政府门户网站建设的若干问题研究

政府门户网站建设的若干问题研究

随着国民经济和社会事业的发展，网络信息技术在人们的日常工作和生活中发挥着越来越重要的作用，人们在积极参与国民经济和社会信息化进程的同时，也在充分享受信息技术为我们工作和生活所带来的便利。政府门户网站正在逐步成为人们了解政府工作动态,查阅政府信息,指引公众办事,反映民情民意，实现网上办理事项等的重要服务“窗口”。因此，规划、建设、管理和维护好政府门户网站，是各级政府践行“三个代表”重要思想，认真贯彻执行胡锦涛总书记所提出的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，推进我国政治文明建设的重要举措。

一、政府门户网站的功能定位

政府门户网站的功能定位可以简单地概括为四句话，即“发布政府信息、收集公众意见、提供办事指南和受理公众业务”。发布政府信息即及时介绍本省（市）的发展概况、投资环境，发布本省（市）政府的最新政策、工作动态、重大决策和重点工程建设情况等等，保证广大社会公众对政府工作的知情权；收集公众意见，即广泛收集广大社会公众对政府工作的意见和建议，在事关社会民生、市政建设等重大问题作出决策之前，充分听取和吸收社会各界人士的意见和建议，将各项意见和建议进行及时整理和分析，上报给相关政府部门供领导决策参考，同时将处理结果及时进行回复，保证广大社会公众对政府工作的参与权；提供办事指南，即全面及时公布政府为民服务的服务项目和每一个服务项目的办理程序、依据和办理时限，收费标准以及投诉程序和渠道等等，保证广大社会公众对政府工作的监督权；受理公众业务,即解决社会公众“足不出户”在网上就可以办理自己想要办的事和了解办理的结果，充分享受政府提供的优质服务和生活便利，随时了解在不同的时期和不同的情况下，自己的权利和义务。

二、政府门户网站的建设原则

为了将政府门户网站真正建成政府便民、利民的服务窗口，在规划组织建设的过程中，要遵循以下原则：

１、将政府门户网站建设同政务公开,打造“阳光政府”结合起来

全面推行政务公开是社会主义市场经济发展和我国加入世贸组织后对政府工作提出的新要求，政府门户网站是政府信息公开的重要载体和重要手段。紧紧抓住人民群众、企事业单位普遍关注和反映强烈的实际问题，本地区经济和社会发展的重大问题、重大决策，以及容易产生不公开、不公正甚至腐败问题的权力运行环节，在政府门户网站上逐一公开。一方面，解决多年来政府网站在建设和运行的过程中存在的网站内容单一贫乏，信息陈旧，脱离社会，脱离公众等“痼习”，另一方面，也充分利用了国际互联网的覆盖面宽，时效性强,可储存信息量大等特点,有力地促进政务公开工作的顺利开展。

２、将政府门户网站建设同行政审批制度改革, 规范和优化行政审批流程，贯彻执行行政许可法结合起来

行政审批是政府管理经济社会的一个必要手段。现行行政审批制度在我国经济和社会管理中曾发挥过重要作用,但随着社会主义市场经济体制的逐步建立,其弊端日益显现。抓住推进政务公开和贯彻执行《中华人民共和国行政许可法》的契机，全面清理、精简行政审批事项，改进行政许可事项的审批办法，简化政许可事项的审批程序，优化政许可事项的审批流程，规范政许可事项的审批行为，健全监督机制。在政府门户网站上，《行政许可法》中规定的行政许可事项按照事项名称、办理依据、条件、程序、时限、结果、投诉等全部向社会公开，使广大社会公众在办理相关事项之前，通过政府门户网站能及时了解政府各单位所提供的服务内容和要求，并可下载表格，以进一步巩固行政审批制度改革的成果，充分保证在更广范围内全社会来监督国家《行政许可法》的全面贯彻执行。

３、将政府门户网站建设同整合政府信息资源,推进政务信息化建设结合起来

政府作为社会经济管理的职能部门,既是信息资源的最大占用者,又是最大的使用者。长期以来，在信息资源管理和利用方面存在严重的部门控制、条块分割、管用分离的现象，造成政府信息系统重复投资、重复开发，另一方面，近年来，政府网站泛滥，在如此众多的政府网站面前，人们往往不知所措，要求民众去浏览每一个政府网站才能办成一件事情是对民众不友好的，这与现实中要求每一个人必须亲自到每个政府机构才能办成事情其实没有什么两样。因此，迫切需要一种“简单、实用、重点突出”的政府门户网站。即在一个统一的政府门户网站下，将比较分散的各类政府网站综合到一个协调一致的门户网站下，界定政府门户网站和政府部门子网站之间的信息联系和区别，明确和规范各网站的信息来源，保证政府门户网站和各子网站所发布信息的权威性、一致性和时效性。同时，利用政府行政审批制度改革的成果，通过信息技术开发一系列集成的政府行政许可项目，分析各项目之间的内在信息联系，提取公共基础信息，建立公共基础信息资源库，实现各应用系统之间的互联和政府信息资源的有效共享，实现政府行政许可事项和其它服务项目的网上直接受理和办理，并将办理结果等方面的信息在政府门户网站上加以显现，同时接受网上监督与投诉，推全面进政务信息化建设，减少为了办某一件事情由于不知道到何地方、何单位办理以及办理条件不明、程序不清、收费标准不详等带来的无谓的“来回奔波”，增强行政许可的透明度和公正性，促进行政效率和公众服务能力的全面提高。

４、将政府门户网站建设同建立网站运行机制, 规范政府信息采集、处理、发布结合起来

目前，不少政府网站都不同程度地存在网站建设不规范、政务信息服务性不强、可读有用的信息少、内容陈旧、更新滞后等问题。另外，从事网站内容维护的组织机构混乱，人员队伍参差不齐，既不专业，也不稳定，对网站内容的更新等工作随意性很大，没有建立起网站正常而有效的运行机制，相应的建设标准和管理制度没有形成，法律法规滞后等等。因此，在组织政府门户网站建设的过程中，一方面要健全网站建设、运行、维护组织机构，充实承担该项工作的干部队伍，另一方面，要运用法律手段和行政措施，明确各相关单位的“责、权、利”，将网站上的信息源落实到单位、处室和责任人，制定政府信息资源采集、处理、发布的实施标准，规范政府信息采集、处理、发布的流程，强化政府对信息资源的管理职能，建立起网站运行机制和管理规范，从法律和制度上保证政府门户网站和各单位子网站的正常运行和网站信息的权威性、准确性、一致性和时效性。

三、政府门户网站的建设思路

政府门户网站的发展直接受益于互联网门户网站以及企业门户网站。通常人们把与电子政务相关的行为主体划分为三个，即政府机构（包括政府工作人员）、企业和社会公众（居民）。在政府门户网站中直接展现出来的主体活动主要表现在政府与企业单位的互动和政府与居民的互动。政府与企业之间的互动从某种意义上来说是体现企业所享有的权利和应承担的义务。如构造一个良好的投资环境，维护公平的市场竞争秩序，协助企业特别是中小企业的发展，帮助企业进入国际市场和加入国际竞争，以及提供各种公共服务（包括政府信息的服务）等。政府面向企业的活动主要包括政府向企事业单位发布的各种方针、政策、法规、行政规定，即企事业单位从事合法业务活动的环境，包括产业政策、进出口、注册、纳税、工资、劳保、社保等各种规定，政府向企事业单位颁发的各种营业执照、许可证、合格证、质量认证等。政府与居民之间的互动从某种意义上来说是体现居民所享有的权利和应承担的义务。政府对居民的服务首先是信息服务，让居民知道政府在干什么，政府的规定是什么，办事程序是什么，主管部门在哪里，以及各种与公共安全有关的信息。居民的出生、死亡的登记，迁徙和户口的管理，结婚、离婚登记，自行车牌照、驾驶执照的发放，车辆的登记，以及各种证件的管理和防伪（如身份证，毕业证，工作证）等，同时还包括各种公共部

门如学校、医院、图书馆、公园等场所面向居民的服务等都是政府面向居民服务的内容。因此，在组织规划政府门户网站建设的过程中，除了规划组织好社会公众普遍关心的政府信息及时发布外，更要打破过去那种习惯于从方便管理的角度，在网站上按照政府机构的名称、设置、职能、事项等分类列表式的思维方式，而是要抓住“人（包括自然人和自然法人）”和“事”这两条主线，以服务对象为中心，从提供最迫切需要办理的事项为导向来规划网站的建设，使广大社会公众可以按照自己的思维和办事方式，方便地查到办理某件事情应该到哪个部门办、如何办，对办理结果如果不满意时该向谁投诉、如何投诉等等，并且可以通过相关的连接和提示直接进入网上各业务受理系统，进行网上在线办理。同时，也可以方便地让“人”知道在不同的阶段和不同的情况下，政府的最新政策是什么，自己的权利（如能够享受政府提供的哪些服务和哪些福利等）和义务是什么，体现“以人为本”的思想。

四、政府门户网站的技术框架

政府门户网站的技术框架主要包括三个平台、两大体系和三类应用系统，如图所示。

（１）电子政务网络、应用支撑和信息发布三大平台是政府门户网站的基础。电子政务网络平台是电子政务的载体，其核心是宽带网络。应用支撑平台是承载各个应用系统之间的信息共享和交换等。信息发布平台则是承载政府信息和各应用系统处理结果等的显现。

政府门户网站的技术框架

（２）政策法规与保障和安全保密两大体系是政府门户网站顺利建设和安全可靠运行的保障。政策法规与保障体系是为政府门户网站建设及运行提供法律、经济和管理等诸方面的保障，是政府门户网站不可缺少的部分；安全保密体系是保障政府门户网站安全可靠地正常运行，防止外来攻击等的重要保护屏障。

（３）信息发布、公众服务和各类业务处理系统是政府门户网站发挥其作用的根本。信息发布系统主要是实现政府信息采集、审核和发布，提供各种事项办理结果的查询等；公众服务系统主要是收集社会公众的意见和建议，受理社会公众的投诉等，将相关意见、建议和投诉通过网络直接转交相关职能部门处理，并将处理结果及时反馈给社会公众。同时根据不同时期各人的实际情况，提供个人资料申报，查阅个人所享有权利和应尽的义务（如个人可以享受哪些社会副利，企业可以享受哪些优惠政策等等）等功能；各类业务处理系统主要是受理并处理政府工作部门的各种服务项目（如各种行政审批系统等），它着重解决“人”（包括自然人和法人）可以方便地在网上办理各种事项。

（４）相应的门户网站、子网站群和信息终端是政府提供公众服务的前端，直接面向最终用户，是人机交互的界面。

五、政府门户网站的信息规范

在政府门户网站上发布政府信息，无论是内容还是形式都必须是信息的完整性、权威性、准确性和时效性的高度统一。但是，就目前来说，我国政府门户网站在信息内容的规范上还是存在许多问题，如有的门户网站所发布的信息不完整，有些网站栏目发布相同的内容，实现相同的功能，但不同的政府门户网站，栏目的名称完全不同。因此，在规划政府门户网站建设的过程中，明确规定政府门户网站必设栏目，对这些必设栏目就其名称、内容等作出统一的规定，同时对信息采集、报送、审核、发布及发布格式等方面建立统一的规范，保证政府门户网站所发布信息的完整性、一致性、权威性和准确性；对政府为公众提供的服务项目、服务内容，包括行政审批事项等的公开格式、内容及事项名称等作出统一的规定，推动政府行政审批事项改革，规范政府行政行为，使基于网上政务公开工作规范而有序地开展，使广大社会公众可以不受地点或地域的限制，都能方便地查到各个政府提供的服务项目和内容，解决办理某一相同事项时因在不同地域或部门其称谓不同所带来的困惑和捆扰；对社会公众意见和建议回复的格式、用语以及对服务事项办理结果的公布、回复方式等按照“以人为本”的思想加以规范，推动政府职能的转变，改进机关工作作风，树立政府新形象。

六、政府门户网站的安全体系

椐统计，在我国90%以上的政府网站存在安全漏洞，很多网站都曾受到过黑客的攻击和计算机病毒的侵害，给国家和企业造成了较大的损失。因此，在组织政府门户网站建设的过程中，要综合运用多种策略同步建设起政府门户网站安全保障体系。

影响网络安全的因素是多方面的，如计算机病毒的传播、黑客的破坏、管理人员的安全防范意识不强等等。网络安全不仅是一个技术问题，而且还涉及到一个国家的军事、经济、政治等多方面的安全。为此要充分发挥政府的职能作用，从安全法规、安全管理和安全技术三方面建设政府网络安全保障体系。即在法制上，加强网络和信息安全管理等方面的立法工作，为政府门户网站的建设、运行、维护和管理提供法律保障，构筑促进国家信息化发展的社会环境，形成适用于信息网络安全实际需要的法治文化；在管理上，从健全规范网络安全管理机构、培养网络安全管理人员和制定网络安全管理制度等方面保障政府门户网站正常安全运行；在技术上，采用多种防范、监控等先进的技术手段，制定各种应急措施，保证政府门户网站安全可靠地运行。

七、政府门户网站的法规体系

政府门户网站同其他一般网站不同，它是政府统一对外发布政府信息的平台和载体。在网站上对外发布的信息必须具有严肃性和权威性，有的内容如政府文件（包括规章等）还必须具有法律效力。因此，除了要加强网络和信息安全管理等方面的立法工作外，对政府网站发布的内容等管理还要建立起相应的法律法规，充分保障广大社会公众通过政府门户网站所了解的相关内容具有法律效力，同时，也便于对政府门户网站运行维护管理的单位和个人进行有效的监管。

八、政府门户网站的管理体系

目前，我国政府网站绝大多数是由相应的技术部门如各级政府部门的信息中心负责组织建设、运行、维护和管理。主观上，他们很想充分利用好网站这一载体，及时、全面、准确地公开政府信息，为广大社会公众提供“一站式”服务；客观上，由于其管理体系体制、职能定位等原因的影响，其工作难以统领全局，很难起到综合和协调作用。他们与其他机构的政府业务有“隔阂”，而且往往很难越过这种“隔阂”去了解和掌握其他机构业务系统所产生的数据和信息内容，即使有所了解也没有“能力”获取。因此，在建设和管理政府门户网站的过程中，要将管理放在首位。在进一步理顺政府部门之间关系的前提下，尽快明确政府信息资源管理这一机构和职能，统筹解决政府信息资源开发、利用、共享等管理问题，将政府门户网站的运行、维护等同政府信息资源管理有机地结合起来，另外从职能上明确规定政府其他各工作部门在政府门户网站运行的过程中所承担的义务和享有的权利，建立政府门户网站的管理体系和运行机制，建立规范的政府信息资源管理、使用和共享机制，制定政府信息资源采集、处理、交换和发布的实施标准，强化政府对门户网站和信息的管理职能，从职责、职能和制度上保证政府门户网站信息资源丰富、渠道畅通、来源可靠、更新及时。

九、政府门户网站的评价体系

多年来，我国政府在网站建设上投入不少的人力、物力和财力。这些网站的建成对于推进我国政务信息化建设，促进政务公开，提高办事透明度，改进服务质量等方面发挥了重要的作用。但是，不可否认仍然有相当一部分的政府网站在为社会公众提供的服务内容尤其是诸如网上互动、在线业务办理等方面非常有限，政务公开的深度和广度远远没有达到网站建设的初衷，有的甚至还是“形象工程”、“面子工程”。因此，对政府门户网站建成投入运行后的“效能、效益和效率”（简称“三效”）作出全面、客观、公证的评价，建立一套适合我国政府门户网站的科学评价体系，显得尤为重要。它不以投资额的多少、技术是否先进为目标，而是立足于实际使用效果，即政府的公众服务能力、服务质量、广大社会公众对政府工作满意程度等是否有所提高，提高了多少等作为主要评价指标来反映政府门户网站建设

的好坏。利用它可以为我国政府门户网站的建设发挥导向作用，促进和规范政务信息化建设健康发展，利用它可以为我国政府在推进政务信息化建设的过程中利用有限的资金进行有效的投入提供科学决策依据，避免重复建设和资金浪费。