农民专业合作经济组织与农村公共投入

农民专业合作经济组织与

农村公共投入

Prepared on 22 November 2020

农民专业合作经济组织与农村公共产品投入

张伟平

（中共杭州市委党校杭州 310002）

摘要：取消农业税，减少了乡村两级组织的收入，公共产品供给受到了极大的影响。在新形势下，应调整农村公共事业发展的思路，通过体制创新，大力发展公共产品服务型农民专业合作经济组织，改变农村公共事业投入的形式，完善农村公共事业投入机制，以适应农村公共事业发展的需要。

关键词：合作制；农民专业合作经济组织；农村公共产品；投入机制

农业税全免后，减少了乡级政府和村集体经济组织的收入，削弱了其提供农村公共产品的能力。而随着经济社会事业的发展，公共事业性支出会不断增加。虽然国家加大了对农村公共产品供给的转移支付力度，从目前国家的财力来看，不可能承担如此巨额的公共事业投入，如果没有相应的改革措施，农村公共产品的供给将受到极大的影响。如何筹措农村公共事业发展的资金，促进农村公共事业的发展，是一个需要探索的重大问题。

一、农民专业合作经济组织的内涵与类型

1、内涵

农民专业合作经济组织是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织，也是现阶段农民经济组织的主流形式。农民专业合作经济组织以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。经过多年的发展，我国农民专业合作经济组织已经具备了一定的数量规模，并表现出不同类型、类别和专业分工的组织形态，我国将实施《农民专业合作社法》。可以预见，未来一个时期农民专业合作经济组织将得到较大的发展，各种类型的农民专业合作经济组织将大大提高我国农民组织化程度。

2、类型

实践中的农民合作经济组织类型及创新改革开放以来，我国在发展新型的农民合作经济组织方面进行了一些探索。目前实践中的农民合作经济组织有自愿组合型、龙头带动型、中介服务型、产业协作型、农工商一体型、专业协会型等多种形式，大体可以归纳为三种类型：

(1)专业协会型，是指从事专项农产品生产、销售、加工的农民，按照自愿互利原则，以产品和技术为纽带，组建的社团型合作经济组织。凡是从事专业生产并达到一定规模的农民均可自愿入会，协会对会员进行无偿和低偿服务。入会农民根据协会的要求进行生产、销售。协会又包括两种形式：一是技术协会，主要对会员进行实用技术培训，提供信息、物资服务，帮助会员销售产品。另一种是合作协会，主要根据合作社的原则，具有社团性和合作制双重性质，是合作经济的初级形态。专业协会是一种比较松散的合作经济组织形式。

(2)专业合作社型，是指从事专业生产的农民平等持股、自我服务、民主管理、合作经营的经济组织。农民入社需交纳一定股金，合作社除按股付息外，主要按购销产品数量向社员返还利润。专业合作社是一种管理比较规范，与社员联系比较紧密的合作经济组织形式。

(3)股份合作社型，是指在保持合作制基本特征的基础上，吸收股份制优点而发展起的一种新型合作经济组织。农民主要在兴办龙头企业、进行农产品加工、销售、运输、储藏、资源开发和水利建设等方面采取这种形式。

二、农村公共产品的性质及投入形式

1、农村公共产品的性质

公共产品是指可以集体享用、具有非排他性和非竞争性的设施或服务。农村公共产品按照性质划分，可划分为纯公共产品和准公共产品，也可以划分为生产性公共产品、生活性公共产品和发展性公共产品。农村公共产品包括许多方面，如农村公路、农田水利、义务教育、文化娱乐、医疗卫生、社会保障、信息服务、科技推广等。[1]农村公共产品与广大农民的生产和生活密切相关，特别是随着农村经济的发展和农民生活水平的提高，农民对于这些公共产品有更强烈的需求。为此，应明确公共产品的性

质，根据其对社会公益的影响程度，采取合理的方式和适当的形式加以解决。

（1）纯公共产品。农村纯公共产品, 是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性,应当由政府免费提供的产品。对于这类公共产品，必须由政府投入予以保障，以满足城乡统筹发展的需要。

（2）准公共产品。农村准公共产品, 是指介于纯公共产品和私人产品之间、在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的产品, 主要包括水利设施、医疗、道路建设等方面，这类公共产品应在政策的引导下，调动公众的积极性，通过政府、农户、社区合作组织共同协调解决。

2、投入形式

按照纯公共产品由政府提供、准公共产品通过政府补贴的方式由政府、农户和社区合作组织共同负担的原则，将农村公共产品进行大致分类并确定其相应的提供方式。按照公共产品的性质，对于不同的公共产品采取不同的措施和方法。

（1）纯公共产品的投入形式。这类公共产品，如义务教育、社会保障，关系到广大公众的利益，只能体现社会效益，基本上不能体现经济效益，在取消农业税的情况下，无法通过公众集资的形式来解决，应由政府通过财政转移支付统筹解决。特别是在强调城乡统筹发展、创建和谐社会的今天，更应由政府来解决纯公共产品投入，并且根据社会发展的需要保持适度的增长。

（2）准公共产品的投入形式。应区分性质，采取不同的方式和方法。对于这类产品,完全由政府提供显然是不合理的, 而对农民个人来说, 由于外部性的存在, 私人提供也容易造成效率损失, 因而理想的方式是将农民组织起来, 成立专业合作组织, 通过合作组织将外部收益内在化, 提高供给效率。生产性公共产品，如农田水利、科技推广、信息服务，可在政府投入的引导下，通过投资主体多元化，引入股份制合作制和合作制形式，调动各投资主体的积极性。生活性公共产品，如医疗卫生、文化娱乐等，可在政府的支持和引导下，通过“一事一议”制度，采用合作制形式加以解决。[2]

三、农民专业合作经济组织在农村公共产品投入中的作用

如果农户各自为战，或者依靠私人投资,将会使公共产品供给不足或者供给过剩，并且效率低下，公众的利益也将受到损害。因此,农户具有联合起来的共同需求,通过规模经济来降低投入成本和使用费用。采取股份合作制或合作制形式筹集公共产品资金，以“保本微利”的经营原则和“合同制”的形式运营，保护了广大农户的基本利益,突出了公共产品服务型专业合作组织的服务宗旨。以合作制形式投入农村公共产品，解决了公共投入与现实发展需要的矛盾，公众利益与个人投资者利益的矛盾。[3]同时，采取合作投入方式,既解决了农民个人资金有限、难以进行有效投资的问题,也分散、降低了农民的投资风险，保证了公共产品服务型专业合作组织的业务稳定和有效运转。

（1）农民专业合作经济组织可以为会员直接提供部分公共产品。从目前来看，农民专业合作经济组织提供的产品，有一部分是公共产品，如教育培训、科技推广、信息服务等，对于这些方面的公共产品，可以通过发展专业合作组织的方式来解决，而通过其他方式提供这方面公共产品，如农村社区合作经济组织，都不会达到专业合作组织的效果。[4]因为，专业合作组织直接面向生产、经营的某些环节开展服务，与农民的利益最直接，也最符合农民的需求。

（2）农民专业合作经济组织可以解决某些准公共产品的投入。某些准公共产品，可以由农民专业合作经济组织来投入，使农村组织从这些服务职能中解脱出来，专门从事纯粹公共产品供给。目前，在农田水利设施投入和农机投入方面，农民用水协会和农机服务协会都发挥了十分重要的作用，采用合作制筹集资金，可以使农民与公共产品的服务紧密结合起来，提高资金的使用效率，有效地改善公共产品的运营和管理。[5]（3）农民专业合作经济组织可以发挥沟通和协商的作用。中央一号文件明确指出，应积极探索“一事一议”制度的实现形式，为此，应通过组织形式和利益机制把广大农民联结在一起，使“一事一议”制度真正能够落到实处。“一事一议”制度，就是大家的事由大家商量办，只有使民众体会到民主，体会到自己的权利和义务，才能调动农民的积极性，也才能使大家广泛关注和参与公共产品投入。各类农民专业合作经济组织，是农

民为了共同的利益建立的组织，对于会员具有一定的组织、协调作用，因此，涉及某些具体公共产品投入方面的问题，可以由专业合作组织来沟通。农民组织化程度提高了，认识水平提高了，就可以较好地解决公共产品的投入问题。

四、农民专业合作经济组织的发展思路与扶持举措

农民专业合作经济组织的产生和发展，是广大农民的客观需要和现实选择，是农村改革发展中的一项组织制度创新。对于如何进一步发展壮大农民专业合作经济组织，代表性的观点有四种：[6]

一是融合改革。主张大综合、大合作，将现有的各类专业合作组织同社区合作组织融在一起，经过改造和规范，办成区域内的综合性的合作社。理由是，这样做便于有组织的协调和安排，可以明显提高工作效率、节省联系费用。

二是分而治之。主张现有合作经济组织自成体系、长期并存，其体系和格局基本保持不变，政府分别对其加以规范改造，创造条件，共同发展。主要是立足我国现实合作经济组织的发展格局，充分利用现有组织资源，以降低组织成本，保持农村经济与社会的稳定。

三是单一发展。主张在农村普遍组建纯粹的合作社，即专业性的合作社。因为这既是发展市场农业的需要，也已为发达国家的成功实践所证实；或发展我国现行的农村社区合作经济组织，使之形成主体模式。这不仅是因为它有历史的继承性，而且因为这种选择符合我国当前农村改革和发展的需要。

四是因地制宜。由于各地的自然条件、经济发展水平不同，合作经济的发展必须有各自的基础、突破口、产业特点，各有自己面临的矛盾及解决主要问题的途径。四是办综合性合作组织，还是各类合作社分别规范、共同发展，需看当地的具体条件、实际需要和“合作人”的发育程度，灵活对待，着眼不同地区的特点，创造性地寻求合作经济组织的最佳发展道路，形成自己的发展模式。学界的探讨对于拓展思路，以便构建适合于我国国情的合作经济发展格局十分有益。但究竟采取哪种思路作为合作经济

发展的模式，既要考虑农村的社会经济状况，又要从有利于农村改革与发展的需要，特别要从有利于整体推进新农村建设出发。

发挥农民专业合作经济组织在公共产品投入方面的作用，调动广大农民参与投入和管理的积极性，需要有相应的政策支持和配套法规。这些公共产品虽然可以由农民通过股份合作制或合作制的方式加以解决，但他们毕竟属于公共产品，相对比较效益低，与广大农民的生产和生活密切相关，与农民增收密切相关。因此，必须有政府的有效监督，必须有相关配套政策的支持，才能使专业合作组织在提供公共产品服务方面充分发挥其功能。从目前看，各级政府都大力支持发展公共产品服务型专业合作组织，如在水利、农机、农技推广等方面，给予相应的优惠政策和资金支持。

1、发挥农村社区合作组织的协调职能

农村社区合作组织，既具有提供公共产品的职能，又具有土地和集体资产管理职能。所以，农村社区合作组织对于专业合作组织的发展具有协调、服务职能。因此，对于公共产品服务型专业合作组织的发展，农村社区合作组织应进行合理规划，鼓励和支持社区农户组建、参与公共产品服务型专业合作组织，并给予土地、资金、人才等方面的支持，帮助协调和沟通与市场及政府之间的联系，协调专业合作组织之间的关系，解决运营过程中存在的问题。

2、依托社区合作组织建立公共产品服务型专业合作组织

免征农业税带来的最大变化，是过去长期围绕税费转的农村两级组织收税收费的基本职能已经转移或消失，其它行政职能也逐渐淡化。在这种情况下，农村两级组织改革的方向是什么应转变职能，从建设公共服务型组织的角度出发，适应农村经济发展对公共事业的需求。农村社区合作组织，本身就为农民提供公共产品服务，比如说乡镇七站八所中的农机站、种子站、兽医站等，但在传统的管理体制下，这些组织的作用难以得到发挥，与建立公共服务型组织的要求不相适应。如何改革，有许多成功转型的例子，可供借鉴。许多依托社区合作组织建立的专业合作经济组织，如农机、奶牛协会等，既使这些社区合作组织实现了转型，又为广大农民提

供了有效的生产经营服务，特别是一些准公共产品服务。所以，应充分利用社区合作组织资源，利用其资金、技术、人员、信息优势，创建专业合作服务组织，吸收广大农户参与其中，为会员提供公共产品服务。

3、支农资金向公共产品服务型专业合作组织倾斜

为了更好地鼓励农民创办公共产品服务型专业合作组织，应改变对于农村公共产品投入和支持的方向，把重点放在支持发展专业合作组织上，以提高规模和使用效益，使资金发挥更大的作用。让农民部分集资投入,政府给予财政支持，这样做的好处是农民既然有资金的注入,那么对提供的公共产品就有一种主人翁的意识,从而达到对公共产品的及时维护和长久使用。对于农户采用股份合作制或合作制的形式投入公共产品，按照一定的投入比例予以资金支持；在经营方面，由于公共产品的正外部性较强，关系广大民众的利益，可以免征公共服务型农民专业合作经济组织所得税和营业税，并在设施维护使用方面，根据社会效益给予适当的补贴；农业政策性金融，每年应保证投入一定的比例支持公共产品服务型农民专业合作经济组织的发展。

4、完善相应的法规

农民专业合作经济组织是一种能够自我约束其经营、服务行为的组织，但是要保证农民专业合作经济组织在农村公共产品供给方面充分发挥作用，就应完善相应的法规，特别是确立农民专业合作经济组织的法律地位、支持农民专业合作经济组织投入的制度法规，同时，还应在运营、服务等方面加以规范和指导，从投入机制、产权制度、管理措施等方面，规范公共产品服务型农民专业合作经济组织的发展，保障公共产品投入的稳定增长。

Abstract: After the cancellation of agricultural tax ,income of organizations at township and village will be reduced , supply of rural public goods will be affected greatly . Under new circumstance ,we should regulate ways of rural public undertaking's development , develop farmer's specialized cooperative organizations with characteristic of service of public goods by re-creation of system ,improve investment mechanism of rural public undertaking , and adjust to the needs of rural public undertaking's development .

Key word: Farmer's specialized cooperative organization ；investment of rural public goods；relative countermeasures

参考文献：

[1]苑鹏.农田水利基本建设的组织制度创新探析[J].中国农村观察，2000，（6）

[2]廖清成. 农村公共品供给优先序问题研究[J].江西社会科学，2004，（12）

[3]陈永新.中国农村公共产品供给制度的创新[J].四川大学学报，2005（1）

[4]王玉龙.农村公共产品提供模式解析——兼论农民适度参与与农村公共产品提供的资金来源[J].南都学坛，2004（1）.

[5]冯先灵.新农村建设中的农村公共产品供给问题研究[J].中国乡村发现，2006（1）

[6]方向新.农村变迁论：当代中国农村变革与发展研究[M].湖南人民出版社.1998（12）