政府职能_事权事责与财权财力_1_省略_体制改革中财权事权划分的理论分析_侯一麟

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政府职能、事权事责与财权财力:

1978年以来我国财政体制改革

中财权事权划分的理论分析

侯一麟*

=摘要>论文从政府的基本职能出发,围绕我国的财政体制改革,就中央、省及省以下的财权、财力和事权、事责进行了初步探讨,认为我国30年的渐进式改革可以大致分为前后两个阶段。前一阶段以/调整0为主,主要是还原政府职能的本来面目。后一阶段主要是/理顺0,重点是根据我国改革的实际情况,进行制度创新。就中央和省对基层政府的转移支付体系而言,通过实证分析,论文认为该体系在实施头几年的整体效应上初步达到了设计目标,总体上是成功的;但就其具体成效看,还有很大的改进空间。有的问题出在转移支付的种类设计上,但主要问题是管理体制。从对省、市、县各级官员的深入访谈中可以发现,政策制定的起始点应当下移,由下至上,以使政策符合各地实际。这是跟事权密切联系的:事权应该下放,而不是事责下推。从基层政府的总收入结构看,/财力与事权相匹配0的思路和提法不尽严密,应当改进;此事涉及施政业绩和政府的责任诸多问题,不可轻视。

=关键词>政府职能事权财权事责财力

=DO I>10.3969/.j i ssn.1674-2486.2009.02.003

=中图分类号>D63=文献标识码>A

=文章编号>1674-2486(2009)02-0036-37

*侯一麟,美国佐治亚大学公共与国际事务学院,副教授;中山大学行政管理研究中心,兼职研究员。本文曾在由中山大学行政管理研究中心、政治与公共事务管理学院与中国留美公共管理学会主办的/改革开放三十年中国行政国家的重塑0国际学术研讨会(2008年12月13-14日,广州)上宣读。感谢中央财经大学博士生徐涛、殷锐锋在数据处理和文献综述方面提供的帮助。感谢匿名评审人的意见。

基金项目:中山大学二期/985工程0公共管理和社会发展研究创新基地专项资金项目。

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必须吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果,吸收和借鉴一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。

)))邓小平(1993:373)

一、政府及其职能

本文所说的/政府0是指现代意义上的政府。/现代政府0是人类历史上第二次产业革命即工业革命的产物。工业革命极大地提高了劳动生产率,使人们的生活水平快速、稳步提高,同时贫富差距明显加剧,也改变了人与人之间的关系。工业革命还彻底改变了人类的居住生活方式)))从散居乡村转变为聚居城市(H ou,2006; North,2005)。

生产力、生产关系和生活方式的变化促生了现代政府的基本职能,即:保障社会稳定、促进经济发展、提高公民生活水平。不论是中央政府、区域(次中央)政府,还是地方(基层)政府都是围绕着这三项基本职能运作的(侯一麟,2008)。政党和由它组建之政府的政权基础、政权的稳固程度,与执政党及其政府履行上述三项基本职能的业绩密切相关:社会稳定、经济繁荣、人民生活富庶,则执政党受拥护,政权稳固;反之,则执政党丧失执政基础,政权不稳。

至于现代政府如何执行以上三项基本职能,简单地说,有两个大的派别:市场和计划。经济学的奠基人亚当#斯密(Ada m Sm ith)提出/看不见的手0的理论(S m ith,1776),是市场学派的基础:即除非市场失灵,政府应当尽可能少地直接干预经济,而把经济交由市场高效运作。第一次世界大战前后,德国为了尽快恢复经济、提升国力,开始国家经济计划,即由国家统一筹划资源利用,以期促进经济强劲发展,这是计划学派的滥觞。俄国/十月革命0后,把计划经济全盘引进,加以强化,甚至固化。新中国成立后,学习苏联,也用中央统一计划的方式管理国民经济。可能是由于苏联的关系,/计

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划0被西方冠以意识形态的帽子;其实,欧洲国家至今仍沿用一些计划的办法;亚洲的日本和韩国虽然自/二战0后受美国影响甚深,但亦一直采用/七年计划0的概念。所以,市场和计划不过是现代政府执行其职能的政策手段和工具,与意识形态并无直接、必然的联系。

如此观之,工业革命以后出现的现代政府与农业社会长达千年的封建政府,在本质上的区别一目了然。封建政府是皇权或者王权,号称皇权天授,实为家传;现代政府是民权,人民的政权,由人民选举产生。封建政府服务于王朝,只为王朝江山永固;现代政府致力于发展经济,改善民生,服务于人民,并无自身利益的诉求。中国古代贤哲(孟子)很早就提出/民为上0的思想,但受社会时代和生产力水平的限制,终究没能跳出封建思想的窠臼。13世纪英国的/大宪章运动0和随后涌起的欧洲思想启蒙运动铸就了现代意义上的民本思想。美国1776年的独立宣言融人类政治文明发展为一体,明确提出/民有、民治、民享0。孙中山创建中华民国,提出/三民主义0,融合了中国古代哲学和现代政府的理念。中国共产党早在战争年代就明确其执政理念是/为人民服务0,而无任何个人私利;党的/十六大0以来再次明确三个/为民0。所以应当说,现代政府基本职能这条主线或者说脉络,是很清晰的通则(侯一麟,2008)。

工业革命之所以成为可能,是跟10-16世纪之间产权制度在欧洲的形成、推广并发生作用密切相关的。产权提供了根本的激励措施和制度保障,使个人和群体乐于从事技术创新、促进生产力提高。这是欧洲后来居上超过亚洲古代文明的奠基(North&Tho m as, 1973)。工业革命在18世纪中后期滥觞于欧洲,到19世纪中期以一系列制度创新初步奠定了现代政府的基本模式,成为现代政府发展的第一波。19世纪中后期到20世纪中期,工业革命在北美上演,规模和发展势头超过欧洲。美国凭借其得天独厚的自然环境和资源优势,更得力于融人类文明成果为一体的政治、社会、经济制度创

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新,雄踞世界,成为现代政府发展的第二波。20世纪中期以后,工业革命在亚洲展开,以/四小龙0为先锋,中国、印度随后,古老的大陆再次崛起,成为现代政府发展的第三波。1

在这先后三波的工业革命和现代政府的发展演变中,虽然各国的政体和国体不同,但都强调政府的民本、民生性质。各国的社会经济管理体制迥异,但保稳定、促发展、提高人民生活水平的基本职能相通。纵观世界上近300年来的发展历程,在纷繁的差异之下隐含着普遍规律,世界各地、各国、各民族在自身独特的发展道路上逐步趋同,执政手段亦从单一地靠市场或计划过渡到融和兼用。从政府职能的发展来看,也有一个明显但相对缓慢的进步过程。19世纪早中期英、德等国资本原始积累阶段的残酷,遭到马克思、恩格斯等进步思想家的强烈谴责,也促使这些国家政府进行反思,开始了早期的在规范市场、劳动保护、保障儿童妇女权益等方面的努力,以及加强政府在教育、公共卫生、社会治安等方面的职能(Crafts, 1994;Johnson,1994)。20世纪30年代的世界经济大萧条促生了凯恩斯主义,即在经济下降期政府应当使用逆周期的货币政策、财政政策等手段强力干预。各国中央政府开始大规模地介入宏观经济管理和多种公共服务。

综上所述,现代政府的本质属性是其人民性,其职能是间接地保障或者直接地促进经济发展及其稳定,提供公共服务,使人民安居乐业。落实这些基本职能需要中央、区域、地方各级政府在各自负责的事务上有所分工,并配以与所担当的事务相对应的财力保障;这就是政府间关系,即本文讨论的重点。

二、财政管理体制与财权事权划分

政府间关系是一个很大的题目,涉及多个学科领域。政治学先1当然,日本的工业革命早于亚洲其他国家;详细讨论则超出本文的范围。

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驱最早提出了卓见;经济学先哲熊彼特(Joseph Schum peter)、希克斯(John R ichard H icks)、诺斯(Doug lass Nort h)等在这方面都有深刻的阐述;法律学者有他们独特的视角;近现代各国领袖人物也都有精辟的见解,这些远远超出本文可以探究的范围。然而,政府间关系的基础和制度背景是财政,实质是各级政府之间的财权事权划分。任何一项公共政策最终都落实到财政上,所有社会变革也都是社会财富分配体制的调整,从公共管理和政策的角度看,需要进行管理制度改革;财政体制改革则总与政府管理改革相伴,而且往往是公共管理进步的基础和推进器。纵观中外历史上所有中央与地方的制度变迁,背后都是深刻的财政问题。所以,本文选择从财政体制的视角,尤其是1978年以来的财权事权划分实践,来考察政府间关系在我国改革进程中的演变。

(一)事权与事责

政府间关系不论在哪个国家都不可能很简单,这是由公共事务的本质决定的。政府间关系的复杂程度,牵涉很多因素;除去其他因素外,政府层级多少、各层级负责事务的划分及财力的匹配、层级间的责任体系等最为关键。政府层级的设置,与地域大小和管理理念相关:地域广阔则因为管理半径的限制,倾向于增加层级,这在通讯、交通不发达的情况下尤其明显。理念上强调上下级明晰、政府统揽大小事务的,往往设置层级多,部门也多。层级和部门越多,变数越多,关系越趋于复杂。在中央与地方的关系中,所谓/事权0未必是一家独享、他人不可染指之/权0。准确地说,是行事之/责0,即哪些事物应该由哪一级政府负责。/应该0是一回事,恰当与否、是否可行是另一回事,即理论上讲,某些事物应该由某级政府承担,但由于种种原因,却实际由另一级来担当,或者低层级有责但高层级掌权;这时,事责与事权二者之间出现分裂,就有必要区别事权与事责。

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中央政府的事权相对容易界定,包括国防、外交、宏观经济稳定、地区间调控等全国性公共产品,这在大多数国家已经成为共识,文献记载丰厚。因为中央代表国家,拥有主权,所以,其事责与事权完全至少大部分重叠。地方政府层级直接服务于百姓,并提供公民日常生活的基本公共服务和公共产品。这些公共服务和公共产品是地方性的,外溢少。所以基层政府的事责在理论上非常清楚,容易界定。如果基层政府应该做什么、怎么做,可以由本级自主决定,不受上级政府指令约束,其事权与事责就是吻合的,否则二者之间就出现分裂。在我国,地方(基层)政府的事权与事责则是分裂的。相对而言,处在最高和最低之间的次中央级政府(如我国的省)和区域性政府(如我国的地、市等)的事权事责,在一定程度上不容易界定,甚至/是一场讨价还价,结果不可预测0(O ates,1972:181)。在外国如此,我国亦然。讨价要来的是事权,还价打发出去的是事责。对上级不好讨或者讨不到时,容易向下级征要;向上级还不出去时,自然地会向下级打发。如此往复,中间层级的事权与事责也多数不吻合,以至错位(拥有本不该有的事权)、缺位(未负本该负的事责)。从某种意义上说,致使政府间关系复杂的主要原因之一是这些中间层级的事权边界含混、事责不清,在我国尤其如此。

明确事权、事责,并使二者尽量重叠,其意义在于建立政府间责任体系。事权清,则责任明晰;事责混,则责任失察,无从追究。事权到位,有助于清楚地界定府际责任,消除事责缺位;权责吻合,有利于厘定责任界限,提高资源使用效率和工作运行效度,清除推诿扯皮。

(二)财权与财力

所谓/财权0通常指收税权,包括征收和支配两层含义,即哪些税种由哪一级政府来征收并支配收到的税入。通过税(含费)收权获得收入且可以随意支配,是自有财力;通过其他途径获得收入且

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可以支配,是可支配财力。一些大的税种,如增值税、所得税等,有较高的外溢性。这类税以高层级政府征收更经济,可以减少企业和个人的行为扭曲,有助于保证不同发展水平的地区之间在税率、税负上公平。地方政府拥有的税收权小,即与税收种类的外溢性有关。

所以,事权与财权二者之间无法完全匹配,二者常常不匹配,这种源于税收外溢性的不匹配是正常的,也不难解决;但现实中的不匹配多发生在财权与事责之间。高层级的政府拥有较多的税收权和支配权,超出其承担的事权的需要。低层级政府拥有的税收权少,事责重,自有财力无法满足所承担的事责。这就需要高层级政府通过转移支付增加基层政府的可支配财力,从而改善上下级政府之间的纵向平衡,使承担事责多的层级获得与其所负事责相称的可支配财力。问题则可能源自高层级对下转移支付不够,以及中间层级使用/事权0的名义截流高层的转移支付,再用/事责0往下推卸具体事务。结果是政府事责未尽,基层政府不满,平民百姓抱怨,影响社会稳定,妨碍经济发展。

贫富悬殊的人群和地区之间的再分配,是政府通过维护公平正义而保障社会稳定的一项基本职能。社会的发展,尤其是通讯和交通设施的改善,增加了人群的流动性,使地方政府在这方面的传统效用减弱,高层级政府的作用加强,以富补穷,缩小地区之间的横向差距便是20世纪中期以来的一个普遍趋势(O ates, 1972)。在西方国家,再分配往往经历了一个相对长的过程;而在我国,经济发展迅猛,社会变迁剧烈,公众对政府的高期望值和社会经济稳定都需要相对快地提供可靠的再分配机制,这个职能外溢性强,只能由高层级政府承担,从另一方面增加了中央和省级政府扩大税权进而增加转移支付的必要性和迫切性。具体实施这一职能在基层,所以,如何保证基层确实得到所需要的可支配财力就是问题的根本了。

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(三)集中与分散

在政府治理模式中,集中是权力上移,政令集中统一,所有决策权归中央,中央亦对全国的所有事务担负无限责任;这是高度集中的治理模式。财权上移就是税收权和支配权集中到中央及次中央级政府;这时,基层政府用于提供公共服务的可支配财力(包括自有财力和获得的转移支付)与居民的纳税水平之间的联系削弱,所以公共支出可能膨胀。正如奥茨(Oa tes,1972:209)所指出的:/当各地居民通过纳税获得公共服务时,税负与服务之间的联系压低总支出。而在集中的财政体制下,各地的居民可能会试图通过一切政治渠道为当地获得尽可能高的公共服务水平,因为他们的边际成本接近零。0

分散是指各基层政府根据当地居民的意愿和要求做决策。财权下移就是税收权和支配权留在基层,加强税负与公共服务之间的联系,有可能降低政府支出。但同时,基层政府数量衍生会增加公职人员,人头开支加大;辖区缩小则会降低规模效益(Oates,1972: 209)。所以,寻找集中与分散(上与下)的有机结合,根据情况及时调整就成为财政体制改革和处理中央与地方关系的焦点。

各国有着不同的传统。英国与中国一样是单一制国家,从工业革命以后一直在尝试,早在19世纪中叶就意识到高度集中和过度强调地方自治都不可行。纵观我国历朝历代的政府管理制度,无不是在集中与分散之间徘徊,走极端往往是改朝换代的前兆。新中国头30年财政管理制度的剧烈动荡一一印证了高层在两极之间的摇摆不定和找不到平衡点的苦恼。美国是从分散起家的,但其200多年的发展历程却是朝中间慢慢移动。这是各国趋同的另一个方面。

(四)财政分级制

本文所说的/财政分级制0就是英文中的/fisca l federa lis m0

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(M usg rave,1959;Oates,1972),国内学界翻译为/财政联邦制0,笔者认为不妥。/联邦制0是政治概念,更多的是指/宪政0制度下的/自治0。我们讨论财政制度时,更关注的是事务和税收层级的划分,而不是政治上的自治,所以/分级制0更贴切,不会引起混淆。1有关财政分级制的讨论源于马斯格雷夫(M usgrave,1959)的经典著作5公共财政理论6。马氏从经济的三个方面列举政府存在的必要性,即政府的经济职能:资源配置、收入分配和宏观(周期)稳定。他说,/由于收入分配和周期稳定的目标决定了它们主要应当是中央政府的事责,所以财政分级制的核心观点,就是允许资源配置政策在州与州之间有所不同0(M usgrave,1959:181-182)。换句话说,财政分级制的本意,就是/让住在各州的不同人群表达其对公共服务的不同偏好;如此必然导致税收和公共服务水平参差不一。这样造成的税负差异可能会影响资源的最有效配置和区域内产业的最有效布局,但这正是政治区划的成本0(M usgrave,1959:179-180)。

受马氏启发,奥茨(Oates,1972)从财政经济角度深入探讨如何分级以及集中与分散各自的利弊。中央政府长于解决再分配和稳定,对偏好差异不敏感,趋向一致,会导致公共物品和服务的低效生产和消费,所以需要低层级政府来确保关键公共产品生产和消费的社会福利最大化。这里所谓的财政分级制是极端分散与集中之间

1笔者在2007年美国税务学会年会(2007年11月,美国俄亥俄州州府哥伦布市)期间特意请教了瓦利斯-奥茨(W all ace O ates)教授,专门探讨这个词的外延。奥茨本人也认为,/这个词主要是指财政管理中的分级,而不是政治上的自治;当然,财政分级与政治制度是分不开的。0他甚至说,/如果现在重写这个题目,可能会考虑用另外一个词。0在其1972年的书中,他说,/,the econo m ic m eani ng of f ederali s m differs in so m e fundamenta lw ay from itsm eani ng to m ost po liti ca l sc i entists0(O ates,1972:15)。还说,/,t he econo m ist p s centra l concerns are the a llocati on of resources and the distributi on o f i ncom e w ith i n an econo m ic syste m0(O ates,1972:17)。(在此列出原文,以作佐证。详细讨论超出了本文的范围,具体细节笔者会另外撰文专述。)

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的折中,以/体现单一制政府形式与分散式二者的长处。从经济学的角度看,每一级政府只做自己最擅长之事,尽可能最完美地解决公共部门存在之经济理由中的诸难题0(Oates,1972:14-15)。因此,/有理由相信分权可以使公共产出更有效,因为支出决定与真实的成本紧密挂钩。反之,如果公共项目支出完全来自中央政府,社区居民则有动力尽力扩张地方公共服务0(Oates,1972:13)。

从法律层面看,我国有类似的规定。譬如,1995年初5预算法6实施后,年底开始实施5预算法实施条例6(国务院,1995),其中第七条关于省以下财政体制安排作出规定:/县级以上各级地方政府根据分税制的原则和上级政府的有关规定,确定本级政府对下级政府的财政管理体制。省、地市和县级政府都有权在辖区内,进行财政收支安排01。当然,政务实践中如何操作,不是低层级政府说了算的,而是上文所说的事权与事责的分裂。

(五)体制改革路径:从借鉴到创新

综观我国30年全面改革的轨迹,可以大致作如下概括。第一, 1978年末的十一届三中全会决定全党工作从以阶级斗争为纲转到以经济建设为中心,是回归执政党和现代政府的本质,开始全面履行现代政府的基本职能。第二,1992年春,邓小平发表南巡讲话,指出:/计划和市场都是经济手段0,/吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果,一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法0(邓小平,1993)。同年10月,党的/十四大0确定/建设有中国特色社会主义的理论0,并明确提出/经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制0。以此为标志,中国共产党经过十多

1世界银行对此的评介是:/中央仅与各省打交道。各省分别与其下辖市确定收入分享体系,市再与县确定,如此依次进行。支出的划分同样如此。因此,尽管中国是单一制的政府体系,但这些制度安排却使其具有强烈的财政分级制特征。0(世界银行,2002:2)

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年的改革实践,开始相对成熟地处理政府与市场的关系。第三, 2002年10月,党的/十六大0提出科学发展观和构建社会主义和谐社会。党中央和国务院开始明确提出/坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观0,/推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展0,/公民的合法私有财产不受侵犯0,/国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权0,/国家尊重和保障人权0,/统筹城乡经济社会发展0等等。这标志着执政的中国共产党在处理政府与公民的关系上走到了历史的前列。第四,30年改革的历程是治理方式转型的过程:从统到放,从管到疏,逐步打破高度集中的旧模式,用包括使用权、产权在内的各种方法调动各地区乃至个人的积极性。以上四个方面在财政管理体制改革中的反映,就是在充分吸收、借鉴的基础上,结合中国实际进行制度创新的过程。

(六)财政体制改革:从调整到理顺

我国的财政管理体制改革,从政府职能的根本意义上说,就是逐步调整、理顺政府与经济实体的关系。经济实体则包括企业和个人。在文革结束后大一统、高度集中的背景下,/调整0就是把政府不该管、无法统的事务放给经济实体去根据经济规律、法律法规和市场状况自行管理。/理顺0就是履行政府服务的职能。30年的改革可以依照这两步分为两个阶段。

从1979年到1993年是调整期,主要政策是政府/放权让利0,对地方和企业释放财政管理权;让出中央财政在国民收入分配格局中所占的份额,以调动各地、各方面发展经济的积极性(高培勇, 2008)。这一时期的政策设计以借鉴为主。从1994年起,着力点转移到/理顺0上,政策设计以根据我国实际自主创新为主。其中的第一个五年(1994-1998年)从收入着手,通过建立分税制提高中央政府的财政实力,以便具备宏观调控和大规模提供公共服务和公共产品的能力。第二个五年(1999-2003年)初步建立公共财政体

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系框架,真正承担起公共服务之责,并增加对公共服务的投入。第三个五年(2004年起),公共财政体系开始发挥作用,具体内容包括:财政支出大笔投向教育、医疗等基本公共服务和住房、就业、社会保障等重大民生事项;公共财政支出开始覆盖农村,启动城乡一体化进程;着力缩小地区间差距,目标定为基本公共服务均等化。贯穿30年财政体制改革的是政府职能的转变,从大量直接参与经济运行到提供公共服务为主,即承担/公共性0事务。

三、政府间关系的演化

我国作为单一制国家,又具有2000多年高度集中的传统,层级制无处不在。政府间财政关系是层级制行政区划制度的一部分,中央管省、省辖地市、地市管县、县辖乡镇,形成严密的金字塔架构(世界银行,2002)。人事任命、大政方针自上而下、整齐划一,以此保证政令畅通和行政效率。但是,对整齐划一的追求暗含着对自身的否定。地域辽阔、民族众多、发展不平衡等基本国情决定了各省在辖区内的体制安排上,具有相当大的自由裁量权,所以,大一统传统下也有多样性。总的来说,即使经过多轮改革之后,政府始终在经济发展和社会生活中占主导地位。以上所说的/调整0和/理顺0一方面表现为政府与经济、市场、企业以及个人之间的关系,但在另一个更重要的方面则体现在各级政府之间的关系上。经济和社会事务的事责、事权在中央、省、市、县各级政府之间如何分布,又以怎样的财权或者财力与之对应,无不触动政府间的关系。这种关系变动说到底是政府间财政关系的变更。

(一)包干合同

1979年4月中央工作会议决定,财政管理体制先行改革,为经济体制改革铺路,从这时算起到1993年,政府间关系方面屡次改革

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正是沿着/调整0的思路进行的。1980年2月,/划分收支、分级包干0(即/分灶吃饭0)体制出台,目的是打破此前高度集中的管理体制;五年的包干期限结束后,自1985年起,采用/划分税种,核定收支,分级包干0体制。1988年起,进一步实行/大包干0,都是以包干为特征,以放权让利为主线,目的就是调动地方政府发展经济的积极性,为其他方面的改革提供条件。地方在包干合同划定的收支范围内,多收可以多支,少收必须少支,自求收支平衡。即使是这些三至五年的合同也给了地方前所未有的财政自主权,使地方在合同期内可以统筹规划生产建设和各项事业,开始形成分层次的财力分配结构。但是,这些以包干为特征的临时性措施,并没有从根本上触及税收权,只是过渡式地把财力分配由过去的中央部门管辖的/条条0为主改为以各省地市统辖的/块块0为主。省以下政府间财政关系,由各省在不违背中央大政方针的前提下自主决定。在财政包干制度下,各省对所辖各级政府的财权和事责划分多次进行完善,寻找最佳方案。大致每次中央调整与省的财权事权划分,省政府就会相应调整省内各级的财政关系。

/财政包干0打破了高度集中、大一统的局面,功不可没。古志辉(2005)进行了实证分析,认为包干体制体现出以中央为主导的中央与地方政府之间的博弈。这种博弈在促进经济增长,特别是促进地方财政支出带动的经济增长方面是有效的。但是,博弈各方都明白/包干0不过是过渡性的,所以也带来了一些明显的副作用,例如强化了与全局冲突的地方利益,促进了/诸侯经济0的形成。地方政府受经济增长的单项利益导向,不在人力资本上投资,却热衷于干预企业的经营活动(贤成毅,2001)。在/诸侯经济0中,具有外溢性的公共服务当然只能让位于地方经济。所以,地方效用函数的追求妨碍了国家效用函数的最大化,为此国家必须进行/强制性0制度变迁,但是由于地方具有与国家进行非均衡博弈的力量,中国的财政体制变革只能是渐进式的,并且保留了大量的旧体制的痕迹,

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这既是财政体制的合理变迁路径,也是妨碍财政体制进一步完善的力量(贤成毅,2001)。这些说法是很有说服力的。

(二)分税制

简单的/放权让利0措施指导下的临时性包干都终究是不可持续的,彻底的改革必然也必须转向体制创新。1992年10月党的/十四大0正式确立了社会主义市场经济体制的改革目标,1993年11月十四届三中全会通过了5中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定6。12月,国务院发布5关于实行分税制财政管理体制的决定6(简称5分税制决定6),从1994年起施行,这是财税体制改革的制度创新在划分财权上进行的体制性安排。

1994年税制改革的主要特征是/分税、分征、分管0。/分税0是确定各级财政支出范围,按照税种,划分中央税、地方税和中央地方共享税。/分征0是建立中央和地方两个税收体系,分设中央和地方两套税务机构,各征各的税。/分管0,顾名思义,是在确定的支出范围内,用各自的税收,理自家该管之事。5分税制决定6把主体税种和大宗税源定为中央税。中央借此集中了大部分税收权和财力支配权。对此,尽管地方政府一片抱怨,事实表明是完全有必要的;一批研究也认为大致正确(古志辉,2005;青木昌彦,2005;贤成毅,2001;杨龙,1998)。除去这些学者提出的优点之外,中央集中大笔财权的突出效用,在于执行中央政府在稳定社会、发展经济、缩小地区间差异方面的基本职能。鉴于分税制带来的好处,中央进一步加大集中财权的力度,于2002年进行所得税收入分享改革,用增加的税收建立了一般性转移支付资金总量增长机制,其均衡功能超过1994年体制改革(楼继伟等,2006)。

分税制的设计实施充满着渐进式改革的特色:其一,分税制设计之初只注重划分财权,即财政收入的制度性安排;对财政支出并未作为重点同步进行。其二,初步设立的分税制只确定了中央与省

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的关系,省以下未作明确规定,留待以后解决。这两方面确实给随后若干年的政务实践预留了不小的空间,也带来了不少的混淆和麻烦。

从省以下的财政关系看,尽管分税制改革只规定中央与省之间的财权划分,没有明确省以下各级的财政体制安排,但是,中央对省以下财政体制的改革方向提出了原则性要求。随着中央与省财政关系的制度化,省以下财政体制的调整次数必将明显减少,而且随后的调整都将主要是制度性建构。政府间财政关系中制度化水平的明显提高正是分税制设计的本意之一。

(三)转移支付体系

各级政府全面实施其基本职能,提供公共产品和服务,在我国学术界和财政系统广泛称之为/公共财政0,即由政府从税收提供财力进行。全国性和区域性公共品由中央政府直接提供;地方性公共品则由省以下的地方政府提供,财力不足部分由中央财政补助,就是转移支付体系。1993年末公布的分税制财政管理体制基本框架已经包括了中央对地方税收返还和转移支付,但转移支付作为一整套制度的建立,是在1998年12月全国财政工作会议上提出的。

转移支付粗略分为三类:/财力性转移支付0、/专项转移支付0和/税收返还及原体制补助0(谢伏瞻,2002)。财力性转移支付的/主要目标是促进各地方政府提供基本公共服务能力的均等化0 (李萍,2006:50)。专项转移支付的目的是/实现中央的特定政策目标0(李萍,2006:50)。税收返还和原体制补助则是按照分税制政策实行前一年(1993年)的地方自有税收为基数,中央与各省分别商定的返还数以及税收增加数的分成比例1,目的是保护经济大

1这个比例(系数)看似大于1,但经过若干年后,公式计算结果会使之自动逼近1。这是该政策设计中的巧妙之处:中央既赢得了地方诸侯的支持又不损失过多。该办法作为制度创新中的微妙细节,笔者将另文专述。

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省的原有收入不减少,以便赢得经济发达省份对分税制的支持。所以,严格说来/税收返还和原体制补助0不是转移支付,而是各省的自有财力。

财力性转移支付包括六种1。一是/一般性转移支付0,1995年起设立,针对的是财力薄弱地区。财政越困难的地区,补助程度越高,所以中西部地区得到的补助高于东部发达地区。财政部通过因素法计算、确定各地区的标准财政收入和标准财政支出,以二者的差额作为分配依据。通过2002年的所得税收入分享改革,中央财政集中了稳定的大宗收入,得以建立一般性转移支付的总量增长机制,其均衡功能比1994年体制改革力度更大。二是/民族地区转移支付0,2000年起设立,目的是配合西部大开发战略,支持民族地区发展,对象为民族省区和非民族省区的民族自治州,以西部为主,中部有少许,东部则没有。三是/调整工资转移支付0,这是1999年起执行的积极财政政策的一部分,目的是提高中低收入者的工资水平。1999-2003年间,四次增加工资和离退休费,发放一次性年终奖金和实施艰苦边远地区津贴政策。但这笔转移支付只是补贴,地方要配套一部分。补贴对象是财政困难的老工业基地和中西部地区;沿海经济发达地区由当地政府自行解决。

四是/农村税费改革转移支付0。2001年开始取消乡镇统筹、降低农业特产税税率、取消屠宰税减收、调整村提留提取办法等。对地方净减收部分,中央财政通过转移支付给予补助,重点是农业大省、粮食主产区以及民族地区和财政困难地区。2004年开始取消除烟叶外的农业特产税,逐步取消农业税。由此减少的地方收入,沿海发达地区自行解决,中央财政对粮食主产区和中西部地区给予转移支付。地方减收额以2002年为基期,按农业特产税和农业税实收数(含附加)计算确定。

1关于这六种转移支付的资料来源以楼继伟等(2006)为主。

s专栏

五是/县乡财政奖补转移支付0,即/三奖一补0县乡财政困难激励约束机制,目的是缓解县乡财政困难。即奖励财政困难县政府增加税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付,奖励县乡政府精简机构和人员,奖励产粮大县;补助对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区。六是其他财力性转移支付,指中央实施某些宏观调控政策后,对地方减收进行的财力性补助,主要包括:固定资产投资方向调节税暂停征收财政减收补助;对部分出口退税负担较重地区的补助;财力补助;实施天然林保护工程影响地方减收补助;消费税和增值税返还补差补助;退耕还林还草减收补助等等。

专项转移支付种类众多,变化频繁,此处不一一列举。

对于省以下的财政体制,财政部(2002)发布5关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见的通知6,要求界定各级政府事权范围和财政支出责任,划分省以下各级政府财政收入,规范省以下转移支付制度等;还要求各省合理分配/中央财政下达的转移支付资金,优化财政支出结构,压缩本级支出和专项拨款等方式,积极筹措资金,增加一般性转移支付资金规模0。2002年所得税改革之后,各省相继出台了省内财政体制安排的文件,核心内容是收入划分。多数省把收入稳定且规模较大的税种由省与市(县)共享,收入较少的税种市(县)独享。

2002年10月,党的/十六大0提出科学发展观和构建社会主义和谐社会。2003年10月,十六届三中全会决定,要完善社会主义市场经济体制。其所提出的若干目标中,税制方面包括:条件具备时开征统一的不动产物业税,在统一税政前提下赋予地方适当的税政管理权,逐步实现城乡税制统一(5中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定6第二十条);在财政管理制度方面包括:健全公共财政体制,明确各级政府的财政支出责任,完善转移支付制度,加大对中西部地区和民族地区的财政支持(5中共中央关

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于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定6第二十一条)。财政部(2002)要求各省增加对贫困县乡的财政补助,增加财力性转移支付。这几个文件确定了未来十年财政管理改革的方向。

(四)转移支付理论分析

关于转移支付效果已经有大量实证分析。在此,我们不妨用一个简单的理论模型(见图1),以观察现行体系的可能效果。假设一个县的自有税收为1千(衡量单位1),其预算约束线(budget constraint)就是1千,在图中标为AB。设该县有两种支出,教育和其他用途,价格为1B1。该县为了培养下一代,历来重视教育,决定花总收入的一半,即500在教育上,在图1中为点X。此时的无差异曲线(i n difference curve)为I C1。

图1匹配式补助效果

注:IC为无差异曲线。

这时,中央提供匹配式(m atching)教育专项转移支付,匹配比率为1B1,故该县的教育自身支出比例降为1B2,即每投入教育1元

1本节如未说明,则1千均为衡量单位。

钱,该县实际只从自有收入出015元。匹配式转移支付使该县的预算约束线坡度变缓,由AB变为AC,此时该县的无差异曲线为I C2。该项转移支付是封顶的(closed-ended),最多匹配额为375。该县充分利用中央政策,教育总投入达到750,在图1中为点Y。其中自有支出375,转移支付375。虽然总投入增加了一半,从500到750,但其中的自有支出却从500减少到375。剩下的125投入到了其他项目上。其他支出从原先的500增加到625。所以,匹配式教育专项转移支付实际上使教育支出和其他支出都有所增加。

再假设该县得到的375转移支付不是匹配式的,而是定额补助(b l o ck g rant),该县可以自由决定、随意支配使用,所以,该县的预算约束线整体外移,从AB到DE,从1000到1375,如图2所示。同样是375的一笔转移支付,但对该县财政行为的影响不同。定额补助的长处是允许其他选择,得款方可以随意支配,该县可以按照自身的需求进行安排:部分用于增加教育支出,其余用于增加其他支出。例如,该县可能选择575,在图2中为点Z,即所得款中75是增加教育投入,此为收入效应(i n co m e effect)。余下的300是增加其他支出,从500增加到800。这时的教育支出,低于点Y的750,余下的175用到了其他支出上。如图2所示,该县若需要,完全有能力在教育上投入750,其他事项投入625;但它选择教育投入575,其他支出800,即点Z,是因为这个组合最符合该县的实际需要,其效用(utility)对该县最高,此时的无差异曲线为I C3,高

于I C

1和I C

2

。

另外一种转移支付机制是有条件定额补助(conditi o na l block grant),即提供一笔固定数目的资金,规定只能用于指定项目,如上级政府给该县375教育专项资金。同样数目的钱,规定了用途。这时,该县的预算约束为AFE,如图3所示。实际上,只要该县的自有教育支出高于375,那么这笔375的转移支付就等同于定额补助而对财政行为没有影响。所以,对于中央和省级政府来讲,最佳转移s专栏

图2 定额补助效果

图3 有条件定额补助效果

支付机制的选择取决于转移支付项目的目标。如果目标是使低层级政府的福利最大化,那么定额补助是最有效的)))由基层政府根据当地需要自行决定用途。如果纯粹为了扩大教育支出,则匹配式项目最有效,因为这种机制既带来收入效应又带来替代效应。

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事权、财权、财力的几点思考

关于事权、财权、财力的几点思考 摘要：财权、财力、事权是政府财政关系的三个基本要素，而三要素只有达到匹配，才能使一级政府运转正常。对于事权、财权、财力之间如何匹配，不同层级、不同地区的政府有不同的要求，因此，在财税改革时要区别看待，不能一刀切。 关键词：财权；财力；事权；匹配 一、什么是财权、财力、事权 “财权”质上是指“收税权”，是指某级政府为满足特定的公共产品和服务需要而向辖区居民征收收入的权力，包括征收和使用两个层面，也就是某一级政府有相应层级的税收征收权并对其收入进行支配使用，包括征税权、收费权及发债权等；财力则是指包括自有财力和可支配财力在内的可供某级政府支配的财政收入。通过税收权获得收入且可以随意支配的收入是自有财力，而从其他途径获得且可以支配的收入是可支配财力。所谓事权，简单说是指某级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。 财权与财力既有区别又有联系。政府具有财权，一般也会拥有与其相应的财力，但拥有财力的政府却不一定具有财权。实际中，往往是上级政府的财权大于其最终支配的财力，下级政府的财权小于其初始支配的财力，这主要是上级政府要把财力的一部分向下级政府转移使用的原因。

二、事权与财权相匹配与事权与财力相匹配之争 一般认为，事权与财权这两者是统一的。国家权力给予了财权保障，政权的存在是财权存在的必要条件，也是实现国家能为居民提供公共产品和服务职能的前提。 在计划经济体制下“财权”实际上和财力（或财力的支配使用权）是等同的，不是指一定体制下筹集本级财政收入的能力，因为在当时的财政体制下，地方政府可支配的财力完全是上级政府分配的结果，自身并没有筹集本级政府财政收入的权力，财权掌控在在中央政府手中，地方政府只是被动的从中央政府那里接受分配的财政资金。 在分税制改革以前，“财权与事权的统一”实际上是指“财力与事权的统一”，与现在流行的“财权与事权相匹配”有本质的不同。故在此之前并无“政府间转移支付”的概念，根源也在地方政府没有财权。在地方无财权的条件下，当然也就无所谓政府间转移支付了。而在分税制改革已实行近18年的今天再使用“财权与事权相匹配”这种表达方式就有点不妥。 1994年分税制改革主要是通过划分税种重新界定中央与地方的 财权，把一些全国性的以及比较重要的税种划分中央，而地方则只有零星的税种收入，这种改革的结果是中央政府的财政收入占国家财政收入的比例大大提高，而在财政的支出划分（事权划分）上却没做出什么实质性的改革。这种只重视收入不重视支出的分税制改

中共河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅关于2000年农村基层民

中共河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅关于2000年农 村基层民主政治建设的意见 【法规类别】基层组织管理 【发文字号】冀办字[2000]23号 【发布部门】河北省政府 【发布日期】2000.04.04 【实施日期】2000.04.04 【时效性】现行有效 【效力级别】XP10 中共河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅关于 2000年农村基层民主政治建设的意见 （冀办字[2000]23号） 2000年全省农村基层民主政治建设，要以邓小平理论和党的十五大、十五届三中全会精神为指导，紧紧围绕中央和全省农村工作会议提出的农村工作的中心任务，深入贯彻落实《中华人民共和国村民委员会组织法》、《河北省村级民主管理条例》、《河北省村民委员会选举办法》等有关政策和法律、法规，以第五届村民委员会换届选举为契机，以村务公开为重点，落实省委“带着感情做好群众工作”的要求，进一步健全和完善农村民主管理的各项制度，坚持农村基层民主政治建设工作同农村改革、发展、稳定的各项工作有机结合，努力实现农村民主管理的经常化、制度化、法制化。

一、今年要重点抓好的几项工作 根据上述指导思想和工作思路，今年全省农村基层民主政治建设要重点抓好以下几项工作： 1、着力抓好村民委员会的换届选举工作，确保村委会换届选举工作依法顺利完成 今年上半年我省大部分村民委员会要进行换届选举，各级党委、政府要将这项工作列入重要议事日程，高度负责地认真抓好。一是要加强领导，精心组织。各地要严格按照有关法律、法规，坚持加强党的领导，充分发扬民主，严格依法办事的原则，对村委会换届选举工作作出周密安排部署。对村级领导班子软弱涣散。不团结、宗族派性比较严重、干群关系比较紧张的不稳定村，县乡党委、政府要派得力人员驻村进行具体帮助指导，确保换届选举工作的顺利进行。二是要加大选举工作的宣传教育力度。在选举中既要教育基层组织和干部依法办事，扎扎实实地把这项工作抓好，又要广泛深入地搞好选民教育与选举发动工作，教育村民正确行使自己的民主权利，积极参加选举，力争参选率比上届村委会选举有明显提高，干部群众的民主法制观念有明显增强；三是要加强对换届选举工作的监督检查。对违法选举和侵犯村民民主权利的案件要加大查处力度，对村民反映的选举中存在的问题要及时妥善地调查处理，要减少和防止发生集体越级上访，确保换届选举的顺利进行和农村社会稳定。 2、认真落实省委农工部《关于2000年全省村务公开工作的实施意见》，继续抓好村务公开的巩固、规范、深化、延伸工作，进一步提高村务公开的规范化程度和群众满意度 今年全省村务公开工作要按照扎实推进、注重质量、务求实效的要求，重点加大对村务公开不及时、不规范、工作后进村的整治力度，确保全省村务公开的规范满意率保持在95％。各地要继续坚持对后进乡村的重点帮扶及动态管理制度。对在每次检查中，排在最后一位的乡镇和后三名的村，都要由县乡负责同志分包，进行重点帮助，限期解决

西方地方政府职能未来趋势

地方政府学作业 当代资本主义国家政府职能发展趋势 政府职能逐步扩大 近两个世纪来特别是二战以来，西方国家政府职能迅速膨胀。因为社会经济迅速发展，社会公共事务不断增加，为满足较高的社会发展，政府活动也随之增加。这就是“瓦格纳法则”. 19世纪德国经济学家“瓦格纳”认为，为满足较高的社会发展，政府活动也必然随之增加。他的这一论断被称为“国家活动不断增加的法则”，该法则不断被世界各国的发展历程所证实。 政府职能体系中政治职能相对减弱 在早期的政府职能体系中，政治职能占有重要比重，政府的主要职责和任务是通过对内阶级镇压，对外扩张或防卫，维护统治阶级的特殊利益。政府的社会管理职能被视为是实行政治统治的必要补充，是从属于政治统治和为政治统治服务的。 然而，政治统治职能只能起到控制社会矛盾和冲突的作用，不能消除这种矛盾和冲突。 统治阶级日益认识到，统治者与被统治者的两极对立最终会损害统治者的利益。同时，随着社会生产力的发展和社会物资资源的大幅增长，统治阶级可以为社会各阶级、阶层提供更多的分配份额，使阶级矛盾和阶级对抗相对缓和。尽管政府的政治统治职能依然存在，但它以更隐蔽的形式体现出来。 由于社会公共事务的增多，政府的社会管理职能不断增强和膨胀，从而使政府政治职能呈现出弱化的趋势。 社会公共事务管理职能社会化 政府的管理能力毕竟是有限的。随着社会公共事务的激增，政府在许多方面感到力不从心。同时，随着社会经济的发展与进步，社会成员文化素质的提高和闲暇时间的增多，为他们参与社会公共事务管理提供了可能。在这种情况下，政府被迫把某些社会公共事务的管理权交还给社会，集中精力管自己应该管、有能力管、也管得好的事情。 现在许多西方国家实行公共事务管理民营化，将公共服务或部分政府职能委托给民间团体或私人管理。 日本政府将清洁卫生、维修公共设施、修建学校等社会公共事务委托给地方自治体、民间团体或私人管理，除社会福利设施外，其他社会公共事务委托管理面达80％左右。 美国大约有35％的地方政府让私营公司负责收集城市垃圾，42％的地方政府使用私营企业经营城市公共汽车系统。 近年来，西方国家社会中介组织广泛兴起，这是社会公共事务管理职能社会化趋势的重要反映。 政府通过宏观协调，将一部分公共事务管理职能交还给社会，由社会组织代替政府进行管理，实现社会职能社会化，是当代政府职能发展新特点、新趋势。 宏观调控与综合协调职能增强 西方国家政府在实行社会公共事务管理职能社会化的同时，十分注意加强政府的宏观调控职能和综合协调职能。 各国政府普遍加强宏观调控和综合协调部门，建立和完善综合协调机制。美国的总统府，英国的内阁委员会、财政部，法国的总统府、经济计划厅等，都是承担宏观调控和综合协调职能的重要部门。 各国政府普遍重视计划手段与经济手段、法律手段的综合运用。

政府职能、事权事责与财权财力1978年以来我国财政体制改革中财权事权划分的理论分析

政府职能、事权事责与财权财力:1978年以来我国财政体制改革中 财权事权划分的理论分析 时间： 2009-06-10来源：公共行政评论作者：侯一麟 【摘要】论文从政府的基本职能出发,围绕我国的财政体制改革,就中央、省及省以下的财权、财力和事权、事责进行了初步探讨,认为我国30年的渐进式改革可以大致分为前后两个阶段。前一阶段以“调整”为主,主要是还原政府职能的本来面目。后一阶段主要是“理顺”,重点是根据我国改革的实际情况,进行制度创新。就中央和省对基层政府的转移支付体系而言,通过实证分析,论文认为该体系在实施头几年的整体效应上初步达到了设计目标,总体上是成功的;但就其具体成效看,还有很大的改进空间。有的问题出在转移支付的种类设计上,但主要问题是管理体制。从对省、市、县各级官员的收入访谈中可以发现,政策制定的起始点应当下移,由下至上,以使政策符合各地实际。这是跟事权密切联系的:事权应该下放,而不是事责下推。从基层政府的总收入结构看,“财力与事权相匹配”的思路和提法不尽严密,应当改进;此事涉及施政业绩和政府的责任诸多问题,不可轻视。 【关键词】政府职能事权财权事责财力 必须吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果,吸收和借鉴一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。——邓小平(1993: 373) 一、政府及其职能 本文所说的“政府”是指现代意义上的政府。“现代政府”是人类历史上第二次产业革命即工业革命的产物。工业革命极大地提高了劳动生产率,使人们的生活水平快速、稳步提高,同时贫富差距明显加剧,也改变了人与人之间的关系。工业革命还彻底改变了人类的居住生活方式——从散居乡村转变为聚居城市(Hou, 2006;North, 2005) 。 生产力、生产关系和生活方式的变化促生了现代政府的基本职能,即:保障社会稳定、促进经济发展、提高公民生活水平。不论是中央政府、区域(次中央)政府,还是地方(基层)政府都是围绕着这三项基本职能运作的(侯一麟, 2008) 。政党和由它组建之政府的政权基础、政权的稳固程度,与执政党及其政府履行上述三项基本职能的业绩密切相关:社会稳定、经济繁荣、人民生活富庶,则执政党受拥护,政权稳固;反之,则执政党丧失执政基础,政权不稳。至于现代政府如何执行以上三项基本职能,简单地说,有两个大的派别:市场和计划。经济学的奠基人亚当·斯密(Adam Smith)提出“看不见的手”的理论( Smith, 1776) ,是市场学派的基础:即除非市场失灵,政府应当尽可能少地直接干预经济,而把经济交由市场高效运作。第一次世界大战前后,德国为了尽快恢复经济、提升国力,开始国家经济计划,即由国家统一筹划资源利用,以期促进经济强劲发展,这是计划学派的滥觞。俄国“十月革命”后,把计划经济全盘引进,加以强化,甚至固化。新中国成立后,学习苏联,也用中央统一计划的方式管理国民经济。可能是由于苏联的关系,“计划”被西方冠以意识形态的帽子;其实,欧洲国家至今仍沿用一些计划的办法;亚洲的日

河北省人民政府办公厅关于规范建设领域工程款和农民工工资支付的意见

河北省人民政府办公厅关于规范建设领域工程款和农民工工资支付的意见 冀政办〔2008〕6号2008年3月28日 各设区市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门： 为进一步加强工程建设行为的监督管理，维护工程建设各主体方的合法权益，建立预防拖欠工程款和农民工工资长效机制，根据国家有关法律、法规和政策规定，经省政府同意，现就规范我省建设领域工程款和农民工工资支付问题提出如下意见： 一、全面防范建设项目拖欠工程款 (一)发展改革部门要严格政府投资项目的初步设计和概算审批工作，建设单位严格按照经批准的项目建设规模、内容、标准进行建设。各级规划、国土资源、建设、交通和水利等部门要严格审核项目的建设规模和标准，对擅自超规模和标准的，不予办理规划、土地使用和施工许可等有关手续。确需调整的，按规定程序报原审批部门批准。 对因超概算产生拖欠工程款的政府投资项目，由项目建设主管部门提出处理意见，经审计机关或中介机构审计(审核)后，同意调整概算的，报原审批机关，按批准资金来源安排偿还工程款；不同意调整概算的，可通过资产变现或转让产权等方式偿付工程款。 （二）发展改革部门对政府投资项目资金不落实和未能提供有效资金来源证明的不予审批；对企业投资项目资本金达不到规定比例和不能提供有效资金来源证明的不予批准。 建设单位申请办理施工许可手续或开工报告时，不能提供有效资金来源证明或资金到位率不符合要求的，建设、交通、水利等部门不得为其办理施工许可手续或开工报告。项目涉及财政性资金以外其他资金的，金融机构要协助有关部门防止建设单位挪用或抽逃资金。 各级各有关部门要严厉查处提供虚假证明文件和项目批准后抽逃、挪用资金以及有拖欠工程款行为的建设单位及有关人员，并将其行为记入不良信用档案，对有拖欠工程款记录的建设单位，未偿清拖欠工程款前，发展改革部门不得批准其建设新的工程项目。 (三)政府投资项目不得由施工企业带资承包建设。建设单位及其招标代理机构不得将施工企业带资承包作为投标条件。社会投资项目确需施工总承包企业带资施工的，建设单位须在招标文件及合同中明确列出带资的数额、偿还方式和期限、利息标准、违约责任等。 (四)建设、交通、水利等部门要加强对工程发包、承包和劳务分包的监督管理，及时将有拖欠行为的建设单位和施工企业录入建筑市场不良信用档案并予以公布。对有拖欠记录的建设单位，取消其招标资格；有拖欠工程款和农民工工资记录的施工企业，取消其投标资格。 (五)各级发展改革、财政、建设、交通、水利、教育、卫生、审计等部门要加强对政府投资项目建设合同执行、工程进度款拨付、工程变更等环节的监督，发现拖欠的，立即责令建设单位按合同约定支付工程款。 建设单位未按合同约定支付工程款且超过约定期限1个月的，施工企业应停止施工，并向项目主管部门和行业监管部门报告。项目主管部门和行业监管部门应立即督促建设单位按合同约定支付工程款。在拖欠工程款未支付到位的情况下，施工企业如擅自继续施工，由施工企业对因此新形成的拖欠工程款和农民工工资承担全部责任。因建设单位未按合同约定支付工程款造成的工期延误和施工企业损失，由建设单位承担全部责任。 (六)房地产开发企业对实行商品房预售的项目，要在银行设立预售资金专用账户，预售款优先用于工程款支付。房地产管理部门要加强预售资金使用的监管，不按合同支付工程款的，不予核发商品房预售许可证。有拖欠工程款记录的房地产开发企业，未偿清拖欠工程款前，发展改革部门不予核准新的开发建设项目，国土资源部门不得允许其参加新开发项目用地的招标或拍卖，不得为其办理用地手续。规划、建设等部门不得为其新开发的项目办理规划和施工许可手续。 (七)建设单位申请工程竣工验收及备案时，须有施工企业出具的建设单位已按合同约定支付工程款的证明。对建设单位拖欠工程款或施工企业未出具工程款支付证明的，建设单位

现代西方发达国家的政府职能与作用

现代西方发达国家的政府职能与作用 【内容摘要】目前，我国理论界在“新自由主义”经济理论的影响下，对西方发达国家的政府在经济、社会以及其他调节方面的职能作用的认识，应当说是比较混乱的，因此导致我们对于要建立的社会主义市场经济体制的认识也出现混乱，所以有必要加以澄清。本文通过对西方国家具有代表性的美英体制、法国体制、德国体制和日本体制的分析，说明今天的西方国家的政府在经济、社会和其他方面的调节功能，尤其在社会调节方面具有无可替代的重要作用。 【关键词】政府调节市场经济 现代西方发达国家虽然都是实行“混合式经济”，即市场经济与政府调控相结合的经济，但由于各国的政治、经济、社会、文化、历史、传统等因素的不同，因而其混合的程度也不同。大体上说来可以划分为三大类，一种是对市场机制的依赖程度较高，如政府调控作用比较有限的美、英模式；一种是以市场机制为基础，但政府调节作用和范围比较大，国有经济成分比较高，社会福利比较多的欧洲模式，它以法、德以及北欧国家为代表；第三种则是政府干预程度更高的政府主导型市场模式，它以日本为代表。 一、美国式市场经济下的政府作用 美国是一个强调自由经济，崇尚自由竞争的市场经济国家，为数不多的垄断集团和大企业（即100家核心企业）支配着整个美国经济的命运，但政府的干预也起着相当重要的作用。 美国政府对经济的大规模的干预始自20世纪30年代经济危机时的罗斯福“新政”。美国1946年的《就业法》就为政府的干预奠定了法律基础。美国政府对经济的干预主要侧重于宏观调控，运用的手段主要是财政与货币政策，调控的目标主要是四个：经济增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡。当然，在不同的时期，由于所面临的经济形势的不同，政府调控的首选目标和中心任务也不完全相同，所采取的宏观调控措施和方式也各有侧重。比如，战争结束至60年代末，政府调控的目标大都以促进经济增长、实现充分就业为中心，所采取的调控手段则主要以扩大政府支出、实行大规模的减税刺激需求等的财政政策，辅之以宽松的货币政策，结果促成了资本主义史上从未有过的发展“黄金时期”，而这一“黄金时期”在其他西方发达国家也同样出现（参见安格斯?麦迪森：《世界经济千年史》，北京大学出版社2003年版）。70年代以来，由于经济滞胀的出现，政府则逐步改以实行紧缩性的货币政策和大幅度减税的财政政策相配合，辅之以削减政府开支、减少社会福利和政府干预的宏观经济政策。结果在80年代解决了通货膨胀，在90年代当其他西方国家经济处于一片萧条之中时，却发展势头良好，形成一支独秀的局面。 正是由于国家干预经济、社会的职能的扩大，导致美国财政支出占GDP的比重由20世纪初叶的10％多一点迅速上升至60年代的30％左右，此后则一直稳定在30％多一点的水平上。尽管80年代以来，美国多实行“新自由主义”的政策，但财政支出占GDP的比重实际上却未见大的下降。尤其值得重视的是，尽管美国一再标榜自己实行“自由经济”，并以种种手段强迫别的国家打开国门，实行“自由市场经济”，但一旦威胁到它的根本利益，它往往又会以种种借口实行“保护主义”政策，以国家的力量保护本国利益，比如70年代压日本达成的“广场协议”。近年来美国与欧盟、日本等国家的贸易战，与我国的“纺织品贸易战”及中石油收购优尼科的风波等，都能够看到美国所标榜的实行“自由市场经济”的虚伪性。 二、法国式的市场经济下的政府作用 法国是一个老牌的资本主义国家，同时也是实行计划指导的市场经济国家。其特点是以市场经济和私人经济为基础，以国家调控和国有经济为补充，自由竞争与国家计划相结合，私人经济与国有经济相并存，国家在相当程度上对经济实行强有力的干预。法国之所以实行

论西方政府职能理论演变

中国农业大学现代远程教育 课程论文（设计） 课程名称：01 比较公共行政 论文题目：论西方政府职能理论演变 学生姓名 专 业 __公共管理 层 次 __专升本 批 次 __111 学 号 _w310209111010 _ 学习中心 上海农林-闵行 2012年 04 月 中国农业大学网络教育学院制 论文编号： 此表由评阅人填写 评价项目 满分 得分 总分 教师签字 选题正确 15 论点、论据 40 材料、数据 20 写作规范性 15 字数要求 10

目录 1 西方政府职能定位 (1) 2 西方政府职能理论的演变 (2) 2.1古典经济学政府职能理论 (2) 2.2凯恩斯主义政府职能理论 (3) 2.3新自由主义政府职能理论 (3) 2.4新凯恩斯主义政府职能理论 (4) 4.评价与启示 (4) 参考文献 (5)

论西方政府职能理论演变 内容提要 西方政府职能优化包括服务理念的优化, 社会、市场管理职能的优化, 公共服务市场化和对社会中介组织的利用, 对企业的协调与引导等。政府职能是发展变化的,不仅不同社会形态国家的政府职能存在差异,同一国家不同历史阶段的政府,其职能的重点、内容、范围和行使职能的方式即政府导向也是不同的。在不同的发展阶段，要以经济发展和社会发展为根本目的和出发点适时的调整政府职能导向，从而加快政府的转型和社会的发展。在各个历史时期，国家围绕着促进经济稳定与发展的目标，执行了不同的经济政策，产生了不同的经济运行效果，实现着资本主义世界的价值与物质取向。 关键词：国家政府职能古典经济学自由主义凯恩斯主义 政府职能是政府依法对国家社会生活诸领域进行管理所担负的职责和功能，它揭示了政府在社会经济中的基本方向和基本作用。可回答政府在社会活动中“应该做什么，不应该做什么”的问题。一般来说，政府的规模、结构、组织形态和管理方式是由政府的职能决定的。研究政府职能是研究政府管理的出发点。西方政府职能的合理定位导致政府职能的优化。 1.西方政府职能定位 政府职能的定位即解决政府“做什么”的问题,它是西方行政改革首先遇到的问题,是由政治压力和经济剧变( 转型国家) 引起的。基本定位是,政府主要承担以下职能:创造和维护正常的市场运行和竞争秩序；调节总供给和总需求之间的关系；提供经济发展所必须的基础设施；发展教育和科学技术事业；调节产业间的资源配置结构；调节地区间的平衡发展和合理分工；调节对外经济关系；调节收入分配和组建社会保障制度；维护国家安全。 政府职能的市场化定位现代市场经济是市场调节与政府作用有机结合的经济, 市场调节的效率, 政府作用的优劣,都取决于政府职能的准确定位。20世纪80年代开始的西方发达国家政府职能定位的市场化,特指重新检讨政府的社会福利职能、经济职能,将原来由政府承担的部分社会职能、经济职能推向社会、推向市场,从而减少政府负担,缩小政府规模,精简政府人员。压缩福利项目,收缩政

分析政府间划分财权与事权的理论依据

分析政府间划分财权与事权的理论依据 学院：财政与经济学院 班级：财政13-1 学号：201305001167 姓名：牛鹛

摘要：在西方公共财政理论中,西方财政学家主要从政府职能理论和公共产品的层次性理论入手,论证多级政府以及财政分权的必要性，由此形成了财政体制的核心问题,即中央与地方财权、事权划分问题。我国1994年推行的分税制改革初步形成了我国分税分级财政框架。但分税制改革仍然带有很大的过渡性质,对于中央和地方政府间的事权划分几乎没有涉及,在很大程度上保留了旧体制的特征。导致地方财政日益困难已经影响到地方政府经济职能的作用发挥,任其发展势必会导致地方财政危机而最终威胁到中央财政,进而影响到整个国民经济发展和政权的稳定。因此,研究政府间财权与事权关系无论从理论还是从实践上都已成为财政学和政府经济学的重大课题。 关键词：财政分权事权财权 一、政府与市场的职能边界划分 更好发挥政府作用关键在于矫正政府在资源配置中的错位、越位和缺位的问题，寻找市场决定作用与政府调节的最佳结合点。市场经济条件下，必须确立“有限政府”理念。市场经济中，政府的主要经济职能就是稳定宏观经济、提供公共服务、维护市场秩序、调节分配不公，要充分发挥市场机制，调动经济主体的积极性，政府必须减少其盲目性的干预，增加其服务性、社会性的职能，用“有形之手”保障“无形之手”。 （一）政府的职能 政府的职能宏观层面上，主要负责具有战略性、全局性、方向性、社会性的义务，进行宏观调控。具体看，保证社会总需求与总供给的平衡，抑制通货膨胀，制定战略目标与实施步骤；根据社会水平调整产业方向与结构，制定产业规划与产业改革；制定、实施税收与金融政策，并调节个人、地区等经济间形成的非有机性结构；建立健全社会保障体系，维护国家安全和提供社会服务设施，配合有关部门制定和维护法律尊严；维护社会公平正义，为转变经济发展方式、保持经济持续健康发展创造良好环境和条件。 （二）市场的职能 发展社会主义市场经济，既要高度重视政府的作用，也要高度重视市场的作用。积极完善和规范市场准入制度，建立统一规范竞争有序的现代市场体系，维护市场秩序。市场是社会资源的主要配置者，合理配置资源，使其得到充分利用，避免不必要的闲置和浪费，在市场机制自动配置组合资源的基础上，推动实现产业结构和产品结构的合理化。市场是国家对社会经济实行间接管理的中介、手段和直接作用对象。国家运用各种宏观调控手段，直接调节市场商品供求总量及其结构的平衡关系，通过市场发出信号，间接引导和调节企业的生产经营方向，从而实现对社会经济活动全面、有效的控制。充分发挥市场的作用，有利于企业市场竞争，实现优胜劣汰。 二、西方财政分权理论概述 （一）传统财政分权理论 1、蒂布特首先从公共品入手，假定居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围，居民的流动性会带来政府间的竞争，一旦政府不能满足其要求，那么居民可以“用脚投票”迁移到自己满意的地区，结果地方政府要吸引选民，就必须按选民的要求供给公共品，从而可以达到帕累

河北省人民政府办公厅关于印发《河北省水利厅职能配置、内设机构

河北省人民政府办公厅关于印发《河北省水利厅职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知 【法规类别】水资源 【发文字号】冀政办[2000]27号 【发布部门】河北省政府 【发布日期】2000.06.27 【实施日期】2000.06.27 【时效性】现行有效 【效力级别】XP10 河北省人民政府办公厅关于印发《河北省水利厅 职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知 （冀政办[2000]27号） 各设区市人民政府，省政府各部门： 《河北省水利厅职能配置、内设机构和人员编制规定》已经省政府批准，现予印发。 二000年六月二十七日 根据《中共中央、国务院关于河北省人民政府机构改革方案的通知》(中委[2000]44号)和《河北省人民政府关于省政府机构设置的通知》(冀政[2000]13号)，设置河北省水利厅。河北省水利厅是主管全省水行政的省政府组成部门。 一、职能调整

(一)划出的职能 水电建设方面的政府职能，交由省经济贸易委员会承担。 (二)划入的职能 1、原省地质矿产厅承担的地下水行政管理职能。 2、原省建设委员会承担的指导城市防洪职能，城市规划区地下水资源管理保护职能。 (三)转变的职能 1、按照国家资源与环境保护的有关法律法规和标准，拟定水资源保护规划，组织水功能区划分，监测江河湖库水质，审定水域纳污能力，提出限制排污总量的意见。有关数据和情况应通报省环境保护局。 2、拟定节约用水政策，编制节约用水规划，制定有关标准，指导全省节约用水工作。建设部门负责指导城市规划区内采水、管网输水、用户用水中的节约用水工作，并接受水利部门监督。 二、主要职责 根据以上职能调整，河北省水利厅的主要职责是： (一)拟定全省水利工作的方针政策、发展战略、中长期规划和年度计划，组织起草有关法规、规章并监督实施。 (二)统一管理全省水资源(含空中水、地表水、地下水)。组织拟定全省和跨市(指设区市，下同)水长期供求计划、水量分配方案并监督实施；组织有关国民经济总体规划、城市规划及重大建设项目的水资源和防洪论证工作；组织实施取水许可制度和水资源费征收制度；发布全省水资源公报；指导全省水文工作。 (三)拟定全省节约用水政策，编制节约用水规划，制定有关标准，组织、指导和监督全省

中西方政府职能比较

中西方政府职能比较 ----甘肃省电大张掖分校张霞 学号：LZ02022005063020016 摘要：政府职能是政府理论研究的重要内容。采用比较的方法,把握政府职能的轨迹,研究中西方政府职能的异同,对于厘清政府职能的基本内容,转变政府职能,构建中国特色的政府理论体系有着重要的理论意义。 关键词：政府职能 政府职能,是指政府根据社会发展需要而应履行的职责及其所应起的作用与能力。它反映着政府所代表的国家的阶级实质和活动的基本方向。政府职能不是一成不变得,而是随着经济、政治、文化、科学和社会的发展变化而发展变化的。总之,有什么样的社会需求就会有什么样的政府职能。 政府职能转变主要包括三个方面的内容：一是政府职能重心的转变;二是政府职能行使方式、手段的转变;三是政府职能关系的转变。 一、西方政府的主要职能 （一）20世纪以前 三权分立,资产阶级国家政治制度和政权结构的基本原则和组织形式。由十七世纪英国资产阶级唯物主义哲学家和政治学家洛克首创的,十八世纪法国著名的启蒙学家孟德斯鸠则发展和完善了这一理论。按照这一理论原则,政府职能分

为立法、行政、司法。 资本主义国家建立初期,西方资本主义生产发展迅速,市场扩大,需求增强,商业资本向工业资本转变,西方国家奉行亚当·斯密《国富论》的自由主义思想,强调“看不见的手”,主张经济自由放任,充分发挥市场机制的作用,反对政府对经济的干预,将政府职能限定在类似“守夜人”的职能上。政府职能主要是“第一,保护社会,是不受其他独立社会的侵犯;第二;尽可能保护社会上各个人,使不受社会上任何其他人的侵害；第三,建设并维持某些公共事业及某些公共设施。” 1887年伍德罗·威尔逊发表《行政学研究》,认为政府除了政治以外,还应该履行行政职能,“行政管理问题并不是政治问题,虽然行政管理的任务是由政治加以确定的,但政治却无需自找麻烦的去操纵行政管理机构。”最终,由古德诺《政治与行政》明确提出了政治与行政的两分法,政府职能分为政治职能和行政职能。随后,以美国为代表的西方现代文官制度得以确立。 （二）20世纪以后 20世纪30年代,全球范围的经济大危机彻底动摇了政府的“守夜人”职能。危机导致失业率攀升,失业人口剧增,凯恩斯认为政府应该采取积极的财政政策可以刺激消费与投资增长,市场缺陷引致的失业就会解决。当时,政府干预经济被认

财力 与事权相匹配

◆分税制改革存在的财政权力和事权不对称，已导致一些地方政府入不敷出。 ◆由于“财权上移、事权下移”，以至于“中央“请客”，地方“埋单”。 ◆完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。“财力与事权相匹配”，理当成为分税制创新的核心理念。 刘效仁 据《中国经济周刊》披露，一份由国家发改委宏观研究院经济所牵头，涉及中央与地方财政分配体制改革的课题方案正在形成。如何重新分税，事关中国经济社会和谐可持续发展的大计。（6月29日《中国经济周刊》） 笔者以为，“财力与事权相匹配”应当成为分税制调整创新的基石。 从国务院做出决定自1994年1月1日起对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制，至今已经15年。当初“分税”的目的旨在“增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康发展”。在此之前，以放权让利为特征的财政“分灶吃饭”体制，推行到1993年时，中央财政收入占全国财政收入的比重，已经下降至不足30％的水平。实行分税制可谓立竿见影，至2 007年度，全国财政收入已超过5．1万亿元，中央财政总收入完成28432亿元，比年初预算超收4011亿元。以此计算，中央财政收入占全国财政收入的55.749%。（1月9日新华网） 事实上，1994年以来，中央与地方的财政分配关系一直处于变动之中。例如从1 997年1月1日起，将证券交易的印花税由原来中央与地方各分享50%，经多次调整到现在中央占97%，地方占3%。当然，随着中央财力大幅增长，国家宏观调控能力显著增强，以四川汶川大地震为例，截至28日，中央财政投入抗震救灾资金达到496．1 1亿元，地方财政投入51．05亿元。 同时，中央财政今年先安排700亿元，建立灾后恢复重建基金，明后年继续作相应安排。如此强大的救援，对于抗灾和重建，都将发挥难以估量的作用。 但也应看到，分税制改革存在的财政权力和事权不对称，已导致一些地方政府入不敷出。2006年，中央与地方财政收入的比重为52.8%：47.2%，而财政支出的比重则为24.7%：75.3%。据国务院发展研究中心调查，农村的义务教育经费中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇这一级来负担，最后实际上就是由农民负担。由于“财权上移、事权下移”，以至于“中央“请客”，地方“埋单”。（2005年第3期《决策》）

关于我国中央与地方财权事权问题的思考

关于我国中央与地方财权事权问题的思考 在当前经济增速存在减速压力，特别是面临结构调整和转型升级的艰难时期，财政收入增速放缓开始触动大家的神经，地方政府财权事权不匹配的问题再次成为舆论热点。我国地方政府财权事权不匹配状况到底如何？实现财权事权匹配的程序应该是什么？具体的政策建议有哪些？ 一、我国地方政府财权事权不匹配状况 目前，我国财政体制是五级财政，分别是中央级财政、省级财政、市级财政、县级财政和乡镇级财政。正在推进的“乡财县管”改革和“省直管县”改革都是旨在减少政府间财政级次，提高财政运行效率。由于省及省以下财政缺乏详细的分配数据，本文主要分析中央级财政和地方级财政（包括省、市、县、乡镇）在公共财政领域的财权事权实际分配情况。 中央级、地方级财政的实际事权可以通过其公共财政支出分别得以体现。财权的实际分配情况则相对复杂。地方级财政的实际财权应该是其能够自主支配的财政收入，反映在我国的财政体制中，主要包括地方本级收入、税收返还、均衡性转移支付、定额补助等。虽然其他类型的中央对地方转移支付项目也增加了地方财力，但这些项目要么规定了使用用途，要么要求提供配套资金，这就使得地方政府并没有能够自主支配这些转移支付资金，因此不能计入到地方政府财权中。相应地，中央级财政的实际财权就是中央公共财政收入减去税收返还、均衡性转移支付、定额补助后的余额。根据这种划分标准，笔者整理了我国1997-2012年中央级、地方级财权事权实际分配情况。

图1：1997-2012年我国中央、地方财权事权分配状况 图1中可以看出，分税制改革以来我国中央、地方政府的财权事权不匹配现象日益严重，突出的表现是中央政府的事权比重逐年下降，同时地方政府的财权比重也在逐年下降。截至2012年，地方政府负担的事权责任高达85%，而相应获得的财权仅有62%；中央政府获得的财权为38%，但直接承担的事权责任仅为15%。从财权事权的错配可以看出，很大比重的财政支出决策是由中央政府做出，而由地方政府去具体执行，中央政府通过专项形式的转移支付提供财力支持。 中央、地方财权事权错配现象产生的原因主要有：（1）地方税种大都缺乏增长性，中央对地方转移支付的财力补充性质不足，导致地方财权日益缩小。在目前的分税制体系下，与经济发展密切相关的增长性强的税种大都属于中央税或者中央占较大比例的共享税，如消费税全部归中央，进口环节增值税、消费税全部归中央，国内增值税75%归中央，企业所得税、个人所得税60%归中央。地方税种只有营业税的增长性能较强，但随着“营改增”试点范围的扩大，地方财权将受到进一步的挑战。此外，中央政府通过规范、透明的无条件转移

河北省人民政府办公厅关于加强气象灾害监测预警及信息发布工作的实施意见(冀政办[2012]2号)

各设区市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门： 为贯彻落实《国务院办公厅关于加强气象灾害监测预警及信息发布工作的意见》（国办发[2011]33号）精神，进一步做好气象灾害监测预警及信息发布工作，最大程度减轻灾害损失，确保人民生命财产安全，现提出如下实施意见： 一、总体要求和工作目标 坚持以人为本、预防为主，政府主导、部门联动，统一发布、分级负责的原则，以保障人民生命财产安全为根本，以提高预警信息发布时效性和覆盖面为重点，进一步完善气象灾害监测预报网络，推进信息发布系统建设，拓宽预警信息传播渠道，健全预警联动工作机制，加快实现气象灾害实时监测、短时临近预警和中短期预报有效衔接，健全预警信息发布、传播、接收快捷高效的监测预警体系，做到监测到位、预报准确、预警及时、应对高效。到2015年，灾害性天气预警信息提前15至30分钟发出，预警信息公众覆盖率达到95%以上；到2020年，建成功能齐全、科学高效、覆盖城乡和沿海的气象灾害监测预警及信息发布系统，气象灾害监测预报预警能力和预警信息发布时效性进一步提高，基本消除预警信息发布“盲区”。 二、提高监测预报能力 （一）加强监测网络建设。加快推进农业、海洋、人工影响天气、气候变化等监测系统以及雷达工程建设，建成气象灾害立体观测网，实现对重点区域气象灾害的全天候、高时空分辨率、高精度连续监测。按照共建共管、代建共享的原则，加快推进交通和通信干线、输电线路、水利工程、林区、旅游区、重点经济区、渔业作业区和海上养殖区等气象灾害监测设施建设，尽快构建国土资源、气象、水利、林业等部门联合监测预警信息共享平台。加快海洋气象灾害监测预警工程建设，着重推进北戴河、曹妃甸、渤海新区等区域海洋气象灾害监测系统建设，提高对环渤海和海上气象灾害的监测预报预警能力。制订实施全省防治山洪地质灾害的气象监测设施建设规划，实现灾害易发区乡、村两级气象灾害监测设施全覆盖。加

西方行政管理理论

对于我国这样一个具有悠久传统行政历史的国家而言，仅仅靠传统的思维定式、管理方式来控制或减少政府管理的不科学性，来降低行政成本是难以从根本上解决问题的。本文分析了西方的传统公共行政理论、新公共行政理论、新公共管理理论和新公共服务理论，在此基础上提出了西方行政管理理论对我国的借鉴意义。 【关键词】西方行政管理理论新公共管理理论新公共服务理论启示 自1887年美国著名行政学家威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，第一次明确提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究，至今已有100多年的历史了。100多年来，西方的行政管理理论不断发展创新，有力地促进了西方经济的发展和科学进步。研究西方行政理论变革，对我国进一步搞好改革和提升管理水平亦有借鉴意义。 一、西方行政管理理论的历史沿革 1.传统公共行政理论阐释。传统公共行政的理论基础主要是伍德罗?威尔逊的政治、行政二分法和马克斯?韦伯的官僚制理论。威尔逊提出政治、行政二分法的目的主要是解决当时政党分肥制和日益扩大的行政机构运作效率低下问题。而此时企业组织由于运用科学管理，重视技术而得到迅速发展壮大，自然成为行政组织模仿和学习的对象。作为他所提倡的新型公共行政研究的一部分，威尔逊提出，应该用行政管理的稳定原则——企业式原则，来指导公共机构的运作。威尔逊认为，为了提高政府运作的效率，应该以私有经济企业的行政管理为榜样。而韦伯的官僚制理论也是对工业革命前期社会的反映，韦伯认为官僚组织好像是一架精心设计的机器，旨在执行某些功能，而机器上的每一个部件都为机器发挥最大的功能起着它们各自的作用。 2.新公共行政理论阐释。新公共行政理论来源于针对传统公共行政理论存在问题的探讨。1968年在塞拉丘斯大学米诺布鲁克会议中心召开会议，其目的是让公共行政领域中最有前途的年轻学者走到一起来讨论他们的研究内容和方法，并因此隐含了一种意味，即讨论他们的研究会与该领域成名学者的方法有何不同，后来他们提交的论文和评论被结集出版，命名为《走向新公共行政》。它高举社会公平的大旗，关注意义和价值，着重建立规范理论，以期促使未来的人类社会放射出一线曙光。新公共行政认为，公共行政的合法性是建立在满足受益者的需求和利益的基础之上的。公共行政要关注公共利益的实现，更要关注少数族群和弱势群体的利益，公共行政要关注和致力于实现社会的公平和正义。 3.新公共管理理论阐释。新公共管理是一种国际性思潮，它于20世纪后期发端于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并迅速扩展到其他发达国家乃至全世界。新公共管理有各种不同的称谓，如以市场为基础的公共行政学、管理主义、企业化政府、重塑政府等。20世纪后期全球化、信息化与国际竞争加剧的挑战和政府面临的财政、管理与信任危机是新公共管理产生的社会动因。在90年代末期才形成一致的名称——新公共管理。 4.新公共服务理论阐释。新公共服务理论是建立在民主社会的公民权理论、社区和市民社会模型、组织人本主义理论和组织对话理论的基础上，对新公共管理理论的批判和超越。新公共服务剖析了新公共管理所依据的理论基础，从市场模型的应用、对顾客而不是公民的强调和对企业家式管理的赞颂三个方面对新公共管理的局限性进行了批判，明确指出，建立在个人利益最大化基础上的新公共管理所隐藏的是对公共精神的损害和对公民权利的否定。 二、西方行政管理理论对我国的启示 西方行政管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，体现了西方公共行政发展的趋势和方向。而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与

中央与地方事权财权

中央与地方事权财权 各级政府之间公共服务供给责权划分不合理,财力与事权严重失衡,势必会造成政府承担的社会发展责任与其所拥有的财政资源不对称的局面,从而对城乡基本公共服务供给均等化产生制约。 (一)城乡基本公共服务供给主体不明确——中央政府与地方政府之间事权的错位 一般而言,政府事权就是通过法律授予的,政府管理国家事务的权力,是对行政权的细化和分类,政府事权是管理相应事务的责任。[6]公共服务的多层次性要求在中央和地方政府间合理划分事权,不同层级的政府共同参与公共服务供给。政府间事权的划分,实质上是各级国家政权机构横向与纵向之间对于提供公共服务的责任和权力的配置,其前提和基础是责任的分工,权力则是履行责任的必要条件和工具。[7](P113)我国拥有世界上层级最多的政府体系,即中央、省、市、县和乡共五级政府,决定了政府事权及其配置的复杂性。我国宪法仅对中央和地方政府职责范围作出了原则上规定,并没有通过立法对各级政府的事权进行明确划分,事权配置缺乏制度规范。除少数事权,如外交、国防等专属中央政府外,地方政府拥有的事权与中央政府之间没有明显区别,往往造成应属于上级政府的事权层层下移,中央政府与地方府事权错位、地方政府之间事权也相互错位。 一是中央与地方政府之间事权范围的配置存在随意性。在垂直体制下,一些上级的法定事权往往成为下级的当然事权,收缩性较大。我国中央与地方政府之间在公共服务供给责任的确认和分担标准等方面,缺乏明确有效的分担机制。含糊不清的支出大多被分配给下级政府,明确归属中央或省级地方政府的事权,在实际执行中却发生了错位。如基础教育、基本医疗等都属于全国性公共服务,应当由中央政府提供,但实际供给责任却由县乡政府以及村委会承担。 二是省以下各级政府事权配置不统一、不规范,省与市县政府间事权错位。省级政府集中了较多的基础建设和经济建设支出份额,但对农村公共服务供给则主要由县乡政府负担,如基础教育、公共卫生过多由县乡政府承担,主要的社会保障由市县两级政府支出。[8](P25)国道建设与维修、基础科学研究也大多由地方政府承担。 (二)城乡基本公共服务供给总量不平等———中央政府与地方政府之间财力的上移 财力是中央与地方政府关系中最重要的中枢,是“指一级政府可支配的财政收入,包括自筹的和上级转移的”[9]。财力的界定应以事权为依据,并赋予不同层级政府一定的财权,即获得收入的权力。政府获得收入的来源包括税收收入、财产收益、规费收入以及接受上级政府的转移支付等。其中,税收是政府的主要收入来源,也是提供公共服务的基础。 我国现行的财权配置是在1994年分税制以后形成的,并在形式上对各级政府的财权进行了明确的划分界限。但对于工业基础薄弱的农村地区,即使拥有与事权相匹配的财权,由于税源单薄,政府也无法组织到与事权相匹配的财力,使县乡财力薄弱,难以有效保障日益增长的农村公共服务需求。我国现阶段各级政府之间的财力安排有以下特点: 一是财力越来越多地集中在上级政府尤其是中央财政。如果仅仅由于事权配置不合理,