关于城镇居民医疗保险制度缺陷的思考_基于浙江省绍兴市参保老年人的调查研究

劳动保障世界

一、调查概况

（一）调查地区基本情况

绍兴地处长江三角洲南翼，面积8256平方公里，人口434万，下辖绍兴县、诸暨市、上虞市、嵊州市、新昌县和越城区（本次调

查在绍兴市区即越城区进行），其中市区面积339平方公里，

人口64万，是长江三角洲南翼重点开发开放城市，预计到2010年全市基本实现现代化，到2020年达到目前中等发达国家水平。2007年上半年全市实现生产总值890.72亿元，按可比价计算，比去年同期增长14.7%，增长速度比上年年度提高1.5个百分点。主要经济指标增势普遍好于上年，人民的生活水平不断提高。这为在2007年7月实行“城镇居民基本医疗保险”的试点工作提供了良好的经济基础。

（二）调查对象与方法1.调查对象

此次试点工作的可参保对象为：不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生（包括职业高中、中专、技校学生）、少年儿童和其他非从业城镇居民等。由于绍兴市采取对18岁以上城镇居民和未成年人分别建制的办法，为了便于调查，我们选取了60周岁以上的参保老年人作为调查对象。

2.抽样方法

采用多阶段抽样的方法。首先用简单随机抽样方法，从市区7个街道中随机抽取4个街道，然后将各街道中老年人参保人数最多的社区作为发放问卷和进行访谈的社区。我们依据这些社区中参保老人人数的多少，用分层抽样方法确定最后的调查对象。

3.调查方法

本次调查采用了问卷调卷、电话调查与个案访谈三者相结合的方法。共发放300份问卷，最终回收得到227份有效问卷。通过电话调查得到有效数据13组，通过个案访谈得到有效数据30组。最终得有效数据270组。

二、现状分析（一）绍兴市城镇居民医疗保险制度框架及实行现状

在国务院研究部署城镇居民基本医疗保险的试点工作后，绍兴市作为经济社会相对发达地区较早启动了城镇居民基本医疗保

障工作。截止2007年12月，绍兴市全市已有19.6万人次参保。根据由公安部门配合调查得到的数据显示，市区参保人员达11.68人，参保率为92.26%。保费总收入2273万元，累计支出371万。其中，城镇居民部分收支基本平衡，未成年人部分形成较多积累。

绍兴市采用城镇居民和未成年人分别建制的方法，制度安排如下：

1.保障对象。保障对象为城镇居民和未成年人。其中城镇居民是指城镇职工基本医疗保险制度以外的所有非农户籍的老年居民

和无业居民；未成年人包括学龄前儿童和各类大、

中、小学在校生和幼儿园在读生。

2.筹资方式和交费标准。采取参保者个人缴费和政府补贴相结合的筹资方式，实行按年缴费的办法。其缴费标准为：城镇居民400元/年，其中60周岁以上的老年居民个人缴200元，政府补助200元；不满60周岁的无业居民个人缴费300元，政府补贴100元；未成年人110元/年，其中个人缴费50元，政府补贴60元。政策还对特殊困难参保人员规定了保费的免交责任：凡属该市最低生活保障社会救济或者困难家庭救助的家庭成员和残疾等级在二级以上的残疾人参保，其个人应交的保费由财政全额承担。

3.医疗保障范围和保障水平。城镇居民和未成年人医疗保障范围主要是符合医保目录的住院和规定病种门诊医疗费用。其保障水平介于城镇职工基本医疗保险和农村合作医疗保障之间，年度住院医疗和规定病种门诊费用实行最高限额，分别为8万元和10万元。

（二）调查对象的基本情况

被调查的老年人的年龄主要集中在60～75岁，并且以女性居多。笔者认为，其原因主要是：1.目前60岁以上的老人，每对夫妇一般有几个子女，而女性往往承担了在家料理家务、照顾子女的工作。同时，当时女性受教育水平比男性低。因此在就业上遇到的困难，往往比男性大。由于上述原因，她们没有参加工作，或自己做小生意、在民办工厂中工作，没有参与医疗保险的机会。2.根据对人类的寿命的研究，一般女性比男性长寿，所以在老年人中，女性数量多于男性。

关于城镇居民医疗保险制度缺陷的思考

———基于浙江省绍兴市参保老年人的调查研究

金璐王远

（中国人民大学，北京市100000

）摘要：为建立起覆盖城乡全体居民的医疗保障体系，我国从2007年起启动了城镇居民基本医疗保险试点。绍兴市作为经济社会相对发达地区较早启动了城镇居民基本医疗保障工作。截止2007年12月，全市已有19.6万人次参保。通过对浙江省绍兴市参加城镇居民医疗保险老年人进行的调查分析，发现该制度在保障范围、参保条件等方面亟须得到完善。笔者在这些方面提出了相应建议。

关键词：绍兴；城镇；居民医疗保险；现状；建议中图分类号：C913.7文献标识码：A

文章编号：1007-7243（2009）7-0095-2.5

理论与实践

栏目主持晓风

﹃医疗保险﹄

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栏

目主持晓风

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关于健康状况，41.9%的被调查者偶尔生病；37.2%的被调查者表示患有老年常见疾病，如高血压、糖尿病、冠心病等，长期依赖药物治疗；还有20.9%的被调查者平时身体情况良好。

老年人抵抗力较弱，身体的各个器官也出现了不同程度的衰竭，因为每当季节变换的时候，患感冒等小病的老年人总是占了患病者的大多数。而像高血压、糖尿病、冠心病等这类在老年人群中很普遍的疾病，需要靠长期的药物控制，一旦发病，后果不堪设想。因此，在老年人中，亟须扩大保障范围，将老年人常见病及多发的小病纳入保障体系。

（三）被调查者对政策的评价、建议

大部分人是从社区劳动保障室里得知这个政策的，而且大多

对政策只有大概的了解，并不知道具体内容。我们从绍兴市劳动和社会保障局了解到，2007年，此项政策的宣传费用达50-60万元，包括政策汇编、社区宣传资料、各类证卡等，都一概由政府出资。每个社区的劳动保障室工作人员，

打电话到每一个可参保人员的家中，讲解政策，通知他们到社区办理参保手续。大部分参保人员对政策有基础的了解，但不是很清楚，只了解大病住院费用可报销。认为具体的报销手续和额度到时可查看医保手册上的说明。另外，对于携户口簿、身份证、照片去户籍所在镇（街道）劳动保障所办理参保手续，并于次月领取《医保手册》和医保IC 卡的参保流程，84%的被调查者认为非常便捷，仅有2%被调查者认为办理手续比较不方便，没有人认为很不方便。被调查者中只有8%的人在参保后报销过医疗费用，大部分人由于没有生病或者只是得

了小病而没有去报销过，由此也引发了大家对“保小病”的普遍要求。对于此项政策，被调查人群普遍认为每年自己负担200元的费用额度完全可以接受，对他们来说得医疗保险从无到有，起到了定心丸的作用，减轻了自己和子女的心理和经济压力。但是也有部分人对于自己参加了保险但却从来无法得到报销而表示了不满。6.5%的被调查者对城镇居民医疗保险政策非常满意，43.2%的人表示比较满意，4.5%的人对政策满意程度一般，另有2.3%的人对政策不是很满意，没有人表示对政策很不满意。大多数被调查者表示在下一个医保年度会选择继续参保。个别老年人提及即使自己在医保年度内没有报销费用，缴纳的费用也形成了社会互助，可以帮助其他人群。

被调查人群对政策的意见和建议集中在以下两个方面：(1)希望保障范围能够扩大，报销额度提高。一些老年常见病、慢性病和门诊费用也能列入报销范围。由此引起的保费的适度提高是可以接受的。

(2)报销要能够切实落实，担心出现收费时方便报销时推诿的情况。

（四）问题和建议

城镇居民医疗保险制度实行时间不长，在实施过程中逐渐暴

露出一些问题，需要逐步完善。通过调查，

我们发现了制度中存在的一些问题。

问题一：保障范围亟须扩大贺老太太，今年89岁，下半身瘫痪，长年卧病在床。于2007年4月参加城镇居民医疗保险。像贺老太太这样的“老病号”，平时没有什么大病，但小病总是不断。虽然参加了城镇居民医疗保障，但是这“只保大病”的制度却没有让贺老太太的家人减轻多少负

担。，该制度实行不久是一个方面，但是“只保大病”对于老年人来说不是很实用也是一个方面。虽然政府发了IC 卡，医保手册等，使其在形式上与城镇职工医疗保险相同，但是在本质上却有很大的差别。而且，由于该保险不保小病，因此平时看病费用都需自己出，有些老年人甚至不知道怎样使用医保IC 卡。有部分老年人认为，虽然保费很低，但是其保障水平也不高。他们十分希望能扩大保障范围，在此条件下，即使保费增加，他们觉得也可以接受。

对于老年人来说，伴随年龄增大出现的老年慢性疾病需要长期服用各类药物，它们占据了医药费用支出的很大比例，但这部分费用却无法得到报销。绍兴市处于经济较发达的长江三角洲地区，2007年人均GDP （按户籍人口计算）达到45220元，接近6000美

元，可以适当扩大保障范围，同时略微提升缴费额度，差额部分由

政府进行补贴。在调查中发现，被调查对象的家庭平均月收入主要集中在

“500元以下”和“500－1000元”。原因可能有以下几点：（1）参加城镇居民医疗保险的老年人，工作时主要从事个体经营、在民办工厂工作，或是家庭妇女，无稳定的工作，大多没有退休工资。（2）子

女已经长大成人不在身边，老两口靠其中一人的退休工资生活，收入较低。（3）由于年事已高，往日家中经济的“顶梁柱”已经去世，留下了没有固定收入来源的老伴，主要靠子女供养，或者自己做点些

小生意。另外，相对于低保人口在总参保人口中的比例略高于低保人口在总可保人口中的比例。这主要是由于低保人口由政府出资

参加该保险，因此参保率接近100%，

而非低保人口中，有部分人出于各种原因，没有参加该保险。

因此，在绍兴基本不存在因为经济上的原因而不参加保险的市民，

所以只要保障范围能够扩大，适当提高保费，市民也是可以接受的。

问题二：需要时不能报销，能报销时已不需要谢老太太，今年92岁，2007年4月参加城镇居民医疗保险。2007年8月感觉身体不适，前去医院进行治疗。但医生认为她年事已高，如进行手术，治疗风险过大，建议回家静养。2007年12月，谢老太太因肝癌晚期去世。

对于很多老年人来说，平时虽然身体很好或者只是偶尔患病，但是一旦身体不适，往往是一些重病，或者治疗方法对于他们这个

年纪来说过于危险的。

缴纳保费以后，没有报销就去世的老年人有相当一部分。因此，有些老年人认为，平时看病都需要自己花钱，而得了大病之时，却已经无法接受治疗。如果是这样，那参加这个保

险的意义也就不大了。笔者认为，

这种想法，会在一定程度上导致2008年4月进行的第二次城镇居民医疗保险的参保率有所下降。而这种想法的产生，在很大程度上，是由于老年人对“保险”的涵义不是特别的了解，总是把它和公务员的医保进行比较。因此，政府应加大宣传，使参保人知道，保险只是一种对风险的转移而已。也因为这些原因，市民对该政策的满意程度也有一些不同。

问题三：一部分可参保人群无法参保陈老先生，今年67岁，老伴于3年前去世。至今没有参加城镇

居民医疗保险。3年前老伴生病时，

为了治病，不但用光了所有的积蓄，还欠了许多债。老伴去世后，子女们建议卖掉房子，以偿还欠款，剩下的平均分给每个子女。而子女们就轮流照顾陈老先生。由于没有退休工资，陈老先生接受了这个建议。之后，陈老先生便开始在各家轮流住宿。子女们都视陈老先生为负担，只提供最起码的生活照料。由于陈老先生没有固定住所，因此，社区劳动保障室的工作人员无法通知到他，而子女们谁也不愿意承担这部分保费，于

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《中华人民共和国劳动合同法》已于2008年1月1日起实施。社会媒体、舆论对劳动合同法的宣传力度前所未有，劳动者的权利意识迅速提高，劳动争议成倍增长。据了解，在劳动争议案件中用人单位的败诉率居高不下，许多企业抱怨《劳动合同法》规定的条款对劳动者的保护太过偏重，而对企业的保护却过于原则，操作性不强。分析企业败诉的原因不难发现，有些确实是企业侵犯了劳动者的合法权益，但也有一些是劳动者给企业造成了损害，企业在处理过程中要么是规章制度的制定存在瑕疵，要么程序出现问题而导致败诉。对此，有些企业在经历败诉后及时总结原因，完善企业的规章制度，而有些企业却一味抱怨，认为法律规定对企业不公正。本人认为，《劳动合同法》所秉承的向劳动者倾斜的立法理念使企业劳动用工受到诸多限制，企业必须依据法律规定，及时完善企业规章制度，防范企业用工风险。本文将从规章制度的地位、作用等方面进行简单论述。

一、规章制度在企业管理过程中的地位及作用

（一）法律法规的补充及细化。

劳动合同法对员工权益的保护条款大多是明确，而且是刚性的，如关于对无固定期限合同的规定，只要条件一旦具备，劳动者提出签订无固定期限的合同，用人单位必须签订，同时规定了如企业不遵守《劳动合同法》的严重后果。当然，劳动合同法也给予了企业很多权利，但这些权利如果没有配套的企业规章制度，法律赋予企业的权力也将无法全面行使。如《劳动合同法》第39条是关于企业可单方解除劳动合同的规定，在国家倡导签订中长期和无固定期限合同，构筑稳定劳动关系的前提下，企业的单方解除权，即建立、完善员工的退出机制显得十分重要，但39条规定的六个条款中有三个条款需要企业通过制定规章制度进行细化，如按39条第二款规定，严重违反用人单位规章制度的，企业可以解除劳动合同，本款规定直接指向了企业的规章制度，首先，企业只有制定了规章制度，才谈得上是否违反，只有细化、量化了规定，才谈得上是否属于严重违反；又如，按39条第三款规定，严重失职、营私舞弊，给用人单位造成重大损害的，用人单位可以解除劳动合同，本款规定中的“严重”、“重大损害”的表述均属于抽象性规定，法律没有，也不可能做出具体的界定，因为，企业性质、规模、行业等的不同，对于“严重”、“重大损害”的认识不同，如果企业不结合自身的实际情况对上述问题进行细化、量化，那么就缺失了对员工的评判的客观标准，企业往往会仅凭管理者的个人好恶做出判断，而企业一旦靠管理者的个人好恶做出决定，尤其是做出解聘员工或惩处员工的决定后，员工如申请仲裁或诉讼，企业无疑将面临无法举证的局面，败诉也在情理之中了。

（二）预防劳动争议的威慑作用。

劳资双方是一对矛盾的共同体，他们之间既有一致的利益，也有因薪酬、福利等导致的矛盾。新型劳动用工制度的建立，劳动者维权意识的提高，使企业面临的风险越来越大，因此，现代企业人力资源管理的重点之一就是风范劳动用工风险，降低解决争议的成本。完善的规章制度，可以起到预防劳动争议的威慑作用。从争议形成的原因看，有的属于双方对事实、规则及法律的理解存在偏

完善规章制度防范用工风险

柴连文

（中铁三局集团第二工程有限公司，河北省石家庄市050031）

摘要：《劳动合同法》于去年1月1日起实施。社会对该法的关注前所未有。据了解，劳动争议案件居高不下，许多企业抱怨《劳动合同法》对劳动者的保护太过偏重而对企业的保护却过于原则。企业败诉案例趋多，有些企业败诉后总结原因，进一步完善企业的规章制度；而有些企业却一味抱怨，认为

法律对企业不公。本文认为，企业必须依据法律规定，及时完善企业规章制度，防范企业用工风险。本文从规章制度的地位作用等方面进行了简单论述。

关键词：完善；规章制度；防范；用工风险

中图分类号：F243

文献标识码：A

文章编号：1007-7243（2009）7-0097-1.5理论与实践栏目主持晓风﹃

劳动管理﹄

是，陈老先生没有参加城镇居民医疗保险。

因为此项保险为自愿参加，陈老先生没有去报名，便不能参加。而即使陈老先生想参加，由于他不是“低保”户，无法免费参保，其子女又不愿意提供保费，陈老先生同样也无法参加。这部分人，虽然只是少数，但却是不可一个忽视的一个群体，他们是目前医疗保障体系中最弱势的群体。政府在宣传政策的时候，需强调该政策的必要性和实用性，使这些老人的子女能够意识到让自己的父母参加该保险是十分必需的。

（五）其他问题及建议

在进行该项调查的时候，笔者还发现：业务经办机构亟需规范化管理。基层劳动保障机构，比如社区劳动保障室等对城镇居民医疗保险工作仅限于通知和登记办理，其他一概不过问。对于参保人目前究竟需要什么，他们全然不知。在对社区的采访中，我们也发现，现在社区的工作量在逐渐加大，人手紧缺是个严重的问题。社

区的工作对象多而杂，仅靠一个社区一个劳动与社会保障员，要对

整个社区几百户的情况都摸清，有一定难度。

对于这点，笔者提出“机动工作制”，即当有大工作量的任务下

达的时候，社区可以调动一些人员优先该工作，必要时可以加班加

点，以后调休。

作者简介：

金璐：女，1987年3月生，籍贯：浙江，中国人民大学劳动与社会保障

专业（劳动关系方向）。

王远：女，1986年3月生，籍贯：浙江，中国人民大学劳动与社会保障

专业。

（责任编辑王福生）

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