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政府购买服务

政府向社会力量购买服务,就是通过发挥市场机制作用,把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用。当前和今后一个时期,大力推进政府购买服务是贯彻落实中共十八届三中全会精神的一项重要任务。2016年,我县出台了《邵东县政府购买服务管理暂行办法》和《2016年邵东县本级政府购买服务指导目录》。由于我县推行政府向社会力量购买服务时间不长,积累的经验不多,制度设计及实际操作都不是十分成熟。因此,我县审计局把政府购买服务作为今年审计的一个重点,下面以我县政府组织的资产清查服务为例,就审计发现的有关问题进行探讨,并提出对策建议。

一、存在的问题

1、服务购买未按规定进行政府采购。对2016年全县行政事业单位国有资产清查核实,我县某办公室委托2家会计师事务所对资产清查结果进行审计,但未按规定进行政府采购,该办向2家本县境内的会计师事务所进行询价,同时又全部选择这2家,实际上是通过协商确定服务单位和服务费。

2、服务质量监管制度不完善。目前政府向社会组织购买公共服务的评价和监督机制都不完善,甚至还处于缺失状态。财政部门作为会计师事务所业务的监管单位,对会计师事务所的业务负有指导和检查的责任。但在资产清查审计业务上,存在违规压低收费标准的现象,服务单位为实现得润最大化,导致本次资产审计业务可能会流于形式,影响审计质量,增加审计风险。审计业务约定书明确审计费用在1000-2500元之间,明显低于开展此次审计业务的收费标准,如某单位资产15亿元,按湖南省财政物价确定的收费标准定价,应收取审计费61500元,实际收取2500元。

3、绩效评价体系不健全。政府作为出资者向社会力量购买公共服务,并未对完成的服务项目进行风险评估和绩效评价。

二、完善政府购买服务的对策建议

1、健全政府采购机制。规范政府部门权力,让政府部门的权力实行阳光操作,增强

购买服务政府采购过程的透明性和公开性,实行社会公众、审计部门、监察部门对招投标的

全过程监督。

2、健全动态监控机制。事前应注重前期工作,从需求、组织资质评估两个方面来确

定购买项目内容以及向哪一等级的社会组织购买服务;事中注重过程考察,以政府部门抽查、

媒体监督、社会公众意见反馈、服务组织自律性评估等多种方式进行评估,确保社会组织按

照协议规定执行;事后注重评估,由政府主管部门或委托第三方评估机构依照合同规定与评

估标准,对项目实施情况进行评估,确保实现协议要求,根据评估结果建立社会组织诚信与

履约情况数据库,作为此后政府购买服务的参考依据。

3、健全科学的评估体系。科学设计涵盖服务供应方的资质、服务质量、服务计量、

服务成效等多个维度的评估指标体系。

十八届三中全会《决定》指出,要推进政府购买公共文化服务。中办国办发布的《关于加快构架现代公共文化服务体系的意见》提出,要扩大政府购买公共文化服务。政府购买公共文化服务作为转变政府职能、推动政府管理创新的一项重大改革,正越来越多地运用于公共文化服务领域。由于政府购买公共文化服务是新生事物,在实践中还有许多问题需要探讨,相关制度和政策也要逐步完善。

一、政府购买公共文化服务存在的问题

目前,我国政府购买公共文化服务主要存在以下六个方面的问题:

1.缺乏可持续的财政支持。在目前的财政投入体制下,中央财政资金投入时,通常要求地方有配套资金,但地方财政配套资金往往不能充分足额到位,同时,各文化主管部门往往把财政资金局限在自身主管的事业单位和机构上,造成财政资金整体使用效率不高。另一方面,我国绝大多数地方政府未将购买公共文化服务资金纳入改革财政体制,多数依赖于专项业务资金、预算外资金和由政府支配的社会捐助等。缺乏可持续的财政支持,制约了政府购买公共文化服务作为一种创新的社会治理机制有效运作。

2.缺乏相关的法律保障。2003年实施的《中华人民共和国政府采购法》,虽然规定政府采购范围包括货物、工程和服务,但其中的“服务”是指满足政府本身的后勤服务,并没有对政府购买所需的公共文化服务作明确的规定。此外,由于法律保障体系不完善,一些地方政府不能从根本上区分社会组织与企业,而是把社会组织看作是企业来进行要求和管理。这无论是对政府购买公共文化服务大规模的实施,还是对于社会组织的发展与完善都是一个很大的制约。

3.购买行为"内部化"。在我国,相当一部分社会组织实际上是由购买公共文化服务的地方政府发起或主导成立的,其本身并非独立的社会组织,而是依附于政府部门,甚至有一部分社会组织是因为购买需要而专门成立的。这一是导致购买行为内部化,社会组织成为政府部门的下属机构,由此造成公共文化服务费用如何支付、资金透明度、服务质量以及评估与监督等一系列的问题。二是政府与社会组织双方之间契约关系往往流于形式,在实际运行中缺乏约束力,从而使得政府购买公共文化服务的行为达不到理想的效果。

4.购买流程有缺陷。主要表现为:一是公开性不够。政府购买的公共财政预算透明度有待进一步提高,有些地方政府在购买公共文化服务时,名义上是公开招标,实际是暗箱操作。二是竞争性不够。由于参与政府购买公共文化服务的社会组织数量很少,形成不了竞争的格局等原因,导致现实中的情况是某些地方的政府并没有使用这种方式购买公共服务。三是标准不统一。对于即将承接服务的社会组织,政府在选择标准上并没有统一,存在较大的随意性。

5.监管机制与评价体系不完善。政府购买公共文化服务,只是公共服务提供方式的转变,并不意味着政府公共文化服务责任的转移。目前我国的政府购买公共文化服务,许多既缺乏事前的市场化竞争机制,又缺乏事中的有效监督和管理以及事后的对公共文化服务供应质量的有效评价。同时又缺乏科学的评估体系,评估主体多以政府官员或专家学者为主、而作为服务的接受者,社会公众少有参与的机会,由此影响评估结果的客观性和公正性:各类指标的权重配比缺乏科学测算;评估流程效率低下且缺乏组织机构的有力保障等。

6.存在寻租现象。招标作为政府选择承包商的主要方式,其目的是帮助政府更快的选择到最优的承包商。但由哪一个承包商来提供公共文化服务的权力还是掌握在政府部门手中。而政府部门在选择承包商的过程中,往往更倾向于“最听话”的而不是“最优惠”、“最有实力”的,这为政府官员的徇私舞弊提供了便利。

二、完善政府向社会力量购买公共文化服务的建议

政府购买公共文化服务,本质上是一种财政性资金的转移支付方式,其核心是提高财政资金使用效率,优化公共文化服务提供质量。应采取以下措施完善政府向社会力量购买公共文化服务。

1.完善政府购买公共文化服务的操作流程。公共文化服务的购买流程是否科学合理,关系到公共文化服务购买最终结果的好坏。完善购买流程包括:制定详尽的购买计划,发布信息;公开招标,签订合同;对项目实施要进行监督管理;对项目实施结果进行评估。譬如,上海市浦东新区探索形成“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共文化服务方式。一是建立了政府购买公共文化服务制度,明确了购买公共文化服务的相关内容:二是实现预算管理,将购买公共文化服务的费用纳入预算;三是强化契约式管理,政府和社会组织的责任、义务以及服务要求,全部在合同中体现;四是建立评估机制和规则,委托第三方的专业机构,对社会组织做到项目合作前有资质审查,合作过程中有跟踪了解,在合作完成后有社会绩效评估。

2.建立多元化的供给格局。清晰地界定政府、市场和社会组织各自的职能范围。通过购买公共文化服务建立起政府主导、社会参与、市场机制灵活的多元化的供给格局。浙江是中我国较早探索政府购买服务的省份之一,经过十多年的探索,逐渐总结出浙江政府购买服务的四种具体供给模式,即功能型购买、项目型购买、补缺型购买和期许型购买,收到了很好的效果。

3.改革我国财政预算和支出管理制度。我国现行的《政府预算收支分类手册》不能适应推进政府购买公共文化服务的需要,其预算分类的方法不能全面反映出政府购买公共文化服务的实际情况,更没有政府购买公共文化服务的专门性预算。因此,调整和细化政府预算收支的分类,将“商品和服务类”支出分为二个平行支出类,即“商品类”支出和“服务类”支出。同时,强化购买公共文化服务与财政支出制度的衔接,处理好中央预算和地方预算、总预算和部门预算的衔接。只有完善了账户管理制度、集中支付制度、稽查监督制度才能确保购买公共文化服务的政策功能得以实现。

4.设置购买公共文化服务财政专项资金账户。一是设立政府购买公共文化服务专项科目,列入年度财政预算,实行预算式管理,确保政府购买公共文化服务制度化、持续化、常态化。二是探索政府购买公共文化服务财政专户统筹管理模式。三是将列入政府购买公共文化服务项目库的项目,按照项目发展特点和发展周期,划分为常年型和项目型两类;对临时新增的或短期的项目型公共文化服务项目,一年一采购,以确保公共服务的有序性和延续性。把公共文化服务购买纳入公共财政预算,既可以规范支付的标准和程序,又有利于对公共文化服务购买的监督和评估,还可以从整体上推进公共文化服务体系建设。

5.建立和完善政府购买公共文化服务法律体系。一是要对《政府采购法》进行重新修订,要将政府向社会组织购买公共文化服务的有些相关内容写进《政府采购法》;二是要根据实施情况进一步调整、修订有关法律法规,并根据新情况新形势制定新的法律法规,来充实购买服务相关法律,比如修改《合同法》中不适应目前新情况的条例等。尤其是需要对有关国家财政和税收法律进行调整和修订,明确和制定社会组织生产和提供公共文化服务可以使用的公共财政法律和税收法律等。

一、存在的问题

我国开展政府向社会力量购买服务是近年来的事,一些地方立足实际,在政府购买公共服务方面进行了积极的、渐进式的探索,涉及社区服务、社会管理、医疗救助、技能培训等许多领域,取得了良好的社会效益。但由于各地情况不一、没有一套较为科学、成熟的理论实践体系,政府向社会力量购买服务还面临诸多困难和问题。

1、认识不到位。政府购买服务是一种新型的公共服务供给方式,购买主体和承接主体是平等自愿的关系。但是,一些政府对其重要性认识不充分,对己有利的事情不愿交出去,反之则想甩包袱推责任。购买服务须引入评价机制,要变“政府配餐”为“百姓点菜”,但一些改革会造成权力资源减少,出现服务“真空”或监管失职,对其职责尚未进行细致梳理,对哪些属于公共服务,哪些公共服务应通过购买方式解决,尚未作出明晰界定,或者把应该推向市场的事项变换方式仍由政府承担。

2、公共服务购买尚未纳入政府采购范围。从全国角度来看,尚未出台全国统一的政府向社会组织购买服务等鼓励社会组织发展的相关性指导文件,从业务主管单位层面看,各地对项目选择的原则、标准、条件都不统一,政府购买什么类型的服务项目、购买多少、怎么购买等都还存在一定的随意性,缺乏完善的项目选择机制;购买服务的招投标机制有待规范,公开、公正的招投标信息发布制度,严格的投标方资格审查制度以及招投标的方式、程序和评估规则都需要进一步完善。再从资金保障机制来看,政府购买服务的项目资金没有列入财政预算,政府各部门之间缺乏统一协调的意见和行动,购买服务的资金缺乏“刚性”。

3、实施运作机制不完善。政府购买公共服务的资金预算公开,透明度有待提高。购买过程缺乏公开性和竞争性,选择标准不明确。由于受到主观和客观因素的影响和制约,一些地方政府并没有严格按照有关规定和程序,通过公开招标、通过政府采购方式来选择公共服务的承接者。他们很多是通过私下协商,或者是根据以往的经验和社会组织的知名度来决定将公共服务生产的任务交给谁。造成这种局面的原因,一方面是由于参与政府购买公共服务竞标的社会组织数量较少,而且有些社会组织实力较弱,不具备互相竞争的客观条件;另一方面是由于政府尚未建立能够确保公开、公平竞争招标的公共服务购买制度。

4、社会组织自身建设的能力滞后。由于受到传统体制的影响,我国社会组织发展仍然比较滞后。从有能力承接政府委托服务项目的社会组织数量来看,明显不能满足现实的要求。现有的社会组织也存在人员少,缺乏专业人才、经营管理人员;缺乏科学管理经验;缺乏开拓性、灵活性和创新精神,难以承接较为复杂、对即将到来的政府购买心有余而力不足,无法承接所有政府购买服务的内容。社会组织发育不成熟与承接能力不足,成为制约政府购买服务的重要因素。

5、监管制度不完善。目前我国很多地方政府向社会组织购买公共服务的评价和监督机制都不完善,甚至还处于缺失状态。特别是当在服务提供过程中遇到某些技术问题时,由于专业人才的缺失,政府更无法对其进行有效的监管。此外,在现有体制下,监管的权力较为分散,很多部门都具有这项权力,而这些部门往往又和一些社会组织存在着千丝万缕的联系。这种复杂的利益关系使监管很难得到有效执行。评价、监督机制的不完善容易产生寻租、腐败等不良现象,这严重影响了政府购买公共服务的质量和效果,使其大打折扣。

二、完善政府购买服务的政策建议

政府向社会力量购买服务是“十八大”后提出的,社会组织购买公共服务作为政府提供公共服务的一种新理念、新机制和新方法,对于加快行政管理体制、社会管理体制改革,建设服务型、效能型政府,更好地发挥政府的职能作用有着积极的意义。为此,必须在完善运行机制、保障机制、拓展服务范围等方面有所突破。

(一)加大宣传力度。一方面提高认识,通过座谈、研讨会、培训班、专家讲座、考察学习等方式,加大对政府购买社工服务基本理论知识的宣传教育;另一方面,提高广大群众对社工服务的认同度和参与度。充分利用政府网站、广播电视等媒体,以及各村宣传栏、主要干道站牌,高速路口广告牌等,深入宣传社会组织购买公共服务的理念、功能、服务内容、服务范围等,不断提高社会对政府购买服务的认识,激发社会有力量的组织参与服务建设。

(二)明确政府购买公共服务的范围。除法律法规另有规定,或涉及国家安全、保密事项以及司法审判、行政决策、行政许可、行政审批、行政执法、行政强制等事项外均应纳入政府购买公共服务范围。主要有六个方面:一是基本公共服务。包括教育、卫生、文化、体育、公共交通、住房保障、公共就业等领域。二是社会事务服务,包括社区事务、社会养老、扶残助残、社会救助、法律援助、社工服务、救灾救助、人民调解、社区矫正、公益服务、宣传培训等社会服务事项。三是行业管理与协调,包括资格认定、行业准入、咨询服务、行业投诉等事项。四是技术服务,包括行业规划、科研、调查、统计分析,社会审计、资产评估、信息化服务等事项。五是政府履职所需的辅助性服务,包括课题调研、项目可研、法律服务、会议展览、项目评估、绩效评价、工程服务等事项。六是劳务服务,

包括园林绿化养护、环卫保洁、市政维护、公厕管理、路灯管理、停车管理等事项。

?(三)探索拓宽社会组织服务内容。从现状来看,政府购买社会组织公益服务项目主要体现在服务民生类,包括扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、文教科普、妇幼保护、服务“三农”、法律援助、支教助学、生态环境、促进就业、拥军优属等公益服务项目。而社会组织在参与社会管理和社会建设中开展的流动人口管理、社会矛盾调解、社会综合治理、应急救援、消防安全、公共安全等方面的公益服务项目,则明显滞后。因此,要深入挖掘政府购买服务项目,充分调动社会组织积极性,以实现提高政府服务效能、节约服务成本以及社会组织能量有效释放的双赢局面。

(四)健全政府向社会组织购买公共服务的运作机制。建立健全政府向社会力量购买服务运行机制是确保建设服务型、效能型政府的关键,是确保政府向社会力量购买服务良性发展的保证。

1.健全需求调查机制。将需求调查纳入到政府购买的流程之中,作为购买的先决环节。在购买之前,要进行大规模的需求调查,收集民情民意,把群众满意度作为我们购买服务的出发点和落脚点,需求信息收集也可以建立在已有公共服务购买绩效评估结果的基础上,重点考虑评估中群众满意程度和范围。

2.健全目录筛选机制。研究制定公共服务购买项目筛选标准,据此筛选出确实是公共服务类别、绩效容易评估、政府容易管理、群众需求强烈且购买者之间具有竞争性的服务项目。明确具备资质条件承接政府转移职能和购买服务的社会组织目录。可以成立由公众、专家学者、社会组织以及财政部门等代表组成的筛选委员会和专家库,通过网络异地分散筛选、最终确定目录并向社会发布。

3.健全招投标(政府采购)机制。规范政府部门权力,让政府部门的权力实行阳光操作,将评标交给独立的专家组。扩大专家组的范围,对社会组织的标书进行匿名处理,由分散在全国不同地方的专家通过网络平台进行远程异地匿名评标。增强购买服务招投标(政府采购)过程的透明性和公开性,实行社会公众、审计部门、监察和纪检部门对招投标的全过程参与。将招投标筛选出来的购买服务项目及时向社会公示,在规定的期限内无人提出异议,政府部门方可与相关的社会组织签订购买合同。

4.健全动态监控机制。对申请、招标、实施、结项、评估、反馈等一系列具体环节都制定实时动态的管理办法,明确相应的监管部门,形成从准入到履行合同到退出的实时动态监管体系。事前应注重前馈工作,从需求、组织资质评估两个方面来确定购买项目内容以及向哪一等级的社会组织购买服务;事中注重过程考察,以政府部门抽查、媒体监督、社会公众意见反馈、服务组织自律性评估等多种方式进行评估,确保社会组织按照协议规定执行;事后注重评估,由政府主管部门或委托第三方评估机构依照合同规定与评估标准,对项目实施情况进行评估,确保实现协议要求,根据评估结果建立社会组织诚信与履约情况数据库,作为此后政府购买服务的参考依据。

5.健全科学的评估体系。确立公众、第三方评估机构和政府或其代表的评估主体地位,并合理确定不同主体在评估中的权重。科学设计涵盖服务供应方的资质、服务质量、服务计量、服务成效等多个维度的评估指标体系。建立基于评估结果的约束激励机制,对于评估结果优秀的社会组织,可以给予一定形式的经费资助或其他奖励形式,对于评估结果差的社会组织,有权要求其限期改善服务质

量,或者中止其承担的政府购买公共服务任务,严重的可以取消其从事公共服务的资格。

6.健全风险防范和规避机制。强化政府的公共责任意识,建立相应的行政问责机制,当社会组织提供的服务达不到既定标准时,不仅要追究社会组织的责任,也要追究政府相关部门的责任。建立应急预案及实施机制,在社会组织不履行协议或实在无能力履行协议的情况出现时,有适当的方案解决,由此造成的损失,要追究社会组织的违约责任,并追回公共财政资金。

(五)完善政府向社会组织购买公共服务的保障措施。为推进政府向社会力量购买服务工作向纵深发展,还要在法制建设、组织、经费保障上有所突破。

1.完善法制保障。依法规范政府向社会组织购买公共服务工作,明确把“公共服务”纳入政府集中采购目录,将采购范围从行政机关的后勤服务扩展到面向公众的“公共服务”。明确社会组织的供应商地位,改变政府采购供应商范围只局限于私人部门或营利组织的局面。完善购买过程,规范购买流程,对购买的范围和程序、经费保障、解决争议的途径等作出明确规定。完善相关的政策规定,包括供应商准入资质、绩效评估、监督管理、信息公开等制定统一明确的可操作规范。待条件成熟后,也可以把财政“以钱养事”、“以奖代补”、“美丽乡村”、“科技推广”等涉农涉企资金整合到购买公共服务当中。

2.加强组织保障。财政、机构编制、发展改革、民政、人社、卫计、监察、审计等相关部门应明确职责分工,并建立跨部门的工作协调机制。财政部门负责建立健全政府向社会组织购买服务制度,制订政府向社会组织购买服务目录,监督、指导各类购买主体依法开展购买服务工作,牵头做好政府向社会组织购买服务的资金管理、监督检查和绩效评价等工作。机构编制部门负责制订政府转移职能目录,明确政府职能转移事项。发展改革部门负责会同有关部门编制和实施政府投资计划,推动政府投资项目列入社会组织购买服务计划。民政、人社、卫计等组织登记管理机关负责服务社会组织的资质及相关条件、及项目组织实施、监督等。监察部门负责对政府向社会组织购买服务工作进行监督。审计部门负责对政府向社会组织购买服务资金的使用情况进行审计监督。购买主体负责购买服务的具体组织实施,对社会组织提供的服务进行跟踪监督,在项目完成后组织考核验收和评估。

3.强化资金保障。各级财政应将政府购买社会组织公共服务经费列入财政预算,实行预算式管理,并逐步加大财政投入力度,为政府购买服务提供科学、稳定的财力保障。探索建立政府购买社会组织公共服务项目库,实现项目库管理与预算编制的有机衔接。探索实行有利于加快社会事业发展的财税、金融政策,充分利用社会闲置资金,引导社会富余或慈善资金建立各种公益性基金,鼓励和引导社会力量增加对社会发展领域的投入,使之成为政府购买服务资金的另一重要来源。

(六)增强社会组织发展能力。实行政府购买服务,必然涉及到谁来提供服务的问题。而社会组织只有不断提升能力和影响力,才能真正成为政府职能部门可以信赖和托付的伙伴。因此,社会组织要找准自身的角色定位,确立自身的独立性、自主性和代表性,确保非营利性和社会公信力;要不断完善自身能力建设和内部治理机制,提升服务能力、治理能力、创新能力和社会互动的能力,充分发挥功能作用,确保委托服务项目工作任务的圆满完成;要提升社会组织核心竞争力,重视社会组织工作人才的培养,鼓励参与和提升岗位技能培训,如组织管理、会员管理、政策法规、项目管理、筹资策略、管理人员能力与知识等方面的

培训,加快工作人员专业化、职业化进程,以满足不断发展、变化的公共服务的要求。

参考文献

1.《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号);

2.?赵雪峰:《我国政府向社会组织购买公共服务研究》。