我国失地农民社会保障法律问题的对策思考

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余秀青贺涛

摘要我国城市化进程是一把“双刃剑”。它在推进农村城市化与农业现代化的同时，也给广大农民的生活带来了前所

未有的影响。土地被征用后的农民，成为“种田无地、上班无岗、社保无份’’的特殊群体。由此形成的矛盾和问题已成为全

国性的社会问题。然而，失地农民由农民的生产和生活方式转变为市民的生产和生活方式，由农村意识和行为转化为城市

意识和行为的过程是一个再社会化的过程，需要一个较长的转化期，期间他们面临着各种社会风险。本文通过客观提出失

地农民问题，进而从理论分析入手，揭示失地农民社会保障问题的原因，分析了失地农民社会保障中的制度缺陷，并提出了

解决失地农民社会保障问题的根本思路和一些具体对策，期望为解决失地农民社会保障法律问题提供参考。

关键词征地补偿失地农民社会保障

中图分类号：D920。5文献标识码：A文章编号：1009．0592(2010)10-228．05

改革开放以来，随着国民经济的快速增长和社会的全面进步，我国城市化出现了持续、稳定、快速增长的趋势，城市化水平也从1978年的l7．92％提高到2008年的45．68％，平均每年增长

近一个百分点。城市化进程是一把“双刃剑”。它在推进农村城市化与农业现代化的同时，也给广大农民的生活带来了前所未有的影响。土地被征用后的农民，既不同于传统意义上的城镇居民，又不同于传统意义上的农村村民，而成为“种田无地、上班无岗、社保无份”的特殊群体。农民为城市化的发展付出了自己赖以生存的资源——土地。而土地是农民最重要的生产资料，是农民最稳定的收入源泉。一旦失去土地，农民也就失去了最基本的收入来源，虽然有部分失地农民转移到二三产业，但由于他们在非农产业中的就业不能得到保证，收入也呈现不稳定状态和下滑的趋势。并且，农民失地后不仅失去了收入来源，其生活方式也迅速城市化，消费支出明显高于失地前，这迸一步加剧了失地农民生活的困难程度。随着城市化进程的加快，大量的失地农民产生并成为一个新的社会弱势群体，由此形成的矛盾和问题：如治案案件、就业、养老、大规模信访等已成为全国性的社会问题。然而，失地农民由农民的生产和生活方式转变为市民的生产和生活方式，由农村意识和行为转化为城市意识和行为的过程是一个再社会化的过程，需要一个较长的转化期，期间他们面临着各种社会风险。只有建立失地农民社会保障制度，才能化解他们所面临的风险，缓解失地农民的生存压力：这不仅是夯筑我国城市化顺利发展坚实后盾的必然要求，更是建立法治社会的迫切需要。

一、我国失地农民社会保障法律问题存在的根本原因

(一)政府管理缺位。首先是主观重视程度不够

目前，从中央到地方，失地农民社会保障工作没有给予足够的重视。2004年9月，在国家劳动和社会保障部提出的今后社会保障的计划白皮书中，中国特色的社会保障体系框架中就没有提到失地农民的社会保障，只是提到了在某些地区开展新型合作医疗和农民最低生活保障的试点。在具体实践工作中，在社会保障中扮演重要角色的地方政府没有上级政府尤其是中央政府的

命令，自己很容易敷衍了事，不予以足够的重视，并且在我国当前

这种过分看重G D P的增长速度和财政收入的干部政绩考核制度下，很多地方政府更是仅做些眼前工作，采取各种形式把这块负担遗留给下一任政府，使得失地农民的社会保障工作停滞不前。

其次是客观上资金投入不足。从社会保障瓷金的来源来看，

作者简介余秀青，河南明星律师事务所：贺涛，鹤壁市人力资源和社会保障局。

228通常是个人、集体(或企业)、国家各投入一部分，并且国家的投入应占最大的比例。当前我国财政对失地农民社会保障投入严重不足是造成整个失地农民社会保障资金不足的主要原因。长期以来，社会保障资金投入重城市轻农村、重工业轻农业现象非常严重。从国家的投资看，对农村社会保障的投入只相当于城市的1／8，农村人均国家社会保障投资仅为城市1／30。历史上由于国家对农村投入过低，农村社会保障资金的重要来源是转为依靠传统农村的集体经济的补助和投入，国家财政投入严重不足。

(二)现行征地补偿制度存在严重缺陷

1．“公共利益”界定不清和征地权的滥用

我国《宪法》第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。但《宪法》和相关法律都未对公共利益做出明确界定，对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导的自由裁量权。而《土地管理法》进一步规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。这就意味着将《宪法》规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目。

另一方面，地方政府又存在着强烈的征地冲动，在目前的地方政府政绩考核激励和地方政府竞争机制下，对地方政府领导人而言，经济发展和城市化建设的重要性远远排在耕地保护之前，因为工业与商业服务业利用土地的效率远高于农业。此外，地区问竞争要求地方政府能够为企业提供良好的基础设施和软环境，提供更加优惠的土地价格。此外，在1994年的分税制改革以后，预算内财政收入远远不能满足城市基础设施建设与维护的需要，主要的资金来源依赖于城市土地出让收入，而城市存量土地又十分有限。因此城市土地一级市场中的土地又主要来源于征地，于是，在征地实践中难免出现土地征用权的滥用问题。

2．征地补偿的基本原则不正确

现行征地制度的补偿原则是被征地农户的生活水平不下降，所以才有产值倍数法之说。补偿标准从1986年的20倍逐步增加到1998年的30倍，然而，不论多少倍。都不合理。这也是被征地农户不断上访、农地非农化难以遏制的重要原因。农地上能够创造的价值，不仅仅是农业经营收入，还有吸收农户劳动力就业、替代农村社会保障的基本职能。并且，农业经营收入会随着经济发展、人力资本水平提升、农产品结构调整而发生巨大的变化，因