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从晚清俸禄制度的变化透视官场腐败的原因

第32卷第1期 唐山师范学院学报 2010年1月 Vol. 32 No. 1 Journal of Tangshan Teachers College Jan. 2010 ────────── 收稿日期:2009-09-11

作者简介:宋红玉(1984-),女,河南漯河人,陕西师范大学历史文化学院硕士研究生,研究方向为历史文化学。 -58-

从晚清俸禄制度的变化透视官场腐败的原因

宋红玉

(陕西师范大学 历史文化学院,陕西 西安 710062)

摘 要:晚清后,中国国内矛盾与危机非常严重,清政府为了维护自己的统治,在政治、军事、经济、外交、文化等领域做出一系列调整与变革,然单就俸禄制度出现的新变化而言,呈现多元混杂、名不副实的新特点。从清代俸禄制度的新变化、晚清的财政危机和地方割据自保三个方面探讨其内在的原因。

关键词:俸禄制度;财政危机;地方割据 中图分类号: K 252

文献标识码:A

文章编号:1009-9115(2010)01-0058-03

The Discussion on the Causes of Official Corruption from the Changes

of Salary System During the Late Qing Dynasty

SONG Hong-yu

(School of History and Culture, Shaanxi Normal University, Xi’an Shaanxi 710062, China)

Abstract: The contradictories domestic and outside were serious in the late Qing Dynasty. The government made a series of reformation and adjustments in politics, military, economics, diplomacy and culture in order to survive in the crisis. Taking the change of the salary system for example, quarter pension system was many faceted and unworthy of the name and it was the opportunity to increase the officers’ income. It studies the inherent reasons from three perspectives. Namely: the change of the salary system, the financial crisis and the local separatism.

Key words: salary system of Qing Dynasty; financial crisis; local separatism

鸦片战争后,晚清俸禄制度发生了新的变化,清政府出台了一些新名目的俸禄,使得清后期俸禄呈现多元化的特点,这意味着官吏的收入渠道更宽了。但我们发现这些新举措的实行并未减弱官场腐败问题,其原因何在?本文试从晚清俸禄制度的变化对官场腐败之因略作探讨。

一、晚清俸禄制度的调整与变革

鸦片战争后,西方资本主义对中国经济的掠夺加剧,导致了中国白银大量外流,造成了“银贵钱贱”,国内物价持续上涨,百姓生活极度困苦的局面。许多官员也受到了经济危机的波及,收入不但呈现下降的趋势,而且开支不菲的官员甚至陷入了入不敷出的境地。在这种影响下,官场内的矛盾进一步激化,由于危及到清政府的统治秩序,清廷不得不做出一些调整变革措施来应对国内外变化的新形势,以维护

自身的统治。其中关于对俸禄制度的调整也呈现出新变化。

(一)养廉银的新变化

清代的养廉银最初只在外官中推行,但后来也陆续在京官中推行开来。比如雍正时期给户部各级官员发放过养廉银;乾隆初年,养廉银的发放又扩展到其他各部官员和在京八旗大臣等,但给京官发放养廉银的数额要远远低于外官,“最多不过五千两”[1]。养廉银数额起初由政府统一规定,但到1901年外务部设立后,新设各部便自行奏定养廉标准,并改变以往京官养廉较少的旧制。例如,1901年总理衙门改外务部时奏称:“外务部既设专官,自应有给养廉以资公办。”拟定总理大臣年支养廉1.2万两,会办大臣1万两,侍部8 000两,左右丞5 000两,左右参议4 000两,郎中3 600两,以下递减[2,p9021]。可以看出新设各部门京官支取养

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廉银的数额远远高于以往,并获得了清廷的批准。鉴于此,不管是中央还是地方进行官制改革后,新设、改设各部门都举奏自行拟定养廉银数额。如东三省总督奏定年支养廉3万两,高出清末定额1.3-2万两[3,p550-551]。自行拟定养廉银的数额是清末俸禄制度的一种新变化,养廉银数额的大幅度增加就使官员可操纵的资金更多了。

(二)公费、津贴、薪水制度的推行

由于陋规存在种种弊端,早在1880年,河南巡抚涂宗瀛就奏请裁革陋规,改陋规为公费用作公共开支,但没能施行。1902年袁世凯又奏请将直隶道府厅州各项陋规一律改为公费。获得清廷的批准后,清廷就谕令各部妥筹办公经费,从此公费作为一项制度开始推行。但到1905年为止,只有外务部于1904年、吏刑两部于1905年也勉强推行外,各省推行得却相当缓慢。预备立宪后,清廷发布上谕督促各省推行公费制度,此后各省才加快了改革的步伐。在公费制度推行的过程中,1901年资政院曾奏请京官和外官的公费标准,各省也纷纷奏定各省的公费标准,但是由于当时清廷经费的拮据,直到清亡,公费制度的推行仍然呈现出参差不齐的状态,未能得到统一、彻底的执行。津贴作为一项制度来推行大概是由于清朝历来实行低俸禄制度,清末物价上涨,官员生活难以为继,以至于有人奏请“京官不论满汉文武衙门,概给津贴”[4,p165-166]。晚清津贴的发放是一个普遍现象,就连入进士馆学习的新科进士也有津贴发放,其“翰林中书每年给津贴银240两,部属160两”[5,p1343]。但由于经费短拙等原因,津贴的发放也最终未能划一。至于薪水,从当时的情形来看,是按月发放的,如提法司属员、陆军军官、禁卫军军官等都有薪水发放,但各有规定,没有统一规划。由此可以看出,虽然公费、津贴、薪水当时未能得到统一规划,但在一定程度上得到了切实的执行,拓宽了官员的收入渠道,增加了官吏的收入。

(三)外交俸制的形成

随着对外交往的日益密切,应各国的强烈要求,也为便于加强对世界各国的了解,清廷开始向外派驻使节。1901年以前,清朝的驻外使节大都是兼差人员,没有额外的俸禄发放。直到1901年外务部设立以后,清廷才开始规定外交官员的薪俸按旧例开支,1906年又对外交官员的俸禄发给作了新的调整,当年外务部奏定《出使人员俸薪章程》规定:一等出使大臣月薪1 400两,二等出使大臣月薪1 000两,以下参赞、领事等官员按等递减发给月薪[2,p9029]。但这只是一般情形,具体到实际俸禄的发放,虽同一品级的出使人员,月薪却大不相同。如驻日使馆二等驻使与驻英、法、俄、美使馆的二等驻使同为二等品官,但前者月薪960两,后四者却各有1 200两;驻韩国总领事与驻横滨总领事同为四品官,但前者月薪500两,后者却只有400两[2,p9209]。可见,驻外使节俸禄发放的多少与其办事的繁简和清廷对各国的态度

有极大的关系。此外,为了激发驻外使节在与各国交涉事务时的积极性,清廷对驻外使节还实行积劳加薪制度。1907年外务部奏定:参赞、通译官、书记等外交人员,“届三年而仍留任者,如实系得力之员,应各照原支俸薪银数由部核准加给二成以示奖励,以后六年,九年亦照此递加,以加至六成为止,惟各领事不在此例”[2,p9031]。由此我们可以看出,清末外交官员的俸禄制度也逐渐趋于成熟和完善。

通过晚清俸禄制度的新变化我们可以看出,清廷俸禄发放的对象更多,范围更广,俸银数额更高,并呈现出一种“多元混杂”[6,p83]的特点。正是由于俸禄制度的不完善与混乱,导致了俸禄制度存在许多漏洞,给了官员更多贪污腐败的机会。

二、俸制变化后官场腐败的原因

从以上俸禄制度的新变化可以看出,晚清官员的收入与以前相比可谓增幅不小,然而晚清官场贪污腐败也达到了前所未有的程度,这显然与“高薪养廉”相抵触。是什么原因造成了这种怪现象呢?下面通过对清政府自身机制存在的一些问题来阐释其原因。

(一)清代的罚俸、裁俸、捐俸制度

罚俸制度在中国历史上渊源很早,到清代时其发展已更加完备与苛刻。罚俸涉及的范围很广,凡属官员违制,不论是“公罪”还是“私罪”,都要受到不同程度的罚俸处分。如官员赴任违限,参劾官员错误,徇比容隐,失察失报,官员离任交代违制,推诿,馈送礼物,违例迎送,漕运违限,欠征盐课,征收地丁银粮违限,报灾逾限等,都要受到不同程度的罚俸处分。罚俸的多少根据情节的严重而定,《大清会典》中规定“罚俸,其等七。罚其应得之俸,以年月为差,有罚俸一月,罚俸二月,罚俸三月,罚俸六月,罚俸九月,罚俸一年,罚俸二年之别”[7]。由此可见,清代的罚俸制度是相当的细致严密与苛刻的,官员稍微出现差错就有被罚俸的可能。

裁俸制度是对官员正俸的裁减,多在战事之时实行,为了筹集战争经费而对文武官吏进行裁俸,一般是对文官的裁俸高于武官。尤其是到清朝末期,由于农民起义和对外战争不断,清政府对官员的裁俸成了一种司空见惯之事,并将裁俸制度称之为“捐助”或“报销”,给官员戴上“克己奉公”的美名。裁俸虽然能略微缓解国家财政暂时的困难,但它实质上对官员的一种经济剥削,其弊端则是无穷的。清代的俸禄标准本来就低,虽然俸制改革后有所增加,但由于要供给家人日常的用度开支,还要周济亲故、置产业、支付幕宾的薪水、送往迎来、孝敬上司、贿赂权贵等,这一大笔难以估算的开支仅靠薪俸是远远不够的,这时其俸禄一旦再被罚、裁减或全数捐出,官员势必取之百姓以作补偿,以填补这些难以估算的费用开支。鉴于这种情形,清政府虽然表面禁止但实质上也默认官员贪污受贿与私征耗羡,这就变相纵容了官吏的贪污腐败。

第32卷第1期唐山师范学院学报2010年1月

-60- (二)晚清财政危机

鸦片战争后,清政府因战费的消耗和支付大笔的战争赔

款,财政日趋紧张,王开玺在《晚清政治新论》中指出清政府经历了三次最为严重的财政危机[8]。第一次财政危机是由太平天国起义引起的。为剿灭太平天国起义军清政府不仅因战事税收大减,而且又增加了大量的战争开支,1853年7月21日,清户部奏报咸丰帝说“军兴三载,靡响已至二千九百六十三万余两”,“现在部库,仅存正项待支银二十二万七千余两,七月份应发军饷,尚多不敷”[9]。11月27日,清军军费又开销了1 000万两,咸丰帝上谕:“军兴三载,征调频仍……比年内外拨军需不下四千余万两”[9p708],相较当时清政府的年收入也不过三四千万两来说,庞大的战争经费削弱了清政府的财政。甲午战争的失败引起了清政府的第二次财政危机。在历时近一年的甲午战争中,清政府耗资军费约6 000万两白银,战败后又要支付对日赔款和赎辽费2.3亿两白银,这笔费用几乎相当于当时清政府四年财政收入的总和,这就迫使清政府的财政走向了崩溃的边缘。义和团运动失败导致《辛丑条约》的签订,使清政府的财政彻底地崩溃了,中国对英、法、美、俄、德、意、日、奥、荷、比、西十一个国家赔款达4.5亿两白银,虽分39年还清,但本息共达9.8亿,这对清政府薄弱的财政来说无疑是个天文数字。

为了解决财政危机,挽救处于风雨飘摇之中的清政府,统治者使尽了招数与手段。比如,清政府实行各种节流办法,如“议停文武官俸,议暂停铺租房屋”等,又千方百计地广开财源,如开征厘金,“议借征山西、陕西、四川三省钱粮一年。议铸大钱,开官钱局,其所以撙节之而筹计之者,几无微而不至”。又通过增收各种苛捐杂税和滥发铜元,大量出卖国家权利,大借外债等手段,才使得危如累卵的政治统治免于瘫痪。但巨额的赔款,不仅加剧了中国人民的贫困和社会经济的凋敝,而且也直接冲击了官员切身利益,导致了统治阶级与农民阶级、统治阶级内部的矛盾严重激化。政府挤压官员,不但使新的俸禄政策得不到切实的实施,而且又进一步克扣官员,那么官员就“被迫”大肆搜刮百姓,贪污受贿,营私舞弊,官场黑暗之风四起。然而,面对清政府这个“扶不起的阿斗”,一些官员看到了它未来的命运,开始另辟新路也在预料之中。

(三)地方割据

由于战争赔款等造成白银大量外流,使得中国国内资金奇缺,导致物价上涨,清政府也因财政拮据而欠支官员官俸,还采取诸如克扣京官廉俸,紧缩部分开支的“节流”措施。如1911年10月中旬,清度支部致电各省说:“川、鄂用兵,帑项奇拙,各省行政,凡不急之务,均应酌量停办,稍留有余,以备不虞。”这无疑于卡住了地方督抚的脖子,自然遭到地方督抚的强烈反对。广西巡抚汪秉堃立即回电批驳停办“不急之务”的办法。清廷试图节制地方财政之流的办法,碰到了地方督抚的软钉子,在一定程度上也增加不少官员对清政府的离心倾向。

武昌起义后,清地方督抚持军事、财政实力自重的政治倾向日益严重。武昌起义爆发后,直隶说要“拱卫神京”,山东说要其为“京畿门户”,陕甘强调其“控权西北,屏护中原”,东三省强调需“巩固根本”,四川则强调“地处西垂,幅员辽阔为直省冠,西南控权蛮夷”等,纷纷请兵增饷。地方督抚除向中央政府请兵请款外,还想尽一切办法制造种种理由攫取清廷财政、财源,并要求中央向外国借款,然后支发到地方供其使用。比如,各省督抚或想方设法提取造币厂尚未投放流通领域的银元、铜元等,要求清廷将造币厂拨归地方督抚直接管辖;山东巡抚孙宝琦于1911年10月23日首先明确提出“由政府出面商借外债”,然后“分配各省”。各省督抚各自筹措地方性外债,少者达数十万,多者达数百万两,这些地方性外债名为自借自还,但实际上却将地方外债的负担推给了中央政府。如两江总督张人骏曾要求清政府“向各国公使声明,江宁先后借款共七百万两,统由国家担保。”其阴谋都是企图借此捞一把,拥军事、财政实力以自重,增强个人应变能力,巩固扩大个人地位和影响者,所以他们就想尽一切办法聚敛财富。这也是近代军阀政治制度的根源。

综上所述,晚清俸禄的改革上虽然出现了新的变化,但同时也导致了俸禄制度的混乱,使得官员攫取财富的途径更加广泛。清末特殊的国际国内形势,也注定了清末官场黑暗腐败的必然性。

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(责任编辑、校对:马桂秋)