文档库

最新最全的文档下载
当前位置:文档库 > “走出去”战略:制度形成与改革展望

“走出去”战略:制度形成与改革展望

“走出去”战略:制度形成与改革展望
作者 李平
在吸引外资取得成功的同时,中国加大了走出去的步伐,2007年非金融类对外直接投资流量达187.2亿美元,同比增长6.2%。这既反映了中国人均GDP和产业竞争力的增长、资源和国际依存度的提高,也呼唤着中国“走出去”战略相关配套制度的实施和完善。

一、“走出去”战略制度形成的三个阶段

(一)1979——1991年“走出去”战略的酝酿

1979年8月,国务院颁布的《关于经济改革的十五项措施》第一次把出国办企业、发展对外投资作为国家政策,奏响了中国企业走出去的序曲。1984年5月,外经贸部发布《关于在国外和港澳地区举办非贸易性合资经营企业审批权限和原则的通知》;次年7月,外经贸部又发布《关于在境外开办非贸易性企业的审批程序和管理办法的试行规定》,对外直接投资实现了从国务院个案审批到规范性审批转变。1989年3月,国家外汇管理局发布《境外投资外汇管理办法》,该办法和1997年颁布的《境外外汇账户管理规定》都是属于比较严格的外汇管理制度。这一阶段我国对外投资制度建设主要在行政审批和外汇管理上,十三年间,“走出去”的企业不多,规模不大,累计批准的1008家对外投资企业的中方投资仅13.96亿美元。

(二)1992——2001年“走出去”战略的确定

1992年中国GDP增长率达14.2%,经济过热。中央政府1993年开始宏观经济调控、紧缩银根,对境外企业也展开了一次全面的清理整顿。这一年,外经贸部起草的《境外企业管理条例》明确了政府各部门的外资管理职能:外经贸部负责对境外投资方针政策的制定和统一管理;国家计委负责审批项目建议书和可行性研究报告;其他部委及省一级外经贸厅(委)为其境外企业主办单位的政府主管部门;外经贸部授权驻外使(领)馆经商处(室)对中方在其所在国开办的各类企业实行统一协调管理。1996年7月,财政部出台了《境外投资财务管理暂行办法》,成为我国第一个统一的境外投资财务管理制度。

1997年9月,党的十五大提出要“努力提高对外开放水平”,第一次明确提出“鼓励能够发挥我国比较优势的对外投资,更好地利用国内国外两个市场、两种资源”。1998年2月中共十五届二中全会上明确指出:“在积极扩大出口的同时,要有领导有步骤地组织和支持一批有实力有优势的国有企业走出去,到国外去,主要是到非洲、中亚、中东、中欧、南美等地投资办厂。”这标志着“走出去”战略雏形的形成。

配合“走出去”战略的提出,1999年集中出台了一系列关于促进境外加工贸易的

配套措施:外经贸部等三部委发布的《关于鼓励企业开展境外带料加工装配业务的意见》,外经贸部、国家经贸委发布的《关于境外带料加工装配企业有关财务问题的通知》,外经贸部、国家税务总局发布的《关于境外带料加工装配业务中有关出口退税问题的通知》,国家外汇管理局发布的《关于简化境外带料加工装配业务外汇管理的通知》,以及外经贸部等五部委发布的《境外加工贸易企业周转外汇贷款贴息管理办法》和《境外加工贸易人民币中长期贷款贴息管理办法》(2003年,商务部、财政部、人民银行、国家外汇管理局联合下发了《关于境外加工贸易企业周转外汇贷款贴息和人民币中长期贷款贴息有关问题的补充通知》。该《补充通知》加大了中央外贸发展基金对境外加工贸易项目的支持力度)。

“走出去”战略的明确提出是在世纪之交的2000年。这一年的10月,党的十五届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》首次明确提出“走出去”战略,该战略和西部大开发战略、城镇化战略、人才战略并称为四大新战略。2001年3月,“走出去”战略正式写入全国人大九届四次会议通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》,纲要要求健全对境外投资的服务体系,在金融、保险、外汇、财税、人才、法律、信息服务、出入境管理等方面,为实施走出去战略创造条件,并完善境外投资企业的法人治理结构和内部约束机制,规范对外投资的监管。

(三)“走出去”战略的发展。

本文将重点讨论2002年至今即“走出去”战略的制度形成与发展完善。

二、“走出去”战略的制度框架

2002年11月,党的十六大报告提出,“实施‘走出去’战略是对外开放新阶段的重大举措,鼓励和支持有比较优势的各种所有制企业对外投资”。再次明确提出“坚持‘引进来’和‘走出去’相结合,全面提高对外开放水平。适应经济全球化趋势和加入世贸组织的新形势,在更大范围和更高层次上参与国际经济技术合作和竞争,充分利用国际国内两个市场,优化资源配置,拓宽发展空间,以开放促改革促发展”。此后,国家发改委、商务部、财政部、外汇管理局等逐步启动了政策调整的步伐,开始了实质性的政策支持。

2003年10月,十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出,继续实施“走出去”战略,完善对外投资服务体系,赋予企业更大的境外经营管理自主权,健全对境外投资企业的监管机制,促进我国跨国公司的发展;并在2005年十

届全国人大通过的《国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要》对实施“走出去”战略进行了总结。到2007年中共十七大以前,我国“走出去”战略的制度框架体系基本形成了以下内容。

(一)简化对外投资审批,完善监督管理

商务部(对外经济贸易合作部2003年改组为商务部)2003年发布《关于做好境外投资审批试点工作有关问题的通知》,在北京等十二个省市进行了下放境外投资审批权限、简化审批手续的改革试点,地方外经贸部门的审批权限由100万美元提高到300万美元。

国务院2004年7月做出的《关于投资体制改革的决定》改革了项目审批制度,对于企业不使用政府投资建设的项目,一律不再实行审批制,区别不同情况实行核准制和备案制。这一年,我国对外投资项目也从审批制向核准(备案制)发生根本性转变:中方投资3000万美元及以上资源开发类境外投资项目由国家发改委核准,中方投资用汇额1000万美元及以上的非资源类境外投资项目由国家发改委核准,上述项目之外的境外投资项目,中央管理企业投资的项目报国家发改委、商务部备案,其他企业投资的项目由地方政府按照有关法规办理核准。国内企业对外投资开办企业(金融企业除外)由商务部核准。

2004年8月,商务部和国务院港澳办制定了《关于内地企业赴香港、澳门特别行政区投资开办企业核准事项的规定》。同年10月,商务部发布《关于境外投资开办企业核准事项的规定》。为配合该《规定》,商务部2005年又提出了《境外投资开办企业核准工作细则》,启用了中国企业境外投资批准证书。这些政策为国家支持和鼓励有比较优势的各种所有制企业赴境外投资开办企业提供了政策依据,进一步明确、简化了境外投资程序。值得说明的是,2004年10月,国家发改委发布的《境外投资项目核准暂行管理办法》和商务部在同一个月发布的《关于境外投资开办企业核准事项的规定》普遍被认为政府职能管理上存在重叠。

此外,外经贸部联合其他部委在2002年分别发布了《对外直接投资统计制度》(该制度在2004年修订后于2005年1月1日起开始执行)、《境外投资联合年检暂行办法》、《境外投资综合绩效评价办法(试行)》、《成立境外中资企业商会(协会)的暂行规定》。从2003年起,由商务部牵头组织对外直接投资统计、境外投资联合年检、对外投资综合绩效评价和境外中商企业商会工作。在出国人员管理方面,外经贸部、外交部、公安部2002年3月联合发布了《办理劳务人员出国手续的办法》,外交部2002年发布了《外派劳务人员申办签证实施细则(试行)》,进一

步规范和简化劳务人员出国审批手续。此外,商务部和国家外汇管理局2005年5月发布了《企业境外并购事项前期报告制度》,要求企业在确定境外并购意向后,须及时向商务部及外汇管理部门报告。

(二)简化手续、放宽对外投资外汇管制

庞大的外汇储备和不断升值的人民币使上我国世纪80年代形成的、严格的外汇管理制度显得滞后,外汇管理特事特办的情况日益增多。2002年以来,我国开始了“简化手续、放宽管制、开展试点、全面推行”的外汇管理制度变革。

2003年,国家外汇管理局取消了境外投资外汇风险审查、境外投资利润汇回保证金审批等26项行政审批项目,退还了已收取的境外投资的汇回利润保证金,并允许境外企业产生的利润用于境外企业的增资或者在境外再投资。境外投资外汇资金来源审查手续得到逐步简化和最终取消。2003年3月,国家外汇管理局批准的各试点地区的外汇管理部门,被允许直接出具中方外汇投资额不超过300万美元的境外投资项目外汇资金来源审查意见,在额度内允许投资主体购汇境外投资。2005年5月,国家外汇管理局将此项24个省市试点范围扩展到全国,并将外汇资金来源审查权限由300万美元提高至1000万美元。2006年7月,国家外汇管理局彻底取消了境外投资外汇资金来源审查和购汇额度的限制,有力地推动了“走出去”战略的贯彻实施。

值得一提的是,国家外汇管理局2004年发布的《关于跨国公司外汇资金内部运营管理有关问题的通知》允许境内成员企业利用自有外汇资金以及从其他境内成员公司拆借的外汇资金,对境外成员企业进行境外放款或者境外委托放款,大大缓解了境外公司运营资金和外汇使用的瓶颈,解决了境外投资企业运营资金融资难的问题。

(三)财税金融政策扶持

1.政府专项资金支持。为了鼓励和引导企业到国外投资,我国先后推出了三项涉及促进境外投资的专项资金扶持政策:一是2000年10月,外经贸部和财政部联合制定的《中小企业国际市场开拓资金管理(试行)办法》对中小企业“走出去”到海外投资办企业予以前期费用等资金补助。二是商务部、财政部2005年12月出台的《对外经济技术合作专项资金管理办法》,对境外投资等业务采取直接补助或贴息等方式给予支持。三是商务部、国土资源部2003年针对资源类企业设立了“境外矿产资源勘查开发专项资金”。财政部、商务部2004年10月联合下发了《关于做好2004年资源类境外投资和对外经济合作项目前期费用扶持有关问题的通知》,财政部2005年10月发布了《国外矿产资源风险勘查专项资金管理

暂行办法》。

2.产业投资基金支持。为支持中国企业走出去,作为中国政策性银行的国家开发银行自从1998年以来,与其他国内外机构合资设立了四只产业投资基金,即中瑞合作基金、中国-东盟中小企业投资基金、中国比利时直接股权投资基金和中非发展基金有限公司。由国家开发银行100%控股的中非发展基金有限公司2007年5月注册成立,注册资本约10亿美元,二期将增至30亿美元,最终达到50亿美元,以股权和准股权投资等方式支持中国企业走进非洲。

3.信贷支持。在国务院1999年《关于鼓励企业利用援外优惠贷款和援外合资合作项目基金开展境外带料加工装配业务意见》的基础上。2004年10月,国家发改委、中国进出口银行等颁布了《关于对国家鼓励的境外投资重点项目给予信贷支持的通知》,每年安排“境外投资专项贷款”,享受出口信贷优惠利率。2005年8月,为推动非公有制企业“走出去”开拓国际市场,商务部和中国出口信用保险公司做出了《关于实行出口信用保险专项优惠措施支持个体私营等非公有制企业开拓国际市场的通知》。国家外汇管理局2005年8月发布的《关于调整境内银行为境外投资企业提供融资性对外担保管理方式的通知》将融资性对外担保由原来逐笔报外管局审批,改为余额控制,促进了对外投资便利化。

4.税收政策。国家税务总局在2007年发布了《关于做好我国企业境外投资税收服务与管理工作的意见》。
(三)财税金融政策扶持

1.政府专项资金支持。为了鼓励和引导企业到国外投资,我国先后推出了三项涉及促进境外投资的专项资金扶持政策:一是2000年10月,外经贸部和财政部联合制定的《中小企业国际市场开拓资金管理(试行)办法》对中小企业“走出去”到海外投资办企业予以前期费用等资金补助。二是商务部、财政部2005年12月出台的《对外经济技术合作专项资金管理办法》,对境外投资等业务采取直接补助或贴息等方式给予支持。三是商务部、国土资源部2003年针对资源类企业设立了“境外矿产资源勘查开发专项资金”。财政部、商务部2004年10月联合下发了《关于做好2004年资源类境外投资和对外经济合作项目前期费用扶持有关问题的通知》,财政部2005年10月发布了《国外矿产资源风险勘查专项资金管理暂行办法》。

2.产业投资基金支持。为支持中国企业走出去,作为中国政策性银行的国家开发银行自从1998年以来,与其他国内外机构合资设立了四只产业投资基金,即中瑞合作基金、中国-东盟中小企业投资基金、中国比利时直接股权投资基金和中非发展基金有限公司。由国家开

发银行100%控股的中非发展基金有限公司2007年5月注册成立,注册资本约10亿美元,二期将增至30亿美元,最终达到50亿美元,以股权和准股权投资等方式支持中国企业走进非洲。

3.信贷支持。在国务院1999年《关于鼓励企业利用援外优惠贷款和援外合资合作项目基金开展境外带料加工装配业务意见》的基础上。2004年10月,国家发改委、中国进出口银行等颁布了《关于对国家鼓励的境外投资重点项目给予信贷支持的通知》,每年安排“境外投资专项贷款”,享受出口信贷优惠利率。2005年8月,为推动非公有制企业“走出去”开拓国际市场,商务部和中国出口信用保险公司做出了《关于实行出口信用保险专项优惠措施支持个体私营等非公有制企业开拓国际市场的通知》。国家外汇管理局2005年8月发布的《关于调整境内银行为境外投资企业提供融资性对外担保管理方式的通知》将融资性对外担保由原来逐笔报外管局审批,改为余额控制,促进了对外投资便利化。

4.税收政策。国家税务总局在2007年发布了《关于做好我国企业境外投资税收服务与管理工作的意见》。

(四)投资保护

截至2007年,中国已经签署的双边投资协定超过110个,仅次于德国。中国出口信用保险公司为我国的境外企业提供了对外投资的战争、政治等险种。

(五)综合服务

商务部2003年组建外商投资促进中心(投资促进事务局),并在商务部网站上搭建了企业境外投资意向信息库,发布我国企业境外投资意向信息,为境内外各类机构和企业提供一个相互了解和沟通的信息平台。商务部2006年7月颁布了《中国企业境外投诉服务暂行办法》,并在北京成立“商务部中国企业境外商务投诉服务中心”,无偿提供中国企业境外商务投诉服务。

商务部还加强了各种报告制度的建设。商务部2003年开始每年编写《国别贸易投资环境报告》,并陆续印发了非洲、中东欧、拉美、亚洲等四个地区的行业《境外加工贸易国别指导目录》。商务部还在2004年以后制定了《对外投资国别产业导向目录》和《国别投资经营障碍报告制度》。这些报告为国内企业提供各国和地区法律法规、税收政策、市场状况、行业机会和企业资信等投资信息,为境外中资企业反映经营中遇到的各类问题、障碍和壁垒提供了渠道。

三、“走出去”配套制度的改革展望

根据英国学者邓宁对发展中国家提出的投资发展周期理论,我国2006年人均GDP为2042美元,首次超过2000美元,进入对外投资快速增长的第三个阶段。我国“走出去”战略面临新的发展机遇,也对相关配套制度提出了

新的要求。根据世界经贸形势的发展及中国改革的进程,本文认为2008年至2009年,中国将会出台一系列新的“走出去”战略的配套制度,而以下“走出去”战略的政策和制度创新应当予以充分考虑。

(一)进一步完善监督管理

首先是管理体制和权限的合理划分。目前,商务部(公司核准、统计、年检等)、国家发改委(项目核准)、国家外汇管理局(外汇管理)、财政部(专项基金支持)、国务院国有资产管理委员会(中央企业所有权管理)、中国进出口银行(信贷、保险)、国家开发银行(产业投资基金)和地方政府对我国的对外直接投资各司其责,均有管理权限。尽管各政府部门已经锐意改革,提高了效率,但是,我国对外投资的审批周期还是比较长,管理职能还是有些分散甚至重叠。一个突出的例子是,2004年10月国家发改委和商务部分别对境外投资项目和境外投资公司提出核准的管理办法存在冲突。若要在境外新设项目的公司,需要同时在国家发改委(核准新项目)和商务部(核准新公司)审查核准,存在交叉审批。有鉴于此,需要合理划分和调整各有关部门的职能,简化程序,缩减审批内容,减少环节。问题能在新一届政府工作改革中得以妥善解决。

其次,各部门改革协调一致,提高法规的层次和效率。我国“走出去”战略制度制定过程中存在的另一个问题是法规的层次和效率不够。在“走出去”战略的第一、第二阶段,各种制度针对点上的政策较多,例如,对鼓励境外加工贸易的一个问题,在1999年一年内外经贸部等部委从财务、出口退税、外汇管理、贷款贴息等不同的角度发出了六个通知。完善我国的对外投资的制度体系,不仅需要商务部、国家发改委、国家外汇管理局、财政部、国务院国有资产管理委员会、中国进出口银行、国家开发银行等相关部门密切配合,凝结改革共识,协调并进,实现企业实践和政府规制的完美互动;而且需要政府的法规更加全面,法规的层次更高。目前,外汇管理改革步伐较快,《境外投资外汇管理办法》有望全面梳理境外投资的外汇管理法规,提高了法规的层次,值得期待和借鉴。

再者是对外投资立法。从对外投资的制度比较来看,发达国家非常注重立法的作用。美国政府专门制定了对外投资《经济合作法》、《对外援助法》等法律。韩国也制定了《海外资源开发促进法》、《扩大海外投资法案》等法律。中国的对外投资制度主要通过政府部门的行政管理制度来实现。随着我国对外投资的不断完善,需要适时地推出境外投资法。对外投资的法律化,是我国“走出去”战略实施和对外投资

制度建设的进入较高阶段的一个标志,需要一定的积累和时间,希望政府在适当的时候能着手研究。

第四是加强中小型非公企业对外投资的管理。民营企业逐渐成为对外投资的重要力量,而制度和政策设计上尚未对其有合理的定位,出现了对外直接投资管理的盲区。许多中小型非公企业在没有办理对外投资相关手续的情况下,就自行对外投资,而且日益普遍。这些投资游离在中国政府的视线之外,导致了一定程度的国内资本外流(外逃),也使我国对外投资的统计数据不够准确。应尽快规范民营企业和自然人的对外投资的政策和制度。2005年8月,商务部和中国出口信用保险公司曾发布了《关于实行出口信用保险专项优惠措施支持个体私营等非公有制企业开拓国际市场的通知》,这类对民营企业的“走出去”的金融支持和服务也应该加大。

2007年2月开始施行的《个人外汇管理办法》允许居民个人可以自有外汇或人民币购汇直接对外证券投资,但个人对外直接投资仍不允许,特殊情况下,需要以自然人进行对外直接投资的,需要公证并在商务部备案。实践中,我国自然人在境外进行中小型投资也比较普遍,对这类对外投资的管理也应该制定相应的法规。

(二)提高财税金融政策扶持的效率

我国目前有中小企业国际市场开拓资金、对外经济技术合作专项资金、境外矿产资源勘查开发专项资金等三项“走出去”专项基金支持。每年的三四月开始申报,申报的公司越来越多,但对外投资促进的效果不佳。建议借鉴日本的经验,设立海外投资损失保险金制度。日本的海外投资损失保险金制度针对投资海外欠发达地区的制造、矿业、农林水产、建筑业项目发生亏损或者损失,对企业进行补贴,补贴金额为项目累计投资额的12%。此外,产业投资基金、信贷、税收等领域还有很大的政策创新的空间。

(三)进一步改善服务和保障

一方面,对内要关注跨国经营管理人才队伍的培养服务。中国的大部分企业在近些年才开始国际化经营。国际化的经营管理人员是我国“走出去”战略实施中的重要不足,许多跨国并购和新设投资因为派不出合适的高层管理人员而大大降低效率,甚至亏损。一批精通语言和管理的人才在世界各地的境外企业中摸爬滚打,正脱颖而出,并将逐步形成一个跨国高级管理和技术人员的人才队伍。这支队伍伴随着中国“走出去”的步伐正在逐步成长,其成长的速度和质量关系到我国“走出去”战略实施的成败。建议国家着力引导尽快形成这类人才市场的建设,并加大这方面人员的培训支持,加快这支

队伍的成长。建议建立海外人员培训的专项基金,设定境外企业接受我国政府对年检、统计、绩效等监管表现的一些条件,对符合条件的企业给予一定的专款资金支持,或组织其参加国家举办的专项培训。

另一方面,对外应扩大政府间合作。目前中国与110多个国家签订的双边投资保护协定,大多数是中国以投资东道国的身份,而非以投资母国身份签署。需要进一步加强与更多的国家或地区签署双边保护协定和避免双重征税协议,参加区域层次的投资保护协定,并加强利用WTO贸易争端解决机制。

从过去的经验来看,1998年亚洲金融危机以后各国为了国内经济的发展,各种保护性措施相继出台,全球对外直接投资大幅萎缩。但是,1999年以来,中国对外直接投资却随着“走出去”战略的提出及其配套政策相继出台,受到的影响相对较小。在全球对外投资急剧下降的2001—2003年,中国对外直接投资却因2002年一系列政府制度的支持出现新高。我们希望中国“走出去”战略制度的完善将显著影响对外直接投资的规模和绩效。