《公安民警素质结构分析》
论《公安民警素质结构分析》
公安部党委提出了加强公安队伍建设的奋斗目标：“力争通过三年左右时间的不懈努力，使公安队伍的整体素质和执法水平明显提高；队伍的整体形象和纪律作风有较大改进，违法违纪腐败现象得到有效遏制；人民群众对公安工作和公安队伍比较满意。”这就提出了一个严峻的现实问题，如何提高公安队伍的素质。此题纯属老生常谈，但是不得不谈。那什么是公安队伍的整体素质？所谓公安队伍的整体素质是指公安队伍在治安行政执法和刑事司法活动中表现出来的，决定其执法水平的，对社会治安秩序产生直接影响的队伍思想、行为和心理品质的总和。
一、公安队伍的性质决定了其队伍素质的特质
我国公安队伍是武装性质的国家治安行政执法队伍和刑事司法力量。它代表国家执行维护国家安全和社会秩序的国家治安行政法规，代表国家实施从侦到审的一部分刑事司法活动。公安队伍通过治安行政执法和刑事司法活动实现打击敌人，惩治犯罪，保护人民，巩固人民民主专政的国家职能。也就是说维护社会治安，保障公共安全，预防控制犯罪，揭露证实犯罪，打击敌对分子和犯罪活动对社会主义政治，经济，文化制度的破坏，维护社会稳定和国家安全是公安队伍的基本职能。公安队伍职能的特殊性决定了公安队伍整体素质的要求与众不同。不能泛议公安队伍的素质。无差别地泛议公安队伍的文化素质、业务素质、政治素质就会使公安队伍的素质与其他队伍的素质雷同化。雷同化即虚化，在公安队伍的建设中失去素质培养和素质建设的可操作性。往往会将其置于可有可无的地位。
二、公安队伍素质结构
为使公安队伍素质培养、素质建设具有可操作性，有必要认识公安队伍的素质结构。公安队伍的素质结构从基础素质到高层素质可分为为人的素质要求，从业的素质要求和特定的政治素质要求。
（一）公安为人的素质
公安队伍素质建设要从源头抓起。各单位队伍建设中要首先保证从警的每一个成员都必须是优秀公民，就是我们平时讲的在人格上没有污点。要保证公安队伍是一支真正的善良人的集合体。这不是美好的愿望，这是法律规范的要求。在人民警察法中，国家以立法的形式对从警人员的人格和品行作出了一个底线的要求，即招收人民警察的限制性要求：“曾因犯罪受过刑事处罚的”、“曾被开除公职的”不得担任人民警察职务。我国人民公安队伍从诞生之日起，就对从警人员的政审甚严，凡是有劣迹的人是进不了公安队伍的，这是一个好传统。但是近年来，这一良好的用人传统受到了市场机制的冲击，遇到了前所未有的挑战。公安队伍的用人机制在“为人素质”的保障上出现了缺失，一些不适应做公安工作的公民进了公安队伍。个别心理品质不良的奸佞之徒，更善于投机钻营，上下其手，混入公安队伍，有的甚至不消几年便爬上公安领导岗位。品质不良劣迹斑斑的人钻营进入公安队伍，其行为必然是乘机敛财、坑害人民、鱼肉百性，阻碍和破坏公安行政执法的公正性。见之媒体的公安人员违法犯罪的恶性案件，已充分说明当前这个问题的严重性。河北廊坊杜书贵就是其中的典型。可见不适应做公安工作的人进入公安队伍，对公安队伍整体素质和形象的破坏，已经到了人民群众难以容忍的地步。人民群众和社会舆论对公安队伍的责难声也使大部分从警多年、公正执法、一心为民的老公安心里蒙受不白之冤，失去对公安工作的积
极进取精神。
要提高公安队伍整体素质，当务之急要抓好队伍进人的源头，坚决将不适合做公安工作的人堵在公安队伍的大门之外，保证公安队伍的纯洁性。使公安队伍的成员从为人的基础素质达到法定要求。保证公安队伍是善良人的群体。善良之人，才可能做善事、才能谈上得上为人民服务的政治宗旨；恶徒充位必生恶行，为人民服务的宗旨无从谈起。
其次要清理整顿公安队伍，把那些已经进入公安队伍的不良成分剔除干净，近年来通过不正当手段进入公安队伍的人为数不少，确有一些品质恶劣的人在公安队伍中拉大旗作虎皮，以权谋私仗势欺人。对于不良思想意识基本定型的成年人，正面的政治教育是无济于事的，我们无须讳言这一事实。应该通过“三项教育”和队伍整顿，坚决干净地将他们清除公安队伍。想做到这一点，一要转变观念，二要排除各种干扰和阻力。我们现在对这种人总是迁就容让，一提到清理便顾虑重重，考虑他们的出路、安置以及对队伍思想稳定的影响等等。这些顾虑都是习惯观念的固疾，应该转变。要明确对这种人的仁慈就是对群众的冷漠；对他们宽囿迁就，就是对人民的犯罪，顾虑重重无非是从自身的利害出发思考多了一点，而从人民的利益出发、从队伍建设长效机制出发思考的少了一点。如果从队伍建设长效机制着想从人民的根本利益着想，这些顾虑就不成问题。再者清除这种人与经济结构战略性调整而造成的职工下岗不能等同视之，它们是截然不同的两种问题。所谓阻力和干扰是说要清除这些害群之马并非易事，凡此类不良之辈，多少有一定背景关系，没有一定的背景和关系，也进不了公安队伍。公安队伍的领导者、建设者要勇于面对现实，要有“舍得一生刮，敢把皇帝拉下马的勇气和精神，顶住压力、排除干扰，将那些思想堕落、品质低下的公安人员清除公安队伍。否则他们的思想品行将长久地侵蚀公安队伍的肌体，其负面效应难以消解。
总之，一有堵、二要清，首先从人的道德品质上保证公安队伍的组织纯洁、人员善良。这是公安队伍素质建设的本源，失此本源要带出一支思想过硬、业务精通的公安队伍只能是痴人说梦。
（二）公安从业素质
社会三百六十行，行有行规。行规者从事某种行业的客观规律和自然法则。从事公安工作，必须讲求公安专业的规律和特点。要求从事公安工作的人必须懂得社会治安治与乱的变化规律。必须熟悉公安工作的基本法律法规、政策策略以及变化规律。必须掌握公安工作的基本知识和技能。总之要把公安工作当作一个独特的社会专业对待，不能把它当作一种任何人都可以从事的社会熟练工种。
近年来在公安队伍建设中出现了不讲专业的现象，不管什么人都可以从事公安工作，甚至可以充当公安领导，致使许多没有学习掌握基本的法律知识、没有从事过政法工作、不知道社会治乱变化为何物的人走上公安工作岗位。处于基层者认为公安工作就是执勤、站岗、抓小偷，处于领导层者认为公安工作就是贯彻党的政治路线和方针，将公安工作等同于政治工作。因此造成公安业务建设弱化，业务骨干老化，有的地方甚至专业人才青黄不接，专业民警奇缺。许多民警不会办案，不懂管理社会治安的各项业务工作。这决非危言耸听，请看公安部所发的内部通报，公安人员违反法定办案程序、滥用枪支、非法拘禁的违法违纪行为接连不断，久禁不绝。立功心切者刑讯逼供，致犯罪嫌疑人死亡伤残；无意进去者报案不受、发案不立、欺上瞒下放纵犯罪；心术不正者私通犯罪、助纣为虐。有的甚至办假案作假证，越是不懂公安业务就胆子越大，无所不为，没有不敢干的事。
有不少公安民警甚至个别公安领导不知道如何治理一方治安而是以搞运动的方式整治社会犯罪问题。平时不作为不履行职责去调查发现问题，将社会治安问题化解在萌芽状态，而是等到黄赌毒泛滥、社会黑恶势力猖獗，社会犯罪问题严重到人民痛狠，怨声载道时才在上级机关严令之下搞运动式的大行动，搞人海战术大轰大翁。一阵急风暴雨过后，一系列社会治安问题又从地下冒出头来。因为有相当一部分公安人员不熟悉公安业务，以为专项斗争、专项治理就是搞大行动，调集大量警力，警车开道，警笛长鸣，突击出动。进行抓、捕、查、抄、堵、封、拆、搜，制造高压态势，以期将犯罪分子的气焰压下去。其实人民群众最反感的就是这种严重扰民的公安执法行为。公安队伍形象欠佳与这种大轰大翁的运动式执法方式不无关系。人民百姓责问：既然此种种社会现象国家法律政策不允许，是违法犯罪行为，但长期在社会孳生、蔓延，就在你公安眼皮底下，为什么不从出现之日起及早动手治理，非要等到泛滥成灾，才搞集中行动，整它个鸡犬不宁，造它个一片狼籍。
封建社会有作为的官员都认识到“礼者（制度）禁于将然之前，法者禁于以然之后”，“事未有不生于微而成于著，治其微用力寡而功多，救其著则竭力而不能及也。”“先其未然谓之防，发而止之谓之救。”我们的公安队伍整天陷于各种专项斗争的严打整治之中，忙于“救火”，整治社会棘手的各种犯罪问题，主要原因是队伍的业务重心出现了错位。这种错位源于对公安机关性质认识的偏颇。公安部罗峰副部长在关于《人民警察法》公布实施的专题讲座中说：由于“人民警察是武装性质的国家治安行政力量”这一性质在原人民警察条列和国家其他法律文件中有明确的规定，所以在《人民警察法》中在没有设专条来规定。看来从法律和理论的角度，人民警察性质十分明确。但是在公安工作实践中对人民警察性质的认识和理解远非明晰。公安机关从性质上看既是行政机关，其活动就是行政执法活动，应该突出执法活动的行政性特点。行政执法活动最大的特点在于“禁于将然之前”，将国家确定的法律制度通过行政执法落到实处，将人民群众的愿望和意志（表现为行政法规）变成社会的现实秩序和社会关系。而我们公安机关往往在做“禁于以然之后”的事。禁于以然之后是一种依法追诉行为，它是国家的司法活动，有悖于公安机关行政执法的性质。由于有的公安机关业务建设弱化，对公安行政执法从理论上认识模糊，在工作的实践中自然产生错位，平时不履行职责，使公安机关丧失职能作用，对社会矛盾社会纠纷，各种社会治安问题苗头熟视无睹，不作为。等到社会治安混乱不堪、社会犯罪肆无忌惮，光天化日之下猖行无阻，人民群众生命财产受到严重侵害，百姓失去安全感，人大代表频频过问，中央领导三令五申，才去集中打击。集中行动是社会积弊已深，不得以而为之的行动。我们天天喊打防结合、以防为主，但在实践中往往疏于防范，乐于搞集中打击。
就其原因，与公安机关现行的激励机制不无关系。公安人员也乐于搞这种大轰大翁的集中打击。因为破获重特大案件，抓获重要逃犯、摧毁黑社会性质的犯罪团伙、集中行动中成效显著的公安机关和民警往往可以立功受奖。却很少见到严格管理认真执法，致一地社会秩序井然、长期不孳生黄、赌、毒等社会丑恶现象、不发案或少发案的公安机关和民警受到重奖或记功表彰。当然他们就很少有晋升机会。这些公安机关和民警的劳动得不到社会公认受不到应有的尊重和奖赏。这种政策的导向机制，自然就抑制了公安民警潜心治理社会治安的主动性和积极性。长此下去，潜心研究社会治乱规律，全身心投入到社会治安管理工作的人越来越少。“禁于将然之前”的行政执法活动无人去做，而“禁与以然之后”
的司法追诉性公安工作个个争先。上行下效，不知不觉中，公安行政执法活动已变成了司法性质的公安追诉活动。久而久之，使一部分后进入公安队伍的人对公安工作产生了认识的错位。这是当前公安业务建设弱化的主要原因。
要使公安队伍整体素质和执法水平明显提高，必须从理论和实践两个层面准确把握公安行政执法的性质，突出公安工作的行政性特点，高度重视公安理论建设和公安队伍业务建设，真正从公安行政工作的实践中磨练出一批精通公安业务的领导干部，让他们去管公安队伍业务建设工作。常言道：“十年树木，百年树人”公安队伍业务骨干力量的成长决非一蹴而就。它必须要有一个长期规划，并脚踏实地的逐年推进，而切实要作到公安机关领导班子将业务建设工作届届相承，不可人走政息。这样才可能形成重业务学业务、研究社会治乱成因、研究治理社会治安长治久安规律的人气。当然要想将公安队伍重业务氛围长期营造下去，形成业务人才辈出，一代胜过一代的业务干部成长机制，还必须进行公安制度创新，改变现行的晋升激励机制和政策。光凭美好愿望施政是不会久远的。
现在我们已经实行分等级的警管制度，就应该大胆的取消公安行政级别，并进一步完善警官制度，使之与公安工资待遇相统一。无论什么人，只要自愿从事公安工作，愿意为国家的公共安全和社会治安效力，就应该从零做起。先当警员，通过业绩考核和业务考试逐级晋升。警衔的晋升应该标志对公安工作经验、知识的丰富和积累的程度，而不是其他。只有完全实行警官制度，才能将一些不适合做公安工作的人或不懂公安业务的干部堵在公安队伍门外。只有这样，才可能形成引导广大民警重业务、学业务、在实践中精通业务的政策机制。
（三）公安政治素质
政治素质在不同的社会、不同的阶级、同阶级不同的时代有不同的标准和要求，同时它带有不同民族的道德伦理特征。但总的说来，它以维护本阶级的政治统治为前提。中国封建社会以忠孝为培养官吏的最高政治标准。尽忠尽孝也是道德伦理的标准。当忠孝不能两全时，弃孝尽忠。忠君就是维护封建统治的最高政治素质标准。资本主义国家以资产阶级的民主和自由理念为最高政治素质标准，哪怕民主到无政府主义的千奇百怪，自由到颓废堕落也在所不惜。新中国是中国共产党领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。国家性质决定了它的干部的最高政治素质是为人民服务。中国历来有“民重君轻”、“以民为本”的为政思想理念。新中国将为人民服务作为国家机关最高政治宗旨，也反映了中华民族道德伦理的历史渊源。建国以来，尤其是改革开放二十年的实践经验教训反复证明，什么时候、那些地方这一宗旨坚持得好，社会主义事业就兴旺发达，反之则遭受重大的损失，出现曲折和反复。我们今天在全体公安民警中进行“三项教育”就是为了重新坚固这一最高政治准则。使之深入民警内心，内化为进行一切公安工作的行动准则。
但是应该看到这一政治素质标准是一个具有普遍意义的一般国家工作人员都应该具备的政治素质标准，它同时带有浓厚的民族道德伦理特征。它只有内化为每一个民警内心认可的价值准则才能起作用。培养这种政治素质，公安机关只能通过普遍的经常性的教育和宣传手段，别无其他硬性的约束机制。因此，我们应该研究和寻找体现这一最高政治素质要求的，具有可操作性和硬约束力的手段和政策机制。首先要培养公安民警强烈的人民民主专政观念和意识。人民民主专政是我们立国的“四项基本原则”之一，作为阶级专政工具之一的公安机关，政治素质建设的核心是强化人民民主专政意识。公安机关所有工作归结到一点就是巩固人民民主专政的政权，维护政权稳定、维护社会稳定。社会稳定是政权稳定
的基础。国家其他机关谋求社会发展，公安机关谋求社会在发展中的稳定安宁。这是公安机关有别于其他国家机关的特殊政治素质要求，这也是公安机关为人民服务的最集中体现。巩固人民民主专政就是最根本的为人民服务。
其次要培养公安民警强烈的法律意识和法制观念。维护社会稳定、巩固国家政权是通过各项公安执法活动实现的。公安机关必须始终坚持“依法行政”的原则，学会运用法律武器开展各项工作，约束自己的行为。这也是公安机关有别于其他机关的特殊的政治素质要求。因为我国的法律法规是由人民代表大会或其常务委员会制定的，代表人民的愿望和意志。严格依法办事依法办案、严格依法管理整治社会治安，就是落实或实现人民的愿望和意志，也是为人民服务最高政治准则的具体体现。培养民警的法律意识和法制观念，这是公安机关政治素质建设的关键所在。是否具备法制观念，能否依法行政，作为一种政治素质具有很好的可操作性和可预测性。那么就可以建立违法行政追究的硬约束政策机制，并把它作为衡量公安机关、人民警察政治素质建设、政治素质水准的尺度。由此可以确定其人能否从事公安工作，是否具备了从事公安工作的基本政治素质。
另外要培养公安民警强烈的国家意识。公安机关是人民民主专政的社会主义国家机器的组成部分，民警是国家工作人员。公安机关及其成员的一举一动代表国家行为，公安机关执法水平的高低，工作作风的良莠直接影响到国家形象。马克思说：警察是人民看得见的政府。树立强烈的国家意识，要求公安机关及其成员时时处处维护国家的主权、国家的利益、国家的尊严、体现国家公正。国家是有许多社会组织组合而成的。在国家统一法制之下，社会组织各自追求本身的经济利益和社会声誉，由此形成社会竞争局面，推动社会各项事业向前发展。不同社会集团的竞争必然会引发程度不同的越轨行为和利益冲突、利益纠纷，引发表现形式各异的社会治安问题。公安机关管理社会治安，处理各种社会纠纷和社会矛盾，必须站在国家公正的立场，依法管理依法处置。国家严禁党政机关经商办企业就是为了使一切国家机关及其工作人员不能与社会组织有某种利益关系，若具有某种经济利益挂葛，便失去国家公正的本源。公安机关曾实行罚款提成，用经济手段调动公安民警管理社会治安积极性的做法，导致了为警腐败现象的滋生，充分说明公安行政执法不能存有任何机关私利在其中，不然便无国家公正可言。培养公安队伍强烈的国家意识，时刻不忘公安行为是代表着社会公正的国家行为，这是公安政治素质的基本要求。没有强烈的国家意识，从事公安工作政治上是不合各的。公安机关应该形成一套检测、考核民警政治素质的运作机制，来保证每个民警具备相应从事公安工作的政治素养。
要提高公安队伍整体素质，就不能不认识公安素质的结构构成。要认识公安队伍素质结构就不能不紧紧抓住公安机关的性质和职能，专门探讨从事公安工作必须具备的特殊素质要求。公安机关是具有特殊职能的国家机关，其活动关涉公民的人身自由和其他行政相对人的直接利益，事关社会稳定和国家安危。它的组成人员的道德品质要有较高的要求，如果鱼龙混杂良莠不齐，就失去了公安队伍建设的前提。公安工作是一项专门的政法专业，从业人员要讲求专业素质，不讲专业、不重业务建设和业务素质培养，便不可能建设一支精明强干的公安队伍。行有行规，公安专业有它特有的理论知识和技能，不能将公安专业视为社会熟练工种。从事任何工作都讲政治素质，但公安政治素质有他特殊的内涵和要求，不可将公安政治素质泛化，否则政治建警将成为一句空话。不论那一种素质培养都应具有可操作性的具体标准和要求，以及与之相应的政策引导机制，组织纪律约束机制，不然美好的愿望难以成为现实，始终踌躇在观念形态之中。