我国现行农村土地产权制度的缺陷

我国现行农村土地产权制度的缺陷

徐　莉

[摘要]我国现行农村土地产权制度存在产权主体不明、产权界限不清、产权残缺等内在缺陷,导致农民利益没有合法保障,尤其在农地被征用过程中,农民利益受到严重侵害,失地农民生存危机凸现,成为社会安定的巨大隐患。

[关键词]农村土地　产权　制度缺陷

[中图分类号]F301.1　[文献标识码]A　[文章编号]1003—7470(2004)—11—0028(02) [作者]徐　莉　副教授　四川师范大学经济学院　四川成都　610068

土地是宝贵的自然资源和重要的生产资料,是农民赖以生存的基础,也是农民最后一道生活安全保障。由于我国农村土地产权界定不明确,在城市化进程中,没有相应的制度保障农民的利益,使大量农民失去土地后,生存危机凸现。保障农民的土地财产权利是保障农民权益的根本之举,因此,改革现行农村土地产权制度是保护农民利益的首要之策。

在讨论产权制度前,首先有必要弄清产权的含义。广义地讲,产权(Pro pert y Right s)就是受制度保护的利益。具体而言,产权即财产权利,指法定主体对财产所拥有的占有权、使用权、收益权和处置权的总和。产权所包含的权益是可以分离、分割和转让的。

根据上述界定,在家庭联产承包责任制下,农民对土地不享有所有权,但依法享有的土地承包权、使用权、流转权和收益权事实上已经构成了土地财产权,只不过现有农村土地产权制度安排存在严重的制度缺陷。这种缺陷主要体现在以下几方面:缺陷之一:农村土地产权主体不清

在法律上,对农村土地产权的界定为“属于农村集体所有”。但其所有权的代表是谁,立法和实践中都不甚明确。《土地管理法》第8条规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡(镇)农民集体所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有”、“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”。1989年,《关于确定土地权属问题的若干意见》中进一步规定:“集体土地所有权的代表按乡、村、组的实际占有为界线。”很明显,上述立法规定了三种主体:乡农民集体、村农民集体和村民小组农民集体。这些规定,表面上确定了农村土地所有权是集体的,实际上没有具体的法定产权主体。

首先,乡农民集体经济组织事实上不存在。政社合一的体制废除后,无论是法律规定中还是事实上都不存在所谓的乡农民合作社,因而也就找不到一个代表乡农民集体的组织或机构作为农村土地所有权的代表。这样,法律规定的乡农民集体所有,实际上是无人所有。乡政府作为一级国家行政机关,在法律上不可能成为集体土地的所有者。但由于存在着上述无人所有的缺陷,使乡政府对土地的管理职能与所有权合二为一,集体土地事实上是国家所有。

其次,村民委员会也不能作为农村土地所有权的代表。根据《村民委员会组织法(试行)》第2条规定:“村民委员会是村民自我管理,自我教育,自我服务的基层群众性自治组织”。村民委员会不是农村集体经济组织,而是农村群众性自治组织。因而,它不能成为农村集体土地的所有者。

最后,村民小组也不能作为农村土地所有权的代表。农村实行家庭联产承包责任制后,村民小组的组织基本解散了,而且村民小组仅仅是集体经济组织的成员,不是一级集体组织,因此它也不能作为集体土地所有权的代表。此外,《土地管理法》第8条关于土地权属的规定中,使用了“可以”一词,采用的是授权性规范,这样就使本来模糊的所有权关系更加处于不确定状态。

因此,在现实中,“农村集体”或“农民集体”是一个看不见、摸不着的“抽象的、没有法律人格意义的集合群体”,它不同于农民集体组织,也不是法人或自然人,因而不具有法律上的人格。由于农民个体及其群体被抽象的“农民集体”取代了,无法成为土地产权的法律主体,所以作为“农民集体”组成要素的农民个体事实上不能完整履行土地财产权利。

缺陷之二:国家土地与集体土地界线不清

《宪法》第10条规定:“城市的土地属于国家所有”、“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有”、“宅基地和自留地、自留山也属于集体所有”。《土地管理法实施条例》第3条规定:“农村和城市郊区中依法没收、征用、征

收、征购收归国有的土地,国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、沙滩以及其它土地属于全民所有即国家所有”。从上述立法可以看出,对农村土地,除了国家的,就是集体的。但现行立法并没有界定哪些土地是国家的、哪些土地是集体的,更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有。这种模糊的规定,体现出农村土地产权界定不明确,其结果必然导致巨大的外部性,最终导致租金消散,土地资源的使用效率低下。

缺陷之三:农村土地产权残缺

从理论上讲,农村集体拥有法定所有权,集体应当可以行使占有、使用、收益和处置权。宪法规定“农民集体”享有农村土地的所有权,但客观上,“农民集体”不能充分行使土地权利,相关法律对这种虚拟的所有权作了致命的限制,导致“农民集体”的土地所有权成为一种摆设。这些法律的基本精神是:任何组织和个人不能买卖和转让土地,也不能出租和抵押土地,但国家可以征用集体所有的土地。由于“农村集体”的土地产权法律上的模糊和虚置,导致农民难以利用现有法律法规抵制各利益集团利用“国家”的名义对农民土地权益的侵犯。

首先,农民缺乏自主决定土地用途的权利。现行法律规定:“农民集体所有的土地由集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”,同时“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。另外,依照《土地承包法》第17条规定,农民有义务“维持土地的农业用途,不得用于非农建设”。目前,中国农村的耕地收益呈边际递减状态,无论农民投入多少人力物力,在现有土地上的耕作收益仍然无法满足农民的需要。因此,限制农民改变土地用途、强行规定农民只能将土地用于农业经营,将无法改变农民贫困的生活现状。

其次,作为土地所有者的“农民集体”实际上没有土地处置权,不得自由买卖、租赁、转让和抵押土地。农民是否享有对土地财产的处置权利和对土地用途的决定权利,是农民土地产权的象征,也是土地使用权的一大标志。按照现行的法律法规,农村集体土地的最终处置权实际上属于政府,只有经过政府征用之后,“农民集体”才能转让所属土地。《土地管理法》第23条第2款规定:“国家建设征用土地,被征地单位应服从国家需要,不得阻挠”,即不得因拥有土地所有权而拒绝征用。在政府与农民就土地权益所作的博弈中,政府永远处于超越法律的绝对优势地位,具有“天然”的自行赋予的强制力和决定权,农民无法与行政权力的控制者处于平等的法律地位,因此土地是否征用、土地征用的用途和征用价格,只能而且必须服从政府的意志。

再次,在征地过程中,原土地所有者“农民集体”并没有真正的土地收益权,农民利益因此遭到严重侵害,有损公平原则。政府征用农村土地的价格是由政府单方面规定的标准、用行政强制手段迫使农民接受的一次性“补偿”,因此“农民集体”根本无法对属于自己的土地自主和自由地定价,政府计算“补偿”时往往会远远低于土地的市场交易价格(这就是导致恶性圈地、炒地皮的根本原因),“农民集体”却不能拒绝这种十分不公平的价格“补偿”。农村土地被征用后,其溢价收益大部分被中间商或地方政府获取,有损公平原则,“农民集体”的合法权益受到了严重侵害。国家给集体土地确定的是补偿价值,而不是交换价值,即低价征用;而各地将征用的集体土地有偿出让工业、房地产、商业、金融和其它服务业时,高价出售。就一般耕地来看,全国各地差异较大,集体得到的补偿约0.3万元/亩～3万元/亩。国有土地出让价一般10万元/亩以上,高的每亩可达数百万元。中央到地方各级财政、各有关政府部门在将集体所有的土地征用转变为国有土地时,从集体土地中转移了巨额价值。由此可见,农村利益向城市转移,过去主要通过工农产品价格“剪刀差”实现,现在则更多地通过土地的不平等交易来实现。

最后,农户承包经营权不稳定。土地的频繁调整和过短的承包期限,使得农民一方面对土地的使用权缺乏安全感,另一方面不愿意对土地追加投资。加之城市化进程的加快,大批农民流向城市打工,土地抛荒现象十分严重。农民土地承包经营权的不稳定性,还表现在农民土地承包经营权的内容不够充分。例如,在现行制度安排下,农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利。观察表明,农民甚至缺乏充分行使使用自己土地的权利,地方政府随意解除承包合同、侵犯农民合法权益的现象时有发生。土地的承包权和使用权是农民生存和发展的根本,一旦农民的土地承包权遭到剥夺或使用权受到侵害,农民的贫困就难以避免。

由此可见,我国农村现行土地产权制度在制度安排上存在产权主体不清、产权界定不明、产权残缺等问题,这种制度安排致使农民利益不仅不能得到有效保护,而且常常受到严重侵害,加剧了农民的贫困。

解决农村土地制度中的问题,应当从法律上明确农民拥有土地的产权,为农民的各项土地权益提供法律保障。将农村土地产权界定给具体的产权主体——农民,同时赋予农民对土地的长期而有效的使用权,并授予农民对所承包土地的转让、抵押、入股等处置权。此外,允许农民自由选择土地用途。只有这样,才能保障农民的土地财产权利,保护农民的根本利益。

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