加强权力运行监督制约机制的思考

加强权力运行监督制约机制的思考

内容提要：把权力关进制度的笼子里，建立健全权力运行监督制约机制，是关系党和国家前途命运的重大问题。笔者认为目前权力运行监督软弱无力且漏洞较多，不愿监督、不敢监督、不去监督、无法监督等问题还比较突出。为了解决这些问题，一要建立宣传教育机制，端正权力意识；二要建立制度防范机制，规范用权行为；三要建立考核评价机制，提高用权质效；四要建立责任追究机制，治理用权失误；五要理顺监督机制，切实保障各监督主体充分协调发挥作用；六要加快权力运行的法制建设。

保证权力正确行使是党执政的核心问题，也是体现党的先进性的本质问题。纵观古今中外，腐败都是权力运行失控、失衡所致。所谓权力腐败，指的是执掌权力的某些机关或干部背离公有权力的性质和原则，把权力私有化、关系化、特权化、商品化，为个人或小团体谋私利。权力腐败的实质是公有权力被滥用，而缺乏必要监督的权力，就有可能被滥用。因此，加强权力监督，建立健全权力运行监督制约机制，是关系党和国家前途命运的重大问题，必须高度重视，采取有效措施切实加以解决。

一、存在的主要问题

强化监督仍然是党风廉政建设工作中的一个薄弱环节，对权力的监督软弱无力且漏洞较多，不愿监督、不敢监督、不去监督、无法监督等问题还比较突出，难以有效地遏制腐败现象的滋长。这些问题的难点主要表现在：

1、职权与职责不明确、不对等。现实中，为什么许多人的“官念”越来越浓?总嫌自己的官当小了。普遍认为当官相对其他职业风险小、回报大，并且还能最大限度地满足作为一个正常人尊严的各种心理需求。权力与责任不明确给一些玩弄权术者创造条件和机会而使监督无法适从，权力与责任不对等，权力大于责任，导致的后果也大。

2、监督职责和监督权威相脱节。权力配置的不合理造成监督不力或者无法监督，由于决策权、执行权、监督权不合理的配置，导致权力运行监督的软肋。实践证明，同级纪委是无法监督同级党委，不用说对“一把手”的监督，在很多情况下，领导出于自身的职责和政绩考虑，对于本部门、本单位出现的问题往往大事化小，小事化了，尽可能“内部处理”。这在一些条管部门中问题显得尤为突出。监督不是行为人的道德内约，而是外在的强制，因此，它客观上要求监督主体与客体不能共存于一个组织单位之中，而要有相对的独立地位。

3、现有的监督机制在实践中遭遇难题，缺乏权威性。建国以来，我们逐步建立起由立法监督、司法监督、行政监督、党内监督、舆论监督、政协和民主党派监督、人大监督等所构成的民主监督体系。从理论上来看这一体系是完备的，但在现行监督体制和机制下，这些形式的监督，其作用的发挥往往是非常有限的。长期以来我们的党政监督存在着体制性的障

碍，专门的监督机构缺乏应有的地位和独立性。不仅是纪检监察实行双重领导。同时在现行体制下，我们的司法监督、人大监督在实际监督过程中也同样受到地方党委和政府的掣肘，而舆论监督更是缺乏相应的法律支撑。

4、维护党内制度的严肃性失之于宽、失之于软，权力运行过程缺乏有效的程序制约和保障。没有认真贯彻党的民主集中制，集体领导流于形式。一些领导干部独断专行，不尊重班子成员的意见，任意越权包揽；有的班子成员原则性差，看领导眼色行事，使一些错误意见也能通过合法程序。管理制度上存在漏洞，对抵制、干扰和破坏党内监督的行为，目前尚无可操作性的规定及检查的标准。

5、法制不健全。监督制约权力的法律还存在不少疏漏和缺失，造成了法律对部分权力的制约上存在空档。对惩治性的事后监督比较重视，防范性的事前事中的监督比较薄弱。同时，在对权力监督的问题上，至今没有一部专门的较为完备的监督法。

二、建立健全权力运行监督机制的几点思考

建立健全权力运行监督机制，是一个涉及各个方面艰巨复杂的系统工程，要对权力制约机制进行具体化、精密化的设计，使之运转合理，制约有力。

（一）建立宣传教育机制，端正权力意识

正确的权力观，不是自然形成的，而是在由不自觉到自觉的过程中逐渐形成的。在这个过程中，宣传教育起着至关重要的作用。一是实行跟踪式教育。要把权力观教育贯穿到干部培养、成长、成熟的全过程和考察、提拔、使用的每一个环节，准确把握干部在特定时期和特定环境的思想动态，认真研究权力观形成和发展变化的规律，分别制定长期的和阶段性教育规划，有的放矢地抓教育，使公共权力观真正入心入脑。二是实行开放式教育。正确的权力观的形成，受到多方面因素的影响，涉及到社会生活的各个领域。必须拓宽教育渠道，整合教育资源，建立组织教育、机关教育、家庭教育和社会教育等相互补充、相互配合、相互渗透的开放式教育格局，把党纪国法以及道德规范对权力观的要求转化为自觉行为。三是实行分层次教育。根据各级领导干部、普通党员干部所处地位和环境，在教育内容、教育形式的选择上也要各有侧重,增强权力观教育的针对性和实效性。比如，在正确处理监督与被监督的关系上，对领导干部要着眼于提高接受监督的意识；对普通干部要着眼于提高善于监督、敢于监督的能力。四是引导大家正确理解得与失的关系。算好人生“七笔账”，算好“政治账”，志高方能致远；算好“经济账”，勤耕方才富足；算好“名誉账”，清廉方能扬名；算好“家庭账”，守身方能家园；算好“亲情账”，品高方能会友；算好“自由账”，自律方能无拘；算好“健康账”，心良方能体壮。

（二）建立制度防范机制，规范用权行为

制度建设具有根本性、全面性、稳定性和长期性。首先要明确各部门、各单位的职能、职责、职权、程序、时效等，按照法规政策的规定进行清理，并重点对单位主要领导干部、关键岗位、人财物管理等方面的职责权限进行清理审核确认。其次，根据权力与责任对等原则，实行定岗、定人、定权、定责、定奖惩。其三，设置权力行使流程图，明确流程各环节的责任人、监督方式，构建一个完整的权力规范、行使和监督的惩防体系。必须把制度建设贯穿到权力运行的全过程，确保权力始终沿着制度化、规范化的轨道运行。一是要增强制度的系统性。重点健全党务、政务、村务和财务工作制度，加强“人、财、物、事”四权运行的规范、约束和监督。二是要维护制度的权威性。要加大制度的执行力度、切实做到有令则行，令行禁止，对违反制度的要采取组织措施、纪律措施等（不搞下不为例，发现一起处理一起）予以严肃处理。三是要保持制度的先进性。随着市场经济不断完善和改革的不断深入，权力运行将呈现出新的形式、新的特点和新的规律，必须与时俱进，加强对这些新形式、新特点和新规律的研究，探索建立有效监督制约权力运行的新机制新体制。四是要研究探索制度的预警性。前瞻性和预警性是制度的本质要求。亡羊补牢毕竟造成了损失，应该说不是我们设计制度的最终目的。一项政策或举措出台后会引起人们在思想上、行为上的哪些“异”动，必须要一个事前的研究和预测，为制度设计提供参考依据。

目前在监督制约权力运行方面，应当加强建立健全和切实执行以下制度：

（1）基层党委“重大事项票决制”，增加权力运行的透明度。凡涉及重大决策、重要工程、人事任免和大额资金安排等事项全部采取党委（党组）成员无记名投票表决形式进行，进一步健全基层党委重大问题民主决策机制，扩大党内民主，强化对党政领导干部，特别是对“一把手”的权力制约，提高基层党委班子整体执政能力。这项制度的执行，要作为上级党组对下级党组巡视的主要内容之一。

（2）党政正职“届中经济责任定期审计制”，防止权力异化。积极推行党政正职届中经济责任审计，实现由“离任审计”向“全程审计”的转变。凡是主要负责人在任期届满或任期内办理提任、调任、轮岗、退休、辞职、机构裁撤合并前都必须进行经济责任审计，而且是先免后审。对重点部门和群众反映较大，意见比较集中的领导干部可由组织部随时协调审计部门进行审计。届中审计的结果作为评价、使用、奖惩干部的重要依据。同时，加强对审计工作责任追究制的制定和执行，杜绝人情审计、关系审计、不负责任审计、不依法审计。要改进评价方法及标准，增强可操作性。经济责任审计量化评价办法基本思路是：包括三个方面的内容，定量评价部分；定性评价部分；存在主要问题。对领导干部经济责任审计结果评价实行定量与定性相结合的办法进行。经济责任审计结果定量评价分值为100分，按照下列要素进行量化评价：①主要经济工作指标完成情况20分；②财务管理情况30分；③重大经济决策的合规性、合法性及实施结果20分；④领导干部遵守财经法规和廉政规定10分；

⑤审计查明的问题20分。定性评价，定性评价分为四个等次：好（90—100分）、较好（80—89分）、一般（60—79分）、较差（59分以下）。当审计查明被审计单位（不含下属单

位）同时存在下列两条以上问题的，定性评价确定为“较差”等次：①私设小金库，乱支乱用；②单位内部发生违反财经纪律行为受党纪国法处理的；③截留挪用财政专项资金的；④在国有、公用资产处置过程中违规操作造成重大损失的。根据出具领导干部经济责任审计结果报告和审计决定书、审计建议书、移送处理书，按照量化评价标准进行打分，确定其评价等次。

（3）试行重点、热点单位“一把手”选任、定期交流制，防止“带病上岗”和打破权力垄断。对掌握管人、管钱、管工程、管审批等权力的重点、热点单位“一把手”的选任，应严把考察关，在年度集中考核的基础上，每个职位实行差额考察（不少于3人），重点是到曾经工作过和居住过的地方找知情人个别深入了解和核实情况，知情人应具有代表性，忌事先通知、兴师动众，注意保密。通过优中选优、精中选尖，尽力防止“带病上岗”。加大对重点、热点单位“一把手”的交流力度，可考虑每三年调整换岗一次，根据工作表现把每个领导干部都尽可能地调整到最适合其能力特点的岗位上去，做到“人岗相适”，打破“重要单位”领导长期“坐庄”的局面。同时，也有利于激发各单位主要负责人的奋斗热情，激励竞争。有利于完善干部淘汰机制，以“换”代“下”，逐步淘汰，解决领导干部“下”的问题。对经组织考核被确定为不称职的干部，坚决从现有的领导岗位上调整出来。逐步实现重要部门、关键岗位干部轮岗交流制度化。

（4）完善“干部监督网络制”，延伸干部监督的触角。进一步整合组织、纪检、检察、审计、发改委、统计、财政、工商、信访等部门对干部勤政廉政的监督信息资源，增加监督的透视点，从对干部8小时内的监督向8小时以外延伸，从干部的工作圈向生活圈延伸，前移监督关口，多角度监督、多侧面考察干部勤廉表现，便于及时发现问题。同时，聘请社会各界有正义感的人士作为监督员，公布干部监督举报电话号码、电子信箱。通过举报电话和干部监督网，随时接受社会和群众监督和举报，保证干部监督渠道的畅通。

（5）、建立“干部监督预警机制”，防微杜渐。以教育为主、预防为主、事前监督为主，通过内警系统和外警系统的协调、双向运作，实现工作的着力点由事后惩戒向事前监督转变，不断强化对领导干部的日常监督。在严格执行领导干部重大事项报告制度的基础上，结合领导干部生活、社交圈的表现，不断规范申报内容、申报程序和申报时限。同时，建立科级单位“党政一把手亲属重大事项档案”。对党政一把手亲属的重大事项实行登记备案，登记的内容包括党政一把手家庭成员婚丧嫁娶、工作调动、提升晋级、迁新居、建房、分房、购房以及参与建设工程招投标、经营性土地使用权出让、房地产开发、经商办企业等经营活动的相关情况；防止领导干部借亲属之名，变相以权谋私，接受群众监督，增加干部监督的开放程度，增强领导干部主动接受监督和自我约束、自我防范的意识，逐步养成在监督中工作的习惯。健全“领导干部考察考评结果反馈制度”。加大干部考察监督的力度，使干部考察考评结果更好地运用于干部教育、监督和管理工作，在干部考察结束后的两个月内反馈考

察测评结果。反馈内容包括群众对干部本人德能勤绩廉学等方面素质评价情况，对干部的综合评价、任职建议，以及考察中意见比较集中的问题进行诫勉谈话，达到预警效果。

（三）建立考核评价机制，提高用权质效

从本质上讲，领导干部手中的权力是人民群众赋予的，权力运用的根本出发点和最终落脚点，就是要实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。因此，必须加强“三个结合”，建立与科学发展观和正确政绩观相适应的考核评价机制。一是领导评价与群众评价相结合。干部权力运用是好是坏、政绩是高是低，不能单独由上级领导下结论，必须充分尊重群众意见，高度重视群众评价，要切实保障群众在干部考核评价中的知情权、参与权、表决权，把上级评价和群众评价摆在同等重要的位置，一同纳入干部评先评优、提拔使用的重要依据，通过建立健全上级满意、群众称道的双重评价标准，形成正确的用权导向。二是集中考核与日常考核相结合。建立权力运行台账或监督卡，对各级各部门领导干部履行岗位职责、兴办实事、解决突出问题等与运用权力有关的情况进行记载，同时，既到现工作单位考察，又到曾经工作过的单位和住所考察，找知情人了解情况，认真记录，深入调查核实，实行集中考核结果与日常考评结果综合运用，既加强过程监督，又加强结果监督，改变以往重结果，轻过程的作法，及时纠偏防误，杜绝权力“寻租”现象的发生，尽量降低权力运行的成本。三是定量考核与定性考核相结合。把权力运行产生的现实利益和长远利益、经济效益和社会效益统筹起来考虑，既充分肯定用数字反映出来的显而易见的政绩，又科学评价打基础、管长远的工作以及由此而产生的潜在政绩，还要客观评价，因条件具备，不努力作为而错失机遇，影响当时和此后一个时期发展的负面政绩。同时，建立健全干部考核责任追究制，确保考核评价的客观公正性。

（四）建立责任追究机制，治理用权失误

权力运行是在经济社会发展的实践中探索前进的，不可避免地会发生各种失误。必须区别不同情况、不同性质，建立责任追究机制，对各种失误进行有效治理，确保权力运行始终朝着健康有序的方向发展。对由于疏忽大意或水平不高、用权不当造成失误并勇于承担责任的，要采取批评教育方式，引导权力人从个人能力、思想认识、方式方法等方面找原因，责令其限期改正，尽量把损失降低到最小程度；对滥用权力造成失误，不从主观上找原因，故意推卸责任或相互推诿责任，或制造假相欺骗组织和群众的，要采取组织措施、纪律措施严肃处理；对损害国家、集体和人民群众利益的各种“渎职”行为，触犯法律的，要依法追究法律责任。要探索和把握腐败案件的作案规律、发案规律和破案规律。探索建立用权终身负责制。

（五）理顺监督机制，切实保障各监督主体充分协调发挥作用

目前，普遍存在的“监督无力”现象，与我们拥有形式多样的各种监督是极不相称的，究其原因，监督者不能实施有效监督，并非监督者主观上的不想监督，而是客观上的无法进行监督。其根本原因之一就在于监督者缺乏监督所需要的权力，这也就是我们所说的监督者与被监督者权力的对等程度的判断标准，权力对比程度越高，监督越有效；程度越低，监督越无效。而实现权力的对等就必须改革权力架构理顺监督机制，使监督者享有充分的权力，避免其权力被已经滥用了的权力所左右或架空。

首先，必须增强专门监督机关——纪检监察部门的权威性，改革权力架构，通过立法的形式来保障其监督的抗干扰能力和独立性，必须明确规定纪委履行职责所必须有的规范、干部职权、执纪权限，明确上级纪委对下级纪委任免干部、部署工作、业务领导的权力，使上级纪委对下级纪委的领导具体化、制度化，具有权威性。其次，必须大力推进司法体制改革，把准司法监督脉动，完善律师制度，开展个案监督和重要案件评议，保证司法机关真正依法独立公正地行使司法监督。第三，要切实保障公民的检举权、控告权和申述权，保护群众参与监督的积极性。第四，要重视和支持新闻舆论监督，尽快制定“新闻法”，充分发挥新闻媒体的监督作用。规范和充分发挥网络反腐的程序、作用。第五，要进一步强化民主监督。加强和改进人大对“一府两院”的监督，把权力运作和廉政情况的审议、监督作为审议年度工作报告时的重点内容。各级人民代表大会可以建立廉政委员会。同时，畅通社会协商对话渠道，充分发挥人民政协、各民主党派和无党派民主人士对领导干部权力运行的民主监督作用。第六，要进一步强化对监督者的监督。监督权的异化，即监督者自身权力运行的不正当，是当前监督工作中出现的一个危害极大的不良现象，严重影响监督工作的权威和有效性。必须加大对有监督职权的部门，特别是纪检、监察、检察、法院等监督职能部门的监督力度，严格查处这些部门监督不公或滥用监督权力谋取单位和个人利益的不良行为，促使监督部门尽职尽责地行使监督权力。总之，我们必须不断地通过体制创新，通过加快立法，使各个监督主体、各种监督形式充分发挥其监督作用，使广大党政机关工作人员树立“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”的观念，确保权力的正确行使。

（六）加快权力运行的法制建设

惩治腐败，建设廉政是综合治理的系统工程，需要运用教育的、行政的、法律的多种手段，而在这诸多的手段中，法律无疑是最为有效的手段。为此，必须加强廉政法制化建设，树立法律权威，把廉政建设的立足点放在不以个人品质和意志为转移，从而保证廉政建设的制度化、经常化和有序化。

首先，要大力加强和完善廉政立法。要以法律形式明确界定是非，用客观标准确认廉政、腐败的内含和处延，用法律法规衡量国家公务人员是否违背人民的意志，是否有违法乱纪、徇私舞弊等腐败行为。廉政立法的目的在于规范国家机关及其公务人员的行为，这是将廉政建设纳入法制化轨道的前提条件和重要环节。从总体上看，我国的廉政法律体系还不够完善，不能适应反腐败斗争形势发展的需要。为了完善廉政立法，我们应当根据我国的国情，借鉴

国外的先进经验，尽快制定《廉政法》、《反贪污贿赂法》、《公职人员财产申报法》、《经济活动实名法》等，以便把廉政以及监督机关的职能、权力用法律的形式固定下来，明确哪些是可以做的，哪些是禁止做的，违反了就要受到什么样的处罚，是公职人员必须遵守的具体规范，对权力进行有效的制衡。除了重视制定有关事后惩戒性的法规外，更要加强预防性法规的制定，逐步建立起一套严密的严格的廉政法律体系。

其次，要严格执法。制定法律的目的是为了运用它来规范人们的行为，调整社会关系，维护和发展正常的社会关系和社会秩序。因此，再好的法律，如果不能在现实生活中得到实现也会失去存在的价值。一般意义上的法的实施，一方面要求一切国家机关及其公务人员必须守法。另一方面要求国家行政机关及其公务人员严格执行法律，适应法律，从而保证法的实现。这就要求我们破除“教育从严，处理从宽”的传统意识，坚持教育惩处并重，把惩处腐败分子作为从严治党、从严治政，从严治“长”的重要措施来抓。在惩治腐败的过程中，我们要严格执纪执法，绝不允许存在“空档”、“特区”，不能搞上下有别，内外有别。对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气。同样，对于违反法律的，也不管是什么人，一律严惩。既要实行法纪、党纪、政纪严惩，又要实行经济制裁，使其财、位、权三空，够不上纪律处分的，要变动其岗位，改变其谋私的条件和环境，借以有效地警戒后人，使人望贪却步。

纠正制度缺陷做牢制度“笼子”以强化制度执行力管住管

好权力

习近平总书记在中央纪委二次全会上指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。习总书记的重要讲话，深刻阐述了制度建设在廉洁政治建设中的极端重要性。

制度作为监督的“前端窗口”，在惩防体系建设中处于基础性地位。制度建设主要包括制度的制订和执行两个主要环节。制度的制订不是目的，制度的执行才是制度建设的终极目标和生命力所在。党风廉政建设和反腐败工作多年来的实践充分证明：提高反腐倡廉制度的科学性、增强反腐倡廉制度执行力，是推动反腐倡廉建设科学发展的一个重要策略和举措。笔者认为，从当前反腐倡廉工作的实践来看，只有切实找准反腐倡廉制度建设上存在的问题，纠正制度缺陷，做牢制度“笼子”，提高制度建设的科学性，才能将权力有效地关进制度的

“笼子”，才能用制度将权力管住管好，才能抓住反腐倡廉“长”、“常”二字，从而推动廉洁政治建设朝着科学化方向深入发展。

一、切实纠正制度建设存在的缺陷，做牢制度“笼子”，为提升制度执行力奠定坚实基础

经过多年来的实践摸索，各级党委、政府都建立了一整套反腐倡廉制度，制度体系不可谓不完整，制度涉及面不可不广。然而，制度建设存在的缺陷也是显而易见的。切实纠正和克服这些缺陷，是提升制度执行力基础环节。笔者认为，当前制度建设中至少必须纠正和克服以下缺陷问题：

一是制度设置的盲目性。制度的设置脱离本单位、本部门实际，制度制定者没有认真研究反腐倡廉的形势和趋势，对反腐倡廉工作究竟需要什么样的制度研究不够，对制度的供求现状缺乏必要的了解，只是十分笼统、模糊地提出制度建设要求，这是制度建设盲目性的表现。制度建设本身是一门学问，需要科学的态度、审慎的作风、务实的精神。制定什么制度，制定到什么程度，必须基于对党风廉政建设和反腐败工作实践的充分把握、基于对反腐倡廉形势的客观评估、基于对反腐倡廉制度供求关系的深入研究。

二是制度的可操作性不强。从某种意义上讲，制度就是规矩。既然是规矩，就要有内容、主体、程序、监督等实质性要求。但是，现有的一些制度存在内容空洞、要求笼统、难于操作的问题。制度建设在内容上的空洞化，使制度看似健全，实质无从执行，从而使制度的权威受到藐视，尊严受到挑战，公信受到怀疑。

三是制度内容的标准不确定性。奥地利裔英国经济学家哈耶克说过，“一种坏的制度会使好人做坏事，而一种好的制度会使坏人也做好事。”。所谓的“好制度”与“坏制度”，实际上就需要有一个评价标准。实践证明，“好的制度”就是实用、可用和管用的制度。随着惩防体系建设的不断推进，对制度建设的重视程度在不断提高，制度建设的节奏也在不断加快。但现在的问题是：一方面制度供给过剩，条条框框到处都是，另一方面有效制度供给不足，还要呼吁制定新的制度。因此，迫切需要对制度建设建立一套科学的评价标准，让那些好看但不管用的制度被及时淘汰，让那些大而空、实践中无从操作的“摆设”性制度不得出台和施行。另外，还要通过评价标准，建立起一种导向机制，防止只管制定和出台制度，不管内容是否切合实际、不管是否符合立法意图、不管执行效果是否达到预期目的的倾向。

四是制度主体缺位。制度设置作为一门科学，其主体不仅仅是制度的执行者，还必须包括制度的制定者、制度的监督者和制度的评价者。特别是从制度的监督角度看，制度设计如果忽略了制度的供给者、监督者和评价者的参与，往往会给制度设计带来很大的疏漏。一个制度出台后能否有效施行、能否体现出其应有的效果，制度的制定者、监督者和评价者，都

应该负起相应的责任。而当前几乎所有的制度，都只有制度的执行者成为制度建设的唯一责任者，而其它各方都不能负起自己应有的责任。这是导致制度执行不力的一个很重要方面。

五是责任追究不到位。制度执行不力，很大程度上是因为对责任的追究不到位，现行的很多制度的内容只是重在提醒和警告，对违反者的处罚失之于软，失之于宽，违反制度的成本太低，对与制度有关系的制度制定者、监督者和评价者的连坐责任追究更是无从谈起，制度的威信大打折扣，制度的生命力不能不受到怀疑。

二、强化制度执行力，用制度管住、管好权力

1、狠抓教育这一基础环节，增强制度执行的能动性

一是教育要分清层次，有重点。在制度执行上，领导干部是重点，领导干部在执行制度上的典范作用是不可估量的。同样，领导干部违反制度，其造成的反面影响也是巨大的。而对领导干部的教育，目前正面临着很尴尬的局面：在涉及的腐败案件中，领导干部却占据很大比例，领导干部因各种原因受教育的面不大，而参与教育的领导干部受到教育的效果不明显，甚至很多教育别人的领导干部在腐败的路上走得更远。因此，领导干部接受教育和领导干部受教育的效果，应该作为领导干部政绩考核的一项重要内容。

二是教育要着眼于当前，立足长远。要着眼于当前，开展及时有效的典型性警示教育，通过参观监狱、看守所、参与刑事庭审等现场活动，把近在身边的正反面典型进行剖析，在党员干部思想上产生震憾，心灵得到净化。此外，还要通过经常性的常规教育，树立起正确的人生观、利益观，提高执行制度的自觉性和能动性。

三是教育要轻形式、重效果。任何能产生实际效果的形式都是好形式。效果决定一切。当前在反腐倡廉教育中，一些地方本末倒置，为了所谓的出成果、树典型，在形式上挖空心思，表面上搞得轰轰烈烈，各种台账、资料齐全，让人眼花缭乱，而实际效果上却是一般般，甚至在一些树为典型的单位出现重大腐败案件。所以，没有实际效果的创新都是没有意义的创新，那只是好大喜功的面子工程，是有害无益的形式主义。

2、加强制度的规范性建设，提高制度的可操作性

（1）从制度本身着手，努力完善制度。一是制度的制定要有鲜明的时代特征。当经济社会发展到一个新的时期、新的阶段，反腐倡廉工作也会面临新的形势和新的要求。在制度的内容上要满足这一要求：比如领导干部廉洁自律问题，在不同的时期不同的阶段，总有不同的反映形式，需要有制度规定及时跟进；行业和部门新出现的不正之风，损害群众利益的新情况新问题，也需要有制度规定及时约束；党员领导干部违法的新表现形式，更需要有规章制度及时惩戒。这就要求制度建设要不断探索规律、掌握规律、遵循规律，适应反腐倡廉工作的内在需求，推出符合实际的制度。

二是制度建设既要有针对性，又要具备延展性。制度建设的针对性和延展性是相辅相成的，针对性提高了制度的效用，而延展性则拓宽了制度的涵盖范围，使制度本身更加严密。做好新时期反腐倡廉工作，重要的是在源头上遏制腐败的发生，特别是要通过一系列的改革来深化反腐倡廉工作，而改革体制机制，创新制度是源头防腐的治本之策。改革创新需要针对源头腐败的特点和规律。在制度制定中，注意关注制度约束的延展性，防止制度漏洞的出现，杜绝执行者打制度的“擦边球”的现象，

三是制度建设要有前瞻性。制度建设重在防范，既然要防范，制度设计就要有一定的提前量。特别是随着社会主义市场经济的建立和与不断完善，各项改革的不断深化，反腐倡廉工作已经渗透到社会生活的各个方面，需要制度来规范的情况也在不断增多。在党风廉政建设的实践中可以看到，由于制度建设的滞后，给事后的纠正带来了很大的工作被动，特别是对一些风气性的问题，如果不能早发现、早制止、早规范，不但纠风的成本高，而且造成的危害和影响也更大。因此，作为制度的设计者，要洞悉经济社会发展的趋势，灵敏反应党风廉政建设的新信息，及时提出制度建设预案，既不让党员干部在干事创业中陷于无制度规则的犹豫徘徊中，又不让他们因为无制度规则的约束盲动蛮干而承担过错。

（2）提高制度建设质量，强化制度的可操作性。首先要提高制度的系统性。制度建设有大局观，从系统的角度审视制度建设，既要纵横交错，又要泾渭分明，织严制度网络。所谓“严”，是指缺一个不行，增一个多余。让制度之网恢恢，疏而不漏，这应该是制度建设系统性的最佳体现，也是制度建设的较高层次。与此同时，要为制度建设卸载减负，该交给法律的，由法律来调整，该由部门规章来规范的，由部门规章来规范，该由内部制度来约束的，由内部制度来约束。制度不能追求大而全。其次提高制度的效用性。制度建设应该着眼于以下几点。一是“实用”。“实用”就是“需要”，既是监督管理的依据，又是党员干部遵守的规矩，不追求华而不实的形式和空泛的内容，能够满足实际工作需要。二是“管用”。“管用”就是有效，在实际操作中管得住人，管得住事，管得住权。如法院系统的“六条禁令”、“五个严禁”，令行禁止，有实效，有权威，这就叫“管用”。三是“好用”。“好用”就是简单、明了，易记易行，不繁琐，好监督。四是“可用”，“可用”就是“可行”，既有实体性要求，又有程序性规定，可操作，可执行。这样的制度才有质，有形，有效。

（3）提高制度的信任感。信任感就是对制度执行与否的后果预期，也就是每个人在这样的一个公平公正的制度坏境下，自己觉得不会吃亏的一种肯定。而最令人不安的现状是，制度对人的作用力因为制度环境的不佳而消解，在这消解的过程中，又引发了人们对制度的不信任感和藐视：除了自己，不知道还有谁在遵守执行制度。一边是制度建设的热情，一边是制度成效的认知困惑，这种对制度执行的不良预期，大大降低了人们对制度信任感。因此，我们需要改变人们对制度执行的心理预期。而这种改变，一方面需要持之以恒的教育，培育人们的制度意识，改变漠视制度的现状，另一方面，需要有强硬的措施，也就是执行制度要坚决。制度的执行，一旦形成习惯，那制度的威信也就体现出来了。

（4）重视执行效果上的提高。制度建设的内涵既包括制度设计，还包括制度的执行，因此，提高升制度执行力，是制度建设的重要内容。执行力，其实就是落实制度管人、管事、管权的力度，就是能否做到有纪必依，执纪必严，违纪必究。当前要纠正在制度建设的认识上，把制度落实不断忽略的片面认识。还要纠正存在的另一种倾向：只管制度制定，不管或是很少顾及制度执行的效果，导致制度执行力日渐衰落。可以这样说，提升制度的执行力，是完善制度建设的重要方面，也是提高制度权威性的重要保证。制度执行力的提升，一要靠教育引导，唤起干部群众对制度的信任感和执行制度的责任感。二要靠追究督导，对执行不力的情况进行追究，督促形成良好的制度执行环境。三要靠评价指导，要建立起执行力评价体系，评价制度的优劣、评价制度建设的效力。是制度本身存在缺陷的，要进行修正，是人为原因造成制度不能落实的，要提出纠偏措施，对成熟的制度，要尽快赋予法律的地位，以收到优胜劣败之效。

3、完善责任追究机制，增强制度执行的严肃性

一个好的制度，其本身应包括制度执行中的责任追究内容。对于因违反制度而被追究的一方来说，接受追究是其不可回避的义务。但对于行使监督权的一方和行使责任追究权的另一方来说，这确是他们不可回避的责任。而责任追究不到位，则往往是后两者没有尽到责任，这也是一项制度的执行失之于软、失之于宽的最主要原因。而要改变这种现状，只有建立起制度执行者、执行监督者和责任追究者三方的利益制约机制，使三方的利益处于“零和”状态，才能消除执行监督和责任追究中老好人的现象，使监督和追究真正落到实处。因此，明确并切实追究监督者和责任追究者的责任，是制度得以贯彻执行的重要保证。