公共政策学

公共政策视角下的我国公共危机管理的路径分析

姓名：陈安刚学号：11110047020

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（中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉430074 ）

摘要：我国目前正处在突发公共危机事件的高发时期，各类公共危机事件期待着政府建立一套完善的科学的突发公共事件危机管理机制，制定有效的公共政策进行危机管理。我国现有的政府危机管理系统主要依赖于各级政府的现行行政机构，危机爆发时，一般是针对特定危机，由中央政府或省级政府、有关部门设立临时机构。这种临时性机构不能对危机准确预测和预警，加之缺乏政府危机管理专业人员以及缺乏对危机事件的处理经验，严重影响了危机的处理效率。

关键词：公共危机；公共政策制定；危机管理；管理机制

近年来，大量公共危机事件的发生在不同范围内和一定程度上破坏了原有社会的正常秩序，导致了社会经济的衰退，影响了人们的身体健康与正常生活，同时也对政府的危机管理能力提出了挑战。从2003年的“非典”到“禽流感”，再从2008年汶川5 " 12大地震，到同年波及我国南方多省的罕见的暴风雪灾害，到到2010年的青海玉树地震许多难以解决的棘手问题困扰着我国的公共部门。应对公共危机事件是一项系统复杂的社会工程，而政府在这项社会工程中无疑担任着主体的角色。而公共政策的制定则是政府危机管理的起点和基本手段。在公共危机管理中，政府可以通过不断改造落后的公共政策制定过程和执行手段，通过提高公共政策制定的科学性和执行的有效性，作为应对公共危机的重要手段。因此，对政府危机管理中公共政策制定问题的研究在当前就有了重要的现实意义。

一、公共危机与公共政策简述

（一）公共危机与危机管理

早在18一19世纪，危机的概念就被引人了政治领域，表明政府或政治体制处于紧急状态。美国学者罗森塔尔(Rosenthal)认为，危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间性和不确定性很强的情况下必须对其做出关键决策的事件”。公共危机是指由自然或社会原因所引起的突发性事件，对公共秩序与安全、公众利益已经造成或即将造成严重威胁，直接导致社会不安全因素与公众恐慌因素骤升，需要由以政府为领导的公共部门进行动态科学决策并高效应对的紧急突发事件。它包括三种类型：一是自然力产生的天灾，如洪水、地震等；二是人为造成的人祸，包括全局性或局部性的社会冲突；三是以自然灾害表现出来的人为危机，如飞机失事、核泄露、爆炸等事故，以及公共卫生危机、生态灾害等。①

“政府危机管理是指在政府管理国家事务中，针对突然发生的如地震、流行病、经济波动、恐怖活动等对社会公共生活与社会秩序造成重大影响的事件，组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。”危机管理不仅强调对危机反应的管理，还包括对事前预防和事后恢复的管理。它是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，是针对潜在的或当前的危机，在发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效的预防、处理和消除危机。

（二）公共政策

①朱正威，吴霞．论政府危机管理中公共政策的应对框架与程式[J]．中国行政管理．2006年第12期。

美国学者伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家制定并由行政人员执行的法律和法规。根据我国的情况，我们界定为：公共政策是国家机关、政党及其政治团体在特定时期为实现一定的社会的政治、经济和文化目标，所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、措施、办法、条例等的总称。公共政策是目的性很强的活动，它是为解决某一具体问题而制定的。它是政策决策者以一定的理论原理和价值观念为指导，对已确认的政策问题进行科学规划、统筹安排、作出对策，使其转化为行为规范的过程。

（三）危机管理与公共政策的关系

政府危机管理的核心在于危机情境下公共政策的制定。公共危机一旦突发，由于其突发性和紧急性，及其高度的不确定性，向政府中枢决策系统的公共政策的制定者提出了较高的要求，只有满足了这些要求才能实现制定高质量的公共政策，成功应对公共危机。可见，公共危机管理与公共政策制定之间存在着内在的联系。所以在进行公共危机管理的过程中，政府需要制定出及时有效的公共政策。但在公共政策制定的过程中，我们在遵循公共政策制定的一般环节的同时又要考虑危机事件的特性，只有这样制定出来的公共政策才具有较强的针对性和有效性。

二、当前我国政府危机管理的问题分析

从2003 年的“非典”疫情到禽流感，从2008 年南方百年罕见的雪灾以及汶川大地震到2010年发生的7. 1及玉树大地震，以及在这期间发生的大大小小的矿难等公共危机事件，政府在公共危机管理制定的政策还存在着一些问题，甚至决策失误。

（一）公民危机意识淡薄，政府危机决策能力缺乏，对危机反应迟钝

在稳定的和平时期，政府工作人员往往缺乏危机意识，政府的危机管理政策更是缺乏。在危机发生时，不少政府部门不能及时发现问题，结果导致问题蔓延，危机不断深化发展直至爆发，此时才紧急动员，各地的信息通过垂直系统汇集到中央，再把对策扩散到全国，经过多次反馈决策才逐渐完善。虽然政府能在危机爆发期和衰退期加以控制，但是在危机发生和初始阶段反应迟钝，决策不够果断，公共政策制定进程缓慢。如我国2008年的冰雪灾害，1月份刚下雪时，有些地方还在赞叹瑞雪兆丰年，没能对大雪成灾有预期，更没有将雪灾与全国春运结合在一起全盘考虑，加之五个关于自然灾害救助的国家应急专项预案中，并不包括雪灾，所以导致雪灾危机严重化。

（二）危机管理信息沟通机制不完善，影响政策制定效率

政府作为危机管理的主体，能否迅速地对危机做出反应，完备的信息系统起着关键作用。我国中央一级的多数信息机构的信息处理能力较强，但信息搜集能力普遍较弱。信息机构缺乏主动搜集信息的动力机制，往往只是根据上级下达的任务搜集相关信息，因而对于一些潜在的社会问题和决策机关并未明确提出要求的信息不能及时搜集。对于哪些信息应报告和公开、应通过什么渠道报告、信息报告的时限等都没有明确的制度规定，而且在缺乏有效监督的情况下，瞒报、虚报、漏报的现象时有发生，导致决策机关不能及时获得准确的信息，因而影响正确及时的决策。20 世纪80 年代初能源问题成为制约经济发展的重要因素，因此从1982 年开始，国家鼓励地方兴办小煤矿，数量达到8 万多处。后来由于对小煤矿约束的政策不足以及执行力等方面原因，导致小煤矿无序开采，引发了多起安全事故。但是再出现安全事故过程中，相关单位往往选择瞒报、不报的现象，直至事故难以隐瞒造成恶劣影响的时候才引起上级重视。这类的现象比比皆是，正是由于危机沟通机制不够完善才导致政策制定的之后和效率的低下。

（三）危机管理决策技术和手段还有待创新

在我国目前的应急管理中，还大量存在着从自己的经验出发“拍脑袋”、“开碰头会”的水平上。决策者不能有效利用各种先进的决策技术与方法，比如各种信息技术、人工智能技

术以及运筹学、规划论、对策论、数学模型等决策技术与方法。

（四）应对突发性公共危机的政策体系法制化程度不够

随着我国社会危机形态已日益体现出频率高发、领域多元、辐射迅速、规模深广、损失巨大等特点，将危机管理纳入法制化轨道才是必由之路。2003年5月9日《突发公共卫生事件应急条例》的颁布实施，标志着我国突发性公共危机的政策体系已开始初步构建。还有《戒严法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《紧急状态法》等一些应对危机的法律和法规。这些法律存在如下问题：一是各部门都针对自己所负责的事项立法，缺乏沟通和协作，出现法律规范之间的冲突；二是有关紧急状态法对政府可以采取的紧急措施规定得不够清晰，特别是一些必要的行政程序缺乏，很容易为政府随意扩大行政紧急权力留下法律上的漏洞；三是缺乏法定应对处置突发事件的手段和措施”。①

（五）危机管理中公众参与政府决策的机制还不够健全

广泛的社会参与可以消除负面影响，降低政府政策执行和处理危机的成本。但是在危机管理的实践中，公众参与政府决策的机制还很不健全。主要表现在：（1）公众间接参与决策的渠道不畅，间接参与难以真正落实；（2）公众参与的组织化程度较低，主要是以单个个体为形式参与公共政策制定；（3）公民参与危机管理缺少有效监督；（4）政府部门与民间非政府组织的沟通协作不强，不能有效地吸纳民间社会组织参与危机管理。

三、走出危机管理公共政策制定困境的建议

（一）树立危机意识，把危机问题纳入公共政策议程

有效的危机管理需要全面的危机治理意识，培育政策制定者及公民的危机意识是危机管理的重要组成部分。把危机问题纳入公共政策议程，使危机得到政府部门的足够重视，是政府部门着手处理公共危机的前提条件。危机的爆发虽然能够促使一些问题尽快提上政策议程，但是鉴于危机的特性，为了保证危机能够及时有效地进入政府的政策议程，降低危机造成的损失，就必须增强全民的危机意识和危机管理能力，通过对公共信息的传播、向公众开展危机教育，根据危机的来源和各种特点，产生和发展的原因，可能带来的危害向公众作广泛的介绍，提高他们的危机应对能力，增进整个社会应付危机事件的心理承受能力。在平时组织的正常运转中要树立危机警觉意识，一旦危机被察觉和认定，它就必然被列入政府的政策议程，而且会排在最优先的位置，其他一切政策问题都必须为之让路，因为事态的严重性不允许决策者拖延不决。

（二）建立有效的信息沟通协调机制

信息对于政策制定能力的提高至关重要。如果公共政策制定的行政体系是人的身体的话，那么信息就是神经。信息的充分与否，决定着政府危机管理预案制定的水平和决策者是否能做出正确的决策，指挥者是否能充分利用各方面的资源。在危机状态下，由于时间紧迫，决策者及其辅助人员和机构部不可能有很多的时间去搜集大量信息。因此，构建有效的信息沟通协调机制，以畅通信息传播和反馈渠道，尽量避免或减少政策信息的不对称性，是推进危机管理中政策制定科学化民主化的重要途径。借助现代信息和通信技术建立政府组织间、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间的广泛沟通网络，拓宽公众与政府之间的沟通渠道。

（三）提高危机型公共政策的技术创新能力

1、在危机状态下，政府制定公共政策应注重政策工具的灵活运用。政策制定者可以充分利用各类知识基础设施，包括各级学校、研究实验室、图书馆、数据库等设施系统，完善决策研究的科学方法，从而提高政策系统的规范化和科学化。

①王丹亚．危机管理中政府公共政策制定系统的完善[J]．华中农业大学学报．2006年第5期。

2、公共政策制定者还要创新决策方法。要成立专门的独立组织机构，公开危机诱因，帮助公众掌握预知和预防危机事件的方法。采用定量分析方法与定性分析方法，运用数学模型，为危机决策和管理提供新的方法。

（四）建立政府危机管理中政策合法化程序

作为管理危机事件的政策不能够超越现有的制度和法律，方案出台后，必须将该方案合法化成为真正具有权威性的政策，才能使之能得到有效地执行，从而减少政策在实际运行中的阻力。

1、政府内部应该进行有效沟通，充分整合人力和物力资源，做到政策合法化的效率和适当。危机面前，内部首先达成一致与信任，为了使危机尽快得到妥善解决，相关部门必须密切配合，在各自的权限和职责内进行有效的沟通和整合，为政策合法化创作良好的条件。

2、建立政府危机管理中政策合法化的“权变”程序。危机事前具有突发性、不可预见性和时效性，政策合法化依凭一种固定的运行模式和程序可能会影响到政策的实施。在危机面前，在法律制度规定的范围内，政策合法化的主体可以在政策合法化程序上有选择的余地，不至于造成危机面前政策的实施僵化、失灵。

（五）优化公民的参与机制，动员社会各方面力量

政府在应急管理中，要注重统筹兼顾调动各方面的积极因素，提高社会动员能力，在危机到来时，可以在最短的时间内形成“一方有难，八方支援”的动人场面。虽然政府是应对危机的主要力量但是依靠政府的力量应对危机存在一定的局限性。因此，有效的危机管理离不开全社会力量的参与。主要从三个方面：第一，媒体作为一种重要的社会力量，在危机管理中有着重要的作用。第二，在危机管理中，政府要重视发挥专家在公共政策制定中的作用。第三，在危机管理中，相对政府的大包大揽，非政府组织的积极参与具有显而易见的优越性。

（六）完善危机管理决策的法律体系，使公共危机管理法制化

法治是政府进行危机管理的必由之路，政策制定过程的法制化有助于政策的科学性、民主性的实现，有利于实现政策目标。虽然在危机决策中，不必完整遵循常规决策时的程序和步骤，但应该通过法律和制度将危机状态下政策过程确定下来，并明确各部门的权责，对部门领导可实行官员问责制度。对重大突发性危机事件的隐瞒、拖延要追究相关主要领导的责任，对危机决策中出现的玩忽职守、失职、渎职等行为，要追究相关人员的法律责任。同时，政府在紧急状态下的行政应急权力须经法律授权。公共危机管理发达国家的成功经验之一，是他们有比较全面的公共危机管理法律框架来详细规范在紧急状态时期政府与公民之间的关系，以保障政府在紧急状态下充分、有效地行使紧急权力的同时又很好地限制政府的行政紧急权力。如德国的《公民保护法》美国的《国家安全法》等。因此，构建有效的法律机制，应尽快出台根本性法律作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架，从立法的高度规定紧急状态下政府立法权和特别行政权、重大危机信息通告与发布制度、应急预案及启动标准、公民义务与责任等，以保障政府在紧急状态期间享有充分的行政权力，以便尽快处理和解决危机，将危机所带来的各种损失降到最低程度。

四、参考文献

[1] 郭晶莹．从暴雪灾害事件看政府危机管理中的公共政策制定[J]．经济研究导刊．2008年第9期。

[2]蒋军成．公共危机管理中的政策制定──以汶川大地震催生《紧急状态法》为例[J]．党政干部学

刊．2008年第8期（总第309期）。

[3] 向玉琼．论政府危机管理中的公共政策制定[J]．云南社会科学．2005年第二期。

[4] 朱正威，吴霞．论政府危机管理中公共政策的应对框架与程式[J]．中国行政管理．2006年第12期。

[5] 王丹亚．危机管理中政府公共政策制定系统的完善[J]．华中农业大学学报．2006年第5期。

[6] 刘德志．我国公共危机管理中的公共政策制定-基于我国发生的几次自然灾害的思考[J]．经济管

理．2010年第7期。

[7] 李明强，刘洪涛．我国公共危机管理中公共政策制定存在的问题及其对策建议—基于5 12 汶川大地震的思考[J]．长江论坛．2008年第6期。

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[9] 张文风．政府危机管理中的公共政策制定[J]．福州党校学报．2004年第一期。

[10] 周丽婷．政府危机管理中公共政策制定过程分析[J]．山西财经大学学报．2011年第3期。