行政事业资产管理与预算管理相结合的路径探析

预算监管行政事业资产管理与预算管理相结合的路径探析●李森郑志东

【摘要】行政事业资产管理与预算管理脱节的问题一直未得到有效解决。目前理论界和实际工作部门采取的对策是部门、单位的投资性支出指标先报资产机构审核，然后再提交预算机构，但这种治标的做法难以从根本上解决资产管理与预算管理脱节的问题。本文从治本的角度提出了两个思路：一是深化复式预算制度改革，将一般公共预算划分为经常预算和资产预算，由预算机构和资产机构分别负责完成编制工作；二是通过机构改革将资产管理机构并入预算管理机构，以求能彻底解决行政事业资产管理与预算管理脱节的问题。通过比较两个思路的利弊得失，本文认为采用第二个思路相对更好。

【关键词】资产管理预算管理经常预算资产预算一、当前解决行政事业资产管理

与预算管理脱节的思路及存在

的问题

在目前财政管理实践中，行政事业

资产管理机构掌握行政事业资产管理

权，但不负责预算编制，无权确定部门、

单位的投资性支出指标，进而导致资产

增量管理与存量管理脱节；预算机构具

体掌握预算编制权，负责确定预算收支

指标，但并不负责管理资产，由于没有掌

握充分的存量资产信息导致投资性支出

指标的确定带有很大的盲目性，进而难

以优化增量资产配置。为解决资产管理

与预算管理脱节的问题，通常的思路是

在资产机构与预算机构各司其职、各负

其责的前提下，通过二者的相互协调、相

互配合来解决该问题。总结财政部和地

方财政部门的实践经验，具体做法可概

括为：各部门、单位上报的投资性支出指

标首先要经过行政事业资产管理机构审

核，因为其掌握较为充分的行政事业资

产存量信息，根据这些存量资产信息可

以相对容易地判定部门、单位上报的投

资性支出指标到底在多大程度上是真实

的，包含了多少水分，进而可以对部门、

单位上报的投资性支出指标进行增减调

整。然后预算机构再根据行政事业资产

管理机构审核通过的指标确定最终的投

资性支出指标，进而编制资产预算。从理

论上看，这样的制度安排似乎可以轻松

解决行政事业资产管理与预算管理脱节

的问题。但是，在实践中并没有取得理想

效果。究其原因主要在于：行政事业资产

管理机构作为理性的经济人，倾向于管

理更多的行政事业资产。一般而言，其所

管理的行政事业资产规模越大、种类越

多，越能体现其所从事的资产管理工作

的重要地位。作为占有、使用行政事业资

产的部门、单位，同时也是理性的经济

人，既然资产由政府财政部门免费提供，

价格为零，那么从理论上讲，其对资产的

占有、使用要达到资产所能带来的边际

效用为零为止，因此其倾向于尽可能多

地占有行政事业资产。从这个意义上讲，

行政事业资产管理机构与占有、使用行

政事业资产的部门、单位具有相同的利

益目标。因此，作为管理主体的行政事业

资产管理机构放松对部门、单位投资性

支出指标的审核，扩大财政投资性支出

规模，促使行政事业资产规模扩张，可使

其自身权力得到更为充分的体现。同时，

行政事业资产管理机构虽然负责审核部

门、单位的投资性支出指标，但自身并不

负责安排支出，不需要承担平衡财政收

支的压力，其放松对部门、单位投资性支

出指标的审核，实际上是把平衡财政收

支的压力甩给了预算管理机构，这会进

一步促使其放松审核。另外，行政事业资

产管理机构与各部门、单位的行政事业

资产管理机构实行对口管理，彼此之间

经常的业务往来也使得行政事业资产管

理机构碍于人情世故而不便加大对部

门、单位投资性支出指标的审核力度。因

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财政监督CAIZHEＮＧＪＩＡＮＤＵ201915