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经济法视野下国家干预法治化的实现路径——基于“需要国家干预说”理论的考量

张小旭

（西南政法大学经济法学院，重庆 401120）

[摘要] 伴随着国家的存在，国家干预在不同的阶段以不同的面目呈现。国家干预的种种问题，始终是法学家、经济学家孜孜探求的永恒主题。及至今日，承认国家干预的必要性已是理论及实务界的普遍共识，但国家干预如何践行，则是困扰我们的重大难题，运之不当，甚至会产生灾难性的社会问题。于是，探求国家干预的法治化的道路，成了我们不二的选择。本文拟从“需要国家干预说”的理论基点出发，探索经济法视野下国家干预法治化的实现路径及相关制度的构建。[关键词] 国家干预；经济法；需要国家干预说；法治化

引言

国家干预作为一种全新的思想理论加以论述肇始于经济学领域。德国经济学家李斯特曾以生产力理论为基础，指出国家干预对经济运行的不可或缺性，其认为“后进国家如果将工业或农业的利益去服从、适应商业的需要，完全自由放任，后果将不堪设想，必须靠国家采取一些具体的政策措施，如保护关税来扶持本国幼稚商业的发展。”[1]二十世纪二十年代，资本主义世界遭致经济危机狂风暴雨般的侵袭，意味着古典自由主义经济思想的破败。凯恩斯在对既有学说进行审慎

剖析时，型构新的理论，即危机的解决关键在于有效需求的提高；而这一宿愿的达致，国家干预就显得必不可少，亦即“要让国家之权威与私人之策动力量互相结合。”[2]这些理论为国家干预存在的正当性、合理性奠定了理论基石，使国家干预成为国家管理社会经济运行不容忽略的方式。随着市场经济在全球范围的普遍建立以及市场失灵的不可避免，国家干预愈来愈受到重视，关于国家干预的讨论不绝于耳。而这其中，如何实现国家干预的法治化则成为一个重要问题。本文拟在经济法的视野下，以“需要国家干预说”为理论基点，对国家干预法治化的实现路径做一分析。

一、经济法理论中的“需要国家干预说”与国家干预法治化的理路考察

关于国家干预的解读历来见仁见智。而“经济法语境中的国家干预是国家实施市场经济体制的一种特殊的经济职能，旨在克服市场失灵以提升市场效率，而非泛指国家公权意志在法律中的体现。” [3]一言以蔽之，经济法就是国家干预的法律化形式。李昌麒教授在长期纵深研究的基础上提出了“需要国家干预说”，即“经济法是国家为了克服市场失灵而制定的调整需要由国家干预的具有全局性和社会公共性的经济关系的法律规范的总称。”[4]这个概念在“国家干预”之前加上“需要”这一限定词，便为国家干预划定了一个范围，奠定了其合理性基础。此外，通过“需要”对“国家干预“进行适当限定，既尊重了市场自由主义，又强调国家作用的发挥，便巧妙地实现了“自由经济”与“福利国家”两种经济学思想的统一。

“需要国家干预说”有力地论证了国家干预在市场经济体制下存在的必要性，而本文探讨的国家干预法治化的实现路径就是以此理论为基点的，可以说，国家干预法治化是“需要国家干预说”理论在经济法领域的纵深发展与必经之途。国家干预法治化即国家干预主体在且仅在法律的规定或授权的范围内，遵循法定程序对需要国家干预的全局性和社会公共性的社会关系进行调控的状态。国家干预法治化是历史发展的必然选择，是市场经济的必然要求。与之相对应的是国家干预的随意性，随意性的干预具有很大的弊端，这也是国家干预必须法治化的重要原因。

二、不可或缺：经济法视野下国家干预法治化的价值窥视

（一）在资源分配之维度透视国家干预法治化

经济学大师亚当?斯密把市场比作“看不见的手”，将市场机制自我运行的本质属性淋漓尽致地展现出来。虽说市场是资源配置的有效手段，可是市场也绝非万能的，现实经济中市场机制滋生了诸多令人失望的结果，导致许多“市场失灵”的情况难以避免，如不完全竞争、公共物品短缺、宏观经济波动、外部性等，因而，国家干预是必不可少的。然而，在公权配置和使用资源的过程中，会直接或间接与私权产生关联，影响私权主体的利益，倘若如此众多资源的配置和使用都处于“暗箱”之中，就会出现随意分配和使用资源的现象，由此，普通民众的利益就无法得到保障。近些年我国采用的招投标制度、政府采购制度、土地使用权拍卖制度等，都是资源分配法治化的具体表现，正是这些规范公权支配资源的制度，才使市场中的私权主体之间处于

公平状态。

（二）在私权保障之维度透视国家干预法治化

国家干预就是一种私人不能做或做不了的事，应由政府来做，因为毕竟只有力量强大的政府才具备做这件事的能力或权力。“政府的一个主要经济作用就是协调个人行为以获得更大的收益。它能把个人团结起来并用个人所不能的方法促成满意的结果。”[5]如同李斯特所言：“关于国民个人知道得更清楚、更加擅长的那些事，国家并没有越俎代庖；相反的，它所做的是，即使个人有所了解，单靠他自己力量也无法进行的那些事。”[6]毋庸置疑，国家干预无一例外地直接或间接涉及私权，在市场经济体制下对私权主体的制度规约是不可或缺的，但是，若对私权主体行为的各个面向进行过度约束，那制度存在的合理性就理所当然地受到质疑。正如马尔萨斯所指出的：“管制过多的倾向肯定是无知的鲁莽的标志，最能干的医师最能节约药物的使用，最相信自然的治疗力量。同样，最了解自己工作的政治家最不愿意干涉企业与资本的自然倾向。”[7]不言而喻，干预过度一定能带来僵硬，进而演化为集权式的行政管理，抑制经济的民主与自由，这便沦为全面管制而不是宏观调控。弗里德曼就曾尖锐地批评高度法律化的美国以法律出现的各种所谓宏观调控。他根据沃尔特.盖尔霍恩的调查报告指出：“到1995年，除了个体经营的业务，如旅馆和出租汽车公司外，有八十多个不同职业已经被法律回答发给执照，以至于打谷机的操作者和碎烟草的商人以及鸡蛋分等员、训狗员、消灭害虫的人员、游艇推销员、修剪树木人员、挖井匠、砌砖匠和耕作土地的人

都同样要求取得执照。更有甚者，有的州对理发师取得执照的条件也作了详细的规定，要求其必须学习下列课程：理发的科学基础，卫生学、细菌学，毛发、皮肤、指甲、肌肉和神经的组织学，头、脸和颈的结构，有关消毒和防腐的基本化学，皮肤、毛发、腺体及指甲的疾病，理发、修面和整容，化妆、着色、漂白和染发。其详尽细微苛刻刁钻令人吃惊！”[8]弗里德曼认为这种烦琐的法律规定严重侵犯了个人自由。而类比于当下我国的国家干预，显然也存在某些方面“过度”之嫌疑。

（三）在规范政府行为之维度透视国家干预法治化

国家与市场作为经济调控的双翼可谓毁誉参半，唯有相互结合才能达到资源优化配置的目的。市场如果没有国家的干预，提供良好的秩序和公共设施，难以独立发挥其资源配置的作用。而国家作为一种权力机制，又常常有扩大其功能的倾向，从而使市场受到伤害。如同市场会失灵，国家也会失灵，有些问题是市场和国家都无能为力的。国家的能力绝非没有界限，难以做到将市场缺陷尽数克服，甚至存在使问题更为复杂的可能。为了尽可能地保障私权，必须对国家权力进行控制，如果不对国家权力进行有效的法律规制，处于市场对面的异化的国家，将“不仅严重侵损法治，而且在贬损法治思想的同时还会严重削弱（私权主体）对专制政府复兴的抵御力”[9]。①

三、制度指引：经济法视野下国家干预法治化的一般原则

①因此，“国家并不是一个无所不在，正确无误的天赋的神圣建筑，我们没有丝毫理由认为政治市场一定比经济市场更道德、更公正、更人道，甚至完全相反。”参见[美]亨利.勒帕日.美国心自由主义经济学[M].李燕生,译.北京:北京大学出版社,1985.314.

美国法哲学家戈尔丁说：“我们需要价值的指引，以便评价结果和实施，并权衡各种冲突的利益。我们若不指出法律体系应当促进的价值，就不能具体说明法律的限度。”[10]在国家干预法治化的发展过程中，我们应当将下列原则始终贯彻在立法、执法和司法过程中，使国家干预法治化朝着预定的方向，健康、稳步地发展，最终实现有效调节市场经济的目标。

（一）适度干预原则

众所周知，所谓干预是意志的渗透态势以及对社会事务的强力变更。悬设在经济法语境之下，著名学者金泽良雄便对干预描述为“以人为的政策变更和修改经济循环过程为自身目的”的行动。[11]而干预适度中的“适度”就是指要符合客观经济规律。这一“适度”排除了主观的因素，强调的是调节行为的适中，就是矫正偏离价值规律的经济行为，无论鼓励促进抑或限制禁止，都通过经济法律规定来彰显。只是“需要国家干预说”把国家的适度干预型塑成经济法的内在特点与根本原则以及把它描述成“国家在经济自主和国家统制的边界条件或者临界点上所作的一种介入状态”。[12]在“干预过多”、“干预不够”、“干预适度”等干预模式的抉择中，“需要国家干预说”将涵盖干预范围与干预手段双层适度的“干预适度”模式归入自身理论框架之下。此说认为，国家干预供给应该以市场干预需求为限度和必要，“但这毕竟只是一种理论模式，这种模式没有考虑到干预成本及国家的干预能力局限等因素，故其理论指导力受到极大的限制。所以国家应该对干预需求进行调整，把干预限定在政府能力所及的范围之内，实现真

正的干预适度。”[13]

（二）干预效率原则

干预效率作为基石对干预法治化的构建意义非凡。毋庸赘言，干预法治化内含干预成本之要素，所以成本便作为市场被国家干预后所必然获得效率的代价。只是如果干预成本超过干预效益时，干预就变得很不经济了。如同法国学者雅克曼认为“承认消灭经济运转中的缺陷意味着在制定和实施法律方面付出的代价。这时应该得到法律规则通过减少或消灭缺陷所提供的净利，即法律规则带来的预期全部收益和预期全部费用之差。只有在集体获得的净利大于（或等于）在别处利用法律耗费的那些资金所获得的净利时，重视效率才会要求运用法律规则。”[14]诚然，在市场经济脉络中，并不是全部的市场失灵都能由国家进行干预，在国家干预不经济的时候，国家干预就成为多此一举。干预的法治化要考虑到干预效率问题。当然，在市场体制下，没有法治化就没有市场效率，但有了法治化也并不等于一定就有效率，过度的法治化，过于复杂的干预程序的设定，会导致效率的降低。所以，在干预法治化的过程中，应该充分考虑到干预效率原则。[15]（三）公共利益原则

“所有的法律，没有不为着社会上某种利益而生，离开利益，即不能有法的观念的存在。” [16]经济法以社会利益本位为价值基点，权力的行使只是社会利益的一种方式，并不是社会利益的自身，况且这一权力的行使还应该将公共利益视为终极关怀，并尽力导入法律规制的道路上。根据“需要国家干预说”，国家只对需要国家干预具有全

局性和社会公共性的社会关系进行干预，因此在国家干预的过程中，应充分遵循公共利益原则。但反观实践，受多种因素影响，并非所有的国家干预都能符合公共利益原则，因而这一问题始终存在也亟需解决。

四、经济法视野下国家干预法治化的具体路径

国家干预法治化既是一个过程也是一个目标。国家干预只有顺应市场运行的规律才能驾驭市场，只有谨慎使用，做到有所为有所不为才能有效地发挥功用。这是国家干预的基本规则，这一规则的确立，有赖于对包括立法行为和执法行为在内的公权行为进行有效的规制和优化，唯有如此，国家干预市场的良性规则才有望彻底建立，国家干预法治化才能实现。

（一）加强和完善国家干预立法

众所周知，国家干预法治化的落实需要以国家干预法律制度的构建为前提，而且国家干预法律制度的实际运作态势，在国家干预弥补市场缺陷或者克服市场失灵的效果方面起着至关重要作用，对市场配置资源绩效的发挥有着重要意义。国家干预的法治化要求国家干预权的行使要合乎法律之规定，既要符合程序法的规定，也要符合实体法的规定。要使国家干预在法律的框架下运行，就必须先有法。我国目前的现状是很多国家干预无法可依，因此我国要大力加强国家干预立法。当然，由于经济法本身的特性，国家干预立法并未如其他一些法律部门或法律领域的立法那样体现为集中的法典及其配套规范构成的体系，它往往表现为规定国家干预局部问题的专项法律法规，或者

散见于相关法律法规之中。当前，我国国家干预立法主要构成是：市场主体组织、行为干预立法市场秩序调控立法、宏观调控立法、可持续发展保障立法以及社会分配立法。[17]在国家干预立法的过程中，我们应围绕立法构成完善立法，使各项国家干预活动有法可依。最近几年，国家干预的立法进程及其制度成果，是计划经济时代所不可比拟的，不过由于经济体制改革的缓慢性，我国国家干预立法在某些方面也存在若干不足。因此，我们应当在加快立法的同时，不断完善已有的法律及制度，为国家干预合法性的获得提供前提。

（二）明确干预主体及干预范围

国家干预因其涉及到社会性的利益问题，我们必须明确干预权的行使主体以及权力行使的边界，从而有效防止权力的滥用，保障私权主体的切实利益。单从干预主体这方面讲，有权力机关干预，行政机关干预，司法机关干预和经授权的“第三部门”的干预；②而从干预受体这方面讲，不仅有国家各机关、企事业组织，还有公民个人；从干预范围这方面讲，不仅有政治干预、经济干预，还有文化干预以及社会干预。李昌麒教授认为，“国家干预主要是指作为行政机关的政府的干预，其干预的范围又主要是指政府对社会经济生活的干预……而经济法语境中的国家干预，通常是指在法律授权的范围内，公权机关为了达到某种目的而对社会经济生活施加影响的状态，这种干预能

②作为第三部门的社会中介组织，虽然不具有干预经济的法定职权的国家机构，但在政府变革的历史潮流中，它们正逐步通过法律授权，政府机构委托和有关专门协议安排等多种方式，履行政府干预社会经济的部分职能。因此理论上，应该将第三部门行使的这部分干预职能视为政府干预的重要补充。参见种明钊：《国家干预法治化研究》，北京：法律出版社2009年版，第102页。

够在干预主体与干预受体之间产生一种经济职权和经济职责、经济权利和经济义务的关系，即经济法律关系。”[18]明确干预主体，便在为权力机关实施干预提供法律依据的同时，为其刻画出一条清晰的权力边界，使其权限分明，有效避免职责的相互推诿或权力的相互争夺。此外，也为权力受体的救济，指明了更为清晰的方向。划定干预范围要求干预有度，是国家干预法治化的最为核心的质素，其使得法律成为划定国家与市场两种资源配置的方式界限的有力手段，并为国家干预准备恰切的表达工具，将范围得以最终确定。③

（三）国家干预行为的法定化

在我们认识到国家干预的必要性问题之后，我们还需解决，国家干预如何运行的问题。因为干预主体势力过大且行为积极，市场运行被动、表现消极，二者界分普遍处于动态变化中，很难做出合适划分。实践中，我们可以遵循以下理念，来对干预主体的干预行为进行适时的规整。

1.国家干预行为的合法性

市场经济主导下的现代国家，虽然国情各异，干预手段也不尽相同，但是仍然存有一个基本共性，那就是承认任何干预皆须有法律的依据，即国家公权力对市场的干预应该在法治的框架内实施。干预的行为必须合法，这就彰显了政府干预切忌随意为之，而必须有法律依

③反观现实，国家干预的边界在多数情况下显得不够明晰，使国家越界行为屡见不鲜。例如，一些竞争性产业依然维持严厉的进入规制，限制资本的自由进入和退出，损害产业效率。或者本应选择政府干预时，政府却放弃了作为，致使干预不足。例如，在反垄断、产品质量安全及消费者保护等领域政府干预的欠缺。干预只有适度和恰到好处才能发挥积极的作用，“过度干预”、“干预不足”都会带来危害。适度原则取决于经济发展的成熟度以及市场规则的完备程度，取决于政府对国情和特定发展阶段的正确认知。参见吕忠梅，陈虹.经济法原论[M].北京:法律出版社,2007.18.

据，建构在法治的基石上。具体而言：

（1）国家干预权力来源合法。对权力来源进行规制，被公认为最可行的控权形式。它具体要求为，国家在对经济干预时，首先应该有法律的明确规定，进而规约权力行使的范围以及方式。即要求政府在干预经济时应该牢固树立“有限行政”这一观念，其经济管理权的行使也应该严格遵从职权法定的基本原则，坚持法律明示授权为基础，避免借干预之名行滥用权力之实。

（2）国家干预程序法定化。“国家干预程序”被界定为学理上的概念，是就国家干预经济而论的，指国家干预经济的各种方式和步骤的总称。[19]国家干预程序法定化，即把国家干预程序纳入现代法治建设的轨道，以现代法治精神来规范和整合多样化的干预程序。[20]其着眼于从行为过程，利用对程序的精心设置，将着眼点放置于权力行使的时空范围和相对方的参与之上，以此避免权力的失控与滥用。并且，将程序严格化，在保证充分对话的基础上力图使政府干预科学化、民主化这一宏愿得以实现，也为决策的执行创造良好的条件。因此，国家干预程序法治化无疑是争取正义，保障私权的具体要求，也是促使国家干预经济目标得以最终实现的要求所在。

2．国家干预行为的有效性

国家干预的有效性问题是一种较高层次的价值衡量。基于市场经济背景下经济运行的复杂性和多变性，纵然是构建于正当、合理基础上的国家干预，对经济运行是否能产生有效的影响，也不是确定无疑的。要实现国家干预的有效性，应当注意处理好以下几种关系：

（1）直接干预与间接干预。“市场规制直接指向微观经济层面的市场主体及其行为，而宏观调控则是运用经济杠杆，将国家意志内化为经济运行中的内生变量，通过影响市场主体利益、宏观经济层面的特定要素，转而诱导市场主体的行为。”[21]二者作为国家干预的基本方式，市场规制在微观层面为宏观调控的良好施行保驾护航，而宏观调控在为市场规制营造优越的制度情境中功不可没。二者相辅相成，使市场经济得以健康有序地发展。

（2）公权介入的干预和私权介入的干预。“公权介入的干预是指国家以公权者的身份，依法对各种经济关系进行调整的措施或手段的总和。私权介入的干预是指国家用非权力的、私法的手段直接地介入经济生活的一种干预方式。”[22]由于国家身份固有的双重性，催生了其双重职能。在国家干预法治化的进程中，应该进一步严格界分这两种干预方式，使它们各显其能，共同服务于市场经济并使其健康运行，从而使经济得以又好又快发展。

（3）刚性干预与柔性干预。前者指国家权力机关和国家行政机关以某种形式指令相对人应当作为或者不作为，相对人应予以服从的一种调整方法，也称强制性调整方法。后者是指国家机关引导公民和法人的经济活动符合某种既定的经济干预目标而实施的非强制性的调整方法，也成指导性调整方法，这种调整方法通常具有三种表现形式，即行政指导、计划指导和行政协商。[23]在国家干预之时，坚持灵活适用两种干预方式，强制与指导并驾齐驱，二者刚柔相济，以此实现有力地提高国家干预经济的有效性。

五、结语

基于“需要国家干预说”的理论视角，国家干预的法治化是一个关乎理想的范畴。“经济法治”是“需要国家干预说”的一个重要法哲学命题④，它超越了“经济法制”的意义框架,其叙述了经济民主、经济平等、经济秩序和经济效益实现的法治化进程。[24]而国家干预法治化则是经济法治的应有之义，是实现法治国家的必然选择。在国家干预法治化的实践路途上，建立和完善国家干预法律法规体系是实现国家干预法治化的前设条件；明确和划定干预主体及干预范围是实现国家干预法治化的重要步骤；加强和严格国家干预活动是实现国家干预法治化的根本保障。显然，“现代市场经济运行过程中，国家经济权力与私人经济权利（力）均异常活跃，只有置于经济法治架构中，才能既防止市场的自我颠覆，又防止政府对市场的颠覆；才能使国家经济运行受到市场化与民主化条件下的正当程序约束。”[25]而在“需要国家干预说”的理论架构下，探索国家干预的法治化之路，仍显得任重而道远。

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④李昌麒教授在1993年就系统地阐述了其“经济法治”的主张。具体内容，参见中国社会科学院法学研究所：《中国经济法治的反思与前瞻》，北京:中国人民大学出版社1996年版。

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[23]李昌麒.经济法学[M].北京:法律出版社,2007.44.

[24]单飞跃.“需要国家干预说”的法哲学分析[J].现代法学, 2005,(2):36-44.

[25]单飞跃.“需要国家干预说”的法哲学分析[J].现代法学, 2005,(2):36-44.

The Path of Applying Rules of Law into State Intervention in the Vision of Economic Law：Based on the Demanding-State

Intervention Theory

Economic Law School Zhang Xiaoxu

Abstract：From the existence of the nation, the content of state intervention is revealed variously in its different progress. Problems of state intervention is always the external theme explored diligently by jurists and economists. Until now, admitting the necessity of state intervention is the common sense in both theoretical and practical circles. Nevertheless, how to enforce state intervention is still a major problem perplexing us. Even an inappropriate operation of it can result in catastrophic social problems. Thus, pursuing the road of applying rules of law into state intervention was our only choice. This article intends to start from the fundamental point of demanding-state intervention-theory, searching for the path to merge rules f law into state intervention and structure relevant institutions in the perspectives of economic law.

Key words：state intervention;economic law;demanding-state intervention-theory; rules of law