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促进我国节约能源的税收政策取向

促进我国节约能源的税收政策取向

我国人口众多,资源相对贫乏,节约能源是实现我国经济可持续发展的重要战略举措。2007年10月24日全国人大常委会二审通过新修订的《节约能源法》指出:“国家实行有利于节约能源资源的税收政策,健全能源矿产资源有偿使用制度,促进能源资源的节约及其开采利用水平的提高。”这说明税收作为国家宏观调控的重要手段,应在节约能源方面发挥积极的作用。为此,如何利用税收政策鼓励能源的节约和合理利用是亟待解决的重要课题。

一、现行税收政策在促进节能方面的现状及存在的问题

(一)我国尚未充分运用税收政策调控能源价格

能源价格应充分反映资源的稀缺程度,国家应利用要素价格的杠杆作用,促进生产,鼓励节约,使能源尽可能得到充分合理地有效利用。目前我国对能源产品普遍征收增值税,虽然实行价外税形式,但其税额构成了产品最终价格的一部分。由于增值税是中性税种,绝大多数产品都实行17%的税率,对于这些税率相同的产品,增值税不具有特殊的调节作用。真正具有特殊调节作用的是消费税。目前我国在能源产品方面只对成品油征收消费税,但是,两税合计油品的总体税收负担也只为23%左右,大大低于国际水平,因此,我国的成品油的价格也明显低于国际上多数国家的价格水平。对能源价格起作用的资源税,现行政策只对煤炭、原油和天然气征收,且税负较低,也没有充分转变成价格信号。调查显示,中国热量相等的能源平均价格仅是发达国家能源平均价格的40%。由于能源价格过于便宜,以致传递给消费者一个错误信号——能源可以随便用,造成了对能源的进一步浪费。

(二)现行税制中欠缺运用税收优惠政策促进节能的有效措施

1在流转税方面。增值税作为我国的主体税种,其对节能的优惠政策包括:利用城市垃圾生产的电力,实行增值税即征即退;利用煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩、风力生产的电力可以减半征收增值税。但由于我国实行的是生产型增值税,购进固定资产所承担的进项税额不能抵扣,这对资本有机构成高的节能高新技术企业无疑会产生不良的影响。消费税是我国中央政府财政收入中仅次于增值税的第二大税种。我国对成品油能源产品在统一征收增值税的基础上,另征一道消费税。但消费税的整体政策并未给节能企业与消费者提供具体的优惠鼓励措施。

2在所得税方面。企业所得税是对节能有较强倾斜的税种,但目前的节能税收优惠政策很少,如外国企业提供节约能源和防治污染方面的专有技术,对其收取的特许权使用费免征预提所得税;企业为了降低成本,节约能耗,加强资源综合利用,治理废渣、废水、废气和劳动保护等目的,采用先进适用的新技术、新工艺、新设备、新材料等改造现有设施、生产工艺条件的,对项目所需外购国产设备,其设备投资的40%可以从设备购置当年比前一年新增的企业所得税中抵免。当年研究开发费用,除据实列支外,还可以按当年研究开发实际费用50%的比例抵扣企业当年应纳税所得额。但对节能技术的研发没有更加特殊的税收优惠。

3在其他税种方面。我国现行的资源税只注重考虑对级差收入的调节,且整体税率水平偏低,在节约能源资源方面没有起到应有的作用。其他各税,如营业税、城市维护建设税、关税、土地增值税、城镇土地使用税、车船税、房产税、个人所得税等均没有特别针对节能的规定或优惠鼓励措施。

综上,我国的税收体系虽有对节能的优惠和倾斜,但优惠范围较窄,优惠手段单一,激励作用不明显。笔者认为,在节约能源已经势在必行的大环境下,国家应该充分利用税收的

奖限措施,配合国家其他有关政策,以实现节能的目标。

二、国际上几种促进能源节约的税收政策

能源工业发展本身具有周期性,世界能源市场的频繁变化以及能源带来的环境问题越来越引起各国的重视。从世界各国的实践看,能源税收政策调整的频率正在加快,各国都在结合本国国情,制定一系列多元化目标的能源政策,能源税制改革成为其中一项重要的内容。

(一)几种具体的政策目标

目前,几种典型的政策目标有节能、提高能效、发展可替代能源和新能源、提高自主开发能力等。如韩国针对国内能源产品含税较高、能源产品价格不合理的具体情况,从2000年开始,制定了新的能源税收改革方案,重新调整能源产品价格的含税比例。德国于20世纪80年代末以环保为目的的能源税改革,依据“双重红利”的理论构想,将改革与影响国内政治最大的因素失业率挂钩,取得了良好的效果。而美国政府在2005年通过的《能源法案》是美国有史以来以税收手段干预能源市场的一次力度较大的能源税制改革。该法案以税收政策为手段,以节能和提高自主开发能力为目标,对本国的能源供需方案进行了重大调整。欧盟委员会也在2007年1月10日出台新能源政策提案,主张开源节流,在大力发展风力、潮汐和生物燃料等可再生能源发电的同时,强调提高能效,减少能源消耗,最终摆脱依赖能源进口的现状。

(二)各国具体的制度设计

1对能源生产的课税。当前,世界上一些国家对能源采掘产业在生产环节建立了立体的多重税制。在增值税方面,如法国的增值税政策中,虽然实行消费型增值税,但一些燃料产品,如加热油、动力油、天然气、润滑油、柴油等,不能获得抵扣。在公司所得税方面,不少发达国家通过公司所得税中的差别待遇来限制能源开采。例如,美国政府开征能源额外利润税等,对开采加工环节的能源课税,可以从生产的源头限制和控制环境污染、浪费资源的经济活动,并鼓励人们寻找能源替代品。

2对能源消费的课税。世界各国对能源消费征税的主要税种为能源税和各类石油消费税。如德国的矿物油税是为了控制对汽车燃料消费征收的一种税。法国从2001年开始向企业和个人征收机动车燃油生态税。对能源消费征税体现了各国政府广泛的政策意图,政府可以通过对能源消费征税,向分散的消费者筹措环保资金,并获得大量的财政收入,保证公共设施和服务的成本补偿。此外,对能源消费征税也是贯彻收入分配政策、平衡国内外能源差价的一种重要手段。

3对道路交通等方面的间接课税。从近年来发达国家能源税制改革的趋势来看,尽管美、日、欧在能源税制模式上存在较大差异,但在改革中,各国都日益重视对能源消费,尤其是交通运输行业消费的课税,在税制设计中日益重视税收对高能耗的影响。例如,美国对能源生产者的征收水平很低,征税重点则在车用汽油和柴油消费上。因为现代社会中,能源消费的大部分集中在交通运输行业,该行业也成为重要的污染源,为此,许多国家对能源课税日益侧重于交通运输行业。由此可以看出,尽管对能源问题的调节手段、目标不尽相同,制度设计各异,但各国都无一例外地对能源税制的完善给予了高度的关注,通过一系列的税制安排,有力地促进了本国能源目标的实现。

三、利用税收手段促进节能的政策建议

利用税收政策促进节能,可以从需求和供给两个角度来分析。从需求角度来看,税收通

过作用于价格会对能源的消费量产生明显的影响;从供给角度看,政府可以采取加速折旧、投资抵免等税收政策降低资源生产者的成本,提高投资项目的收益率,刺激企业更新设备和提高企业对节能项目投资的积极性。具体建议如下:

(一)运用税收政策调整能源价格,促进能源的节约与合理利用

石油占我国能源需求的20%以上,由于国家没有在其他方面提高石油能源效率的空间,用价格杠杆抑制石油需求的重要性就凸显出来。当前比较突出的问题是需要利用税收政策对石油资源产品的价格进行调控。根据我国的石油供求状况,为了配合石油安全战略的实施,我国应该将目前石油的“低税、低价”模式,逐步转向“适度高税、高价”模式。尽管最近国家将汽油、柴油和飞机燃料油的零售价提高了近10%,但无论是含税价,还是价格的含税率均大大低于oEcD的绝大多数国家。建议在物价调控许可的范围内,将我国的汽油和柴油等成品油价格的含税率逐步提高。此外,通过实施不同的税收政策可以调节不同能源品的比较价格,提高鼓励类产品的市场竞争力,降低抑制类产品的市场竞争力,促进能源品间的合理替代。利用税收政策调节不同能源品的比价,要实现三方面的替代:一是促进清洁能源对非清洁能源的替代,减少能源消费对环境污染的负外部性。主要原则是:高污染高税负,低污染低税负。二是促进可再生能源对不可再生能源的替代,实现能源资源的可持续利用。对于国家鼓励发展的可再生能源给予一定的税收优惠。三是促进节能产品对耗能产品的替代,将节能产品放在优先发展的位置。主要原则是:高耗能高税负,低耗能低税负。

(二)根据节能原则完善现有税收优惠政策

1增值税。加速增值税转型改革的步伐,在目前仍实行生产型增值税的情况下,可考虑先对资本有机构成高的高科技节能企业纳入试点范围,允许抵扣固定资产的进项税额,最终达到对节能设备的技改投资实行消费型增值税政策,从而提高企业对节能项目投资的积极性。对生产节能产品的企业,加强节能产品的认定与管理,依据节能的程度按不同的返税率实行增值税即征即退政策,减轻生产节能产品企业的税收负担。根据国家的能源政策导向,调整出口商品的退税率,对出口商品要依据所消耗能源的不同实行不同的退税率。通过减低能源产品的出口退税率乃至取消退税来控制能源产品出口。

2关税。对节能的设备和产品以及国内确实需要的节能技术,应适当减免进口关税和进口环节增值税。对于在我国消耗能源较大的为境外厂商生产的产品,出口时加征从量累进定率的能源消耗附加税,其标准根据现实情况设置。对在我国消耗能源较大的为境外厂商加工、装配成品和为制造外销产品而进口的原材料、辅助材料、零件、部件、配套件和包装物料,不得免征进口关税。能源消耗较:℃的企业不适用保税区、出口加工区等的税收优惠政策。

3企业所得税。对新办节能企业从开始获利的年度起,实行定期减免税照顾。生产节能产品的企业所获得的减免和返还流转税,无论是直接减免、即征即退、先征税后返还或先征后退的,不并人企业利润,免征企业所得税。对明显能够取得经济效益和社会效益的节能企业的节能投资项目,要实行加速折旧和允许税前扣除或给予一定比例的税收抵免。对于将企业利润用于针对节能技术研发和节能设备购买的再投资,全部退还其再投资部分已缴纳的企业所得税税款,以区别一般的投资项目,鼓励企业对节能项目进行投资。尽快制定有利于鼓励开发高效、经济的新能源,有利于积极推广风能、太阳能、地热、潮汐能的专项税收优惠政策。

(三)增强现有税种的能源保护功能

1资源税。资源税单位税额的设计应由只注重考虑对级差收入的调节转变为同时考虑到

资源的不同开采条件以及对节约能源所产生的影响,提高资源税的单位税额。具体而言,对石油:等非再生资源实行定额税率和比例税率相结合的复合计税办法,即在开采或生产环节实行从量定额征收,之后在销售环节从价定率征收。将在开采或生产环节征收的计税依据由销售量改为生产量,以限制无序开采。

2消费税。扩大能源消费税的征收范围并适当提高税率。将成品油之外的其他能源消费品(如煤、电、气)纳入消费税的征税范围,实行不同的税收政策。机动车的能源消费税要依据所使用的能源数量实行从量累进税率,类似于家庭用水的阶梯式水价。指导原则是对高能耗、享受型的交通工具,如大排量的小汽车、越野车、摩托车、摩托艇等征收较高的消费税,对使用新型或可再生能源的低能耗的交通工具实行低税或免税。煤炭既是我国能源消费的主体,又是主要的大气污染源,可根据煤炭污染品质确定税额,采用低征收额、大征收面的方式征收煤炭消费税。

3其他税种。(1)对科研机构、能源企业从事节能技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术性服务收入免征营业税。(2)按照排气量的大小,根据不同耗油标准,重新设计我国车船税和车辆购置税的税额标准,体现高能耗高税负、低能耗低税负的原则。(3)恢复征收固定资产投资方向调节税。对高能耗、高污染行业的投资项目制定较高的税率,对符合产业政策、有利于节能、环保和资源综合利用的投资项目低税或不征税。

(四)开征有利于节约能源的限制性税种

随着经济的发展,节能领域的“费改税”已势在必行。燃油税已经酝酿了很长时间,但时至今日仍未出台。目前世界上已经有130多个国家实行了燃油税。我国首次将燃油税写进立法是在1997年,1997-2007年间燃油税数次被提出,又数次搁浅。燃油税的出台必将对保障石油的供应安全、提高能源效率起到积极的作用。笔者认为,燃油税作为最直接的调控手段,在政府鼓励节能减排的大环境下,应该加快其出台的步伐。在制度设计方面,应针对城市的机动车燃油和道路占用状况,根据不同类型的交通工具,在综合考虑其载运能力、平均载客人数、道路空间占用等指标条件下,制定不同的燃油税收政策;根据不同能源品的碳、硫含量比重确定合理的燃油税税额标准,合理确定不同能源品的税收价格比;对特殊的用油群体(如农用车辆用油等),制定相应的优惠政策,等等。