我国城市社会保障制度的发展与改革
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我国城市社会保障制度的发展与改革
王劲松 徐 嘉
(吉林省城市发展研究所,吉林长春130033)
摘要:我国城市社会保障制度从建立、发展到改革、深化,已逐步建立起与市场经济体制相适应的社会保障体系基本框架,逐渐形成了一个包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等保障项目在内的,涵盖全体城镇居民,由国家、企业和个人共同承担责任的城市社会保障体系。改革开放30年来,社会保障工作取得了伟大的成就,但后面仍隐含着极大的困难。因此,加快完善社会保障体系,是中国政府全面推进小康社会建设、实现协调发展的一项重要任务。
关键词:社会保障;社会保险;社会救济;社会福利
中图分类号:C913.7 文献标识码:A 文章编号:0257-0246(2009)12-0176-09
改革开放以来,我国经济以前所未有的速度发展,取得了举世瞩目的伟大成就。在经济高速增长的同时,社会也获得全面发展,人民生活水平大幅度提高,社会保障制度不断健全发展,已成为当前构建和谐社会的重要内容。
一、我国社会保障体系的基本构成
我国城市社会保障制度的发展是在革命战争年代供给制基础上建立起来的。在1978年改革开放前,中国长期实行与计划经济体制相统一的社会保障制度,其实际的保障是有限的。1980年代中期以来,伴随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善,伴随着经济发展水平和财政收支水平的上升,逐步建立了与市场经济体制相适应,由中央政府和地方政府分级负责,政府、企业、个人共同参与的社会保障体系基本框架。
社会保障是一个比较宽泛的概念,其目标是针对现代社会中几种主要的收入风险,即疾病、老年、妊娠、工伤、残疾、失业、丧偶等,保障人们的收入安全。中国的社会保障体系,除包括各国通行的社会救济、社会保险和社会福利三个层次保障的举措外,还把社会优抚制度作为特殊层次的保障举措列进来,形成了四个层次的社会保障体系。其中,社会保险和社会救济是社会保障体系的核心部分。中国广义社会保障体系可以总结为下图。
社会救济是最低层次的社会保障举措,社会保险是基本层次的社会保障举措,社会福利是最高层次的社会保障举措。社会保险的目标是预防风险,社会福利的目标是提高生活质量,而社会救济的目标则是克服贫困。以上这三种社会保障形式同时并存,以社会保险为基础,以社会福利和社会救济为补充,为全体社会成员提供多层次、多形式、多渠道的社会保障。
社会保险是整个社会保障体系的核心部分。中国的社会保险主要包括养老、医疗、失业、工伤和生育保险五大险种,是中国社会保障体系的核心部分。由于中国特殊的国情,目前社会保险主要针对
作者简介:王劲松,吉林省城市发展研究所副所长,副研究员,经济学博士,研究方向:城市发展与区域经济、民营经济与开放经济、经济增长与经济转型;徐嘉,吉林省城市发展研究所实习研究员,研究方向:城市发展、公共安全与社会保障。
城镇职工,而且,这五大险种的发展进程也很不一致,各自的覆盖范围也不尽相同。
社会救济覆盖的对象是穷人及其家庭,为他们提供最低的生活保障。我国城市的社会救助项目包括城市最低生活保障、对特殊群体的救助、城市临时性救济、灾害救助、医疗救助等,而城市居民最低生活保障是社会救助的核心与基础,其制度目标和设计理念是对城市所有生活在贫困线之下的公民提供收入支持,其救助目标主要为城市贫困人口
。
中国广义的社会保障体系
二、改革开放以来我国城市社会保障制度发展的总体历程
改革开放以来,中国城市社会保障制度的改革发展历程大致可分为四个阶段:
第一阶段(1978—1991年)是城市社会保障制度改革的探索阶段。20世纪80年代中期的七五计划正式提出:建立以社会保险、社会福利、社会救济、社会优抚为主要内容的城市社会保障制度。以此为起点,中国开始了城市社会保障制度改革。
第二阶段(1991—1997年)是城市社会保障制度改革的展开阶段。1993年中共十四届三中全会确立了建设社会主义市场经济体制的目标,提出“实现社会统筹和个人账户相结合”,确立了我国现代社会保障体系建设的基本思想和框架。1997年9月国务院发布《关于建立城市居民最低生活保障制度的通知》。这一时期城市社会保障制度改革的特点是:以改革和建立城市社会养老保险和待业保险制度为重点,带动其他社会保险事业和社会福利、社会救济与社会优抚事业的发展。
第三阶段(1997—2003年)是城市社会保障制度改革的规范化阶段。从1998年劳动与社会保障部成立开始,我国城市社会保障制度改革进入全新的规范化阶段,在配合支持国有企业体制改革的过程中,我国城市社会保障制度逐步走向法制化、统一化和社会化。1997年7月,国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。1998年12月,国务院出台《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。1998年以来,中国政府建立了以国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障为内容的“三条保障线”制度,并实现了“下岗职工基本生活”和
“企业离退休人员养老金按时足额发放”两个确保。
①第四阶段(2003年至今)是城市社会保障制度改革的深化阶段。2003年10月,中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。2004年3月,“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障
177我国城市社会保障制度的发展与改革①随着国企改革的顺利推进,已经基本完成下岗职工基本生活保障向失业保险的并轨。下岗职工数从高峰时期1999年的937万人下降到2005年的61万人。
制度”被写入宪法,这标志着社会保障制度不再仅仅作为国有企业改革的配套措施或市场经济体制改革的配套设施,而是成了一项基本的社会制度。2006年中共十六届六中全会从构建社会主义和谐社会的战略高度,明确提出到2020年建立覆盖全民的社会保障体系的目标。
当前,社会保障工作取得的成就突出体现在四个方面:一是制度体系框架初步形成,基本完成了制度转型;二是覆盖范围不断扩大,待遇水平稳步提高;三是一批体制转轨的历史遗留问题得到解决,有力支持了国有企业改革和经济结构调整;四是社会化管理服务体系初步建立,减轻了企事业单位的社会事务负担。我国城市社会保障制度体系中具体的几项制度经历了如下的发展历程:
1.城市养老保险制度发展历程
1984年,开始试点实行退休费社会统筹,费用由国家、企业和职工三方负担,标志着我国的养老保险从“企业保险”向“社会保险”转变。1987年初,实现统筹的县市占全国总县市的25%。1991年,国务院颁发了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》。1993年,十一届三中全会《决定》提出养老保险制度改革实行“社会统筹与个人账户相结合”的模式。1995年,国务院颁布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,要求各地建立个人账户,逐步提高个人缴费比例,开始确立“统账结合”模式。1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。绝大多数省份以1998年作为养老保险制度转轨的分界之年。①2000年,国家设立全国社会保障基金,以巨额财政一次性注入启动资金,期望通过增值运营,应对社保支付的巨大缺口。
2001年,中央决定在辽宁试点完善基本养老保险制度改革。试点要求“做实”个人账户,即个人所缴费用与统筹账户缴费基金分账管理,以确保个人账户真实积累。由此,个人账户和统筹账户的联系被切断,现收现付体系被彻底打破。统筹账户的支付压力远远超出预想,改革背负巨大成本。2003年,“做实”试点扩大到黑龙江、吉林两省,黑吉两省还实现了省级统筹。2005年,国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》,“逐步做实个人账户”的思路被写入文件,文件规定,个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%,并全部由个人缴费形成,单位缴费不再划入个人账户。
随着改革的深入,城市养老保障覆盖面稳步扩大。1989年到2006年,参加基本养老保险的城市职工数量由4816.9万人上升到14130.9万人,占城市职工比例由33.5%提高到49.9%。参加基本养老保险的城市离退休人员数量同期由893.4万人上升到4635.4万人,是1989年的5.2倍。国家参照城市居民生活费用价格指数和职工工资增长情况,对基本养老金水平进行调整。企业退休人员基本养老金待遇提高,且全部按时足额发放。2007年末纳入社区养老金发放管理的企业退休人员共3136万人,占企业退休人员总数的71.2%。
总之,国家将继续完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,逐步“做实”个人账户,将符合条件的城镇从业人员全部纳入基本养老保险。改革基金筹集模式,建立多层次养老保险体系,努力实现养老保险制度的可持续发展,建立健全省级养老保险调剂基金,在完善市级统筹基础上逐步实行省级统筹,推进养老保险管理服务社会化。②
2.城市医疗保险制度发展历程
1984年4月28日,卫生部和财政部联合发出《关于进一步加强公费医疗管理的通知》,开始了政府对传统公费医疗制度改革探索的新阶段。1994年经国务院批准,国家体改委、财政部、劳动部、卫生部印发了《关于职工医疗制度改革的试点意见》,明确提出职工医疗保障制度改革的目标是建立178社会科学战线·2009年第12期·社会学
①②以1998年为界,有所谓“老人”、“中人”、“新人”的划分。
在按规定参加基本养老保险的基础上,有条件的企业可为职工建立企业年金。企业年金费用由企业和职工个人共同缴纳,
采用个人账户方式进行管理。企业年金基金实行市场化管理和运营。到2007年末,全国有3.2万户企业建立了企业年金,缴费职工人数为929万人,企业年金基金累计结存1519亿元。
社会统筹医疗基金和个人账户相结合的制度,并使医疗保险制度逐步覆盖城镇所有劳动者。1996年国务院批准了《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》,在全国范围内进行了医疗保险制度改革的试点。1997年中共中央、国务院的《关于卫生改革与发展的决定》提出了2000年基本实现“人人享有初级卫生保健”的目标。国务院于1998年发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,要求在全国范围内建立覆盖全体城镇职工、社会保障与个人账户相结合的基本医疗保险制度。2000年7月的全国工作会议,提出同时推进城镇职工医疗保险制度、医疗机构和药品生产流通体制三项改革。
2008年末全国参加城镇基本医疗保险的人数为31822万,比2007年末增加9511万人。其中,参加城镇职工基本医疗保险的人数为19996万,比2007年末增加1976万人;参加城镇居民基本医疗保险的人数为11826万,比2007年末增加7535万人。在职工基本医疗保险参保人数中,参保职工14988万人,参保退休人员5008万人,分别比2007年末增加1568万人和408万人。2008年末参加
医疗保险的农民工人数为4266万,比2007年末增加1135万人。
①2009年1月国务院通过了《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《2009—2011年深化医药卫生体制改革实施方案》,要求在未来3年内重点抓好基本医疗保障制度、国家基本药物制度、基层医疗卫生服务体系、基本公共卫生服务逐步均等化、推进公立医院改革试点五项改革。通过改革实现向民众提供“安全、有效、方便、价廉”的医疗卫生服务目标。初步测算3年内各级政府预计投入8500亿元,其中中央政府投入3318亿元。3年内,城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗覆盖城乡全体居民,参保率均提高到90%以上。用2年左右时间,将关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入城镇职工医保。2009年全面推开城镇居民医保制度,将在校大学生全部纳入城镇居民医保范围。积极推进城镇非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员和农民工参加城镇职工医保。灵活就业人员自愿选择参加城镇职工医保或城镇居民医保。2010年,各级财政对城镇居民医保和新型农村合作医疗的补助标准提高到每人每年120元,逐步扩大和提高住院费用、门诊费用报销范围和比例。将城镇职工医保、城镇居民医保最高支付限额分别提高到当地职工年平均工资和居民可支配收入的6倍左右。2011年城镇职工医保、城镇居民医保基本实现市(地)级统筹。
国家逐步建立主要由政府投入支持的社会医疗救助制度,为特殊困难群体提供基本医疗保障。国家于1988年开始推行生育保险制度改革。2004年,国家颁布的《工伤保险条例》实施后,工伤保险的覆盖范围迅速扩大,2008年底,参保人数达到13787万人。中国医疗保险制度改革还面临着诸多艰巨任务,要进一步加强和完善医疗保险管理和服务,建立健全多层次医疗保障体系,逐步减轻参保人员的个人负担,实现医疗保险制度的稳健运行和可持续发展。
3.城市居民最低生活保障制度发展历程
我国城市低保制度建立10多年来,取得了令人鼓舞的进展。我国低保工作的宗旨,是在维持城市居民基本生活需要的同时,适当考虑医疗、教育等需求,在保障居民生存权的前提下,兼顾其发展权。总体来看,我国城市居民最低生活保障制度大致经历了五个阶段:
试点阶段(1993—1995年)。1993年5月,上海市发布《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》,率先建立了城市居民最低生活保障线制度。在1994年召开的第十次全国民政工作会议上,民政部肯定了上海的经验,提出了“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”的改革目标,并部署在东部沿海地区进行试点。
推广阶段(1995—1997年)。1995年底,上海、厦门、青岛、大连、福州、广州等12个大中城市相继建立了城市居民最低生活保障制度。
179我国城市社会保障制度的发展与改革①参见中华人民共和国国家统计局:《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》,
h t t p ://w w w .s t a t s .g o v .c n /t j g b /m d t j g b /q g q t t i j h b /t 20090519-402559984.h t m 。
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普及阶段(1997—1999年)。1997年9月,国务院颁布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》,要求1998年底以前,地级以上城市要建立起城市居民最低生活保障制度;1999年底以前,县级市和县政府所在地的镇要建立起城市居民最低生活保障制度。到1998年底,建立城市居民最低生活保障制度的城市已经发展到600个,还有1242个县(区)建立了最低生活保障制度,共有332万人得到最低生活保障救济。
规范阶段(1999—2003年)。1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》规定:“城市居民最低生活保障制度实行地方人民政府负责制”,城市居民最低生活保障资金由地方政府列入财政预算,对财政确有困难的地区,中央财政给予支持。从这些制度规定看,城市低保资金主要靠地方政府和地方财政解决。2000年,国务院作出重要决策,要求从2001到2003年,中央财政负担的低保经费要连续翻番。于是,从2000年的8亿,增加到2001年的23亿,2002年的46亿,再到2003年的92亿。加上地方财政支出后,全部低保经费从2000年的29.6亿,增加到2001年的54.2亿, 2002年的109亿,再到2003年的151亿。同时,低保制度保障的人数也大幅度增长,从2000年402万,增加到2001年的1170万,2002年的2065万,再到2003年的2247万。①
完善阶段(2003年至今)。2003年,民政部发布《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》。2005年,城市低保人员得到医疗救助的为114.9万人次,医疗救助支出为3.2亿元。2008年,增长为513万人次,23.5亿元,分别增长了3.46倍和6.34倍。2004年,民政部、建设部等联合颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。从2004年开始,民政部积极与其他相关政府部门进行协商,总结、推广部分省、市的经验,着手探索和建立以城市低保制度为主体,以优惠政策和临时救助制度为补充,以医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性社会救助体系。
从保障对象、保障资金、保障标准、管理体制等方面看,我国城市居民最低生活保障制度有如下特点:一是在权利和义务关系上,强调政府负有救助的义务,公民享有受助的权利;二是在保障对象上,限定在持有非农业户口的城镇居民;三是在保障资金的筹集上,规定由政府负担,个人不负有缴费义务;四是在程序条件上,提出申请是城镇居民获得低保救助的前提;五是在实施条件上,只有在经过相关的家庭经济调查核实,确认符合规定条件的情况下,申请者才能获得低保救助;六是在保障标准上,以维持城镇居民基本生活所需的费用为限;七是在保障待遇的兑付上,视低保对象的收入情况,实行以现金给付为主体的差额补助;八是在管理方式上,实行动态管理,即通过对家庭收入情况进行定期核查等方式实现保障对象上的“有进有出”,保障待遇上的“有增有减”。
三、我国城市社会保障发展现状及存在的问题
改革开放30年,我国城市社会保障工作取得了伟大成就,但后面隐含着极大困难。目前我国城市社会保障的覆盖水平、保障程度还远未达到发达国家的水平,保障水平也是不牢靠的。另外,我国城市社会保障制度在城乡之间、地区之间以及体系内部制度之间都存在着巨大的分割,建立全面、统
一、完备、充分的城市社会保障制度任重道远。
1.近年来我国城市社会保障工作取得的成就
我国社会保障制度改革从20世纪80年代初开始,至今已经取得了积极的成果。回顾改革的历程和成果,探索未来改革的发展方向很有必要。
(1)随着国民经济的不断发展,社会保障覆盖范围和深度不断扩大
目前,我国社会保险已经从20世纪80年代初的只覆盖国有企业职工,发展到既覆盖国有经济职工,也覆盖集体企业、外资企业、合资企业、个体企业职工以及灵活就业人员,社会保险制度保障的
①参见民政部网站h t t p://w w w.m c a.g o v.c n/o r t i c l e/t j b g/200801/20080100009381.s h t m l。
范围不断扩大,参保人数持续增长。2008年末全国参加城镇基本养老保险的人数为21891万,比2007年末增加1754万人。其中,参保职工16587万人,参保离退休人员5304万人,分别比2007年末增加1404万人和350万人。2008年末参加基本养老保险的农民工人数为2416万,比2007年末增
加570万人。2008年末企业参加基本养老保险的人数为19951万,比上年末增加1716万人。①城镇
基本医疗保险达到3.18亿人,8.15亿农民参加了新农合,1000多万被征地农民被纳入基本保障制度,6600多万居民享受城乡低保。2009年上半年,全国城镇登记失业率为4.3%,参加失业保险人数为1.23亿人,失业金领取人数257万人。
(2)随着国家财政实力的不断提高,社会保障资金支出不断扩大
国家用于社会保障的资金也在不断扩大,社会保障支出资金占G D P 的比重不断提高。1980年,国家用于社会保险和各项福利的支出为13.61亿元,占G D P 的0.2%,2007年,国家用于社会保险
的各项支出为7888亿元,比上年增长21.8%,占G D P 的3.2%。
②城市居民最低生活保障资金规模也在不断扩大,以城市居民最低生活保障支出为例,已由1997年的11.5亿元增加到2008年的222.1亿元,低保资金占同期财政支出的比重从1997年的1.2‰上升到2008年的6.2‰。
1997—2008年全国城市居民最低生活保障资金规模增长情况年份
城市居民最低生活保障支出(亿元)国内生产总值(亿元)“低保”资金所占比重(‰)财政支出(亿元)“低保”资金所占比重(‰)1997
11.577653.10.159233.61.21998
12.083024.30.1410798.21.11999
19.788189.00.2213187.71.52000
29.698000.50.3015886.51.92001
54.2108068.20.5018902.62.92002
109.0119095.70.9222053.24.92003
151.0135174.01.1224650.06.12004
173.0159586.71.0828486.96.12005
191.9183956.11.0433930.35.72006
222.1209406.71.0640422.75.52007
274.8246619.01.1149565.45.52008385.2300670.01.2862427.06.2
数据来源:民政部网站h t t p ://w w w .m c a .g o v .c n /;h t t p ://w w w .s t a t s .g o v .c n 。
(3)多层次社保体系初步建立,社会保障制度建设不断完善《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《工伤保险条例》、新的《社会抚恤优待条例》等法律政策的出台,使社会保障制度建设不断完善,规范了社会保障受益人和提供者的行为,使提供者的行为有法可依,使受益人的合法权益得到保障。
2002年后,随着财政资金,特别是中央财政资金的大量投入,城市低保覆盖水平不断提高。保障人群构成发生变化,保障户型结构向小户型转变,使城市居民中的孤寡老人、“三无”对象进一步得到了保障。基本实现了“应保尽保、动态管理”。根据提高生活保障水平的要求和通货膨胀的压力,各地区、各城市不断提高最低收入保障标准。2009年初给7400万低收入者发放一次性补贴,每人100元以上。建国60周年大庆,又给低收入者发放补贴。
面向城市低保对象的综合救助制度日渐完善。以辽宁省为例,辽宁省整合城市社会救助工作,建181我国城市社会保障制度的发展与改革①②中华人民共和国国家统计局:《2008年人力资源和社会保障事业发展统计公报》,
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中华人民共和国国家统计局:《2007年国民经济和社会发展统计公报》,
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182社会科学战线·2009年第12期·社会学
立了以城市低保制度为核心,以临时救济、医疗救助、就学援助、住房援助、就业援助、取暖费减免、社会互助制度为配套的多层次、立体化、全覆盖的社会救助体系,有效地解决了城市居民的生活困难。以医疗救助为例,截至2007年9月,全省年累计发放救助金4401.8万元,年累计救助人数已达277150人次。对低保边缘户的保障也逐步展开。
2.我国城市社会保障仍然面临巨大困难
尽管取得了巨大的成绩,但我国城市社会保障依然存在一些问题,面临很多困难。
(1)社会养老工作压力加剧,基本养老保险基金缺口巨大
人口老龄化是导致养老保险基金入不敷出的主要原因。我国人口超前快速老龄化的问题严重,中国人口老龄化发展趋势研究报告显示:65岁以上老年人占总人口的比例从7%提升到14%,发达国家大多用了45年以上的时间,中国只用27年就可以完成这个历程,属于老龄化速度最快国家之列。欧美发达国家在进入老年型社会时,人均G D P一般在5000至10000美元之间,而我国人均G D P目前不足2000美元,属于典型的“未富先老”国家。
老龄化会直接增加养老支出,医疗保险支出将扩大,老龄化还引起退休者和劳动者比例,即社会保障“消费者”与“生产者”比例的改变,加重在职劳动者的缴费负担。以辽宁省为例,辽宁作为我国老工业基地,企业职工人数多。随着老龄化的加速,养老保险基金的支付压力越来越大。特别是落实国家连续3年调整养老金政策,使得辽宁省养老保险统筹基金缺口快速增加,扩面征缴工作任务更加繁重。庞大老年群体的养老、医疗、社会服务等方面的需求必将给社会保障带来巨大的压力。
(2)医疗保险体系面临严峻挑战
经过20多年医疗保险体制的改革,我国在城镇中已经初步建立起统筹医疗保险的基本框架,但是,医疗保险覆盖率低、医疗服务价格混乱、政府投入比例过低是不争的事实。
医疗保险制度管理中的问题更为突出。设计得最为复杂的“统账结合”的医疗保险制度,远不能实现对个人和机构的有效约束。参保人、非参保人、医疗服务机构对医疗基金的侵蚀行为比比皆是,而医疗保险管理机构却对此基本没有有效管理的能力,尤其是基于信息不对称,无力控制和管理医疗服务机构的行为。同时,基本医疗保险基金出现了结构不合理的问题。一是参保企业普遍认为缴费率偏高,有的企业缴费率达到或超过了10%;二是基金结余率偏高。①医疗保障方面,城镇职工医疗保险改革是从公费、劳保制度过渡来的,很多非正规就业人员和城市居民难以参加进来,缺乏社会公平性。“统账结合”的具体模式在实践中存在一些问题,个人账户管理成本高,激励和约束作用日益弱化,有待改进;医疗保险缺乏和预防有效结合的互动机制。
(3)社会救助事业覆盖面越来越大,压力越来越重,各项制度之间缺乏有效衔接
首先,随着城乡社会救助从只限城乡低保户和贫困户向城乡低保边缘户的延伸和扩展,社会救助事业的覆盖面越来越大,社会救助面的扩大,确实给财政带来很大的压力。县(区、市)财政困难,资金配套难度大,造成部分地区保障标准偏低,保障面也不能满足贫困人员的需要。其次,医疗救助还不能完全满足需要救助人员的全部需要,生病———治病———贫困,成为贫困人员难以跳出的一个怪圈。最后,当前社会救助事项已经由单一的能够使被救助人员维持简单生活向住房等多个领域展开,难度越来越大。享受低保的对象成倍增长给地方财政带来巨大的压力。另外,如果再就业的工资和低保制度所提供的城镇居民最低生活保障标准差距不大,那么人们就会选择在家中享受低保制度而拒绝继续工作,出现“低保懒汉”或骗保现象。
(4)社会保障制度存在身份、城乡、区域等多重分割
①基金结余率高并不意味着医疗保险基金运行的高效率。医疗保险基金应该以流量收支平衡为导向,在缴费率和支付率之间寻求一个恰当的平衡点。近年来医疗保险基金结余率一直保持在30%左右,明显偏高。国务院的最新要求是,新型农村合作医疗统筹基金当年结余率原则上控制在15%以内,累计结余不超过25%。
目前我国社会保障制度在城乡之间、地区之间以及体系内部制度之间都存在着巨大的分割,需要付出巨大努力才能消除现存的“制度鸿沟”。
我国社会保障制度的城乡分割与身份分割。中国的社会保险制度在城镇和农村之间走的是两条截然不同的道路。城市社会保险制度与工业化同时起步、平行发展,而农村社会保险不仅起点低,而且发展缓慢。中国城乡社会保障制度存在巨大差异:第一,中国城乡社会保障制度的管理体制差异。在1998年劳动和社会保障部成立以后,中国城市社会保障管理体制开始从分散走向统一,而农村的社会保障基金仍然是由地方各级政府的下属机构来管理。有些地方农村社会保障基金被挪用、挤占和挥霍的现象十分严重。第二,中国城乡社会保障制度的内容差异。中国城市社会保障体系比较完善,社会保险项目完备,能够使城镇劳动者有效应对各种社会风险。但是,农村的社保制度还很不完善。第三,中国城乡社会保障制度的保障水平差异。目前,中国城市社会保障制度设计的保障项目已经相当齐全,保障水平也相对较高。研究表明,1991—2001年,城市人均社会保障支出占人均G D P 的比重平均为15%,已经达到某些发达国家20世纪70年代初的社会保障水平;而农村居民的这一比例只有0.17%,城市人均享受的社会保障费用支出是农村居民的90多倍。
我国社会保障制度的地区分割。中国实行的是属地化的社会保障制度,即以户籍作为享受社会保障的基础。由于传统计划经济体制影响和各地经济发展不平衡,各省、自治区、直辖市和较大的市均有权根据自身情况制定社会保障的地方法规和规章,导致各地在社会保险的险种设置、缴费比例与享受水平等方面(统称为社会保障标准)千差万别。以养老保险的缴费为例,在全国主要城市中几乎没有任何两个城市的缴费比例是相同的。
我国对养老保险和医疗保险这两种社会保险实行“统账结合”的制度。社会保障制度的地区分治,对劳动力跨省市流动形成巨大障碍:一是个人账户的转移问题,如新的工作地无法接受个人账户转移,只能以现金形式一次结清个人账户;另一个是社会统筹问题,由于各地缴费标准不一致,导致各地社会统筹部分高低不同,使得劳动者异地转移存在进入门槛。
四、我国城市社会保障制度的发展展望和政策建议
经过多年的探索和实践,中国特色的社会保障体系框架初步形成。当前及今后一个时期,中国发展社会保障事业的任务依然艰巨。人口老龄化将进一步加大养老金和医疗费用的财政压力,城镇化水平的提高将使建立城乡衔接的社会保障制度更为迫切,就业形式多样化将使更多的非公有制经济从业人员和灵活就业人员被纳入社会保障覆盖范围,社会保障管理水平和服务能力不能适应市场化要求,全球化对我国的影响加深,等等,都对中国社会保障制度的平稳运行和建立社会保障事业可持续发展的长效机制提出新的要求。
加快完善社会保障体系,是中国政府全面推进小康社会、和谐社会建设的一项重要任务。中共十七大报告明确提出,要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,到2020年基本建成覆盖城乡居民的社会保障体系。今后一个时期,完善我国社会保障体系的总体目标是:建立一个与社会经济发展水平相适应、资金来源多渠道、保障方式多层次、权利与义务相对应、管理和服务社会化、统一规范、持续可靠的社会保障体系。为实现这个目标,首先要建立稳定、规范的社会保障资金筹措机制,实现社会保障管理和服务的社会化,同时建立统一的、覆盖全国的社会保障信息服务网络。其次,社会保险应覆盖城镇所有用人单位和劳动者,并采取税收优惠等措施,鼓励补充社会保险和个人储蓄性保险的发展,实现多支柱的社会保障体系。另外,在步骤上可以由地区统筹逐步过渡到全国统筹,先城市,后农村,逐步推行。今后我们将着力在落实科学发展观、增强公平性、适应流动性、保证协调发展和可持续发展上下工夫,加快推进中国特色社会保障体系建设。
183我国城市社会保障制度的发展与改革
184社会科学战线·2009年第12期·社会学
1.完善国家地方各层面的法律法规、政策制度,为建立可持续的新型社会保障体系保驾护航
应该把以民为本作为完善社会保障体系的一个出发点和落脚点,让百姓得到实惠和享受福祉。关于增强公平性的重点是,尽快弥补老年保障的制度缺失,构建完善的社会保障体系。扩大各项社会保障制度覆盖面,努力做到应保尽保。逐步提高基本保障整体水平。应该在社会保障立法的同时,注意配套出台就业、金融投资、税收豁免等相关的法律法规。应以专门的法律手段解决社会保障资金的支付风险问题。应进一步深入开展社会保障知识普及教育。完善的社保制度还要求透明、公开、民主。
2.经过一个时期的努力,在全国范围内逐步建立统一、完善、多层次的社会保障体系
在转型期社会,有力的社会保障体系是经济社会生活的“稳定器”和社会公平的“调节器”。当前和今后一个时期内,随着我国的老龄化问题日益严重,人口红利的消失,以养老、失业、医疗保险、居民最低生活保障为重点,加快建设与经济发展相适应的多层次的社会保障体系尤为迫切。因此,要采取税收优惠政策鼓励个人参加补充保险,减轻国家的财政负担。在医疗保障方面,扩大医疗保险覆盖范围,当前对有收入、具有缴费能力的群体扩大基本医疗保险覆盖面,实施自愿与约束性相结合,实现城镇从业人员全部参保;在实施过程中,对无收入、收入低、无缴费能力的困难群体,逐步建立医疗救助制度解决其医疗方面的问题。居民最低生活保障要从收入保障扩充到教育、医疗、住房保障,最低生活保障要实现分级、分类保障。为适应人口的流动性,提高社会保险统筹层次,以信息化为抓手全面提升社会保障管理服务能力,努力实现各项社保制度之间的合理衔接和联动。
3.坚持城乡一体化的目标,逐步实现城乡统一的社会保障制度
我国的社会保障存在城乡分割、区域分割的问题,在目前暂时不能实现城乡统一的社会保障制度的情况下,在养老、医疗保险的制度设计中,应该注重城乡制度衔接,使农村人口自由进入城市人口这个群体,为农村人口参加社会保险创造必要的条件。当前城市化的进程,要求实现城乡社会保障制度的衔接,努力实现农民就业、安居、社保一体化的综合统筹。要合理设计城乡统筹(包括农民工)的社保制度,降低制度运行和转换成本。要加快户籍制度改革的步伐,逐渐改变城乡分割的二元户籍制度。
必须重视发挥社会保障制度在收入分配和协调社会经济发展的功能,让社会保障制度在协调利益关系,特别是缩小城乡地区差距,缩小贫富差距,保障困难群众基本生活方面发挥更大的作用。社会保障制度不应该造成城乡居民新的不平等,不能成为城市化进程中农村人口向城市人口转变的障碍。因此,要切实提高各种社会保险的统筹层次,至少首先使养老保险、医疗保险实行全国统筹,在更大范围内使多数人得到保障,提高资金的使用效率,平衡各地区的社保负担,缩小地区发展差距。
责任编辑:王永平