论行政法上的信赖利益保护原则

在行政法实践中，经常遇到政府部门突然制定一个规定或者撤销、变更一个它之前作出的行为。对于这个先前已经作出的行政行为，行政相对人出于对政府的信赖，已经安排了未来的事务，或者已经根据作出了一定的行为。政府作为行政主体，任意变更或者撤销其先前行政行为应该如何得到有效制约，是行政法学理论界的热门话题。信赖利益保护原则就是一个控制行政主体行政权保护行政相对人利益的基本原则。国外对于信赖利益保护原则有着深入的研究和探讨，但是在我国还刚刚起步，本文就是在此背景下展开一些对行政法上信赖利益保护原则的探讨。

2 信赖利益保护原则概述

2.1信赖利益保护原则的概念

信赖利益本是民法上的一个原则，德国法学家卡尔·拉伦茨说：“只有当事人与当事人之间的信赖至少普遍得到维持，信赖能够作为人与人之间关系的基础的时候，人们才能和平地生活在那一个哪怕是关系很宽松的共同体中。在一个任何人之间不信任的社会中，大家就像处于一种潜在的战争状态，这时候就无和平可言了。信赖丧失殆尽时，人们之间的干扰也就受到至深的干扰。因此信赖原则同互尊重原则、自决原则、自我约束的原则一样，是一项正当法的原则。”[1]第二次世界大战后，民法上的信赖利益保护逐渐被德国行政法所吸收，并且为日本、我国台湾地区等大陆法系国家和地区所借鉴，成为行政法上的一项基本原则。英美法系国家也有类似的“保护合理期待原则”。

我国法学界对信赖利益保护原则的理解是，“行政法信赖保护原则指政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。信赖保护原则要求行政行为具有确定力，行为一经作出，未有法定事由和法定程序不得随意撤销、废止或改变对行政相对人的授益行政行为作出后，事后即使发现有轻微违法或对政府不利，只要行为不是因相对人的过错所造成，亦不得撤销、废止或改变行政行为作出后，如事后发现由严重违法情形或可能给国家、社会公共利益造成重大损失，必须撤销或改变这种行为时，行政机关对撤销或改变此种行为给无过错的相对人造成的损失应给予补偿。”[2]这种观点目前是我国法学界的通说。

综合国内外研究者的观点，本文认为行政法上的信赖利益保护原则是指公民出于对行政行为的信赖而安排其生活或处置其财产，行政主体为保护此信赖不得随意变更该行政行为，因特别情形确需变动且对相对人造成信赖损失的，应给予相对方以合理补偿的一项原则。



2.2信赖利益保护原则的

法理依据

信赖利益保护原
则之所以能被各国行政法所吸收，是因为信赖利益保护原则有着深厚的法理依据，其意蕴相当丰富，符合现代国家对于依法行政、控制行政权的价值取向。但是各国学者对于信赖利益保护原则的法理依据却有着不同的看法，存在很多争议。综合起来看，主要有如下观点：

（1）诚信类推说。诚实信用是民法的基本原则之一，是民法的“帝王条款”，这一原则对于行政法也同样适用。诚实信用是人类美好的品德之一，是人类高尚情操的体现。所以诚心信用这一私法原则在处理当今行政主体与行政相对人之间的关系时，也是应该适用的。

（2）法律安定说。法律天生就有保守性，其目的是为了维护人类社会的安定，而不至于朝令夕改，影响人们安定的生活。该说认为信赖保护的对象在于人民对旧法律状态存续的信赖，并防止事后的法律溯及，以保护人民的处分权。[3]

（3）基本权说。这种学说主要为德国行政法学家所持有，他们认为，诚实类推说和法律安定说无法很好第解释信赖利益保护原则，因此有必要对信赖利益保护原则的法理依据作进一步的思考。他们认为，信赖利益保护原则的根据是宪法权利，因而是一项基本权。

以上学说各有各的道理，笔者比较赞同诚信类推说，认为行政主体在行政管理过程中和行政相对人之间的关系原则适用诚实信用原则。我们中国人经常谈到政府要“取信于民”、不能“失信于民”，法律法规不能“朝令夕改”等等，这些甚至在古代中国就已经存在的观点隐含了一种类似于信赖利益保护原则的思想。因而诚信类推说可能更符合我国人民的思维和传统。从这个角度来说，信赖利益保护原则在我国不能说是一个舶来的原则或者制度，而是有丰厚的本土资源的。

2.3信赖利益保护原则的构成

信赖保护原则的核心功能是在公益和私益之间进行价值衡量，其价值目标是保护行政相对人的信赖利益，那么以此为功能标准对信赖保护原则进行分解，我们可以得出信赖保护原则的构成要件是：信赖的基础、信赖的表现和信赖值得保护：

2.3.1信赖的基础。

信赖基础即在政府和人民的公法关系中，人民信赖利益赖以存在的客观基础。此客观基础即指行政行为，不仅包括作为，也包括不作为，不仅包括具体行政行为也包括抽象行政行为。为充分保障行政相对人及利害关系人的合理信赖，作为信赖保护基础的行政行为应当贯穿于行政权力运行的始终，即抽象行政行为中、具体行政行为的变动中和行政事实行为等。

通说认为信赖保护的基础只

包括具体行政行为的撤销和废止，但随着理论研究的深入，许多学
者认为，信赖保护问题不仅存在于传统的具体行政行为撤销和废止中，在行政立法行为以及非依据行政法规则所实施的行政行为，如行政指导行为、行政合同行为等中的信赖保护同样值得关注。因为这些行政行为损害公民利益时，有时很难找到具体法律依据来保障其利益。但是了如果依据信赖保护原则，就可以给予公正合理的救济。如在行政指导比较发达的日本，就有学者主张：“相对人因信赖行政指导而付诸实践被认为是理所当然的，因此现实中由其行动而产生损害的场合，承认有因果关系。”[4]

2.3.2存在信赖表现。

所谓的信赖表现是指行政相对人基于行政主体的行政行为，而安排了自己的某项事务，并且对行政相对人的这项行政行为产生了确信和信任。行政相对人基于这种确信和信任，对自己的行为或者财产有所安排，也有可能是不作为。通常，信赖只有通过具体的行为体现出来才受法律的保护，相对人只有信赖的意思表示，没有作出信赖的行为也不受法律的保护。但在抽象的信赖保护类型中，由于信赖基础本身是抽象的法律秩序，所以相对人的信赖表现也比较隐含，有时候很大程度上属于主观方面的内容，不易认定。

2.3.3信赖利益值得保护。

基于信赖而产生的利益一般来说都是值得保护的，但是这也存在一些例外。一般而言，信赖产生的利益在现代文明国家的法律秩序中都是值得保护的，但是如果是通过欺诈、贿赂等行为使行政相对人作出某种行为，那么基于此项行为，其信赖利益是不值得保护的。此外，对重要事项提供不正确数据或者进行不完全陈述护使行政生体依该资料或者陈述而作出政行为和明知行政行为违法或者因重大过失而不知者的情况下，信赖利益也不会受到保护。这一点反映了信赖利益保护的价值取向，即信赖利益保护善良的人们。



2.4信赖利益保护原则在行政法中的地位

在民法中，诚实信用原则是民法的“帝王条款”，那么信赖利益保护原则在行政法中的地位又是怎么样的呢？对此，各国由于分属不同的法系，行政法治发展水平不一，因而在这个问题上并没有统一的做法。也就是说，在各国行政法中，信赖利益保护原则的地位并不像诚实信用原则那样凸出。有的国家把信赖利益保护原则作为一项基本权，即认为信赖利益保护原则是宪法性权利，如德国和荷兰。我国台湾地区、日本则把信赖利益保护原则作为行政法的基本原则之一。英美国家由于属于英美法系，因而在行政法上不存在

明确的信赖利益保护原则，但是其中的原理，在英美国家也是通行的。

我国行政法研究和立法
在各部门法中相对滞后，我国离行政法治的目标还比较远。信赖利益保护在立法上没有得到贯彻，在实践中也无从谈起。但是近年来，行政法学界对信赖利益保护展开了深入的研究，取得了很多成果。行政法治的思想在我国已经得到认可，相关制度建设也日益进步。总体而言，我国立法并没有明确信赖利益保护原则，在学者的论述中，信赖利益保护原则在行政法律体系中的地位没有作为一项基本原则来对待。

3 两大法系中的信赖利益保护原则研究——以比较法为视野

3.1大陆法系中的信赖利益保护

前文谈到，信赖利益保护原则起源于二战后的德国。德国判例显示，德国司法机关把行政法治与法律安定作为并列的行政法原则，不认为两者有高低之分。

在法国行政法中，信赖保护原则主要表现为对既得权益的保护，具体地说，就是通过限制行政行为的撤销、废止，限制立法机关制定具有溯及力的法律规范，保护既得权益原则等方式表现出来表现出来。根据法国有关法律的规定，行政行为效力的开始时期，除必须公布外，还受到另一个规则的制约，即行政行为的效力不溯及既往。

在日本行政法中，虽已明确将信赖保护原则作为行政法的基本原则之一，但是其适用的范围却相对较窄，主要在行政行为尤其是在授益行政行为的撤销与废止方面。与此相适应，日本的行政法学也以此为基点将信赖保护原则与法律安定性原则与依法行政原则结合起来加以研究，试图寻求它们的结合点，协调它们之间的冲突。

总体上说，大陆法系国家逐渐把信赖利益保护原则吸收为行政法基本原则，甚至像德国把它作为一项宪法性权利。信赖利益保护在大陆法系国家的特点是：一、在行政法中的地位比较高；二、一般有立法明确规定或者有通过立法来规定的趋势。如德国在1976年《行政程序法》中就对信赖利益保护原则进行了细化。

3.2英美法系中的信赖利益保护

英美国家曾经长期坚守“国王不能为非”的观点，行政法起步比较晚，相应地对于信赖利益保护原则的研究也比较晚，但是这并不是说英美法系不存在信赖利益保护，相反，英美法系有着深厚的信赖保护的理论底蕴。

英美法中的信赖保护理论最早产生于契约法领域，“信赖利益”概念是一个契约法背景下的概念，是从契约权利自由时代向契约权利限制时代过渡时期产生的概念，其功能在于使经济发展不均衡时期的契约当事人之间能够维持正义和均衡的权

利与义务配比，禁止当事人滥用契约权利。这种禁止滥用权利的私法理念变得慢慢成熟，而且渗透到公共权力的领域，变成了一项禁止
公共权力滥用的一般原则。[5]

在美国行政法中，信赖保护的萌芽史上理论发展的最初浓缩为几个具有特定内涵的法律词汇。如“信赖利益”和“信赖利益损害赔偿”等。在美国，最早应用信赖规则的案件是慈善性捐赠案件，许诺人许诺捐赠教会、学校或其他类似机构一笔款项，受诺人依据信赖许诺做出了某项义务，如以捐赠人的名字命名图书馆或学校，尽管许诺的款项是捐蹭给受诺人的，但许诺人仍不得以误对价为借口拒绝履行其许诺。美国行政法中的信赖保护原则、主要是通过行政机关之间相互信任的有关规定，禁止翻供、一事不再理、以及遵守先例等规则而得以体现的。

如果说德国行政法上的信赖利益保护原则是从宪法权利的角度引申出来的话，那么英美国家的信赖保护原则则更多地从私法领域发展而来，笔者认为，这是和英美法系深厚的私法理论尤其是契约法文化分不开的。

3.3两者的比较研究

信赖利益保护原则虽然在两大法系中的具体表现形式不同，理论来源也不尽相同，但是有着相同的价值去向，即追求实质正义。在现代各国，公共事务领域急剧扩张，行政权也伴随着不断扩大，特别是行政自由裁量权，更是对行政相对人的利益关乎重大。为了顺应民主化的趋势，各国行政法均从不同的路径发展出了信赖利益保护原则。

在当代，两大法系正逐渐靠拢，行政法领域也是如此。行政法上的信赖利益保护在欧陆各国一般有法律规定，而在英美各国一般通过判例来确立，以美国为例，美国在累积一定的判例后，一般会以制定法的形式作出一些原则性的规定，汇编成法典，美国行政法在信赖利益保护原则这个问题上也正在向这方面发展。

4信赖利益保护原则在行政法中的具体体现

4.1 信赖利益保护原则的适用范围研究

4.1.1信赖保护原则在抽象行政行为中的适用。

抽象行政行为一般表现为行政主体通过制定规范性文件的方式来安排行政主体与行政相对人或者行政相对人之间的权利和义务。由于抽象行政行为涉及面比较广，因而抽象行政行为中的信赖利益保护已经受到了我国学者的关注。

在抽象行政行为中贯彻信赖利益保护原则是有法理依据的，即法律（法规）应该保持稳定性，而不能朝令夕改；法律（法规）原则上不溯及既往，除非该法律（法规）对相对人有所授益。这些适用于刑法、民法的法律原则同样适用于行政法。笔者认为，对

于抽象行政行为而言，这些基本法学原理的要求就是在抽象行政行为中贯彻信赖利益保护原则。

因此，如果人们基于对某项法令的信赖，而对自己未来事务作出了一定的安排
，则行政法有义务保护人们的信赖利益。由于我国相关行政立法还没有完善，特别是行政程序法尚未出台。对于行政诉讼中的具体案例而言，由于我国尚无真正意义上的司法审查，因而如果行政主体的抽象行政行为损害了行政相对人的信赖利益，则相关受到损害的行政相对人有权要求补偿，同时有权根据立法法的规定要求有关部门审查行政主体制定的规范性文件。[6]

4.1.2信赖利益保护原则在授益性行政行为中的适用。

信赖利益保护原则在授益性行政行为中的表现主要分为两个方面，即违法受益性行政行为的撤销和合法授益性行政行为的废止。

涉及信赖利益保护的违法行政行为的撤销在德国有一个著名的案例，德国虽然不是判例法国家，但是信赖利益保护原则的确立很大程度上与这个案例有关。这个案例是这样的，1956年民主德国一个妇女迁居联邦德国，该妇女的丈夫以前是一个公务员，但是已经离世。根据联邦德国的规定，这个妇女有权获得政府的生活补助。政府在给付补助后发现这个妇女不符合条件。但是该妇女出于对该项行政行为的信赖，领取了补助。联邦德国行政法院的判决是，虽然该受益性行政行为不符合法律规定，但是该妇女有权获得该补助，因为她是信赖改行政行为的。

可见，信赖利益保护原则在行政相对人符合该原则构成要件的时候，甚至可以超越行政合法性原则。所以信赖利益保护原则对传统行政法理论的冲击是巨大了。不过正是如此，才凸显出了信赖利益保护原则的价值取向。

在合法行政行为撤销的场合，由于行政行为是合法的，因而相对人对该行政行为的信赖是不证自明的。但是如果撤销一项合法的行政行为必然会涉及到相对人的权利。因而很多国家对这种情况作了法律规定，即废止合法的授益性行政行为必须有明确的法律规定，否则行政主体不得为之。例如我国台湾地区《行政程序法》第123条规定了废止情形：“一是法规准许废止者；二是原处分机关保留行政处分之废止权者；三是附负担之行政处分，受益人未履行该负担者；四是行政处分所依据之法规或事实事后发生变更，致不废止该处分对公益将有危害者；五是其他为防止或除去对公益之重大危害者；没有成文法上的废止依据，行政机关不能废止授益行政行为；相对人基础合法授益行政行为而产生的信赖利益，行政机关不得损

害。”我国大陆地区行政程序法尚在研究之中，相信未来在这部法典中也会有类似的规定，届时我国行政权会受到法律的进一步控制，而行政相对人的信赖利益亦会受到明确的保障。



4.1.2信赖利益保护原则在负
担性行政行为中的适用。

负担性行政行为是指行政机关对相对人苛以一定的义务或者剥夺一定的权利，导致相对人权益的减少和负担的增加的行为。

如果对于一项合法的负担性行政行为进行撤销，对相对人来说是义务的免除，是有益于相对人的行为，通说认为此时不存在信赖利益保护的问题。但是笔者认为，行政相对人对于这项负担性行政行为可能作出了某些安排，如果这项负担性行政行为突然撤销会导致行政相对人利益遭受更大损失的时候，笔者认为应当进行信赖利益保护。但是保护的方式当然不是要求行政相对人继续履行义务，而是行政主体可以给予一定的补偿。

如果对于一项非法的负担性行政行为进行撤销，理所当然应该给予相对人补偿。非法负担性行政行为一方面违法了行政合法性原则，另一方面也可能损害了相对人的信赖利益。

4.2 司法实践中如何适用信赖利益保护原则

在现代国家中，司法被认为是社会正义的最后一道关口，法官把守着社会上最后的良心。可见司法对于现代国家是多么重要。行政主体和行政相对人关于信赖利益的冲突如果不能自我化解的话，那么只能提交到司法机关，让司法权来裁断。只有这样才能提现司法权对行政权的控制，才能切实保护行政相对人的利益。

对于抽象行政行为问题，前文已经有所论述，即在司法审查制度完善的国家（如美国），法院可以对行政立法进行合法性和合宪性审查，在设立宪法法院的国家（如德国）宪法法院也有权审查相关规范性文件。笔者认为，这一制度安排是富有成效的。只有把抽象行政行为也纳入司法审查的范围，才能真正实现法治国家的目标。

我国由于观念和制度的限制，以及我国行政法体系建立晚、研究落后，所以当时立法者并没有把抽象行政行为纳入行政诉讼的范围。这一制度安排在现实中产生的问题是，一些地方政府为了保护自身的利益，经常以制定规范性文件的形式，即通过抽象行政行为的形式来处分某一小团体、小范围内行政相对人的权利，引发了很多争议。笔者认为这是行政主体在利用现行制度的漏洞，为自身谋取利益。这可以说是我国行政诉讼法的硬伤。由于抽象行政行为根本不在行政诉讼可诉范围之内，因而对于涉及抽象行政行为的信赖利益保护，在我国无从谈起。

对于具

体行政行为的可诉性，我国行政诉讼法是有明确规定的。由于我国行政法对于信赖利益保护没有明确表态，因而对于具体行政行为中的信赖利益保护，法官可以通过自由裁量的方式来实现。

5我国行政法上的信赖利益保护原则

5.1 信赖利益保护在我国行
政法上的发展状况https://www.wendangku.net/doc/9413905634.html,

在前文的论述中，笔者初步涉及了我国行政法上的信赖利益保护原则。前面说过，我国行政法上并不存在明确的信赖利益保护原则，该原则仅仅是学者和实践工作者通过学理及国外法制推导出来的。将来出台的行政程序法应该有信赖利益保护的详细规定，否则这部行政程序法便失去了时代意义。

我国目前的一些司法解释非常隐晦地触及了这个问题。1999年11月24日最高人民法院审判委员会通过的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第54条第2项规定：判决撤销的被诉具体行政行为将会给国家利益、公共利益或者他人利益造成损失的，人民法院在判决撤销的伺时，可以分别采取以下方式处理：判决被告重新作出具体行政行为、责令被诉行政机关采取相应的补救措施。该解释第59条规定：根据行政诉讼法第54条第2项规定判决撤销的被诉具体行政行为，将会给国家利益，公共利益或者他人的合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以责令行政机关采取相应的补救措施。

这一司法解释隐含了信赖利益保护的思想，但是它有很大的局限性，一方面是它没有明确提出信赖利益保护的概念，另外一方面它并没有系统化地规定这一原则。而且它只是一个司法解释，效力层次不高，只能算作是司法机关内部办案的指导意见。当然，它更没有也不可能把抽象行政行为纳入其中。因此，尽快出台行政程序法，尽快对信赖利益保护原则作出详细的规定，是时代的需要。

5.2 信赖利益保护在我国行政法上的问题

信赖利益保护原则对于完善依法行政，保护行政相对人的合法利益，限制行政权的扩张无疑有着重要的意义。信赖利益保护原则在我国行政法上主要存在如下问题：

（1）没有明确法律规定。信赖利益保护在我国法律上从来没有明文规定过。相关司法解释也不是从信赖利益保护的角度来规范相关问题的。我国行政法制极不完善，基本上还出于初创阶段，涉及信赖利益保护的条文也散见于不同的规范性文件中，不成体系，不利于保护行政相对人的信赖利益。

（2）可诉性不强。在我国提起行政诉讼已经属于一件很困难的事，行政诉讼的胜诉率及其低下，行政诉讼受案范围过于狭窄。这些问题法

学界和实务界早已经注意到。但是由于我国官本位思想太强大，“民告官”在中国还是比较困难的。在这种情况下，作为行政主体的政府处于强势地位，抽象行政行为和具体行政行为的作出和废止很不规范，政府尚没有重视信赖利益保护这个问题，甚至规避信赖利益的保护。

（3）对抽象行政行
为而言根本不存在信赖利益保护问题。行政主体善于利用“红头文件”等形式来处分行政相对人的权利，苛以义务。由于抽象行政行为尚未被纳入行政诉讼的范围，因而这一点在目前造成了很多问题。笔者认为，利用抽象行政行为来规避法律，是政府失信的表现之一，不利于实现行政法治。因而当务之急是要严格界定抽象行政行为的范围，而且在抽象行政行为中也要贯彻信赖利益保护原则。

5.3应该如何完善我国行政法上的信赖利益保护原则

信赖利益保护原则不但应该在我国行政法上得到确立，还应该得到有效的贯彻。综合以上的论述，笔者认为，欲完善我国行政法上的信赖利益保护原则应该做到以下几点：

5.3.1完善相关立法。

完善行政立法，特别是扩大行政诉讼的受案范围，主要是指尽快出台行政程序法。行政程序法是规定行政机关实施行政行为时应遵守的步骤、方式、顺序、时效等程序的法律规范。制定并实施行政程序法，是将行政权的行使规范于安全轨道的保障，对于法治行政的实现具有重要意义。

各国行政程序法中均有政府诚信行政的要求。[7]可以毫不夸张地说，信赖利益保护原则就是在行政程序法中体现出来的。我国信赖利益保护原则的不完善与我国行政程序法的缺失有很大关系。

我国在制定行政程序法时，应在总则中将信赖保护原则确立为一项基本原则，明确其不仅是指导行政程序法所有制度设计的基本原则，也是其他单行行政法在设置程序时必须遵循的原则，更是行政执法、司法活动的基本依据。与此同时，在行政程序法分则以及相关单行行政法中进一步细化有关的具体制度，建立起系统而又科学的信赖保护原则运行体系。



5.3.2将抽象行政行为纳入司法审查范围。

针对我国行政机关在作出抽象行政行为中暴露的问题，笔者建议应该尽快把抽象行政行为纳入司法审查的范围，以尽快规范行政立法行为。要做到这一点就需要改造现行的行政诉讼法，需要把抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。这不但有利于保护相对人的信赖利益，对我国完善司法审查制度也是一个契机。

5.3.3建立信赖利益损失补偿制度。

行政信赖利益损失补偿一方面是对相对人权益的保护，

另一方面也是构建政府诚信的一条必要途径。实际上，一国行政补偿的对象、范围、标准随时代的变化而变化，随国家财政负担能力、国家保护人权理念的变化而变化。我国立法对行政信赖利益损失补偿的规定处于刚起步的阶段，法的规定极为简略。

行政信赖利益损失补偿作为一种利益平衡机制，在协调个人利益
与公共利益，保护公民个人权益方面起着举足轻重的作用，随着宪法对私人财产权保障的加强，我国应重视并应通过立法确认行政信赖利益损失补偿。



结语

信赖利益保护原则在控制行政权力，保障行政相对人的利益方面发挥着重要的作用，是行政法的基本原则之一。大陆法系和英美法系的信赖利益保护原则有着不同的起源和表现形式，但是其基本价值取向是一致的。我国立法并没有规定信赖利益保护原则，但是法学界对于这一原则是承认和肯定的。目前我国在信赖利益保护方面存在种种不足，但是相信在行政程序法出台后，这一局面会得到有效改善。本文认为我国应当明确把信赖利益保护原则作为我国行政法的基本原则之一，并且通过具体的制度设计保障信赖利益保护原则的贯彻实施，以推动行政法治目标的实现。



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[4] [日]室井力：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社，1995年版，第158页

[5] [英]丹宁勋爵：《
法律的训诫》，杨百揆等译，法律出版社，1999年版，第112页

[6] 根据我国目前的法律规定和司法体制以及宪政构架，法院并无撤销相关规范性文件或者宣布相关规范性文件无效的权力。

[7] 如韩国1996年《大韩民国行政程序法》第4条规定：行政机关执行职务时，应本着诚实信用为之。

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