全国主体功能区规划
国务院关于编制
全国主体功能区规划的意见
国发〔2007〕21号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
为落实《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》确定的编制全国主体功能区规划，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策的任务，按照2006年中央经济工作会议关于“分层次推进主体功能区规划工作，为促进区域协调发展提供科学依据”的要求，现就做好全国主体功能区规划编制工作提出如下意见：
一、编制全国主体功能区规划的重要意义
编制全国主体功能区规划，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。
编制全国主体功能区规划，推进形成主体功能区，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务的差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，适应和减缓气候变化，实现资源节约和环境保护；有利于打破行政区划，制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系，加强和改善区域调控。
全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。同时，编制全国主体功能区规划要以上述规划和其他相关规划为支撑，并在政策、法规和实施管理等方面做好衔接工作。
二、编制全国主体功能区规划的指导思想和原则
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，在坚持实施区域发展总体战略基础上，前瞻性、全局性地谋划好未来全国人口和经济的基本格局，引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局。
（二）主要原则。坚持以人为本，引导人口与经济在国土空间合理、均衡分布，逐步实现不同区域和城乡人民都享有均等化公共服务；坚持集约开发，引导产业相对集聚发展，人口相对集中居住，形成以城市群为主体形态、其他城镇点状分布的城镇化格局，提高土地、水、气候等资源的利用效率，增强可持续发展能力；坚持尊重自然，开发必须以保护好自然生态为前提，发展必须以环境容量为基础，确保生态安全，不断改善环境质量，实现人与自
然和谐相处；坚持城乡统筹，防止城镇化地区对农村地区的过度侵蚀，同时，也为农村人口进入城市提供必要的空间；坚持陆海统筹，强化海洋意识，充分考虑海域资源环境承载能力，做到陆地开发与海洋开发相协调。
根据上述指导思想和原则，编制全国主体功能区规划要妥善处理好几个方面的关系。
一是处理好开发与发展的关系。发展是硬道理，发展必须建立在科学合理、有序适度开发的基础上。我国正处于工业化、城镇化加速发展的阶段，编制实施全国主体功能区规划，就是要在大规模开发过程中，既明确优化开发、重点开发区域，又根据资源环境承载能力划定限制、禁止开发区域，实现又好又快发展。
二是处理好政府与市场的关系。全国主体功能区规划是政府对国土空间开发的战略设计和总体布局，体现了国家战略意图，政府应当根据主体功能区的定位合理配置公共资源，同时要充分发挥市场配置资源的基础性作用，完善法律法规和区域政策，综合运用各种手段，引导市场主体的行为符合主体功能区的定位。
三是处理好局部与全局的关系。推进形成主体功能区是从全局利益出发，谋求国家和人民的整体利益、长远利益的最大化，要做到局部服从全局，全局兼顾局部。
四是处理好主体功能与其他功能的关系。主体功能区要突出主要功能和主导作用，同时不排斥其他辅助或附属功能。优化开发和重点开发区域的主体功能是集聚经济和人口，但其中也要有生态区、农业区、旅游休闲区等；限制开发区域的主体功能是保护生态环境，但在生态和资源环境可承受的范围内也可以发展特色产业，适度开发矿产资源。
五是处理好行政区与主体功能区的关系。编制主体功能区规划，需要打破行政区界限，改变完全按行政区制定区域政策和绩效评价的方法，同时，主体功能区规划的实施，也需要依托一定层级的行政区。
六是处理好各类主体功能区之间的关系。各类主体功能区之间要分工协作，相互促进。优化开发区域要通过向重点开发区域转移产业，减轻人口、资源大规模跨区域流动和生态环境的压力；重点开发区域要促进产业集群发展，增强承接限制开发和禁止开发区域超载人口的能力；限制开发、禁止开发区域要通过生态建设和环境保护，提高生态环境承载能力，逐步成为全国或区域性的生态屏障和自然文化保护区域。
七是处理好保持稳定与动态调整的关系。主体功能区一经确定，不能随意更改。禁止开发区域要严格依法保护；限制开发区域要坚持保护优先，逐步扩大范围；重点开发区域可根据经济社会发展和资源环境承载能力的变化，适时调整为优化开发区域。
三、编制全国主体功能区规划的主要任务
全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成，分国家和省级两个层次编制。国家主体功能区规划由全国主体功能区规划编制工作领导小组（以下简称领导小组）会同各省（区、市）人民政府编制，规划期至2020年，并通过中期评估实行滚动调整；省级主体功能区规划由各省（区、市）人民政府组织市、县级人民政府编制，规划期
至2020年。编制全国主体功能区规划的主要任务是，在分析评价国土空间的基础上，确定各级各类主体功能区的数量、位置和范围，明确不同主体功能区的定位、开发方向、管制原则、区域政策等。
（一）分析评价。
编制全国主体功能区规划，首先要对国土空间进行客观分析评价。科学确定指标体系，利用遥感、地理信息等空间分析技术和手段，对全国或本地区的所有国土空间进行综合分析评价，作为确定主体功能区的基本依据。分析评价采用全国统一的指标体系，统筹考虑以下因素：
一是资源环境承载能力。即在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统的前提下，特定区域的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。主要包括：水、土地等资源的丰裕程度，水和大气等的环境容量，水土流失和沙漠化等的生态敏感性，生物多样性和水源涵养等的生态重要性，地质、地震、气候、风暴潮等自然灾害频发程度等。
二是现有开发密度。主要指特定区域工业化、城镇化的程度，包括土地资源、水资源开发强度等。
三是发展潜力。即基于一定资源环境承载能力，特定区域的潜在发展能力，包括经济社会发展基础、科技教育水平、区位条件、历史和民族等地缘因素，以及国家和地区的战略取向等。
（二）确定主体功能区。
在分析评价的基础上，根据人口居住、交通和产业发展等对空间需求的预测以及对未来国土空间变动趋势的分析，在国家和省级主体功能区规划中确定各类主体功能区的数量、位置和范围。
确定主体功能区的数量、位置和范围后，要根据各个主体功能区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，明确各个主体功能区的定位、发展方向、开发时序、管制原则等。
国家层面的四类主体功能区不覆盖全部国土，优化开发、重点开发和限制开发区域原则上以县级行政区为基本单元，禁止开发区域按照法定范围或自然边界确定；要按照区域发展总体战略和推进形成主体功能区的总体要求，阐明推进形成主体功能区的指导方针、主要目标、开发战略等，明确确定省级主体功能区的主要原则，以及市、县级行政区在推进形成主体功能区中的主要职责。
编制省级主体功能区规划要根据国家主体功能区规划，将行政区国家层面的主体功能区确定为相同类型的区域，保证数量、位置和范围的一致性。对行政区国家主体功能区以外的国土空间，要根据国家确定的原则，结合本地区实际确定省级主体功能区，原则上以县级行政区为基本单元；以农业为主的地区，原则上要确定为限制开发区域；位于省级行政区边界、均质性较强的区域应确定为同一类型的主体功能区；沿海省区陆地主体功能区与海洋主体功能区要相互衔接，主体功能定位要相互协调；对重点开发区域要区分近期、中期和远期的开
发时序；矿产资源丰富但生态环境承载能力较弱的区域，可以适度开发矿产资源，但原则上应确定为限制开发区域；依法设立的省级各类自然文化保护区域要确定为禁止开发区域。
（三）完善区域政策。
实施全国主体功能区规划，实现主体功能区定位，关键要调整完善相关政策，主要有：
1．财政政策。以实现基本公共服务均等化为目标，完善中央和省以下财政转移支付制度，重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。
2．投资政策。逐步实行按主体功能区与领域相结合的投资政策，政府投资重点支持限制开发、禁止开发区域公共服务设施建设、生态建设和环境保护，支持重点开发区域基础设施建设。
3．产业政策。按照推进形成主体功能区的要求，研究提出不同主体功能区的产业指导目录及措施，引导优化开发区域增强自主创新能力，提升产业结构层次和竞争力；引导重点开发区域加强产业配套能力建设，增强吸纳产业转移和自主创新能力；引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。
4．土地政策。按照主体功能区的有关要求，依据土地利用总体规划，实行差别化的土地利用政策，确保18亿亩耕地数量不减少、质量不下降。对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，适当扩大重点开发区域建设用地供给，严格对限制开发区域和禁止开发区域的土地用途管制，严禁改变生态用地用途。
5．人口管理政策。按照主体功能定位调控人口总量，引导人口有序流动，逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制。鼓励优化开发区域、重点开发区域吸纳外来人口定居落户；引导限制开发和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移，缓解人与自然关系紧张的状况。
6．环境保护政策。根据不同主体功能区的环境承载能力，提出分类管理的环境保护政策。优化开发区域要实行更严格的污染物排放和环保标准，大幅度减少污染排放；重点开发区域要保持环境承载能力，做到增产减污；限制开发区域要坚持保护优先，确保生态功能的恢复和保育；禁止开发区域要依法严格保护。
7．绩效评价和政绩考核。针对主体功能区不同定位，实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法。优化开发区域要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；重点开发区域要对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等实行综合评价；限制开发区域要突出生态建设和环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；禁止开发区域主要评价生态建设和环境保护。
四、编制全国主体功能区规划的工作要求
（一）确保工作进度。国家主体功能区规划2007年9月形成初稿，通过多种形式广泛征求各地区、各部门及社会各界意见，经“十一五”规划专家委员会评估论证并做修改完善
后，于12月报国务院审议。省级主体功能区规划2007年全面开展基础研究工作，对国土空间进行专题研究和综合评价；2008年6月，形成规划初稿，报领导小组办公室，与国家主体功能区规划和相邻省（区、市）主体功能区规划进行衔接；2008年9月，根据衔接意见修改形成的规划，再次报领导小组办公室进行衔接；2008年11月，根据衔接意见形成规划送审稿，与专家论证报告一起报省（区、市）人民政府审议。
（二）加强组织领导。编制全国主体功能区规划是一项开创性工作，涉及面广，难度大，任务重。各地区、各部门要从全局出发，统一思想，高度重视，加强领导，落实责任，全力支持规划编制工作。领导小组要按照国务院赋予的职责，积极指导并协调解决规划编制中的重大问题。各省（区、市）人民政府要抓紧组建本地区主体功能区规划编制工作领导小组，做好规划编制工作中的组织协调。
（三）改进工作方式。要广泛动员多学科力量，充分借鉴国外先进经验，不断深化对主体功能区理论和技术路线的研究，科学确定指标体系和评价方法，细化完善分类管理的区域政策。要坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的方针，科学系统地安排规划编制各项工作。各省（区、市）人民政府要成立规划专家咨询委员会，承担规划的咨询、论证和评估等工作。要采取多种形式和渠道，扩大公众参与，增强规划编制的公开性和透明度。
（四）落实人员和经费保障。要选配知识结构好、业务能力强的骨干人员，组建得力的规划编制队伍，加强培训，提高规划人员的素质和水平，为做好规划编制工作提供人才保障。各省（区、市）人民政府要为规划编制安排必要的经费，纳入本级财政预算，为规划编制工作提供经费保障。
国务院
二○○七年七月二十六日
信息来源：发展规划司子站
国务院印发《全国主体功能区规划》(全文)
中新网6月9日电国务院于2010年底印发了《全国主体功能区规划》，这是中国第一个国土空间开发规划，是战略性、基础性、约束性的规划。日前，中国政府网公布了通知全文。
国务院关于印发全国主体功能区规划的通知
国发〔2010〕46号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
现将《全国主体功能区规划》(以下简称《规划》)印发给你们，请认真贯彻执行。
《规划》是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。编制实施《规划》，是深入贯彻落实科学发展观的重大战略举措，对于推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，实现全面建设小康社会目标和社会主义现代化建设长远目标，具有重要战略意义。
各地区、各部门要从全局出发，统一思想，高度重视，加强领导，明确责任，切实抓好《规划》的贯彻落实。各省、自治区、直辖市人民政府要按照《规划》明确的原则和要求，尽快组织完成省级主体功能区规划编制工作，并认真实施。各部门要根据《规划》明确的任务分工和要求，调整完善财政、投资、产业、土地、农业、人口、环境等相关规划和政策法规，建立健全绩效考核评价体系，加强组织协调和监督检查，全面做好《规划》实施的各项工作。
国务院
二○一○年十二月二十一日
全国主体功能区规划
——构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局
目录
序言
第一篇规划背景
第一章规划背景
第一节自然状况
第二节综合评价
第三节突出问题
第四节面临趋势
第二篇指导思想与规划目标
第二章指导思想
第一节开发理念
第二节主体功能区划分
第三节重大关系
第三章开发原则
第一节优化结构
第二节保护自然
第三节集约开发
第四节协调开发
第五节陆海统筹
第四章战略目标
第一节主要目标
第二节战略任务
第三节未来展望
第三篇国家层面主体功能区
第五章优化开发区域
第一节功能定位和发展方向
第二节国家层面的优化开发区域
第六章重点开发区域
第一节功能定位和发展方向
第二节国家层面的重点开发区域
第七章限制开发区域(农产品主产区) 第一节功能定位和发展方向
第二节发展重点
第三节其他农业地区
第八章限制开发区域(重点生态功能区) 第一节功能定位和类型
第二节规划目标
第三节发展方向
第四节开发管制原则
第九章禁止开发区域
第一节功能定位
第二节管制原则
第三节近期任务
第四篇能源与资源
第十章能源与资源
第一节主要原则
第二节能源开发布局
第三节主要矿产资源开发布局第四节水资源开发利用
第五篇保障措施
第十一章区域政策
第一节财政政策
第二节投资政策
第三节产业政策
第四节土地政策
第五节农业政策
第六节人口政策
第七节民族政策
第八节环境政策
第九节应对气候变化政策
第十二章绩效考核评价
第一节完善绩效考核评价体系第二节强化考核结果运用
第六篇规划实施
第十三章规划实施
第一节国务院有关部门的职责第二节省级人民政府的职责
第三节监测评估
附件1：国家重点生态功能区名录
附件2：国家禁止开发区域名录表1 国家级自然保护区
表2 世界文化自然遗产
表3 国家级风景名胜区
表4 国家森林公园
表5 国家地质公园
附件3：附图
图1 中国地形图
图2 人均可利用土地资源评价图
图3 人均可利用水资源评价图
图4 生态脆弱性评价图
图5 自然灾害危险性评价图
图6 目前开发强度示意图
图7 开发区分布图
图8 城市化战略格局示意图
图9 农业战略格局示意图
图10 生态安全战略格局示意图
图11 国家重点生态功能区示意图
图12 国家禁止开发区域示意图
图13 水资源开发利用率评价图
图14 多年平均降水量分布图
图15 二氧化硫排放分布图
图16 化学需氧量排放分布图
图17 生态重要性评价图
图18 人口集聚度评价图
图19 地均地区生产总值分布图
图20 交通优势度评价图
序言
国土空间(1)是宝贵资源，是我们赖以生存和发展的家园。我国辽阔的陆地国土和海洋国土，是中华民族繁衍生息和永续发展的家园。为了我们的家园更美好、经济更发达、区域更协调、人民更富裕、社会更和谐，为了给我们的子孙留下天更蓝、地更绿、水更清的家园，必须推进形成主体功能区，科学开发我们的家园。
推进形成主体功能区，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局(2)。
推进形成主体功能区，是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，有利于推进经济结构战略性调整，加快转变经济发展方式，实现科学发展；有利于按照以人为本的理念推进区域协调发展，缩小地区间基本公共服务和人民生活水平的差距；有利于引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，促进资源节约和环境保护，应对和减缓气候变化，实现可持续发展；有
利于打破行政区划界限，制定实施更有针对性的区域政策和绩效考核评价体系，加强和改善区域调控。
《全国主体功能区规划》(以下简称本规划)根据中国共产党第十七次全国代表大会报告、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发〔2007〕21号)编制，是推进形成主体功能区的基本依据，是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划(3)，各地区、各部门必须切实组织实施，健全法律法规，加强监测评估，建立奖惩机制，严格贯彻执行。
本规划推进实现主体功能区主要目标的时间是2020年，规划任务是更长远的，实施中将根据形势变化和评估结果适时调整修订。本规划的规划范围为全国陆地国土空间以及内水和领海(不包括港澳台地区)。海洋既是目前我国资源开发、经济发展的重要载体，也是未来我国实现可持续发展的重要战略空间。鉴于海洋国土空间在全国主体功能区中的特殊性，国家有关部门将根据本规划编制全国海洋主体功能区规划，作为本规划的重要组成部分，另行发布实施。
第一篇规划背景
巍峨的群山，纵横的河流，广袤的草原，肥沃的农田，辽阔的海洋，是中华民族的美好家园。自古以来，中华民族在这里繁衍生息，创造了辉煌历史和灿烂文化。新中国成立以来特别是改革开放以来，我国现代化建设全面展开，工业化城镇化快速推进，一家家工厂不断涌现，一条条公路纵横南北，一座座城市拔地而起，一个个村庄焕然一新，我们的家园发生了深刻变化。构建美好家园，首先要了解我们这片家园的自然状况，认识已经发生的变化以及还将发生怎样的变化。
第一章规划背景
——认识我们变化着的家园
第一节自然状况
我国位于亚欧大陆东部，太平洋西岸，地理位置独特，地形地貌复杂，气候类型多样。
——地形。我国地势西高东低，自西向东呈现海拔差异明显的三大阶梯。地形种类多样，山地、高原、盆地、平原和丘陵均有分布(4)。西部高山广布，以山地、高原和盆地为主；东部平坦低缓，以丘陵和平原为主。(图1 中国地形图)
——气候。我国受地形地貌和季风环流影响，既有热带、亚热带和温带季风气候，也有温带大陆性、高原山地和海洋性气候。由东南沿海向西北内陆，水热条件空间分异明显。青藏高原为高寒气候，热量不足；青藏高原以东地区为大陆性季风气候，雨热同期；青藏高原以北地区为干旱气候，降雨稀少。
——植被。我国植被类型丰富，有森林、灌丛、草原、草甸、荒漠和草本沼泽等。森林
覆盖率较低，主要分布在南方和东北地区，草原主要分布在北方和青藏高原地区。
——灾害。我国自然灾害(5)种类多，区域性、季节性和阶段性特征突出，并具有显著的共生性和伴生性。自然灾害发生频繁，除现代火山活动导致的灾害外，其他自然灾害几乎每年都有发生。
——海洋。我国海域辽阔，跨越热带、亚热带和温带，大陆海岸线长达1.8万多公里。海洋资源种类繁多，海洋生物、石油天然气、固体矿产、可再生能源等资源丰富，开发潜力大。
第二节综合评价
经对全国陆地国土空间土地资源、水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态系统重要性、自然灾害危险性、人口集聚度以及经济发展水平和交通优势度等因素的综合评价，从工业化城镇化开发角度，我国国土空间具有以下特点：
——陆地国土空间辽阔，但适宜开发的面积少。我国陆地国土空间面积广大，居世界第三位，但山地多，平地少，约60%的陆地国土空间为山地和高原。适宜工业化城镇化开发的面积有180余万平方公里，但扣除必须保护的耕地和已有建设用地，今后可用于工业化城镇化开发及其他方面建设的面积只有28万平方公里左右，约占全国陆地国土总面积的3%。适宜开发的国土面积较少，决定了我国必须走空间节约集约的发展道路。(图 2 人均可利用土地资源评价图)
——水资源总量丰富，但空间分布不均。我国水资源总量为2.8万亿立方米，居世界第六位，但人均水资源量仅为世界人均占有量的28%。水资源空间分布不均，水资源分布与土地资源、经济布局不相匹配(6)。南方地区水资源量占全国的81%，北方地区仅占19%；北方地区水资源供需紧张，水资源开发利用程度达到了48%。水体污染、水生态环境恶化问题突出，南方一些水资源充裕地区出现水质型缺水。水资源短缺，既影响着经济发展，也制约着人口和经济的均衡分布，还带来了许多生态问题。(图3 人均可利用水资源评价图)
——能源和矿产资源丰富，但总体上相对短缺。我国能源和矿产资源比较丰富，品种齐全，但主要化石能源(7)和重要矿产资源的人均占有量大大低于世界平均水平，难以满足现代化建设需要。能源和矿产资源主要分布在生态脆弱或生态功能重要的地区，并与主要消费地呈逆向分布(8)。能源结构以煤为主，优质化石能源资源严重不足，新能源和可再生能源开发潜力巨大。能源和矿产资源的总量、分布、结构与满足消费需求、保护生态环境、应对气候变化之间的矛盾十分突出。
——生态类型多样，但生态环境比较脆弱。我国生态类型多样，森林、湿地、草原、荒漠、海洋等生态系统均有分布。但生态脆弱区域面积广大，脆弱因素复杂。中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土空间的55%，其中极度脆弱区域占9.7%，重度脆弱区域占19.8%，中度脆弱区域占25.5%。脆弱的生态环境，使大规模高强度的工业化城镇化开发只能在适宜开发的有限区域集中展开。(图4 生态脆弱性评价图)
——自然灾害频繁，灾害威胁较大。我国受灾害影响的区域及人口较多，巨灾风险很大。
部分县级行政区位于自然灾害威胁严重的区域范围内。频发的自然灾害，加大了工业化城镇化的成本并给人民生命财产安全带来许多隐患。(图5 自然灾害危险性评价图)
第三节突出问题
国土空间的开发利用(9)，一方面有力地支撑了国民经济的快速发展和社会进步，另一方面也出现了一些必须高度重视和着力解决的突出问题。
——耕地减少过多过快，保障粮食安全压力大。全国耕地面积从1996年的19.51亿亩减少到2008年的18.26亿亩，人均耕地由1.59亩减少到1.37亩，逼近保障我国农产品供给安全的“红线”。
——生态损害严重，生态系统(10)功能退化。全球气候变化以及一些地区不顾资源环境承载能力的肆意开发，导致部分地区森林破坏，湿地萎缩，河湖干涸，水土流失，沙漠化、石漠化和草原退化(11)，近岸海域生态系统恶化，气象灾害、地质灾害和海洋灾害频发。
——资源开发强度大，环境问题凸显。一些地区粗放式、无节制的过度开发，导致水资源短缺、能源不足等问题越来越突出，大规模长距离调水、运煤、送电、输气的压力越来越大，也带来了交通拥挤、地面沉降(12)、绿色生态空间锐减等问题。环境污染严重，大气与地表水环境质量总体状况较差，许多地区主要污染物排放量超过环境容量。
——空间结构不合理，空间利用效率低。绿色生态空间减少过多，工矿建设占用空间偏多，开发区占地面积较多且过于分散。城市建设空间和工矿建设空间单位面积的产出较低，城市和建制镇建成区空间利用效率不高。
——城乡和区域发展不协调，公共服务和生活条件差距大。人口分布与经济布局失衡，劳动人口与赡养人口异地居住，城乡之间和不同区域之间的公共服务及人民生活水平的差距过大。
第四节面临趋势
今后一个时期，是全面建设小康社会的关键时期，也是加快推进社会主义现代化的重要阶段，必须深刻认识并全面把握国土空间开发的趋势，妥善应对由此带来的严峻挑战。
——人民生活不断改善，满足居民生活的空间需求面临挑战。我国处于人口总量持续增加和居民消费结构快速升级的阶段，既对扩大居住等生活空间提出了新的需求，也因农产品需求增加等因素，对保护耕地提出了更高要求。
——城镇化水平不断提高，满足城市建设的空间需求面临挑战。我国正处于城镇化加快发展阶段。农村人口进入城市，既增加了扩大城市建设空间的要求，也带来了农村居住用地闲置等问题，优化城乡空间结构面临许多新课题。
——基础设施不断完善，满足基础设施建设的空间需求面临挑战。我国交通、能源等基础设施尚处于继续发展完善的阶段。基础设施的建设必然占用更多空间，甚至不可避免地占
用一些耕地和绿色生态空间。
——经济增长趋于多极化，满足中西部地区的建设空间需求面临挑战。我国经济增长呈现多极化趋势。随着东部部分地区资源环境承载能力逐步饱和，经济增长加快向中西部适宜开发的区域拓展，这就需要继续扩大这些区域的工业建设和城市建设空间。
——水资源供求矛盾日益突出，满足水源涵养的空间需求面临挑战。我国将长期面临水资源严重短缺的局面。随着全球气候变化和用水需求增加，水资源短缺将更趋严重，生活、生产、生态用水都面临极大压力。满足用水需求，既要依靠水资源的节约和科学配置，又要恢复并扩大河流、湖泊、湿地、草原和森林等水源涵养的空间。
——全球气候变化影响不断加剧，保护和扩大绿色生态空间面临挑战。控制温室气体排放已成为全球共识。我国仍是发展中国家，既要进一步发展经济，又要为应对全球气候变化作出不懈努力和积极贡献。这就需要改变以往的开发模式，尽可能少地改变土地的自然状况，扩大绿色生态空间，增强固碳能力。
总之，我们既要满足人口增加、人民生活改善、经济增长、工业化城镇化发展、基础设施建设等对国土空间的巨大需求，又要为保障国家农产品供给安全而保护耕地，还要为保障生态安全和人民健康，应对水资源短缺、环境污染、气候变化等，保护并扩大绿色生态空间，我国国土空间开发面临诸多两难挑战。
第二篇指导思想与规划目标
在工业化城镇化快速推进、空间结构急剧变动的时期，坚持科学的国土空间开发导向极为重要(13)。为有效解决国土空间开发中的突出问题，应对未来诸多挑战，必须遵循经济社会发展规律和自然规律，立足我国国土空间的自然状况，明确国土空间开发的指导思想和原则。
第二章指导思想
——开发我们家园的新理念
推进形成主体功能区，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观(14)，全面贯彻党的十七大精神，树立新的开发理念，调整开发内容，创新开发方式，规范开发秩序，提高开发效率，构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局，建设中华民族美好家园。
第一节开发理念
本规划的优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发中的“开发”(15)，特指大规模高强度的工业化城镇化开发。限制开发，特指限制大规模高强度的工业化城镇化开发，并不是限制所有的开发活动。对农产品主产区，要限制大规模高强度的工业化城镇化开发，但仍要鼓励农业开发；对重点生态功能区，要限制大规模高强度的工业化城镇化开发，但仍允许一定程度的能源和矿产资源开发。将一些区域确定为限制开发区域，并不是限制发展，而是为
了更好地保护这类区域的农业生产力和生态产品生产力，实现科学发展。
——根据自然条件适宜性开发的理念。不同的国土空间，自然状况不同。海拔很高、地形复杂、气候恶劣以及其他生态脆弱或生态功能重要的区域，并不适宜大规模高强度的工业化城镇化开发，有的区域甚至不适宜高强度的农牧业开发。否则，将对生态系统造成破坏，对提供生态产品的能力造成损害。因此，必须尊重自然、顺应自然，根据不同国土空间的自然属性确定不同的开发内容。
——区分主体功能的理念。一定的国土空间具有多种功能，但必有一种主体功能。从提供产品的角度划分，或者以提供工业品和服务产品为主体功能，或者以提供农产品为主体功能，或者以提供生态产品为主体功能。在关系全局生态安全的区域，应把提供生态产品作为主体功能，把提供农产品和服务产品及工业品作为从属功能，否则，就可能损害生态产品的生产能力。比如，草原的主体功能是提供生态产品，若超载过牧，就会造成草原退化沙化。在农业发展条件较好的区域，应把提供农产品作为主体功能，否则，大量占用耕地就可能损害农产品的生产能力。因此，必须区分不同国土空间的主体功能，根据主体功能定位确定开发的主体内容和发展的主要任务(16)。
——根据资源环境承载能力开发的理念。不同国土空间的主体功能不同，因而集聚人口和经济的规模不同。生态功能区和农产品主产区由于不适宜或不应该进行大规模高强度的工业化城镇化开发，因而难以承载较多消费人口(17)。在工业化城镇化的过程中，必然会有一部分人口主动转移到就业机会多的城市化地区。同时，人口和经济的过度集聚以及不合理的产业结构也会给资源环境、交通等带来难以承受的压力。因此，必须根据资源环境中的“短板”因素确定可承载的人口规模、经济规模以及适宜的产业结构(18)。
——控制开发强度(19)的理念。我国不适宜工业化城镇化开发的国土空间占很大比重。平原及其他自然条件较好的国土空间尽管适宜工业化城镇化开发，但这类国土空间更加适宜发展农业，为保障农产品供给安全，不能过度占用耕地推进工业化城镇化。由此决定了我国可用来推进工业化城镇化的国土空间并不宽裕。即使是城市化地区，也要保持必要的耕地和绿色生态空间，在一定程度上满足当地人口对农产品和生态产品的需求。因此，各类主体功能区都要有节制地开发，保持适当的开发强度。(图6 目前开发强度示意图)
——调整空间结构(20)的理念。空间结构是城市空间、农业空间和生态空间等不同类型空间在国土空间开发中的反映，是经济结构和社会结构的空间载体。空间结构的变化在一定程度上决定着经济发展方式及资源配置效率。从总量上看，目前我国的城市建成区、建制镇建成区、独立工矿区、农村居民点和各类开发区的总面积已经相当大，但空间结构不合理，空间利用效率不高。因此，必须把调整空间结构纳入经济结构调整的内涵中，把国土空间开发的着力点从占用土地为主转到调整和优化空间结构、提高空间利用效率上来。
——提供生态产品(21)的理念。人类需求既包括对农产品、工业品和服务产品的需求，也包括对清新空气、清洁水源、宜人气候等生态产品的需求。从需求角度，这些自然要素在某种意义上也具有产品的性质。保护和扩大自然界提供生态产品能力的过程也是创造价值的过程，保护生态环境、提供生态产品的活动也是发展。总体上看，我国提供工业品的能力迅速增强，提供生态产品的能力却在减弱，而随着人民生活水平的提高，人们对生态产品的需求在不断增强。因此，必须把提供生态产品作为发展的重要内容，把增强生态产品生产能力
作为国土空间开发的重要任务。
第二节主体功能区划分
根据以上开发定义和开发理念，本规划将我国国土空间分为以下主体功能区：按开发方式，分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域(22)；按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级，分为国家和省级两个层面。
优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准划分的。
城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，是以提供主体产品的类型为基准划分的。城市化地区是以提供工业品和服务产品为主体功能的地区，也提供农产品和生态产品；农产品主产区是以提供农产品为主体功能的地区，也提供生态产品、服务产品和部分工业品；重点生态功能区是以提供生态产品为主体功能的地区，也提供一定的农产品、服务产品和工业品。
优化开发区域是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。
重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。优化开发和重点开发区域都属于城市化地区，开发内容总体上相同，开发强度和开发方式不同。
限制开发区域分为两类：一类是农产品主产区，即耕地较多、农业发展条件较好，尽管也适宜工业化城镇化开发，但从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区；一类是重点生态功能区，即生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。
禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。国家层面禁止开发区域，包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。省级层面的禁止开发区域，包括省级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地以及其他省级人民政府根据需要确定的禁止开发区域。
各类主体功能区，在全国经济社会发展中具有同等重要的地位，只是主体功能不同，开发方式不同，保护内容不同，发展首要任务不同，国家支持重点不同。对城市化地区主要支持其集聚人口和经济，对农产品主产区主要支持其增强农业综合生产能力，对重点生态功能区主要支持其保护和修复生态环境。
第三节重大关系
推进形成主体功能区，应处理好以下重大关系：
——主体功能与其他功能的关系。主体功能不等于唯一功能。明确一定区域的主体功能及其开发的主体内容和发展的主要任务，并不排斥该区域发挥其他功能。优化开发区域和重点开发区域作为城市化地区，主体功能是提供工业品和服务产品，集聚人口和经济，但也必须保护好区域内的基本农田等农业空间，保护好森林、草原、水面、湿地等生态空间，也要提供一定数量的农产品和生态产品。限制开发区域作为农产品主产区和重点生态功能区，主体功能是提供农产品和生态产品，保障国家农产品供给安全和生态系统稳定，但也允许适度开发能源和矿产资源，允许发展那些不影响主体功能定位、当地资源环境可承载的产业，允许进行必要的城镇建设。对禁止开发区域，要依法实施强制性保护。政府从履行职能的角度，对各类主体功能区都要提供公共服务和加强社会管理。
——主体功能区与农业发展的关系。把农产品主产区作为限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的区域，是为了切实保护这类农业发展条件较好区域的耕地，使之能集中各种资源发展现代农业，不断提高农业综合生产能力。同时，也可以使国家强农惠农的政策更集中地落实到这类区域，确保农民收入不断增长，农村面貌不断改善。此外，通过集中布局、点状开发，在县城适度发展非农产业，可以避免过度分散发展工业带来的对耕地过度占用等问题。
——主体功能区与能源和矿产资源开发的关系。能源和矿产资源富集的地区，往往生态系统比较脆弱或生态功能比较重要，并不适宜大规模高强度的工业化城镇化开发。能源和矿产资源开发，往往只是“点”的开发，主体功能区中的工业化城镇化开发，更多地是“片”的开发。将一些能源和矿产资源富集的区域确定为限制开发区域，并不是要限制能源和矿产资源的开发，而是应该按照该区域的主体功能定位实行“点上开发、面上保护”。
——主体功能区与区域发展总体战略的关系。推进形成主体功能区是为了落实好区域发展总体战略，深化细化区域政策，更有力地支持区域协调发展。把环渤海、长江三角洲、珠江三角洲地区确定为优化开发区域，就是要促进这类人口密集、开发强度高、资源环境负荷过重的区域，率先转变经济发展方式，促进产业转移，从而也可以为中西部地区腾出更多发展空间。把中西部地区一些资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的区域确定为重点开发区域，是为了引导生产要素向这类区域集中，促进工业化城镇化，加快经济发展。把西部地区一些不具备大规模高强度工业化城镇化开发条件的区域确定为限制开发的重点生态功能区，是为了更好地保护这类区域的生态产品生产力，使国家支持生态环境保护和改善民生的政策能更集中地落实到这类区域，尽快改善当地公共服务和人民生活条件。
——政府与市场的关系。推进形成主体功能区，是政府对国土空间开发的战略设计和总体谋划，体现了国家战略意图，是确保中华民族长远发展的战略需要。主体功能区的划定，是按照自然规律和经济规律，根据资源环境承载能力综合评价，在各地区各部门充分沟通协调基础上确定的。促进主体功能区的形成，要正确处理好政府与市场的关系，既要发挥政府的科学引导作用，更要发挥市场配置资源的基础性作用。政府在推进形成主体功能区中的主要职责是，明确主体功能定位并据此配置公共资源，完善法律法规和区域政策，综合运用各种手段，引导市场主体根据相关区域主体功能定位，有序进行开发，促进经济社会全面协调可持续发展。优化开发和重点开发区域主体功能定位的形成，主要依靠市场机制发挥作用，
政府主要是通过编制规划和制定政策，引导生产要素向这类区域集聚。限制开发和禁止开发区域主体功能定位的形成，要通过健全法律法规和规划体系来约束不符合主体功能定位的开发行为，通过建立补偿机制引导地方人民政府和市场主体自觉推进主体功能建设。
第三章开发原则
——科学开发我们家园的准则
推进形成主体功能区，要坚持以人为本，把提高全体人民的生活质量、增强可持续发展能力作为基本原则。各类主体功能区都要推动科学发展，但不同主体功能区在推动科学发展中的主体内容和主要任务不同。根据主体功能定位推动发展，就是深入贯彻落实科学发展观、坚持把发展作为第一要务的现实行动。城市化地区要把增强综合经济实力作为首要任务，同时要保护好耕地和生态；农产品主产区要把增强农业综合生产能力作为首要任务，同时要保护好生态，在不影响主体功能的前提下适度发展非农产业；重点生态功能区要把增强提供生态产品能力作为首要任务，同时可适度发展不影响主体功能的适宜产业。
第一节优化结构
要将国土空间开发从占用土地的外延扩张为主，转向调整优化空间结构为主(23)。
——按照生产发展、生活富裕、生态良好的要求调整空间结构。保证生活空间，扩大绿色生态空间，保持农业生产空间，适度压缩工矿建设空间。
——严格控制城市空间总面积的扩张，减少工矿建设空间。在城市建设空间中，主要扩大城市居住、公共设施和绿地等空间，严格控制并压缩工业空间。在工矿建设空间中，压缩并修复采掘业空间。
——坚持最严格的耕地保护制度。稳定全国耕地总面积，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。坚守18亿亩耕地“红线”，对耕地按限制开发要求进行管理，对基本农田按禁止开发要求进行管理。
——严格控制各类建设占用耕地。各类开发建设活动都要严格贯彻尽量不占或少占耕地的原则，确需占用耕地的，要在依法报批用地前，补充数量相等、质量相同的耕地。
——实行基本草原保护制度。禁止开垦草原，实行禁牧休牧划区轮牧，稳定草原面积，在有条件的地区建设人工草地。
——增加农村公共设施空间。按照农村人口向城市转移的规模和速度，逐步适度减少农村生活空间，将闲置的农村居民点等复垦整理成农业生产空间或绿色生态空间。
——适度扩大交通设施空间。重点扩大城市群内的轨道交通空间，对扩大公路建设空间要严格把关。
——调整城市空间的区域分布。适度扩大优化开发区域的城市建设空间，从严控制工矿
建设空间和各类开发区扩大面积。扩大重点开发区域的城市建设空间，适度扩大先进制造业和服务业空间。严格控制限制开发区域城市建设空间和工矿建设空间，从严控制开发区总面积。(图7 开发区分布图)
第二节保护自然
要按照建设环境友好型社会的要求，根据国土空间的不同特点，以保护自然生态为前提、以水土资源承载能力和环境容量为基础进行有度有序开发，走人与自然和谐的发展道路。
——把保护水面、湿地、林地和草地放到与保护耕地同等重要位置。
——工业化城镇化开发必须建立在对所在区域资源环境承载能力综合评价的基础上，严格控制在水资源承载能力和环境容量允许的范围内。编制区域规划等应事先进行资源环境承载能力综合评价，并把保持一定比例的绿色生态空间作为规划的主要内容。
——在水资源严重短缺、生态脆弱、生态系统重要、环境容量小、地震和地质灾害等自然灾害危险性大的地区，要严格控制工业化城镇化开发，适度控制其他开发活动，缓解开发活动对自然生态的压力。
——严禁各类破坏生态环境的开发活动。能源和矿产资源开发，要尽可能不损害生态环境并应最大限度地修复原有生态环境。
——加强对河流原始生态的保护。实现从事后治理向事前保护转变，实行严格的水资源管理制度，明确水资源开发利用、水功能区限制纳污及用水效率控制指标。在保护河流生态的基础上有序开发水能资源。严格控制地下水超采，加强对超采的治理和对地下水源的涵养与保护。加强水土流失综合治理及预防监督。
——交通、输电等基础设施建设要尽量避免对重要自然景观和生态系统的分割，从严控制穿越禁止开发区域。
——农业开发要充分考虑对自然生态系统的影响，积极发挥农业的生态、景观和间隔功能。严禁有损自然生态系统的开荒以及侵占水面、湿地、林地、草地等农业开发活动。
——在确保省域内耕地和基本农田面积不减少的前提下，继续在适宜的地区实行退耕还林、退牧还草、退田还湖。在农业用水严重超出区域水资源承载能力的地区实行退耕还水(24)。
——生态遭到破坏的地区要尽快偿还生态欠账。生态修复行为要有利于构建生态廊道和生态网络。
——保护天然草地、沼泽地、苇地、滩涂、冻土、冰川及永久积雪等自然空间。
第三节集约开发
要按照建设资源节约型社会的要求，把提高空间利用效率作为国土空间开发的重要任务，
引导人口相对集中分布、经济相对集中布局，走空间集约利用的发展道路。
——严格控制开发强度，把握开发时序，使绝大部分国土空间成为保障生态安全和农产品供给安全的空间。
——资源环境承载能力较强、人口密度较高的城市化地区，要把城市群作为推进城镇化的主体形态。其他城市化地区要依托现有城市集中布局、据点式开发(25)，建设好县城和有发展潜力的小城镇，严格控制乡镇建设用地扩张。
——各类开发活动都要充分利用现有建设空间，尽可能利用闲置地、空闲地和废弃地。
——工业项目建设要按照发展循环经济和有利于污染集中治理的原则集中布局。以工业开发为主的开发区要提高建筑密度和容积率，国家级、省级经济技术开发区要率先提高空间利用效率。各类开发区在空间未得到充分利用之前，不得扩大面积。
——交通建设要尽可能利用现有基础扩能改造，必须新建的也要尽可能利用既有交通走廊。跨江(河、湖、海)的公路、铁路应尽可能共用桥位。
第四节协调开发
要按照人口、经济、资源环境相协调以及统筹城乡发展、统筹区域发展的要求进行开发，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。
——按照人口与经济相协调的要求进行开发。优化开发和重点开发区域在集聚经济的同时要集聚相应规模的人口，引导限制开发和禁止开发区域人口有序转移到重点开发区域。
——按照人口与土地相协调的要求进行开发。城市化地区和各城市在扩大城市建设空间的同时，要增加相应规模的人口，提高建成区人口密度。农产品主产区和重点生态功能区在减少人口规模的同时，要相应减少人口占地的规模。
——按照人口与水资源相协调的要求进行开发。确定城市化地区和各城市集聚的人口和经济规模以及产业结构，要充分考虑水资源的承载能力。
——按照大区域相对均衡的要求进行开发。在优化提升东部地区城市群的同时，在中西部地区资源环境承载能力较强的区域，培育形成若干人口和经济密集的城市群，通过推进城镇化带动中西部地区发展。
——按照统筹城乡的要求进行开发。城市建设必须为农村人口进入城市预留生活空间，有条件的地区要将城市基础设施和公共服务设施延伸到农村居民点。
——按照统筹上下游的要求进行开发。大江大河上游地区的各类开发要充分考虑对下游地区的影响。下游地区要积极吸纳上游地区人口，上解财政收入，帮助上游地区修复生态环境和实现脱贫。
——按照统筹地上地下的要求进行开发。各类开发活动都要充分考虑水文地质、工程地质和环境地质等地下要素，充分考虑地下矿产的赋存规律和特点。在条件允许的情况下，城市建设和交通基础设施建设应积极利用地下空间。
——交通基础设施的建设规模、布局、密度等，要与各主体功能区的人口、经济规模和产业结构相协调，宜密则密，宜疏则疏。加强综合运输体系建设，提高铁路、公路、水运、空运等多种运输方式之间的中转和衔接能力。
第五节陆海统筹
要根据陆地国土空间与海洋国土空间的统一性，以及海洋系统的相对独立性进行开发，促进陆地国土空间与海洋国土空间协调开发。
——海洋主体功能区的划分要充分考虑维护我国海洋权益、海洋资源环境承载能力、海洋开发内容及开发现状，并与陆地国土空间的主体功能区相协调。
——沿海地区集聚人口和经济的规模要与海洋环境承载能力相适应，统筹考虑海洋环境保护与陆源污染防治。
——严格保护海岸线资源，合理划分海岸线功能，做到分段明确，相对集中，互不干扰。港口建设和涉海工业要集约利用岸线资源和近岸海域。
——各类开发活动都要以保护好海洋自然生态为前提，尽可能避免改变海域的自然属性。控制围填海造地规模，统筹海岛保护、开发与建设。
——保护河口湿地，合理开发利用沿海滩涂，保护和恢复红树林、珊瑚礁、海草床等，修复受损的海洋生态系统。
第四章战略目标
——我们未来的美好家园
第一节主要目标
根据党的十七大关于到2020年基本形成主体功能区布局的总体要求，推进形成主体功能区的主要目标是：
——空间开发格局清晰。“两横三纵”为主体的城市化战略格局基本形成，全国主要城市化地区集中全国大部分人口和经济总量；“七区二十三带”为主体的农业战略格局基本形成，农产品供给安全得到切实保障；“两屏三带”为主体的生态安全战略格局基本形成，生态安全得到有效保障；海洋主体功能区战略格局基本形成，海洋资源开发、海洋经济发展和海洋环境保护取得明显成效。
——空间结构得到优化。全国陆地国土空间的开发强度控制在3.91%(26)，城市空间控