事业单位法人注销登记管理

事业单位法人注销登记管理

崔素芳

注销登记是事业单位登记管理的一项行政许可事项，是事业单位法人退出市场的法定程序。《事业单位登记管理暂行条例》（以下简称《条例》）明确了事业单位法人主体地位消失，必须注销登记。自2001年实施全国统一登记以来，我们对设立登记、变更登记、法人年度报告等工作积极推进，取得了一定成绩，但对注销登记管理，一直持谨慎的态度。当前，事业单位被撤销、解散后，应注销但不办理或不及时办理注销登记问题已成为登记管理工作中的难点，若得不到有效解决，必然会给管理工作带来负面影响，给社会、市场秩序埋下隐患、带来危害。

为了进一步规范事业单位法人登记管理工作，今天，我们就事业单位注销登记管理做一次专题讨论，从以下几个方面来探讨。

一、注销登记管理工作存在的问题及对策

近年来，各级登记管理机关登记系统中应注销未注销单位累积越来越多，仔细分析，主要有以下几个方面的原因：（一）依法办事意识不强。

《事业单位登记管理暂行条例》第十三条规定：“事业

单位被撤销、解散的，应当向登记管理机关办理注销登记或注销备案。”注销是行政许可，是依申请的行政行为，事业单位及其举办单位的依法办事意识不强，缺乏申请注销登记的主动性。

事业单位法定代表人和举办单位领导认识不到依法申办注销登记是一项法定义务，对注销登记工作采取放任的态度。注销登记作为市场主体的退出机制，不象设立登记可以获取准予参与市场活动的法人资格，能够给予事业单位实际权益刺激，注销登记缺乏办理自觉性。在事业单位或其举办单位不主动申请注销登记的情况下，登记管理机关不能自行注销事业单位。根据《行政许可法》关于行政许可实施程序的有关规定，行政许可遵循申请、受理、审查、决定的程序，即没有申请就不能做出行政许可的决定，注销登记缺乏强制力。

对策：一是加大注销登记宣传力度，增强依法申请注销登记意识。登记管理机关在做好事业单位登记管理及相关知识的宣传教育中，应将注销登记与设立、变更登记、年检工作等放在同等重要的位置加以广泛宣传。把《条例》、《实施细则》等法律法规，注销登记的目的意义、程序方法以及不依法申请注销的危害影响、处罚条款等作为宣传重点，通过加强宣传教育，让举办单位、事业单位法人认识到注销登记与设立登记同等重要，是终止事业单位法人的法定程序，认

清不依法办理注销登记的危害，增强事业单位依法申办注销登记意识，使注销登记工作逐渐深入人心，从而改变被动注销的局面。二是践行“谁举办谁负责”的原则，强化举办单位的监督管理责任。由国家机关举办的事业单位法人的注销与其设立、变更一样，理应受举办单位监督管理。登记管理机关需加强沟通协调，对审批机关批准撤销的事业单位，根据《条例》及其实施细则，函告举办单位监督被撤销事业单位向登记管理机关申请办理注销登记手续。

（二）注销登记程序繁复、耗时长、涉及业务专业性强。

一是时间跨度长，工作任务重。《事业单位登记管理暂行条例实施细则》对注销登记的程序有详细的规定，申请注销登记前，必须完成“成立清算组、10天内通知债权人、30天内发布3次拟注销登记公告、债权人自第一次发布公告之日起90日内申报债权、清算、出具由有关机关确认的清算报告”等工作，从申请注销登记到办理完结至少需要90日以上。

二是清算程序复杂，专业性强。清算中，要对单位的财产、债权、债务等进行全面清理，编制财产目录和债权、债务清单，提出财产作价依据和债权、债务处理办法，做好国有资产的移交、接收、划转和管理工作，妥善处理各项遗留问题等等。其程序复杂，专业性强，造成举办单位知难而退，能拖就拖。专业的名词术语、不同的时间节点以及实际工作

中出现的各种特殊情况使事业单位感觉难以操作，同时，登记管理机关工作人员也因为尺度难以把握，持谨慎态度，使注销登记难以进行。

对策：作为注销登记的许可机关，要从主观上努力，注重学习，提高素质，深刻领会《民法总则》、《行政许可法》、《条例》、《实施细则》及相关的法律法规精神，熟悉理解法条，学习掌握登记管理工作所涉及的相关业务知识，努力做到业务熟练，不断提高业务素质。学懂、学透注销登记程序，明白程序设计各步骤要达到的目的、领会注销登记要件的实质。加强与事业单位及其举办单位的沟通协调，实时了解掌握单位现状，适时进行政策法规宣传，做好业务指导服务。

（三）遗留问题处理难度大。

部分事业单位被撤销、解散后，往往会因为人员、资产等遗留问题未得到妥善处置而影响注销登记的正常办理。有的事业单位因为人员未能得到妥善安置，举办单位认为不注销登记，这些人员至少还有名义上的单位，工资领发、养老、医疗、工伤保险缴纳等也可以照常办理，因此不愿申办注销登记；有的事业单位审批机关已发文撤销、解散，由于工程还在延续，事业单位以项目立项及签订合同的单位名称问题、银行结算账户不能改变、工程竣工验收竣工决算无法完成等原因向登记管理机关提出无法进行清算，不能注销，当然举办单位也表示无能为力，造成注销登记拖延。在这里我

们要强调，审批机关做出的撤销事业单位的决定，是建立充分调研并与举办单位沟通协调的基础上做出的，必须不折不扣的执行。

对策：协调举办单位对拟注销事业单位的人、财、物、事做出具体的整合方案，确定承接主体。

（四）申请注销登记的事业单位有诉讼争议未完结，难以注销。

依法经登记管理机关登记的事业单位取得事业单位法人资格，属于非营利法人。事业单位法人具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务。社会对于事业单位依法享有和承担权利和义务的认识逐步提高，起诉事业单位侵权、违法的民事诉讼案件逐渐增多，现在事业单位在机构被撤销后有未完结诉讼的情况较为常见，对清算工作正常开展造成了一定的影响。

对策：暂缓注销，待诉讼争议完结后进行注销。

（五）登记管理机关工作不力。

一是工作人员业务能力欠缺。登记管理机关工作人员学习研究主动性不足，业务能力较弱。

二是指导监管不到位。登记管理机关自身对注销登记尤其是组织清算的程序、具体操作方法研究不够，难以形成有效指导。

三是处罚措施运用不够。登记管理机关对违反《条例》

和《实施细则》规定的登记行为的处罚措施、手段没有运用好，在工作中存在畏难情绪，见难就止，缺乏深入研究、较真精神。

四是与相关部门沟通不够。证书使用联检部门之间相互配合不够，缺乏有效沟通，造成信息不对称，难以达到互相监督、联合制约的目的。有些事业单位虽然被撤销、解散，其法人证书也已超过有效期被废止，但仍可以在一定范围内开展活动。

对策：充分发挥登记管理机关的监管作用，做到依法办事、履职尽责，严格监督，加强沟通协调，开拓思路、创新方法，促进注销登记落实。

登记管理机关要依法合规，严格按照法定的权限、范围、条件和程序实施登记管理工作。根据《实施细则》，对不按照规定申请注销登记的事业单位，可给予书面警告并通报举办单位。各级登记管理机关要与同级编办建立联动机制，实现登记管理工作与机构编制审批事项或其他有关事项协同配合，促进注销登记工作落实；加强与证书使用相关部门的协作意识，形成合力齐抓共管，加大国家十五部委《关于〈事业单位法人证书〉使用有关问题的通知》的执行力度，有效制约不按规定申办注销登记的事业单位；加强与举办单位的沟通协调，及时告知法定注销登记事项，指导督促催办，充分发挥举办单位的主管牵头作用，敦促事业单位尽快申请注

销登记。

二、事业单位注销登记一般程序

（一）工作流程

（二）提交的材料

1、法定代表人签署的事业单位法人注销登记申请书；

2、撤销或解散的证明文件；

国家机关举办的：审批机关批准撤销的文件

其他组织利用国有资产举办的：经县级以上人民政府、相关行业主管部门等批准撤销的文件，教育、医疗机构等部门核发的资质许可证书被撤销的文件，举办单位做出的终止合作举办的决定等。

3、有关机关确认的清算报告；

清算报告由举办单位确认，由清算组成员分别签字并加盖事业单位及其举办单位的公章。

4、发布该单位拟申请注销登记公告的凭证；

在所辖范围内、社会公开发行的报刊发布公告的，提交全部公告凭证原件；在事业单位在线网站或其他门户网站公告的，提交加盖单位公章的全部公告截图。

三次公告时间在清算组成立之日起30日内。（注意：不是30个工作日）

5、《事业单位法人证书》正、副本及单位印章；

收章前：经法定代表人签字的收缴印章知情书（申请注销登记事业单位→登记管理机关）

收章后：收缴印章凭证（登记管理机关→申请注销登记事业单位）

6、登记管理机关要求提交的其他相关文件。

（三）清算组在清算期间行使的职权。

民法总则：

第七十一条法人的清算程序和清算组职权，依照有关法律的规定；没有规定的，参照适用公司法的有关规定。

公司法：

第一百八十四条清算组在清算期间行使下列职权：

(一)清理公司财产，分别编制资产负债表和财产清单;

(二)通知、公告债权人;

(三)处理与清算有关的公司未了结的业务;

(四)清缴所欠税款以及清算过程中产生的税款;

(五)清理债权、债务;

(六)处理公司清偿债务后的剩余财产;

(七)代表公司参与民事诉讼活动。

第一百八十五条清算组应当自成立之日起十日内通知债权人，并于六十日内在报纸上公告。债权人应当自接到通知书之日起三十日内，未接到通知书的自公告之日起四十五日内，向清算组申报其债权。

债权人申报债权，应当说明债权的有关事项，并提供证明材料。清算组应当对债权进行登记。

在申报债权期间，清算组不得对债权人进行清偿。

第一百八十六条清算组在清理公司财产、编制资产负债表和财产清单后，应当制定清算方案，并报股东会、股东大会或者人民法院确认。

公司财产在分别支付清算费用、职工的工资、社会保险费用和法定补偿金，缴纳所欠税款，清偿公司债务后的剩余财产，有限责任公司按照股东的出资比例分配，股份有限公司按照股东持有的股份比例分配。

清算期间，公司存续，但不得开展与清算无关的经营活动。公司财产在未依照前款规定清偿前，不得分配给股东。

第一百八十七条清算组在清理公司财产、编制资产负债表和财产清单后，发现公司财产不足清偿债务的，应当依法向人民法院申请宣告破产。

公司经人民法院裁定宣告破产后，清算组应当将清算事务移交给人民法院。

第一百八十八条公司清算结束后，清算组应当制作清算报告，报股东会、股东大会或者人民法院确认，并报送公司登记机关，申请注销公司登记，公告公司终止。

（四）清算报告。

清算报告是指清算组织完成清算后提出的对申请注销

登记单位的资产、负债情况进行全面计算（清查、估价、变现、清理债权、债务、分配剩余财产）后提出的书面报告。清算报告经有关机构确认后生效，是注销登记的重要文件之一。清算报告在提出注销登记前完成，申请注销登记时必须提交清算报告。

清算报告的内容：

（一）主要概述清算组织人员组成情况，确定清算基准日期，扼要总结工作并说明工作范围、如何完成。

清算基准日是指清算工作开始的日期。清算工作开始后，事业单位不得开展有关清算以外的活动。

（二）事业单位概况。内容包括拟注销单位性质、地址、《事业单位法人证书》刊载的统一社会信用代码号、资金、职工人数、单位运转状况及注销的原因。

(三)进行清算的法律依据。主要有《民法总则》、《事业单位登记管理暂行条例》及其实施细则、《公司法》、《审计法》等相关法规。

(四)清算组织的工作情况。包括接管工作、清理财产、编制资产负债表和和财产清单、确认债权债务、委托税收机关或海关出具完税证明等。

(五)确定清算基准日帐面资产负债情况。

(六)清算组织对事业单位资产负债的综合评估情况。包括该事业单位的流动资产、对外投资、固定资产，流动负债、长期负债情况等。（清算组、事业单位及其举办单位根据实际情况决定是否需要由第三方确认，登记管理机关不做要求）

(七)债权确认情况，主要说明债权的组成和债权人的情况。

(八)清算组织提供的事业单位有无诉讼争议和未完结的事项的情况说明。

(九)清算费用，详细注明支出清算费用的项目和数字。

清算费用是指清算过程中所发生的各项费用支出。包括清算期间工作人员工资、办公费、公告费、差旅费、诉讼费、审计费、公证费、财产估价费和变卖费等。

(十)清算结论。包括拟注销单位人员安置、资产及债权及债务承接、债权收回及债务清偿、诉讼争议（零报告）、未完结事项处理、清算费用支付、清税等内容。

三、省登记局加强注销登记管理工作的具体做法

为了加强注销登记管理，省登记局严格按照《条例》及

《实施细则》有关规定不断加大监管力度，促进工作落实。具体做法如下：

1、与编办事业处建立协同配合联动机制，在印发的撤销事业单位文件中，提醒事业单位及其举办单位进行注销登记。

2、履行事业单位法人告知义务。

3、向未及时办理注销登记的事业单位及其举办单位发函敦促。

4、印发《关于试行事业单位法人失信“黑名单”制度的通知》，把不按照规定申请注销登记列为失信行为，向社会公示。

四、探索事业单位注销登记简易程序

（一）实施注销登记简易程序的改革背景。

商事登记制度改革,是党中央、国务院在新形势下做出的全面深化改革的重大举措。

2013年2月，十八届二中全会决定改革工商登记制度，放宽工商登记条件，加强对市场主体、市场活动监督管理； 2013年10月，国务院审议通过了《注册资本登记制度改革方案》，确立了商事制度改革总体设计；

2013年12月，十二届全国人大六次会议审议修改了《公司法》，明确将公司注册资本实缴登记制改为认缴登记制； 2014年2月，国务院决定修改《公司登记管理条例》《企

业法人登记管理条例》等8部行政法规、废止2部行政法规，确保改革依法推进；

2014年 3月，工商登记制度改革在全国范围启动；

2014年6月，国务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发[2014]20号）提出了完善市场退出机制的要求。

2015年8月，国家工商总局印发了《企业简易注销登记管理（试行）办法》。

2015年10月1日，全国范围实施了企业“三证合一、一照一码”登记制度改革。

2017年3月1日，全国范围实施企业简易注销登记改革。 2015年1 月，事业单位年检改为年度报告公示，开办资金验资登记改为确认登记，《事业单位法人证书》由一年限期有效变为五年限期有效。

2016年1月1日起，全国范围内实施事业单位法人统一社会信用代码制度。

2016年，省登记局对注销登记简易程序进行专题研究，并对林业厅所属的57个撤销的国有林场试行注销登记简易程序。

2017年，国家事业单位登记管理局将注销登记简易程序探索列为当年重点工作。

一系列改革措施的施行，大幅度降低了市场准入门槛,

放管并重，实行了宽进严管，完善了市场监管体系。市场准入高效便捷的同时，退出机制逐步跟进。

我们探索注销登记简易程序，是以简为原则，在保证简易注销合法性的前提下，简化注销程序和提交材料，缩短办理时限，达到提高登记效率，降低管理成本的目的。

国家工商总局出台《企业简易注销登记管理（试行）办法》，对未开业企业、无债权债务企业试行简易注销程序。未开业企业，是指领取营业执照后未开展生产经营活动，并且没有债权债务的企业；无债权债务企业，是指已开展生产经营活动，企业解散进入清算期间没有债权债务，并且截至注销登记申请时已自行组织清算完结的企业。办法强调申请注销登记的企业有无债权债务，仅让债务关系清晰的企业快捷便利退出市场。事业单位法人与企业相比，最根本的区别在于企业是营利法人，而事业单位法人是非营利法人。非营利法人是为公益目的或者其他非营利目的成立的，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，在法人终止时，剩余财产要按照法人章程的规定或者权力机构的决议用于公益目的；无法按照法人章程的规定或者权力机构的决议处理的，由主管机关主持转给宗旨相同或者相近的法人，并向社会公告，不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产。省局在对部分事业单位法人注销登记简易程序进行探索时，站在非营利法人的角度，主要考虑拟注销单位的债权债务问

题，从拟注销单位全部财产和债权债务是否有承接机构出发来考虑可否适用简易程序。

（二）相关的法律法规规定。

《民法总则》

第六十七条法人合并的，其权利和义务由合并后的法人享有和承担。

法人分立的，其权利和义务由分立后的法人享有连带债权，承担连带债务，但是债权人和债务人另有约定的除外。

第六十九条有下列情形之一的，法人解散：

（一）法人章程规定的存续期间届满或者法人章程规定的其他解散事由出现；

（二）法人的权力机构决议解散；

（三）因法人合并或者分立需要解散；

（四）法人依法被吊销营业执照、登记证书，被责令关闭或者被撤销；

（五）法律规定的其他情形。

第七十条法人解散的，除合并或者分立的情形外，清算义务人应当及时组成清算组进行清算。

法人的董事、理事等执行机构或者决策机构的成员为清算义务人。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

清算义务人未及时履行清算义务，造成损害的，应当承担民事责任；主管机关或者利害关系人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。

第九十五条为公益目的成立的非营利法人终止时，不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产。剩余财产应当按照法人章程的规定或者权力机构的决议用于公益目的；无法按照法人章程的规定或者权力机构的决议处理的，由主管机关主持转给宗旨相同或者相近的法人，并向社会公告。

《公司法》

第一百七十四条公司合并时，合并各方的债权、债务，应当由合并后存续的公司或者新设的公司承继。

第一百七十六条公司分立前的债务由分立后的公司承担连带责任。但是，公司在分立前与债权人就债务清偿达成的书面协议另有约定的除外。

第一百八十条公司因下列原因解散：

(一)公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定

的其他解散事由出现;

(二)股东会或者股东大会决议解散;

(三)因公司合并或者分立需要解散;

(四)依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销;

(五)人民法院依照本法第一百八十二条的规定予以解散。

第一百八十三条公司因本法第一百八十条第(一)项、第(二)项、第(四)项、第(五)项规定而解散的，应当在解散事由出现之日起十五日内成立清算组，开始清算。有限责任公司的清算组由股东组成，股份有限公司的清算组由董事或者股东大会确定的人员组成。逾期不成立清算组进行清算的，债权人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。人民法院应当受理该申请，并及时组织清算组进行清算。

结合新颁布的《民法总则》与《公司法》的有关规定，参照兄弟省市关于注销登记简易程序的经验做法，并经过与法律专家进行专题讨论后，省登记局形成了事业单位注销登记简易程序的工作思路，即对国家机关举办的经审批机关撤销的事业单位，在举办单位制定了机构整合方案并确定了全部资产及债权债务承接机构，被撤销事业单位按照登记机关要求发布拟注销登记公告后，可试行简易程序予以注销。拟注销事业单位的全部资产及债权债务由合并或分立后的事业单位（或其他机构）承接，不需要进行清算。

（三）工作流程及提交的材料

工作流程：

1、法定代表人签署的事业单位法人注销登记申请书；

2、撤销或解散的证明文件；

审批机关批准撤销事业单位的文件。

3、举办单位关于被撤销事业单位的机构整合方案；

4、被撤销事业单位债权债务承接证明文件；

5、发布该单位拟申请注销登记公告的凭证；

在所辖范围内、社会公开发行的报刊发布公告的，提交全部公告凭证原件；在事业单位在线网站或其他门户网站公告的，提交加盖单位公章的全部公告截图。

6、《事业单位法人证书》正、副本及单位印章；

收章前：经法定代表人签字的收缴印章知情书（申请注销事业单位→登记管理机关）

收章后：收缴印章凭证（登记管理机关→申请注销事业

单位）

7、登记管理机关要求提交的其他相关文件。

（四）事业单位注销登记一般程序与简易程序的比较。

工作流程差异：

简易体现：

1、拟注销单位工作量减少、工作难度降低。取消了成立清算组、通知债权人、债权人申报债权、清算等工作，拟注销公告只需发布一次。

2、缩短了办理时限。不需要等待90日的债权申报时间。