实际，依据应急预案和信息报告时限要求，研究制定工作程序，把责任落实到岗位、落实到人。要拓宽信息报告渠道。要充分利用主流媒体收集和掌握突发公共事件情况，建立开放的信息报告平台，接受公众举报和反映问题，并注意从互联网上获取有关重要信息，同时积极探索在企业、社区、农村、学校等基层单位设立信息报告员、构建社会信息网络体系。三是加大应急平台和信息网络建设力度。各级政府要依托全省政府系统办公业务资源网络和各项业务网络，整合当地公安、防汛、卫生、气象、人防等专业信息系统资源，形成统一、高效的应急决策指挥网络；要全面推进“110”、“119”、“122”三台合一，并与急救、市政等紧急信息接报平台进行整合，实现“统一接报、分类分级处置”。四是进一步健全应急协调联动机制。要在加强本地区本部门的应急管理，提高快速反应能力的同时，加强部门之间、相邻县市区之间、部门与县市区之间的纵向和横向的配合协调，建立健全应急处置的联动机制，明确各方职责，确保一旦有事，能够有效组织、快速反应、高效运转、临事不乱，共同应对和处置突发公共事件。
(三)抓好应急体系规划编制和应急法制建设。一要围绕大局。把应急体系建设纳入当地经济和社会发展规划，在国家和省市应急体系建设“十一五”规划的指导下，编制本地区和本行业突发公共事件应急体系建设规划。二要突出重点。对预防预警、应急处置、应急保障、恢复重建等关键环节作出具体安排。三要量力而行。要区别轻重缓急，把建设项目用到最急需、最薄弱的地方。尤其是城乡建设等有关专项规划的编制要与应急体系建设规划相衔接，合理布局重点建设项目、统筹规划应急突发公共事件所必需的基础设施建设。四要厉行节约。要处理好整合利用现有资源与新建项目的关系，防止重复建设、资源浪费。五要明确责任。各级应急体系建设规划由各级发改委牵头编制，有关部门单位和应急办参加，力争用半年时间完成编制工作任务。同时，各级各部门要加强应急管理法制化建设，把整个应急机制建设纳入法制化轨道，依法行政、依法开展应急管理工作。
(四)广泛深入地开展应急宣教、培训和演练工作。一是要加强应急宣教。要通过广播、电视、报刊、互联网等新闻媒体开展应急预案的解读宣传。要开展公共安全知识进社区、进农村、进企业活动，把应急管理知识作为建设社会主义新农村的重要内容。要在主要公共场所设立应急标识、宣传栏，摆放展板，悬挂标语，张贴海报。要编辑出版应急科普读物和应急音像制品。要针对我市较常
见的自然灾害和事故灾难，组织编写公共安全教材。开展公共安全学校教育和全社会广泛宣传普及公共安全知识、应急管理知识、灾害知识、防灾救灾、自救知识活动，努力形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、预防为主、应对有力，全社会防灾减灾的良好局面。二是要加强应急培训。要联系本单位实际，根据不同行业、不同岗位的特点，制定培训计划，建立多元化的培训课程体系。对各级领导干部要通过不定期举行短训班或专题研讨班的形式进行培训；要对各级各部门各单位的应急管理机构负责人和从事应急管理的干部进行培训；要对高危行业的从业人员进行安全知识的教育培训，在职业资格认定考试中增加相关内容；要对青年志愿者和各类社会公益机构人员进行应急知识培训。三是要搞好应急演练。各级各部门要精心组织，注重实效，不走过场。演练时，要按照预案全过程组织进行，每个环节都要实施到位，指挥机构、救援队伍和社会公众全方位参与。演练后要有评估，发现问题，及时整改，真正达到落实预案、磨合机制、锻炼队伍的目的。
(五)注重抓好应急管理的基础性工作。一是要加强乡村和社区的应急管理工作。从我市目前情况来看，有些乡村和社区开始了应急机制建设，但绝大多数乡村和社区在突发公共事件应对和处置方面，基本上处于不设防状态，遇到问题临时处理。特别是农村，医疗、消防、通讯等基础设施薄弱，人口居住分散，防灾意识差，自救互救能力弱，针对这些实际情况，各县市区人民政府要充分考虑群众生活中可能遇到的各类突发公共事件，探索建立农村应急管理工作的新模式，普及应急知识，加强应急队伍建设，构建乡村应急组织网络，提高基层的应急管理能力。二是要加强企业的应急管理工作。各级各部门的应急管理工作机构，要加强对企业应急管理工作的领导和指导。省直和中央在娄企业，特别是高危行业的企业，要高度重视应急管理工作，加强安全生产管理，做到应急有预案，救援有队伍，联动有机制，善后有措施。三是要加强重点单位的应急管理工作。高等院校、大型医院等重点单位和供水、供电、供气等重要部门，要高度重视应急体系建设，做好应急管理和安全防范工作。
三、要加强领导，努力提高全市应急管理工作水平
应急管理工作涉及面广、协调性高、系统性强，加强领导非常关键。各级各个部门要把加强应急管理放在全局工作的突出位置，加强领导、强化责任、健全机构、整合力量、落实措施，切实把这项工作不断推向深入。
(一)要强化应急管理工作责任。一要强化责任意识。应急管理工作任务繁重，责任重大。各级各部门不能有丝毫的懈怠，要善于处理难题、应对复杂局面，要勇于负责，敢于决策，把这项利国安民的大事做好。二要明确和落实责任主体。按照中央要求，在各级党委领导下，各级政府是本行政区域突发公共事件应急管理的行政领导机构，有关部门、有关单位是工作机构；各级政府及其部门一把手是应急管理工作的第一责任人，主管领导是直接责任人。各级各部门要按照统一领导、分级负责、属地管理的原则，明确应急管理领导机构、工作机构、责任领导及其工作职责，认真落实各项突发公共事件的预防和应对措施。要坚持主要领导亲自抓，分管领导具体抓，相关部门分工协作，一级抓一级，一级对一级负责，各司其职、各负其责。三要完善考核和责任追究制度。要把应急管理工作纳入干部政绩考核内容，建立健全应急管理绩效评估和责任追究制度，凡是对突发公共事件反应不及时、处置不得力的，要严格追究相关责任人员的责任。
(二)要构建应急管理体制。一方面要建立健全各级应急管理领导机构、工作机构和办事机构。各级各部门要按照“立足现实、充实加强、细化职责、重在建设”的方针，比照国务院和省里的作法，以政府值班室为基础，组建应急管理办公室。应急管理办公室履行值守应急、信息汇总、综合协调等职能。各有关部门要根据应对突发公共事件工作的需要，结合实际，组建或明确应急管
理办事机构，职能定位、业务划分要明确。逐步形成分级响应、属地管理的纵向机构网络体系和信息共享、分工协作的横向职能协作体系。另一方面要加强应急队伍建设。要加强平战结合的应急队伍建设。一是充分发挥公安、武警、预备役民兵以及解放军的骨干作用，各地区和有关部门(单位)要做好与骨干队伍的沟通和协调，加强磨合，共同完成好各项应急任务，二是抓好专业队伍建设，按照一队多用和一专多能的原则，做好人力资源的统筹规则，加强队伍的培养和训练。以公安消防、煤矿、安全等骨干队伍为主体，逐步整合现有各类专业救援力量，形成统一高效的专业应急救援体系。三是推进矿山、危险化学品、水运、电力和电信等企事业单位应急队伍建设，按有关标准和规范配备专业及兼职救援人员和应急技术装备，提高现场先期快速处置能力。四是开展专家信息收集、分类、建档工作，建立相应数据库，逐步完善专家信息共享机制，形成分级分类、覆盖全面的应急专家资源信息网络，进一步加强应急专家队伍建设。五是根据行业特性和区域特点，组织开展应急救援志愿者队伍的人员招募、培训和演练，确保他们在应急处置中真正发挥作用。
(三)要加强应急保障体系建设。各级政府要按照中央要求，将应急管理纳入公共财政预算优先领域，同时，健全政府、企业、社会各方面相结合的应急保障资金投入机制。各级各部门要做好应急资源普查工作，要结合实际对各类应急资源，包括人力、财力、物力等情况进行普查。通过普查摸清家底，建立物资储备数据库和调用方案。要在摸清现有各类应急装备“底子”的情况下，采取“联建”等方式，整合资源，加强应急装备建设；要切实做好应急处置所必需的重要物资的储备、管理工作，建立和完善基本生活必需的食品、药品、衣物、饮用水等相关物资的调集和发放机制，以便及时、有序提供应急基本生活保障。
大力加强我国各级政府应急管理能力的建设
●有效应对各类突发公共事件，维护社会稳定与和谐，是各级政府一项重要的社会管理职能。
●加强我国政府应急管理能力建设，应建立健全应急体制、预警机制、协调机制和应急保障机制；加强对应急预案和应急救灾知识的宣传和教育，构建社会应对网络。
随着现代社会的发展，各类突发公共事件有逐步增多的趋势，其社会影响也越来越大。有效应对各类突发公共事件，维护社会稳定与和谐，是各级政府的重要社会管理职能。
我们党在长期的治国理政实践中积累了许多处置突发公共事件的经验，但从总体情况看，应急工作还存在一些薄弱环节。一是一些领导干部思想认识不够，全民防灾意识教育比较薄弱；二是应急管理组织体系尚不健全，难以形成有效统一的协调机制；三是应急管理法律法规相对滞后；四是预测预警和协调联动机制不健全，应急保障和快速处置能力有待提高。针对这些薄弱环节，加强我国政府应急管理能力建设需要重点解决以下五个问题：
健全应急体制，加强专业协作。在机构设置中，应充分整合现有资源，继续发挥相关专业机构的作用，加强协调配合，理顺相互关系，逐步形成分级响应、属地管理的纵向机构体系和信息共享、分工协作的横向协作体系。应提高地方政府“属地管理、就地消化”的应急处置能力，把一部分决策权下放到地方政府手中，工作重点应放在辐射范围比较广的大都市和县市级政府上，帮助和推动其建立必要的应急管理体系。应建立健全各级政府的应急管理责任制和责任追究制度，把应急能力评价纳入政府和部门工作绩效考核体系，强化各级领导干部的应急管理职责。
加强预警机制，完善应急预案。完善的预警机制包括监测系统、咨询系统、组织网络和法规体系，以保证对各类突发公共事件的科学识别、准确分级、及时响应和有效沟通。应抓紧建立综合性、多元化、全方位的信息收集网络，对有关危机风险源和危机征兆等信息进行综合分析，去粗取精、去伪存真，保证危机信息的时效性、准确性和全面性，为做好应对和处理工作提供可靠基础。应进一步增强现有应急预案的完备性、可操作性和操作流程的合理性，并建立预案定期评估修订机制，以便及时进行修订和完善。
健全协调机制，提高应对能力。突发公共事件产生的原因往往是多方面的，发生过程也不是孤立的，其处置需要多个部门和地区的密切协作配合。因此，建立统一高效的应急协调联动机制是应
急管理工作的关键环节。应抓紧建立和完善部门之间的有效沟通和协作机制，实现各部门间资源的整合共享与综合利用，以协调有序地应对各类突发公共事件，特别是跨行业、跨领域、跨地域的重特大事件。
全面整合资源，加强应急保障。各级政府应合理地调整公共财政支出范围，做到专款专用，确保有效应对突发公共事件。建议将应急管理的经费支出列入各级政府的年度财政预算，除加大原有的抗灾减灾方面的支出基数外，还应建立公共安全风险防范基金和稳定的应急管理经费投入渠道以及多元化的市场筹措方式，以保证应急费用的足额、及时到位。同时，应加强应急处置专业队伍建设，特别是专家咨询队伍的建设；建立健全国家重要应急物资监测网络、预警体系和应急物资生产、储备、调拨及紧急配送体系，确保应急所需物资和生活用品的及时供应。
加强宣传教育，构建社会应对网络。加强对应急预案和应急救灾知识的宣传和教育，有利于有效应对突发公共事件和减少灾害造成的损失。应充分利用广播、电视、报刊、网络等，广泛宣传应急管理工作的重大意义，宣传应急预案的主要内容及应急处置的规程；宣传和普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识，增强公众的应急意识和社会责任意识，提高公众应对各种突发公共事件的综合素质和能力。高度重视突发公共事件中公众的社会心理行为的预测、疏导和控制，通过科学的心理辅导和正确的舆论引导，及时帮助社会公众梳理各种复杂信息，预防和克服危机中的恐慌心理。(
从社会的角度分析，我国目前正进入经济社会发展的关键阶段，人民内部矛盾出现一些值得重视的新问题，如果处置失当，有可能出现社会危机。
另外，我国很多地区自然环境破坏严重，潜在的危机随时可能爆发。新中国成立以来建设的大量基础设施，年代久远、老化严重，缺少及时的维护和更换，安全隐患非常多。 >>应急预案指面对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏的应急管理、指挥、救援计划等。它一般应建立在综合防灾规划之上。其几大重要子系统为：完善的应急组织管理指能造成的危害程度、紧急程度和发展
突发公共事件应急管理
突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。
在我国，重、特大事故时有发生；公共卫生事件开始成为严重威胁，全球新发的30余种传染病已有半数在我国发现；影响国家安全和社会稳定的因素依然存在……如何应对这些危机？我国的危机管理机制如何？
国家突发公共事件总体应急预案
总体预案是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。
突发公共事件分四类四级
总体预案所称的突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。
总体预案将突发公共事件主要分成４类
自然灾害——主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等；>>
事故灾难——主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等；
公共卫生事件——主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫
情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件；
社会安全事件——主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外突发事件等。
按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，总体预案将突发公共事件分为四级，即Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。>>
国务院是应急管理最高行政领导机构
国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构，在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用；国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作；地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构。同时，根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议。>>第一时间发布信息尊重公众知情权
总体预案明确，突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。要在事件发生的第一时间向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。这意味着社会公众有了获得权威信息的渠道。
以人为本应对公共安全突发事件
●不确定性和应急性是公共安全突发事件的重要特征。及时、准确发布有关信息，主动引导舆论，维护社会稳定，能够最大程度地避免、缩小和消除因公共安全突发事件造成的各种负面影响，体现了政府高度负责的态度，是政府有效处置公共安全突发事件的重要组成部分
●社会公众既是突发事件的承受者，也是防范和处置突发事件的参与者。政府要面向公众，广泛宣传有关法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等知识，提高社会公众应对公共安全突发事件的综合素质，为公共安全突发事件应急处置工作奠定良好的社会基础
本世纪的头二十年是我国发展的重要战略机遇期。同时，我们也要清醒地看到，在发展过程中，各种挑战与机遇是交织而来。因此，从另一种角度而言，我国也进入矛盾的凸显期。这其中，种种公共安全突发事件就是摆在我们面前的严峻的挑战和威胁之一。无论是台风、洪涝、地震等自然灾害，还是火灾、交通事故、化学灾害、公共卫生事件等事故灾难，都会对人民生命财产和社会稳定带来严重威胁。近年来发生的非典、禽流感、台风、矿难等灾害事故，给我们敲响了警钟。
防止可能发生的突发事件，处理已经发生的危机，减轻损失，保护公民的人身权和财产权，维护社会稳定，是政府的基本职能。在构建社会主义和谐社会的伟大事业中，在社会主义市场经济不断完善的情况下，加强公共安全突发事件应急管理工作，是各级政府落实科学发展观的必然要求；也是建立“服务政府、责任政府、法制政府”，强化政府社会管理和公共服务职能的重要内容。
一是要及时公开信息，为妥善处置公共安全突发事件营造良好的环境。不确定性和应急性是公共安全突发事件的重要特征，即公共安全突发事件具有突然爆发、处于紧急状态的特性，整个社会和老百姓往往人心惶惶，谣言四起，不知所措，极端时甚至会采取一些非理性的行为。
二是要建立健全工作机制，提高政府快速有效地处置公共安全突发事件的能力。公共安全突发事件的处置包括监测、预警、预控预防、应急处置、善后恢复等阶段。概括而言，就是“测、报、防、抗、救、援”六个环节。因此，为妥善处置公共安全突发事件，政府必须要从建立健全预测预警机制、响应处置机制、应急保障机制三个方面，加强公共安全突发事件应急体系建设工作。首先，要完善预测预警机制，发现隐患的存在，为防范突发事件提供依据。要按照快速灵敏的要求，加强各类公共安全突发事件的监测体系建设，加强监测信息的综合分析和评估，对可能发生的突发事件，及时准确预报预警。第三，要完善保障机制。物资、队伍、财力等资源，是预防和处置公共安全突发事件的重要保障。为确保应急需要，平时就要统一规划、统筹考虑，建立物资储备、调拨和紧急配送系统。三是要加强宣传教育，提高社会公众应对公共安全突发事件的综合素质。社会公众
既是突发事件的承受者，也是防范和处置突发事件的参与者。危机意识、面对突发事件的心理承受能力、所掌握的应急救灾知识和自救互救技能，是公众应对公共安全突发事件所应具备的综合素质。
社会公众的综合素质高低，在有效处置公共安全突发事件中，发挥着重要作用。国内外很多突发公共安全事件的案例，有成功的经验，也有反面的教训。加强宣传教育，在预防和处置突发事件中极为重要，是应急处置体系建设的基础性工作。为此，政府要面向公众，调动各种资源，运用多种手段，广泛宣传有关法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等知识，切实提高社会公众应对公共安全突发事件的综合素质，为公共安全突发事件应急处置工作奠定良好的社会基础。
应对突发事件不但是世界性的问题，也是中国国内面临的问题。近日中办国办就松花江水环境污染事件发出通报，“要求各级党委和政府以对人民极端负责的精神，切实把加强安全生产和应对突发事件的工作放在十分突出的位置来抓”。
国家应急管理工作组织体系
领导机构
国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，通过国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构，负责突发公共事件的应急管理工作；
必要时，派出国务院工作组指导有关工作。
办事机构
国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。
工作机构
国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。具体负责相关类别的突发公共事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落
实国务院有关决定事项。
有关部门包括：
外交部发展改革委教育部科技部国防科工委国家民委公安部国家安全部民政部司法部财政部劳动保障部国土资源部建设部铁道部交通部信息
产业部水利部农业部商务部文化部卫生部人民银行国资委海关总署工商
总局质检总局环保总局民航总局广电总局体育总局林业局食品药品监管局安
全监管总局旅游局宗教局侨办港澳办台办新闻办新华通讯社地震局气象
局电监会银监会证监会保监会国家信访局国家粮食局国家海洋局国家邮政
局国家外汇局等
地方机构
地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。
专家组
国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。
全民公共危机和防范风险的意识
有效应对各类突发公共事件，维护社会稳定与和谐，是各级政府一项重要的社会管理职能。加强我国政府应急管理能力建设，应建立健全应急体制、预警机制、协调机制和应急保障机制；加强应对预案和应急救灾知识的宣传和教育，构建社会应对网络。
随着现代社会的发展，各类突发公共事件有逐步增多的趋势，其社会影响也越来越大。有效应对各类突发公共事件，维护社会稳定与和谐，是各级政府的重要社会管理职能。中国共产党在长期的治国实践中积累了许多处置突发公共事件的经验，但从总体情况看，应急工作还存在一些薄弱环节。一是一些领导干部思想认识不够，全民防灾意识教育比较薄弱；二是应急管理组织体系尚不健全，难以形成有效统一的协调机制；三是应急管理法律法规相对滞后;四是预测预警和协调联动机制不健全，应急保障和快速处置能力有待提高。针对这些薄弱环节，加强我国政府应急管理能力建设需要重点解决以下五个问题：
（1）健全应急体制，加强专业协作。在机构设置中，应充分整合现有资源，继续发挥相关专业机构的作用，加强协调配合，理顺相互关系，逐步形成分级响应、属地管理的纵向机构体系和信息共享、分工协作的横向协作体系。应提高地方政府“属地管理、就地消化”的应急处置能力，把一部分决策权下放到地方政府手中，工作重点应放在辐射范围比较广的大都市和县市级政府上，帮助和推动其建立必要的突发公共事件应急管理体系。应建立健全各级政府的应急管理责任制和责任追究制度，把应急能力评价纳入政府和部门工作绩效考核体系，强化各级领导干部的应急管理职责。
(2)加强预警机制，完善应急预案。完善的预警机制包括监测系统、咨询系统、组织网络和法规体系，以保证对各类突发公共事件的科学识别、准确分级、及时响应和有效沟通。应抓紧建立综合性、多元化、全方位的信息收集网络，对有关危机风险源和危机征兆等信息进行综合分析，去粗取精、去伪存真，保证危机信息
的时效性、准确性和全面性，为做好应对和处理工作提供可靠基础。应进一步增强现有应急预案的完备性、可操作性和操作流程的合理性，并建立预案定期评估修订机制，以便及时进行修订和完善。
(3)健全协调机制，提高应对能力。突发公共事件产生的原因往往是多方面的，发生过程也不是孤立的，其处置需要多个部门和地区的密切协作配合。因此，建立统一高效的应急协调联动机制是应急管理工作的关键环节。应抓紧建立和完善部门之间的有效沟通和协作机制，实现各部门间资源的整合共享与综合利用，以协
调有序地应对各类突发公共事件，特别是跨行业、跨领域、跨地域的重特大事件。
(4)整合资源，加强应急保障。各级政府应合理地调整公共财政支出范围，做到专款专用，确保有效应对突发公共事件。建议将应急管理的经费支出列入各级政府的年度财政预算，除加大原有的抗灾减灾方面的支出基数外，还应建立公共安全风险防范基金和稳定的应急管理经费投入渠道以及多元化的市场筹措方式，以保
证应急费用的足额、及时到位。同时，应加强应急处置专业队伍建设，特别是专家咨询队伍的建设;建立健全国家重要应急物资监测网络、预警体系和应急物资生产、储备、调拨及紧急配送体系，确保应急所需物资和生活用品的及时供应。
(5)加强宣传教育，构建社会应对网络。加强对应急预案和应急救灾知识的宣传和教育，有利
于有效应对突发公共事件和减少灾害造成的损失。应充分利用广播、电视、报刊、网络等，广泛宣传应急管理工作的重大意义，宣传应急预案的主要内容及应急处置的规程;宣传和普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识，增强公众的应急意识和社会责任意识，提高公众应对各种突发公共事件的综合素质和能力。高度重视突发公共事件中公众的社会心理行为的预测、疏导和控制，通过科学的心理辅导和正确的舆论引导，及时帮助社会公众梳理各种复杂信息，预防和克服危机中的恐慌心理。城市应急联动与社会综合服务系统，是在积累丰富的联合审批、社保综合服务、企业基础信息交换、城市智能交通项目建设经验之后，推出的全新系统。它可以帮助实现政府各种资源的有效整合，使之联动协调，从而提供面向社会的各种综合服务。
应急预案的制订与实施
为什么要制定应急预案？
应急预案又称应急计划,是针对可能的重大事故(件)或灾害,为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动，降低事故损失而事先制定的有关计划或方案。一是生产经营单位应当对重大危险源登记建档，并制定应急预案。二是举办大型集会、焰火晚会、灯会等群众性活动，应当制定灭火和应急疏散预案，落实消防安全措施。三是危险化学品单位应当制定本单位事故应急救援预案，配备应急救援人员和必要的应急救援器材、设备，并定期组织演练。
随着现代化大生产的发展，危险化学品单位尤其是重大危险源所在单位，潜在着重大危险。如果发生重大火灾、爆炸、毒物泄漏等事故，其危害极大。通过安全设计、操作、维护、检查等措施可以预防事故，降低风险，但达不到绝对安全。因此，需要制定万一发生事故后，所能采取的紧急措施和应急方法，也就是应急预案。
公共场所应当制定灭火和应急疏散预案。此举是为了在公共场所面临突发火灾事故时，能够统一指挥，及时有效地整合人力、物力、信息等资源，迅速针对火势实施有组织的控制和扑救，避免火灾现场的慌乱无序，防止贻误战机和漏管失控，最大限度地减少人员伤亡和财产损失；同时，通过预案的制定和演练，发现和整改一般消防安全检查不易发现的安全隐患，进一步提高单位消防安全系数。
应急预案是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构与职责、人员、技术、装备、设施（备）、物资、救援行动及其指挥协调方面，预先做出的具体安排。制定预案应遵循以下基本步骤：搜集整理与应急处理相关的信息资料→具体编制预案→实地演练→进一步修订→制定发布→定期演练和修订。明确在突发事故发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么，何时做，以及相应的策略和资源准备等等。
应急预案的基本要素
1.组织机构及其职责
应急反应组织机构、参加单位、人员及其作用；应急反应总负责人，以及每一具体行动的负责人；本区域以外能提供援助的有关机构；政府和企业在事故应急中各自的职责。
2.危害辨识与风险评价
可能发生的事故类型、地点；事故影响范围及可能影响的人数；按所需应急反应的级别，划分事故严重度。
3.通告程序和报警系统
报警系统及程序；现场24小时的通告、报警方式（如电话、警报器等）；24小时与政府主管部门的
通讯、联络方式（便于应急指挥和疏散居民）；相互认可的通告、报警形式和内容；应急反应人员向外求援的方式；向公众报警的标准、方式、信号等。
4.应急设备与设施
可用于应急救援的设施，如办公室、通讯设备、应急物资等；有关部门如企业、武警、消防、卫生、防疫等部门可用的应急设备；与有关医疗机构（急救站、医院、救护队等）的关系；可用的危险监测设备、个体防护装备（如呼吸器、防护服等）。
5.能力与资源
决定各项应急事件的危险程度的负责人；评价危险程度的程序；评估小组的能力；评价危险所使用的监测设备；外援的专业人员。
6.保护措施程序
可授权发布疏散居民指令的负责人；决定是否采取保护措施的程序；负责执行和核实疏散居民（包括通告、运输、交通管制、警戒）的机构；对特殊设施和人群（学校、幼儿园、残疾人等）的安全保护措施；疏散居民的接收中心或避难场所；决定终止保护措施的方法。
7.信息发布与公众教育
各应急小组在应急过程中对媒体和公众的发言人；向媒体和公众发布事故应急信息的决定方法；为确保公众了解如何面对应急情况所采取的周期性宣传以及提高安全意识的措施。
8.事故后的恢复程序
决定终止应急、恢复正常秩序的负责人；确保不会发生未授权而进人事故现场的措施；宣布应急取消、恢复正常状态的程序；连续检测受影响区域的方法；调查、记录、评估应急反应的方法。
9.培训与演练
对应急人员进行培训、确保合格者上岗；年度培训、演练计划；对应急预案的定期检查；通讯系统检测的频度和程度；进行公众通告测试的频度和程度及效果评价；对现场应急人员进行培训和更新安全宣传材料的频度和程度。
10.应急预案的维护
每项计划更新、维护的负责人；每年更新和修订应急预案的方法；根据演练、检测结果完善应急计划。
应急预案的制订
国家突发公共事件总体应急预案
１总则
1.1 编制目的
提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。
1.2 编制依据
依据宪法及有关法律、行政法规，制定本预案。
1.3 分类分级
本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。
根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：
⑴自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。
⑵事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。
⑶公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫
情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
⑷社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。
各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。
1.4 适用范围
本预案适用于涉及跨省级行政区划的，或超出事发地省级人民政府处置能力的特别重大突发公共事件应对工作。
本预案指导全国的突发公共事件应对工作。
1.5 工作原则
⑴以人为本，减少危害。切实履行政府的社会管理和公共服务职能，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害。
⑵居安思危，预防为主。高度重视公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发公共事件的各项准备工作。
⑶统一领导，分级负责。在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，在各级党委领导下，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。
⑷依法规范，加强管理。依据有关法律和行政法规，加强应急管理，维护公众的合法权益，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。
⑸快速反应，协同应对。加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。
⑹依靠科技，提高素质。加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发公共事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件；加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发公共事件的综合素质。
l.6 应急预案体系
全国突发公共事件应急预案体系包括：
⑴突发公共事件总体应急预案。总体应急预案是全国应急预案体系的总纲，是国务院应对特别重大突发公共事件的规范性文件。
⑵突发公共事件专项应急预案。专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案。
⑶突发公共事件部门应急预案。部门应急预案是国务院有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发公共事件制定的预案。
⑷突发公共事件地方应急预案。具体包括：省级人民政府的突发公共事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案；各市（地）、县（市）人民政府及其基层政权组织的突发公共事件应急预案。上述预案在省级人民政府的领导下，按照分类管理、分级负责的原则，由地方人民政府及其有关部门分别制定。
⑸企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案。
⑹举办大型会展和文化体育等重大活动，主办单位应当制定应急预案。
各类预案将根据实际情况变化不断补充、完善。
总体预案是全国应急预案体系的总纲，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。目前，我国应急预案框架体系已初步形成。实施总体预案，建立健全社会预警体系和应急机制，是贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要内容，是全面履行政府职能、执政为民的重要体现，
对于提高预防和处置突发公共事件的能力，预防和减少各类突发公共事件及其造成的损失，保障公众的生命财产安全和维护社会稳定，促进经济社会全面协调可持续发展，具有十分重要的意义。
近几十年，世界上各类突发公共事件不断发生，如何科学应对和及时、有效地加以处置，是当今各国政府必须面对的一个重大课题。我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，灾害种类多，频度高，区域性、季节性强；特别是现代化建设进入新的阶段，改革和发展处于关键时期，工业化、城市化加速发展，新情况、新问题层出不穷，重大自然灾害、重大事故灾难、重大公共卫生事件和社会安全事件时有发生。这些都迫切要求我们认真贯彻落实总体预案，建立健全突发公共事件应急机制、体制和法制，进一步提高预防和处置突发公共事件的能力。
提高预防和处置公共事件的能力
总体预案已经发布，关键在贯彻落实。各级政府一定要在各级党委领导下，实行行政领导责任制，要进一步增强责任感、使命感和忧患意识，把预防和处置突发公共事件作为政府工作的一项重要职责，列入重要议事日程，不断增强贯彻落实总体预案的自觉性和坚定性。各地区、各部门要按照党中央、国务院的部署，加强领导，统筹规划，狠抓落实，充分发挥应急预案在预防和处置突发公共事件中的重要作用，并在实践中不断补充和完善各类应急预案。
贯彻落实总体预案，必须突出重点。要切实加强应急机构、队伍和应急救援体系、应急平台建设，整合各类应急资源，建立和健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制。要做好应急预案的培训和演练工作，不断提高各级领导干部、管理人员、应急救援人员的指挥水平和专业技能。要抓好面向全社会的预防、避险、减灾等方面的宣传教育，增强公众的忧患意识、社会责任意识，提高自救、互救能力，努力形成全民动员、预防为主、全社会防灾减灾的良好局面。要进一步加强法制建设，使应急管理工作逐步实现规范化、制度化和法制化。同时，要抓好社区、农村、企业、学校、医院等基层和重点部位的预案建设，抓住一些突发公共事件的新苗头和薄弱环节，因地制宜、突出重点，做好人力、财力、物力的保障工作。要积极探索新路子，创造新经验，把预防和处置突发公共事件工作提高到一个新的水平。
预防和处置突发公共事件，始终贯穿于人类的历史发展进程中。在一定意义上说，一部人类文明的发展史，就是不断应对并战胜各种挑战和危机的历史。凡事豫则立，不豫则废。做好预防和处置各类突发公共事件的思想准备、组织准备、物质和技术准备，建立健全社会预警体系和应急机制，不断提高预防和处置突发公共事件的能力，人民群众就一定能够享受更加幸福的生活，我们的社会也一定会变得更加和谐美好。
防止可能发生的突发事件，减轻损失，保护公民的人身权和财产权，维护社会稳定，是政府的基本职能。
开展应急预案演练是检验预案、发现应急工作中的薄弱环节并合理完善的重要手段。关键随着我国经济、社会的不断发展,突发事件的发生频率明显提高,其危害性也越发的严重,因此提高突发事件应急处置能力已成为当前十分紧迫的任务。为了应对突发事件，平时必须预先制订出一套实用完备的应急管理体系及应急方案，健全应急系统，完善应急措施，并保持常备不懈、经常演练。在突发事件出现时能够迅速完成信息采集、危机判定、决策分析、命令部署、联动指挥、排险救援、安全转送、后勤支持等各项应急任务，确保及时、迅速、高效、有序地应对各类突发事件，将突发事件的危害降低到最小程度。开展应急演练是对预案及培训效果的有效检验,而且对于发现应急工作中的薄弱环节,提高应急处置能力具有重要意义。
1、应急体系的演练
积极开展应急培训和演练，提高全员的综合素质及实战战斗能力。
1.1应急演练的前期准备工作
1.1.1应急演练规划
1.1.2演练组织与保障
2、演练类型选择
2.1根据演练规模划分
2.2根据演练内容与尺度划分
2.3根据演练形式划分
根据演练形式的不同,应急演练可分为模拟场景演练、实战演练和模拟与实战相结合的演练。
3、应急演练的准备
应急演练的准备是在具备较为完善的应急预案和开展理论培训的基础上进行的,演练前的准备工作4、演练基本情况
演练的基本情况,即演练的总体概述、演练的目的、演练的规模、演练的主要内容等。。
5、应急演练的方案
演练的方案,应包括突发事件总体过程的描述、插入突发事件的描述、参演人员应做出的合理反映的概略描述等。演练方案是控制整个演练过程的关键,也为演练评估提供了基本的参考。
6.应急演练的实施过程
应急演练实施过程是对实际突发事件应急处置过程的模拟,演练实施过程包括陈述、设施准备、实施等。
6.1演练的陈述
演练实施前向演练人员的陈述包括演练要求、突发事件规模、演练目的、初始条件、安全事项、模拟角色的识别、演练的协调管理与后勤保障等。
实战演练的实施过程总体上应保持演练的自然发展,减少过多的干预,但必须采取必要的措施保证演练的顺利进行。演练启动后,应保持演练人员具有较大的自主性,根据突发事件背景和注入的信息或插入事件,自主的根据预案做出及时的反映。
6.2设施的准备
6.实战演练的准备
7、应急演练结束
演练后的工作包括演练的评估和总结等。
7.1演练评估
演练的评估是对参演人员表现的总结,包括任务层面、职能层面和演练总体层面的评估。演练评估的过程一般包括评估计划的制定、数据收集、数据分析和评估报告的编写几个步骤。7．演练总结演练的目的是检验预案,发现工作中的薄弱环节。因此在演练结束后应编写演练总结报告,对演练进行描述,总结合理的应急反映程序及存在问题,进一步修改预案,提高其可操作性和合理性。