文档库

最新最全的文档下载
当前位置:文档库 > 结合四部委禁止政府投资项目带资承包谈BT建设模式

结合四部委禁止政府投资项目带资承包谈BT建设模式

结合四部委禁止政府投资项目带资承包谈BT建设模式

日前,建设部、国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行联合发布《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》(以下简称“通知”),通知要求“政府投资项目一律不得以建筑业企业带资承包的方式进行建设”,该通知从工程项目的审批、建设、资金拨付、银行信贷四个环节扼制政府投资项目采用带资承包方式。

通知的发布引起社会各界的关注,并且基于通知中关于“采用BOT、BOOT、BOO三种方式建设的政府投资项目可不适用该通知的规定,引起了各界对于BT 建设模式命运的关注。本文拟结合带资承包问题对BT建设模式进行讨论。

一、相关概念

首先我们要明确两个基本概念,即什么是带资承包以及什么是BT。

1、什么是带资承包

通知中对带资承包作如下界定:“建设单位未全额支付工程预付款或未按工程进度按月支付工程款(不含合同约定的质量保证金),由建筑企业垫款施工。”通知对带资承包的认定包括一个前提,二种表现形式:一个前提是建设项目应当支付工程预付款并且应按工程进度按月结算工程款(除质量保证金);相应的带资承包的两种基本表现形式为建设单位不付工程预付款进行项目建设,或建设单位不按工程进度按月支付工程款。

2、什么是BT

以BT建设模式取得超常规发展的太平洋建设集团掌舵人严介和如此解释其操作的BT模式:“太平洋建设负责工程的建设和资金筹集,等到工程项目完工后,整体移交给政府。而政府从工程建设开始,逐年支付工程款项,一般是五年付清,除了事先合同约定的工程造价外,太平洋建设还可以从政府手里取得利息收入。资本金就是工程总造价,利率是当期银行利率的一半。”[1]其核心内容在于由BT 建设承包人负责项目建设资金的筹集与投资,建设完毕后由建设单位(通常为政府)支付工程总造价与利息将项目回购,回购款的支付从工程建设开始逐年支付(一般是五年付清)。

《泰州市市区BT项目招投标管理办法》规定:“本办法所称BT方式是指政

府利用非政府资金实施建设工程项目的一种投资建设方式,即政府通过合同约定,将拟建设的建设工程项目授予具备相应能力的单位,由该单位负责项目的投融资和施工(总承包),工程完工后,在规定的时间内,将该项目有偿转让给政府。”

BT(build-transfer,即建设-移交),主要适用于建设公共基础设施,BT建设承包人负责建设资金的筹集和项目建设,并在项目完工时立即移交给建设单位(通常为政府),建设单位向BT建设承包人支付工程建设费用和融资费用,支付时间由BT建设双方约定(可能是工程建设开始,也可能是工程建设完成后开始),因此,BT是通过融资进行项目建设的方法。

二、BT是否属于带资承包

通知对于BT是否属于带资承包并未明确。对于这一问题,从不同的角度,我们可以得出不同的结论:

(1)、从BT建设项目的最终结果来看,BT属带资承包

BT建设项目的所有权最终归政府所有,BT建设资金最终亦由政府支付(不仅包括工程造价,亦包括工程造价的融资费用),将其归入政府投资项目应是无争议的。

通知的关于带资承包的界定实质上确立了建设项目工程款支付模式,一是建设单位应当预付工程预付款,二是建设单位应按工程进度按月支付工程款。所以通知的规定可以理解为工程款支付不符合前述支付模式的均将被认定为带资承包,而BT的建设资金支付明显不符合这一模式,所以仅从BT建设项目的最终结果来看,BT属带资承包。

(2)从BT项目建设过程来看,BT不属带资承包

A在BT与带资承包中建筑企业对建设项目的权利内容不同:BT建设承包人在建设过程中拥有项目的所有权,即在“T”的过程将BT项目转让给政府,若所有权一直控制在业主手中,所有权也无从转让;而带资承包中建筑企业作为垫资方无所有权,建筑企业与建设单位之间只是一种债权债务关系。

B建筑企业在BT与带资承包中的合同地位不同:在带资承包中建筑企业是为了承揽工程建设任务而提供资金,在项目建设过程中一般只是承担工程施工任务;BT模式中,BT建设承包人承担项目法人的角色,不仅负责主要工程施工任

务,同时也是工程项目的投资人。

所以从BT项目建设过程来看,BT建设合同中的当事人关系与带资承包情形下当事人关系有本质区别。

通过以上分析,我们认为简单的将BT方式归类于带资承包或否认BT方式属于带资承包都是草率的。

三、BT建设模式能否得到政府的承认

BOT、BOOT方式均被通知明确排除在通知适用范围之外,与之相类似的BT 建设模式是否属通知禁令适用范围?就此问题,建设部建筑市场管理司的某官员对媒体称,带资建设是不是就是BT,接下来相关部门会有所解释。

各界之所以对通知反应如此迅速,并对BT建设模式是否属禁令之列,源于当前政府投资项目建设的资金紧张现状与工程款严重拖欠问题:据建设部统计,截至2004年8月,全国共拖欠3360亿元农民工工资,其中政府是“拖欠大户”,占全部拖欠款的36.61%。通知明令禁止带资建设,将有利于从根本上缓解工程款拖欠问题。

与此相对应的是地方政府投资项目建设资金紧张的现状,而BT建设模式则可以使地方政府分期投入项目建设资金成为可能,对于促进地方政府投资项目的尽快开工建设有积极的促进作用,如果BT建设模式亦被列入禁令适用范围,地方政府将面临严重的项目建设资金瓶颈。

因为BOT、BOOT方式与BT具有一定的相似性,如果将其与带资承包进行比较,会发现它们之间的关系亦类似于本文第二部分的分析结果,通知关于适用范围的描述中异常明确的排除了BOT、BOOT、BOO三种方式,并不包括BT建设模式,甚至去除了此类表述通常情况下应附的“等”字。

而在该通知之前,建设部建市[2003]30号文鼓励BT建设模式的实施,建设部建建[1996]347号文则禁止带资承包,根据这两个文件,将BT排除在带资承包之外是一个合理的推论,但通知关于适用范围异常明确的表述则让社会各界难以把握政策动向,使得BT建设模式的命运充满变数。

四、对于BT建设模式应持态度的探讨

BT建设模式最终是否会被政府承认有待于政府的表态,但对BT建设模式是否具有存在的价值本文拟作初步探讨。

1、BT建设模式对于经济发展的积极意义

(1)加强基础设施建设是我国很多地方政府的当务之急,在传统的基础设施建设中,政府是出资人,也是建设、维护的具体实施人。如果不用BT建设方式,全由政府投资建设,因为资金缺口大、需求大,基础设施建设周期将会延长,从而对经济发展速度产生影响。

由此可见,BT方式有助于基础设施建设缓解资金困难,利用BT投资则很快就能够实现项目的建设。从而使BT建设方式具有尽快实施基础设施项目建设的功能。(2)BT建设方式有助于实施积极和扩张的财政政策,在某种程度上也有助于提高项目运作效率和质量。

2、BT建设模式实践操作的缺陷

(1)助长地方政府盲目投资的冲动

我国政府实行任届制,一届政府只对任职期间内的事务负责,而其任职期间内的建设成果则会使政府官员受益匪浅,所以“政绩工程”一度大行其道,严重浪费公共资金,但在BT建设模式被公众所认识之前,这一投资往往是利用地方政府的积累资金或通过带资承包来实现。

而BT建设模式在其法律地位未得到确定前,能够以表面合法的形式使本届政府享受了即期政绩,还款回购则是后任政府的事了。在这样的背景和“土壤”条件下,BT建设模式将助长地方政府盲目投资的冲动。

(2)BT建设模式下政府投资成本难以控制

BT建设模式虽然在实践中操作并不鲜见,但BT建设模式的法律地位并未得到承认,由此带来BT建设模式的操作方式具有很大的随意性,滥用BT建设模式、规避招标,或者形式上BT建设项目进行招标,但招标并不能确定项目实际投资,导致政府投资成本难以控制,形成公共资金的巨大浪费。

另外,BT建设项目被肆意分包、BT投资人出于利益考虑降低项目建设质量等缺点也有所体现。

基于BT建设模式对经济发展的积极作用,政府在否定BT建设模式时将会极为谨慎,但即使政府承认BT建设模式的合法地位,在BT建设模式的适用范围、审批、招标、项目实施监管方面政府也将制定严厉而谨慎的操作方法与程序,利用BT建设模式制造暴富神话的时代即将结束。