权利清单制度的理论及实践
学术研讨Academic research
■ 谭军星
权利清单制度的理论及实践
摘要：全面推行权利清单制度有益于政府职能转变，有利于简政放权政策实施，有助于法制制度的建构，其主要功能在于提高行政效能、推进行政权利公开、优化行政服务等。一言以蔽之，权利清单制度的实施，能够约束滥权现象、能够解决行政职责推诿、能够有效将权利装进制度的“笼子”。鉴此，本文主要通过研究权利清单之内涵，进而阐述其实践意义及措施。
关键字：权利清单；理论；实践
1权利清单的基本含义
权利清单制度即是参照行政法律规定，依法界定政府及各个部门职能及权利，通过梳理总结建构起涵盖职权目录、实施主体、办理流程、法律依据等内容的职责权限清单并利用图解等形式进行有效剖析。从本质上讲，权利清单制度是明确政府权限及职能并对此进行约束之措施，是公开施政的基础，是加强监督机制建设的基石，是优化行政流程的基点。
2权利清单制度的功能定位及逻辑起点
2.1功能定位
党十八大三中全会提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”总要指示，拉开了我国行政制度改革之帷幕，为推动政府职能转变增添动力，为建设“有节、有止、有效”的法治型政府及服务型政府工作奠定了基调。通过研究分析我们不难发现权利清单制度功能定位如下：
首先，推行权利清单制度有利提升行政效能。权利清单制度的建构及推行，不仅促使政府及各部门职能明晰化，同时又将行政流程具体化展示，参照此标准开展公务直接有效，并有助于群众直观化了解办事流程避免其“走弯路”。此外，权利清单制度加强了政府部门的职能界定，督促各个部门明确职能权限，规避“职责推诿”现象发生，提高各部门的协调性、联动性、积极性，以此全面提升办事效率。
其次，权利清单制度的建构及施行有助于行政规范制定回归良性循环。一般而言，我国法律所涵盖的含义停留在抽象性层面，而实质性内容多交付于行政立法进行深入的剖析及阐释，即政府部门具有一般性行政规章确立权、解释权、实施权，立法权的分割与转授在缺乏监管情景下，容易诱导政府趋于利益，而淡薄法律效力现象的发生，这也是今年来我国滥权案例频发因素之一。鉴此，全面推行权利清单制度能够提高政府行政权利及立法权利曝光度，有助于加强群众监督，从而约束行政立法乱象，并对纠察问责提供参照依据。
再次，推行权利制度是优化政府服务的必要措施。群众基础是国家之根基，是党政之依靠。政府职能本质是引导群众、方便群众，行政的基本路线是依靠群众、服务群众，一切脱离群众的行政行为皆是背离“毛泽东思想”、“邓小平理论”、“三个代表思想”等政治理论的错误行径，皆是违背党政基本原则的愚昧行为。然而我国政府部门权力职能透明化较低，监管制度建设及实施滞后，导致政府权力实施过度而职能尽责缺失，存在群众路线坚持到位现象，致使政府服务效率较低，服务效果不佳。权力清单制度的建立有助于政府部门明确自身权力及职责，督促其积极作为、尽职尽责，鞭策起加强服务效率，努力建设起服务型政府形象。
最后，权力清单制度的推行，是建设公正、公平、公开执政体系的关键，是促使行政部门开诚布公的动力，是减少监督盲点滋生腐败的药石。权力清单制度的推行，一方面打破了政府与群众间的信息壁垒，促进信息对称，能够促进群众参与政务监督；另一方面，行政职能、政策、执政实际情况开放化，同时也是约束私权、明晰公私权利的关键。
2.2逻辑起点：限制权利而非设定权利
权利清单制度的深刻认识不应该仅仅滞留于起表面，而应该透析其本质，即应该理清其限制权利的逻辑起点。从表面上看，权利清单制度仅是对政府及各部门权限职能的细分，但从本质研究不难发现，权限职能的细分并不是设定权利范围，而是以此约束权利促使各部门落实自身职能。从总体上讲，权利清单制度不仅具备权限职能可视化特性，同时也具有约束性、监督性、协调性等特点，其约束效力主要表现为以下几个维度：
2.2.1法律性约束
权利清单制度的建设并非政府部门根据自身利益制定的“权宜性”体系，而是应该参照行政法律法规制定的“规范化”职能划分。政府及部门领导不能为自身利益而左右权利清单的科学化、规范化建设，各部门也不能为推诿职责而将权利清单“模糊化”，而是应该严格依照法律法规划分权利职责并进行明确标示，以此作为行政管理的法律依据，同时也将视为监督及纠察的依据。
2.2.2政府作为的约束
正所谓尸其职某其事，政府部门应该尽职作为，而非消极无为。权利清单制度的建立，一则是明确职责，二则就是敦促政府积极作为。群众在享受政府服务过程中，根据权利清单内容，对政府职责进行监督评定，倘若有关部门消极怠工便可以此作为检举上访的依据。由此可见，权利清单制度在一定程度上对政府作为进行了有效约束。
2.3权利职责的调节约束
立足于管理学理论而言，制度成本与制度受益本身就存在矛盾性。权利清单制度的建设，一方面是明确界定了政府及各个部门的权利职责，另一方面即又固化行政模式减低了行政活动的机动性。各地政府根据权利清单制度实际建设及实施情况，可“因地制宜”进行适当的调节。行政权利实施存在行政自由裁量及权利滥用两个对立面，根据实际情况，政府部门应该参照权利清单及有关法规标准，在科学范围内对行政权利进行适当的裁量，以此提高行政行为的机动性、执行力及约束力。
3制度实践剖析
实践是检验真理的唯一标准，任何理论都经得起实践的证明、时间的拷问。诚然，为完善权利清单制度理论体系，就需将其付诸实践，并在实践中试错、改进错误，从而确立科学完善的理论体系，最终以此指导正确的实践行为。
3.1实践试错，透析制度的内在瑕疵
为有效探究权利制度清单合理性，我们就应该立足于实践基础进行深入分析，于兹下文将列举浙江及四川升级行政清单的具体情况：
3.1.1四川省权利清单
从四川省人民政府发布的权利清单概况来看，其权利清单主要包含两个层面的分类标准：其一，按部门，其中罗列了省级行政部门包含省发展改革委、省经济和信息化委、教育厅等41个部门；其二，按行政类型，行政处罚、行政许可、行政奖励、行政给付、行政检察、行政确认、行政裁决、行政征收、其他等多个权利类型；下面我们罗列两个省级行政部门行政许可权利清单进行简要分析。
省发展改革委行政许可权利清单
1企业基本建设投资项目许可
2外商投资项目许可
3境外投资项目许可
4固定资产投资项目（新建、扩建）节能评估和审查
5借用国际金融组织和外国政府贷款项目审批
6价格评估机构资质认定
7行政事业性收费许可
省级教育厅行政许可权利清单
1中外合作办学机构、项目审批
2自费出国留学中介服务机构资格审批
3开办外籍人员子女学校审批
4高等教育自学考试专科专业审批
3.1.2浙江省级政府权利利清单
早于2014年6月浙江省便以建立起权利清单制度并在省级政府官网
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发布了有关的权利清单明细。相对而言，浙江省权利清单建设较为合理，其包含三个层面的分类标准：其一，按部门，其中罗列了省级行政部门包含省发展改革委、省经济和信息化委、教育厅等42个部门；其二，按行政类型，行政处罚、行政许可、行政奖励、行政给付、行政检察、行政确认、行政裁决、行政征收、其他等多个权利类型；其三，按级别，其中包含了省级保留、市县（市区）属地管理、公共权利、审核转报等内容。同样的下面我们罗列两个省级行政部门行政许可权利清单进行简要分析。
省发改委行政许可权利清单
1节能审查
2影响石油天然气管道施工作业许可
3初步设计审批
4管道防护方案及改线方案审批
5企业投资项目核准
6工程建设项目招标范围、招标方式、招标组织形式审核
7外资投资项目核准
省教育厅行政许可教育清单
1实施专科教育的高等学校及其他高等教育机构设立、分立、合并、终止审批
2实施高等专科教育和非学历高等教育的中外合作办学机构及办学项目审批
3外籍人员子女学校审批
4教师资格认定
3.2内在瑕疵分析
通过各省份及各部门的权利清单内容分析来看，我们不难发现以下问题。
首先从权利清单划分依据层面而言，法律依据缺失及法律注释不明等现象十分凸出。从上述两个省份的权利清单制度建设实际分析，四川省此项问题尤为突出。然而根据上文所述“权利清单制度是建构法制行政机制必要措施”论点来讲，权利清单制度脱离法制性便失去其部门本质内涵。因此各地政府制度权利清单过程应遵循基本行政法律规定，并在公示过程给予一定的注释，此乃突显其法律规范的必要措施。
其次，从权利类型及数量来看，各地政府罗列的清单表现不一。这是否能够窥测出各地政府行政权利划分的混乱、无章、无节，是否可以推测其行政的随意性。
再次，从职权部门划分来看，存在职权部门名称差异化窘境，譬如浙江省级行政部门名称皆冠以“省”字号，而相对而言四川省级形成部门名称随意化，有林业厅、文化厅等宽泛化、模糊化命名，甚至出现成都铁路局如此名称，其公信力相对较弱。此外对职权认知也缺乏统一性，譬如浙江省级行政部门设有省金融办而四川则无，相对的四川省设有省总工会而浙江省无。此外就职权划分实际而言，四川省教育局自费出国留学中介服务机构资格审批职权而浙江省教育局则无此项职权，相对的浙江省教育局具有教师认定资格而四川省则无此项职权，从此角度不难窥测各地政府职权划分上的“自由性”。
最后，从权利清单制度建设层面看，浙江建设相对比较完善不仅含有法律依据、办事流程图，同时还标准了委托机关，给定了具体的法定期限、承诺期限以及监督投诉电话。相对而言四川省权利清单制度建设较为落后，大有应付了事之嫌，职权划分缺乏必要法律依据，法定期限设置为0日显然有悖于实际，办事流程图缺失难以有效指导政府高效实施，监督投诉电话缺失更难以体现政务公开、群众监督的基本属性。
3.3症结剖析
如上文所释，我国各地政府权利清单制度建设实施情况“良莠不齐”，且存在职权划分混乱，权利分类无章，职权划分法律依据不足等乱象。为有效矫治上述问题，首先我们还需从其症结分析入手，通过研究分析大致得出以下几点结论：
3.3.1功能误区
权利清单制度建设中缺乏法律规范，职权划分缺少法律支撑等现象，俨然将权利清单视作行使权利之佐证，而并非是约束行政行为之戒条。
3.3.2权责误区
权利清单制度仅仅凸显权利，并非界定职权范围区分职权内涵，表现为只谈权利不谈责任之乱象，导致权利清单与责任清单含混不清，难以分辨不利监管。
3.3.3职能误区
权利清单应体现具体部门权利与职能，然则诸多政府制定清单时仅仅着眼于权利而忽视职能表述，对外彰显仍然是自身具有的权利而不谈自身职能。如四川省权利清单中给定的法定期限为0日，承诺期限仍为0日，那么是否意味着其具备有求必应且“当机立断”的果敢行政作风。实则不然，其行径是故意将职能模糊化，让群众雾里看花，便于推诿职责，如此表现仍然是不作为。
3.3.4运行误区
实体重于程序。从清单样本看，各省的权力清单目录均从权力依据的实体法角度进行了制度梳理和架构，而权力如何运行则有所偏失。实体和程序谓之行政行为的双翼，也是行政运行的二轮驱动，缺一不行。当然，并不主张对每个具体的行政管理事项制画权力运行流程图，而应总结权力类型的共性，规范权力运行的程序轨道。
4结束语
综上所述，建设权利清单制度是推动我国政务改革的必要措施，是实现“简政、清权”的必要基础，是实现行政法制化、透明化、简洁化的基石，是提高我国行政效率、公信力的有效途径，是加强群众监督之渠道。一言以蔽之，推行权利清单制度，对我国社会建设大有助益。鉴此，为有效推动权利清单建设，首先就应该针对实践情况辩证思忖其利弊，矫治其误区，从制度上、法律上完善权利清单制度，明确政府职权，积极结合问责制度，加强纠察力度，真正做到“将权利关进制度的笼子”。
（作者单位：河北师范大学）
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