新安全法解读
新《安全生产法》解读
国家安全生产首席法律专家石少华
一、《安全生产法》的修改背景
（一）《安全生产法》实施情况
1.《安全生产法》的法律性质
（1）《安全生产法》具有公法和私法的性质
（2）《安全生产法》具有特别法的性质（是国家整体法律体系中的部门法）
（3）《安全生产法》具有专业法的性质
（4）《安全生产法》具有一般法和特别法的性质（在我国安全生产法律体系内部）
（5）《安全生产法》具有实体法和程序法的性质
（6）《安全生产法》具有国家法和地方法的性质
（7）《安全生产法》具有安全生产法律体系的基本法、基础法性质
2.现行《安全生产法》的重大突破和创新
《安全生产法》的重大突破和创新可以概括为十个“第一”：
（1）第一次对安全生产实施全面的法律调整
（2）第一次确立了安全生产基本法律制度
（3）第一次突出了以人为本的法治理念
（4）第一次固化了安全生产监督管理体制
（5）第一次强化了安全生产社会监督的功能
（6）第一次明确了安全生产责任（两大主体）
（7）第一次规范了企业的安全保障要求
（8）第一次建立了社会机构提供安全服务、管理制度
（9）第一次突出了生产安全事故应急救援
（10）第一次设定了民事责任
3.《安全生产法》贯彻实施的成效
（1）建立了中国安全生产法律体系
（2）健全了安全监管执法体系
（3）提升了企业安全生产管理水平
（4）增强了全民、全社会的安全意识
（5）打击了安全生产非法违法行为
（6）查处了重特大事故责任者
（7）促进了全国安全生产状况的持续好转
4.《安全生产法》存在的主要问题
（1）安全生产工作方针的表述不够完整，近年来中央重大决策没有体现
（2）基本法律制度的相关规定尚不完善
1）安全生产监督管理制度的有关行政责任追究的规定不完善
——没有安全生产规划
——没有规定乡镇人民政府、城市街道（包括农村乡镇、城镇街道）的行政监管主体地位及其职责
——没有明确综合监管与专项监管的关系和职责分工
——没有监管工作计划
2）建立安全行政许可制度的规定不够健全。虽然涉及了“三同时”、安全生产条件审查和安全生产事项审批等内容，但是并没有明确表述为安全生产行政许可制度，建立安全准入的制度性规定
尚不明确、突出
3）没有明确企业安全管理机构及人员的职责
4）没有确立注册安全工程师制度
5）生产安全事故应急救援的有关规定不够完善
6）违法责任追究的力度不够
（3）一些法律条文的可操作性不够
1）“三同时”的规定难以操作
2）对企业使用淘汰的工艺、设备的禁止性规定缺乏强制性和可操作性
3）安全培训考核的规定不完善对非高危企业的主要负责人和分管安全生产的负责人、专职安全管理人员培训考核没有规定。对主要负责人的安全管理职责也需要进一步补充完善
5.加快修订《安全生产法》的必要性
（1）经济社会背景和我当执政理念发生变化，法律需要与时俱进
1）2020年建成小康社会目标
2）2005-8胡锦涛首次提出——安全发展的理念
3）十六届五中全会——将安全发展- 纳入“十一五纲要”
4）十六届六中全会——将坚持和推动安全发展- 纳入社会主义和谐社会的总体布局
5）十七大——坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故
6）十八大——坚持安全发展，健全公共安全体系和企业安全生产基础建设，遏制重特大事故
7）习近平——人命关天、红线意识—突出以人为本、安全第一
8）安全发展国策
（2）当前全国安全生产形势依然严峻，需要健全法制
（3）党中央、国务院的一系列重大决策需要法律化、制度化
（4）安全生产工作需要提升法制化程度，健全完善安全生产法律体系
二、《安全生产法》的修订情况
（一）修改工作思路
1.保持法律制度和总体框架（顶层设计）不大动
2.根据中央相关决策、要求，针对当前存在的新问题、重大问题进行修改、完善
3.与相关法律衔接
（二）重点修改的内容
1.将安全生产方针、原则法律化
（1）安全生产方针
（2）安全生产体制、机制
（3）安全生产法原则
——以人为本
——企业主体
——预防为主
——社会监督（综合治理）
——重典治乱
2.强化企业安全生产主体责任
3.强化安全生产监管能力和执法手段
4.强化法律责任，加大对违法行为的惩处力度
(三)修改工作的简要过程
三、《安全生产法》的主要内容
(一)十大亮点（修改内容）
1.坚持以人为本，推进安全发展
（1）充分体现了习近平总书记等中央领导同志近一年来关于安全生产工作一系列重要指示精神（2）坚守发展决不能以牺牲人的生命为代价这条红线，牢固树立以人为本、生命至上的理念（3）为强化安全生产工作的重要地位，促进经济社会持续健康发展，将坚持安全发展写入了总则
2.完善安全生产方针和工作机制
（1）确立了“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产工作“十二字方针”
（2）总结实践经验，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律、社会监督的机制
3.强调“三个必须”，突出齐抓共管
（1）“三个必须”
——管行业必须管安全
——管业务必须管安全
——管生产经营必须管安全
（2）完善安全监管体制机制
——综合监管与行业、领域专项监管相结合
（3）健全政府监管工作机制
——建立健全安全生产工作协调机制
——及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题
——增加行政执法主体
4.确立基层政府及派出机关的法律地位和主要职责
定位——基层监管主体
职责——加强监督检查
——协助上级政府部门履行安全生产监管职责
5.进一步强化生产经营单位的安全生产主体责任
——生产经营单位应当建立相应的机制，加强对安全生产责任制落实情况的监督考核
——生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行的职责
6.完善事故预防和应急救援制度
（1）建立生产安全事故隐患排查治理制度
（2）政府有关部门要建立健全重大事故隐患治理督办制度
（3）对拒不执行执法的企业采取行政强制措施
（4）国家建立应急救援基地和应急救援队伍，建立全国统一的应急救援信息系统
（5）依法制定应急预案并定期演练
7.推进安全生产标准化建设
8.推行注册安全工程师制度
——危险物品的生产、储存单位以及矿山、金属冶炼单位应当有注册安全工程师从事安全生产管理工作
——鼓励其他生产经营单位聘用注册安全工程师从事安全生产管理工作
——注册安全工程师按专业分类管理制度，授权国务院有关部门制定具体实施办法
9.鼓励投保安全生产责任保险
10.加大违法责任追究的力度
（1）大幅提高罚款金额
（2）加重主要负责人处罚
（3）增加刑事责任
(二)安全生产法的基本原则和基本法律制度
1.基本原则
（1）以人为本
（2）预防为主
（3）权责一致
（4）社会监督、综合治理
（5）重典治乱
2.基本法律制度
（1）监督管理
（2）安全生产许可
（3）企业安全生产保障
（4）企业主要负责人和安全管理人员安全责任
（5）从业人员权利义务
（6）社会安全服务管理
（7）事故应急救援与调查处理
（8）违法行为责任追究
（三）基本法律规定
1.立法宗旨
——加强安全生产工作
——促进经济社会持续健康发展
2.适用范围
（1）普遍适用
（2）排除适用——增加：核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，依照其规定
3.以人为本原则
4.安全发展基本国策
5.安全生产工作方针
6.安全生产工作机制
企业负责——根本
职工参与——基础
政府监管——关键
行业自律——方向
社会监督——保障
7.企业安全生产基本要求
——遵守法律法规
——加强安全生产管理
——建立健全责任制和规章制度
——改善安全生产条件
——推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平
8.工会监督
——工会依法对安全生产工作进行监督
——制定或修改安全规章制度，听取工会意见
9.安全生产规划
——县级以上政府，应当根据经社发展规划，制定并组织实施安全生产规划——安全生产规划应当与城乡规划相衔接
10.政府安全生产工作机制
11.社团组织的地位及任务
——活动准则：法律、行政法规和章程
——工作机制：行业自律
——主要任务：提供信息、培训服务
（四）监督管理制度
1.各级人民政府在安全生产工作中的法律定位和职责
（1）各级政府在安全生产工作中的法律定位
——行政领导地位，实行行政首长负责制
（2）各级政府的主要职责
1）把安全工作摆上重要日程，加强领导
2）组织制定并实施安全生产规划
3）支持、督促各有关部门履行监管职责
4）建立健全安全生产工作协调机制
5）协调、解决监管中的重大问题
6）乡镇政府及派出机关定位定责，完善监管体系
——加强领导
——监督检查
——协助上级有关部门，依法履行安全监管职责
7）加强安全生产宣传教育，提高全社会安全意识
8）做好生产安全事故的应急救援和调查处理工作
9）依法实施关闭企业的行政处罚
2.负有安全生产监管职责的部门的职责
（1）安全生产监管体制和各部门的职责分工
（2）负有安全生产监管职责的部门的基本职权
1）依法实施安全生产许可
2）日常监督检查职权
——扩大：违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品
——查封：违法生产、储存、使用、经营、运输的作业场所
——对拒不执行行政决定的存在重大隐患单位采取行政强制措施
3）受理和查处举报事项
4）实施行政处罚
5）安全生产违法行为信息管理
——监管部门应当建立信息库
——违法情节严重的社会公示
——通报行业、投资、国土、证券部门
6）监督检查的方式和责任界限
1）监督检查的主要方式
——按照分类管理要求，制定年度监督检查计划
——按照计划检查
——发现事故隐患，及时处理
2）责任追究界限
——是否发现违法行为和隐患
——是否及时依法处理
——处理决定是否合法、适当
3.基层社区组织的监督
4.舆论监督
（五）安全生产许可制度
1. 具备法定安全生产条件
2. 依法取得相关的安全事项审批或者行政许可
3. 安全生产许可的形式
——安全事项的审批（危化企业）
——建设项目安全设施“三同时”
——安全生产许可证
——安全机构资质认定
——相关人员安全资格认定
——登记（危化品）
4. 新法增设的安全生产许可
（1）扩大考核人员范围
——金属冶炼、道路运输单位的主要负责人和安全生产管理人员
——主管的负有安全生产监督管理职责的部门对其安全生产知识和管理能力考核合格（2）推行注册安全工程师制度
强制配备——危险品生产、储存单位和矿山
鼓励配备——其他企业
分类管理——人社部、安监总局会同有关部门制定部门规章
（六）企业安全生产保障制度
1.生产经营单位的安全准入
2.企业安全生产责任制的内容及落实
内容——明确责任人员、责任范围、考核标准
要求——建立机制、监督考核、落实到位
3.安全投入保障
（1）安全投入的标准、保证、责任
（2）安全投入管理办法
4.安全管理保障
——高危行业扩大：金属冶炼、道路运输
——配置标准提高：100人为界限
5.员工安全素质保障
（1）全员培训
（2）特种作业人员安全资格
（3）劳务派遣人员的安全教育培训
用人单位——统一管理
——上岗教育培训
派遣单位——事前教育培训
（4）学生实习的安全教育培训
——进行安全教育培训
——提供必要劳动防护用品
——学校协助教育培训
——建档记录教育培训情况
（5）安全培训经费保障
6.建设项目安全评价
——评价对象扩大：金属冶炼、装卸危险物品的建设项目
7.安全设施的三同时
（1）一般规定
（2）设计审查
——扩大审查对象：金属冶炼、装卸危险物品的建设项目
（3）竣工验收
——建设单位负责验收
——安全监管部门监督检查
8.安全工艺、设备管理
（1）安全标志
（2）安全设备管理
（3）特种设备管理
增加——海洋石油开采特种设备、矿山井下特种设备
（4）安全工艺、设备淘汰
1）具体目录由国务院安全生产监督管理部门会同国务院有关部门制定并公布
2）省、区、市人民政府可以制定并公布具体目录，对前款规定以外的危及生产安全的工艺、设备予以淘汰
9.危险物品安全管理
（1）政府部门依法审批监管
（2）企业建立制度并采取措施
10.重大危险源管理
（1）登记建档
（2）定期检测、评估、监控
（3）制定应急预案
（4）报政府部门备案
11.事故隐患排查治理
（1）企业责任
——建立制度
——采取技术、管理措施
——及时发现并消除
（2）政府责任
——建立重大隐患督办制度
——督促企业消除隐患
12. 重要场所、危险作业的安全管理
（1）重要场所
（2）危险作业
——爆破、吊装作业
——其他危险作业
——专人管理，确保安全
13.安全检查
（1）日常检查
（2）隐患处理
14.交叉作业的现场管理
（1）签订协议明确各方责任
（2）指定专人检查、协调
15.承包租赁的安全管理和责任
（1）发包、出租的对象合法
（2）明确各方安全责任
（3）发包、出租单位统一协调、管理
——定期检查，发现问题及时督促整改
16.人身伤害的经济补偿
（1）工伤保险
（2）安全责任险
（3）民事赔偿
（七）企业主要负责人和安全管理人员责任制度
1.企业安全第一责任者
主要负责人——三要素：
（1）主要负责人必须是本单位生产经营活动的主要决策人
（2）主要负责人必须是实际领导、指挥生产经营单位日常生产经营活动的主要决策人
（3）主要负责人必须是能够承担生产经营单位安全生产工作全面领导责任的主要决策人
（4）法律定位：企业安全第一责任者
2.主要负责人的安全资格
（1）一般规定——具备安全知识和管理能力
（2）特殊规定——高危企业主要负责人须经政府监管部门考核合格
3.主要负责人的安全职责
（1）建立、健全本单位安全生产责任制
（2）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程
（3）组织制定并实施本单位安全生产教育培训计划
（4）保证本单位安全生产投入的有效实施
（5）督促、检查本单位的安全生产工作,及时消除生产安全事故隐患
（6）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急预案
（7）及时、如实报告生产安全事故
4.企业安全管理机构及人员的职责
（1）组织或者参与拟订本单位安全生产规章、操作规程和生产安全事故应急救援预案
（2）组织或者参与本单位安全生产教育和培训，如实记录安全生产教育和培训情况
（3）督促落实本单位重大危险源的安全管理措施
（4）组织或者参与本单位应急救援演练
（5）检查本单位的安全生产状况，及时排查生产安全事故隐患，提出改进安全生产管理的建议
（6）制止和纠正违章指挥、强令冒险作业、违反操作规程的行为
（7）督促落实本单位安全生产整改措施
5.企业安全生产管理机构及人员地位和作用
（1）义务：恪尽职守、履行职责
（2）权利：对涉及安全生产的经营决策，提出意见
（3）保障：不得降低工资、福利待遇或解除合同
（4）监管：危险品、矿山、金属冶炼单位安全管理人员的任免，告知主管的监管部门（八）从业人员权利义务制度
1.从业人员的权利
（1）享受工伤保险和伤亡求偿权
（2）安全因素和应急措施的知情权
（3）安全管理的批评检控权
（4）拒绝违章指挥和强令冒险作业权
（5）危及情况下的停止作业和紧急撤离权
2.从业人员的义务
（1）遵章守规,服从管理的义务
（2）正确佩带和使用劳保用品的义务
（3）接受安全培训,掌握安全技能的义务
（4）发现事故隐患及时报告的义务
（九）社会安全服务管理制度
1.社团组织的社会服务
——依照法律、行政法规和章程
——提供安全生产方面的信息、培训等服务
——行业自律，促进企业加强安全管理
2.机构的专业服务
（1）提供技术、管理服务
（2）委托单位不免责
（3）违法责任追究
（十）事故应急救援和调查处理制度
1.事故应急救援管理
（1）国家加强应急能力建设
（2）建立重点行业、领域的应急救援基地和应急救援队伍
（3）配备应急救援装备、物资
（4）安监总局建立全国统一的应急救援信息系统
（5）有关部门建立行业、领域的应急救援信息系统
2.政府事故应急救援预案体系建设
（1）制定预案
（2）建立体系
3.企业事故应急救援预案
（1）企业制定应急救援预案
（2）企业预案与政府预案衔接
（3）企业定期组织演练
4.高危企业事故应急保障
（1）建立救援组织的企业范围
（2）应急保障措施
5.事故报告、现场处置
（1）企业事故报告
（2）政府事故报告
（3）事故现场处置
1）赶赴事故现场
2）组织指挥
3）处置措施
6.事故调查处理的原则和责任追究
（1）原则——科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效（2）四不放过
（3）调查报告及时公布
（4）企业整改、政府监督
7.事故统计公布
（十一）违法责任追究制度
1.违法责任的主体
（1）政府、监管部门及其领导人、负责人、工作人员
（2）生产经营单位
（3）生产经营单位责任人员
（4）安全专业服务机构
2.法律责任形式（3种）
（1）行政责任（行政处罚11种）
（2）民事责任（连带责任和赔偿责任)
1）连带赔偿责任（89条一款，专业机构）
2）事故赔偿责任(100条一款，发包、出租方)
（3）刑事责任
1）罪名
2）刑罚
3.违法行为界定
（1）原法界定的违法行为
（2）增加应予查处的违法行为
1）监管部门工作人员的违法行为
——在监督检查中发现重大事故隐患，不依法及时处理的——滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的
——瞒报、谎报、迟报事故的
2）企业的违法行为
3）企业从业人员的违法行为
4.行政处罚处分的具体规定
（1）监管人员的行政责任追究
1）滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的
2）瞒报、谎报、迟报事故的
（2）加大对企业财产罚的幅度
1）罚款，三档：1-100万
100-1000万
1000-2000万
2）没收违法所得
——并处违法所得的倍数罚款
（3）企业责任人员的行政责任
1）企业主要负责人的行政责任追究
A.国企负责人处分：91条三款
一般、较大事故——5年不得任职
重大、特大事故——在本行业终身不得任职
B.所有企业主要负责人的罚款
违法罚款：2-5万
事故罚款：上年年收入的30-80%
上年年收入的40-80%
2）企业安全管理人员的行政处罚
——责令限期改正
——发生事故的，暂停或撤销安全资格
3）直接负责的主管人员的行政处罚
4）其他直接责任的人员的行政处罚
5.行政执法主体
（1）县级以上安全生产监管部门
（2）其他负有监管职责的部门（有关部门、行业部门、主管部门）处罚权配置原则——按职责分工
（3）县级以上人民政府—关闭
（4）公安机关—拘留
6.刑事责任追究
（1）罪名
——重大责任事故罪
——重大劳动安全事故罪
——不报谎报事故罪
——职务犯罪
（2）刑罚
——三年以下徒刑、拘役
——最高十五年徒刑
（3）安全监管人员的刑事责任
（4）企业人员的刑事责任
——主要负责人
——安全管理人员
——直接负责的主管人员和其他直接责任人员
（十二）相关条文、用语的修改
1.政府安全监管部门的称谓
——负责安全生产监管理的部门，改为安全生产监督管理部门2.生产安全事故的划分标准
——国务院规定
3.相关行业、领域重大事故隐患的判定标准
——国务院负有安全监管职责的部门按照各自的职责制定