论抽象行政行为的法律责任——对我国抽象行政行为司法审查的思考

2006.12

论抽象行政行为的法律责任

——对我国抽象行政行为司法审查的思考

□秦昆

（中南财经政法大学法学院湖北武汉430060）

摘要在建设社会主义法治国家的进程中，行政法治极为重要，而其中一个关键是实现司法对抽象行政行为的有效监督。将抽象行政行为纳入司法审查范围之中，对于完善行政诉讼制度有积极意义。本文试从我国现行对抽象行政行为的法律监督体制基础上分析，并提出对抽象行政行为司法审查的些许构想。

关键词抽象行政行为司法审查行政法治

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2006)12-208-02

随着国民经济和民主法治建设的全面发展，抽象行政行为在政府进行行政管理过程中的作用日益突出，其合法性的有效监督也是行政法治必须解决的一个关键性问题。将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围是我国行政诉讼制度发展的必然趋势，它是维护法制统一的需要，也符合诉讼经济的原则，可以更大范围的保护相对人的合法权益。

所谓抽象行政行为，是基于以行为的适用范围为标准对行政行为进行分类所形成的与具体行政行为相对应的一个基本概念。它是指国家行政机关针对不特定主体实施的，能反复适用的具有普遍约束力的行为规则的行为。①在法国行政法学上它被称为规则行为，在我国行政法学上也有“行政规范创制行为”一说。②其范围包括行政立法行为和制定其他一般规范性文件的行为。其中制定其他一般规范性文件的行为主要是指行政机关制定行政措施，发布决定和命令的行为。上至国务院，下至乡政府，地方各级行政机关都有权根据宪法和组织法的规定实施抽象行政行为。抽象行政行为具有单方性，依据性，普遍约束性和反复适用性等特征。

依据我国行政法第二条和第十二条的规定，公民，法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员，法律法规授权组织的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第二款有明确人民法院不受理公民，法人或者其他组织对行政法规，规章或者行政机关制定，发布的具有普遍约束力的决定，命令提起的诉讼。即使说人民法院不受理针对抽象行政行为提起的诉讼。然而，随着我国加入WTO 后的形势要求和审判实践中问题的不断出现，我们应考虑逐步将抽象行政行为纳入司法审查的范围。

一、国外对抽象行政作为诉讼制度的有关规定

为了探讨这一问题，我们首先从比较法的角度略作分析。从国外的立法和司法实践来看，在行政制度比较完善的一些西方国家，对于抽象行政作为，从“有权利就有救济”的行政法原则出发，大多数国家将其纳入诉讼范围之中。③

在英国，无论行政机关的具体行为还是抽象行为，只要超过法定权限，法院都可以行使审查权，宣告其无效或者撤销它。

法国的行政诉讼范围由判例而不是成文法来确定，根据有关判例，一般司法行为，立法行为，国家行为，政治行为，司法审判保留事项排除在行政诉讼之外，而未将抽象行政行为排除。

美国从三权分立的根本原则出发，行政机关的一切行为都在司法审查范围之内，而且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度运用到了行政或执行机关的立法审查活动中。美国的联邦程序法也规定了司法审查的排除情况，即第七百零一条列举的两种：一是法律规定不予司法审查的行为，如法律明文规定的行政终局行为；二是行政机关的自由裁量行为，包括确定未来政策的行为，有关国防和外交的行政决定，行政机构的内部管理决定等。

其他国家如德国，日本等，也作了类似的规定。由此可见，扩大行政诉讼的受案范围将抽象行政行稳纳入司法审查范围之中，使国外较为普遍的立法现状，也是行政诉讼法的发展趋势。

二、我国对抽象行政行为的监督途径及弊端分析

对比国外，我国对抽象行政行为的监督主要是通过非诉讼方式进行的。这些监督途径和方式表面上看似完备，但从实践上看，存在诸多弊端，收效甚微。主要表现为以下几个方面：（一）权力机关的监督

根据宪法和组织法的规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法，法律相抵触的行政法规，决定和命令。但是，宪法的原则性规定缺乏配套的法律法规和严格的程序规则作保障，很难发挥实效。如《四川省各级人民代表大会常务委员会监督条例》明确规定：省人民政府及其所属工作部门对本级人民代表大会及其常务委员会制定的行政措施和发布的具有普遍性约束力的决定，命令，应在文件发布之日起10日内报省人大常委会备案，否则要承担相应的违法责任。但实践中四川省政府规范性文件向人大常委会备案的审查监督机制“一直未完全动作起来”。④原因主要是所谓“否则要承担相应的违法责任”没有明确的程序规则保障实施，另外缺少外部力量的启动

学术前沿208