一级土地开发

一级土地开发

相关资料

深圳市福田房地产有限公司

2011-5-9

一、综述

二、土地一级开发定义

三、土地一级开发项目的流程

四、土地一级开发模式

五、核心观点

一、综述

根据2010年9月10日国土资源部关于《开展“两整治一改革”专项行动工作任务及责任分工》的通知要求，2011年4月份开始，中国土地一级开发必须采取企业主导模式，而不是以前的国资背景的土地储备中心负责开发。国土资源部的数据显示，2010年中国土地出让成交总价款2.7万亿元人民币，同比2009年增长69.8%。而2009年财政部公布的全国土地出让金支出明细中显示，2009年土地开发成本大约占到土地出让总价款的60%左右。

目前企业主导的土地一级开发模式主要有工程总承包模式、利润分成模式和一二级土地开发联动模式等。其中工程总承包模式以北京市为代表，如北京市规定企业用自有资金进行土地一级开发的，规定利润不超过土地开发成本的8%，这种模式由于利润率不高并不受开发企业的欢迎。

利润分成模式是目前最普遍的土地一级开发模式。土地一级开发完成后出让所得收益扣除开发成本部分，企业和政府采取分成的模式，分成比例大多采取企业70%政府30%，也有6:4或者5:5的。例如建发股份在厦门市的土地一级开发项目分成比例高达85%，也有部分企业与政府合作时采取工程总承包结合利润分成的模式。

一二级土地开发联动模式尽管利润更高，但投资更大，周期更长，风险更高。不过仍然有不少房地产公司会选择这种模式，除了追逐利润外，政府对二级房地产市场的严控也让更多房地产二级开发企业把目光转向土地一级开发市场。

二、土地一级开发定义

土地一级开发，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地(毛地)或乡村集体土地(生地)进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件(熟地)，再对熟地进行有偿出让或转让的过程。具体来说，就是按照城市规划功能、竖向标高和市政地下基础设施配套指标的要求，由政府统一组织征地补偿、拆迁安置、土地平整、市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地开发行为。土地一级开发是土地出让前的运作方式，开发的主体应是当地政府或由当地政府指定的土地开发企业，而土地一级开发的结果是要使“生地”成为“熟地”，达到出让的标准。在大多数城市主要是由政府来操作，也有政府委托企业来做，政府负责管理和监督，或者由国有企业或事业单位性质的土地储备机构来做。

三、土地一级开发项目的流程

（一）土地储备开发项目的要求

土地一级开发项目必须符合市政府的社会发展计划、城市总体规划、土地利用总体规划、年度土地利用计划、年度土地供应计划（国有土地不受年度土地利用计划的制约）及土地储备开发计划。

（二）土地一级开发的程序

1、原土地所有者或使用者在征得区县和乡镇政府或上级主管部门得同意后向市国土局提出土地一级开发申请。

2、市国土局受理申请并进行土地开发项目预审。

3、通过土地预审的项目，根据项目的性质，委托市、区县土地储备机构负责组织编制土地储备开发实施方案，开发实施方案主要包括：待储备开发地块的范围、土地面积、控规条件、地上物状况、储备开发成本、土地收益、开发计划、实施方式等。

4、编制了开发实施方案的项目上由市国土局会同市发展改革、规划、建设、交通、环保等部门参加的联审会，通过会审，对建设项目土地一级开发的实施方案中土地、产业政策、城市规划、建设资质、交通及环保等条件提出原则意见。

5、通过联审会的项目确定土地开发主体

（1）、土地储备机构负责实施土地开发的，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。其中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。以招标方

式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。

（2）、通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发委托协议

6、土地储备开发实施单位向市规划部门办理规划意见，向市国土部门办理用地手续，向市发展和改革委员会办理核准手续，涉及交通、园林、文物、环保和市政专业部门的，应按照有关规定办理相应手续

7、如果开发项目涉及新增集体土地办理农用地征收、农转用手续或存量国有建设用地收回国有土地使用权的，土地储备开发实施单位依法办理相关手续，并获得市人民政府的批准。

8、在取得市人民政府的批准文件后由土地储备开发实施单位到相关委办局办理征地、拆迁、市政基础设施建设等相关手续。组织实施征地、拆迁和市政基础设施建设。危改、文保、绿隔等项目需按规定承担回迁房建设。

9、组织验收

建设项目的土地一级开发完成后由市国土局组织相关委办局进行验收，验收审核的内容：

（1）、审核土地一级开发成本；

（2）、组织验收土地开发程度是否达到合同的要求；

（3）、根据委托合同支付相应土地开发费或管理费；

（4）、纳入市土地储备库。

四、中国土地一级开发模式一览

从空间上来讲，土地一级开发主要可分为成片（或连片）开发及分片开发两类。当然，这只是一种约定俗成的说法，在法律上还没有明确的规模指标界定；从时间上来讲，一种是可以先做一级开发、再做二级开发，即一、二级开发分离的形式，另一种是一级开发包含在二级开发之中的形式；从性质上来讲，一类是存量一级开发，包括旧城改造、旧村改造、城中村改造及退二进三（工业厂区改商业、住宅等第三产业）项目，另一种是增量一级开发，包括征用和农转用土地，有些是已纳入城市总体规划的成片征地开发，有些是总体规划区以外单独立项基建类项目。

根据土地一级开发涉及的类型不同及发展历程，当前土地一级开发的开发模式主要有五种：

第一，割腊肉式：谁看上哪一块就割给谁，开发商、用地单位自行做一级和二级开发。这种方式的好处是政府无需投入，缺点是政府收益也低，城市整体规划难以实施，开发进度无法掌控、保障。尽管国家三令五申强调，今后经营性城市建设用地将一律先由政府进行一级开发，再进入土地市场，但割腊肉式仍将会延续相当长的时间。这

是无可奈何的事情，在缺乏大额保证资金的情况下，很多制度是苍白的。

第二，指婚式（即五统一）：成立土地储备机构或指定专门成立的国有公司承担一级开发，好处是政府收益相对丰厚，缺点是政府需要大量铺垫资金，开发进度慢，没钱的地方玩不起，更等不起。

第三，招亲式：政府公开招标方案优、成本廉的企业承担一级开发，根据土地使用权的转移与否及分利办法不同，在实际操作中又衍生为多种形式，如一级开发不发生土地使用权转移的委托式，实际上相当于工程承包，也可以发生两次土地使用权转移，即政府将生地出让给一级开发商，开发成熟后再由一级开发商转让给二级开发商，另一种叫生地出让-熟地回购，即一级开发成熟后再由政府收储统一上市。在政府与一级开发商的分利办法上有固定收益、溢价分成、固定收益+溢价分成及完全市场操作等几种，在近期的惠州市政府与中信深圳集团一级开发合作中，政府作出了土地增值收益全部归中信的承诺。

第四，新城公司式：直接成立新的城区公司垄断一级开发经营，好处是政府主导，缺点是与市场脱节，甚至滋生腐败。

第五，借壳上市式：目前国内土地证券仍为空白，可与境外有信誉、有资质机构合作土地一级开发，借壳上市融资，其缺点是政府容易陷入被动。中国城市土地整理与房地产行业发展

随着我国耕地保护形势日益严峻，对土地实行紧缩政策将是我国今后长期坚持的策略。这必然使依靠土地生存的房地产业面临着地荒

问题。但房地产业又是关系国民生计的支柱产业。因此，为保持房地产业平稳、协调发展，国家又必须为房地产行业提供一定发展空间，在增量受到限制的情况下必须在存量土地上做文章。而土地整理作为落实规划和调节土地关系的重要手段，通过城市土地整理可以把城市房地产用地存量挖掘出来，为房地产行业发展提供新的发展机遇。

五、核心观点

此次政策调整使得一级土地开发环节分工更细化，有利于开发周期缩短；对于政府来讲，在土地供应环节的调控能力增强，同时将加大存量土地的盘活力度；对于开发商来讲，竞争将提前到一级土地开发环节，拿地成本上升；对于行业来讲，景气不改，行业集中度提高。

1. 一级土地开发周期有可能缩短

由土地储备机构统一承担本行政辖区的土地取得，前期开发和储备，使得一级土地开发环节分工更加细化，有利于提高一级土地开发的效率，增加了缩短供地周期和增加土地供应量的可能性，同时一级土地开发环节政府垄断特性增强。

2. 开发商的竞争提前到一级土地开发环节

如果《办法》中提到的土地开发及其配套设施建设实行公开招标的方式能够严格执行，这将加剧一级土地开发环节的竞争。随着土地成本的上升，一级土地开发利润的丰厚，将促使更多的

房地产企业参与到一级土地开发环节，凭借一级开发的先入优势获得二级开发权，一级土地开发的市场化程度将提高。

3. 土地供应集中化，政府调控土地供应能力增强

土地储备工作由土地储备机构统一承担，并交由国土资源管理部门统一组织供地，这将减少土地供应的渠道，增加土地供应的集中度，政府调控土地供应的能力增强。

4. 土地使用权转让将更加灵活，降低开发商土地储备风险

《办法》规范了土地储备机构收购国有土地使用权，首先将加剧国有土地使用权转让环节的竞争，有可能增加国有土地使用权的转让量，提高存量土地盘活的效率；其次土地使用权转让将更加灵活，开发商储备土地的风险将降低；第三，有可能增加股权收购模式拿地成本。

5. 开发商拿地成本将上升

《办法》是盘活存量土地政策的细化，有助于加大盘活存量土地的力度，增加存量土地的供给，缓解土地供给不足的矛盾，同时也为控制农用地转建设用地奠定了基础。这不仅提高一级土地开发成本，而且提高土地出让价格，同时考虑到土地供应的集中化，开发商拿地成本将继续上升。

6. 行业景气不改，行业集中度提高

《办法》将在增加存量土地供给，部分缓解土地供求矛盾的情况下，带来开发商拿地成本的上升，但上升幅度，要视政策的执行力度和具体实施办法而定，同时由于开发商转嫁成本能力较

强，因此对行业的影响不大。另外，进行一级土地开发要求开发商具备一级资质，这将进一步提高开发实力强的开发商，促进行业集中度的提高。

7. 此次政策调整，将有利于提高土地储备丰富，尤其是先期拿地成本较低的开发商的竞争优势；另外，对于利润已经确定但未结算的项目影响较小