北京地铁车辆段上盖大平台综合开发三个阶段总结
都市快轨交通·第27卷第6期2014年12月
快轨论坛
d o i:10．3969/j．issn．1672-6073．2014．06．007
北京轨道交通车辆段综合利用模式的演进与创新
纪诚1 卢源2
(1北京市基础设施投资有限公司北京100101；2北京交通大学建筑与艺术学院北京100044)
1 车辆段对城市的影响及其综合利用现状
近10年大规模的城市轨道交通建设成为支撑北京城市发展的重要力量，并深刻地影响了城市发展进程。同时，快速建设和运营亏损也给城市财政造成了很大的压力。车辆段是轨道交通建设中非常重要的组成部分，是对车辆进行停放及维修保养的场所。按照作业功能，车辆段可分为车辆综合基地、车辆段和停车场3个等级(以下均简称“车辆段”)。其建设投资及用地规模均十分巨大，一般占地在20～30hm2，如庞然
收稿日期:2013-10-21 修回日期:2014-10-09
作者简介:纪诚，男，工学学士，高级工程师，注册城市规划师，从事轨道交通沿线资源开发的实施管理工作，138********@139．co m基金项目:国家社会科学基金重大项目(13＆Z D026)；国家自然科学基金项目(51108018)大物般横梗于城市街区间。虽然车辆段为城市公共交通的运行提供保障，但若与城市周边关系处理不当，也极有可能成为城市的疮疤，造成城市肌理及文脉的割裂，对城市的可持续发展造成影响。因此，如何使车辆段通过一体化规划设计有机而自然地融于城市，同时缓解城市轨道交通投资压力，成为城市发展的催化剂，一直是各大城市研究的重要课题。
对车辆段进行综合利用是解决这一课题的有效途径之一。国外许多城市已经在这方面做出了卓越的努力，国内在城市轨道交通发展较快的一些大城市，如北京、上海、深圳、杭州、重庆等也已经深入地开展了车辆段综合利用的实践工作。目前，全国车辆段综合利用的项目有16个，总占地420hm2，开发规模约700万m2。车辆段综合利用的模式也在实践中结合各个城市特点和政策逐步形成多元复合、形态丰富、各具特色的开发模式。
目前，北京正在大力发展以城市轨道交通为骨干的城市公共交通体系，截至2013年底，城市轨道交通运营里程达到了465km，预计到2020底，总运营里程将达到1000km。已建成车辆段26个，其中3个为共用车辆段，已经实施综合利用的有5个，分别为地铁复八线四惠车辆段、9号线郭公庄车辆段、10号线二期五路停车场、8号线平西府车辆段、7号线焦化厂车辆段，总开发建设规模约300万m2。由于车辆段综合利用模式是一个复杂的系统工程，涉及规划、投资、土地、环评、交通、消防、结构工程、审计等众多方面，笔者主要结合北京的实际案例，从实施角度探讨北京车辆段综合利用模式的演进与创新。
2 北京车辆段综合利用的模式演进
2．1第一代:：四惠车辆段
北京的车辆段综合利用起源于20世纪80年代，通
摘要通过北京城市轨道交通车辆段综合开发利用的实例，阐述北京市在城市轨道交通不同发展阶段对于车辆段综合开发利用模式的演进历程和创新。归纳出车辆段综合开发利用的规律，指出车辆段综合利用势必成为今后城市轨道交通产业发展不可或缺的环节之一。总结出轨道交通车辆段上盖开发自身的基本特征:土地产权关系复合、主体利益指向多元、工程技术实施复杂、管理操作缺乏规范。提出一些基本观点:车辆段上盖开发需要对现有城市开发和轨道交通建设模式进行创新与突破;注重与城市规划、投资相结合，循序渐进;注重实施细节的保障点;注重发挥政府主导作用等。关键词城市轨道交通;车辆段;综合利用模式;投资;演进;创新
中图分类号U231文献标志码A
文章编号1672-6073(2014)06-0025-06
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过在地铁2号线太平湖车辆段进行地铁上盖建设(见图1)的小型实验，对车辆段上部建设在技术上形成了感性和实际应用的认识，但没有形成系统的开发模式。
图1地铁2号线太平湖车辆段上盖住宅
真正的上盖综合利用项目是在20世纪90年代开展的地铁复八线四惠车辆段的上盖开发(见图2、3)，是国内城市轨道交通与住宅建设有机结合的第一次尝试。该项目工程量大，总占地34hm2。建筑规模120万m2。总体三层，一层为地铁建筑层，二层为管线层及结构转换层，三层为居住小区建筑，平台东西长1290m，南北宽226m，涉及专业20多个。由于时间紧以及参建各方对车辆段综合利用的认识不足和技术水平的局限性，在开发过程中虽然采用了各种措施，尽量减少轨道交通对上盖物业开发的影响，但仍然存在交通设计不合理、配套不完善、缺少环境设计、市政管线混合等问题，使项目孤立于城市空间，无法与周边环境形成有机的融合，居住者上下平台很不方便；同时对首层车辆段工艺建筑的使用及内部工作人员的工作、生活造成了诸多不利影响；上盖平台的结构设计缺少针对性，为了安全，采用保守的“万能平台”设计，导致成本剧增，造成不必要的浪费。
图2四惠车辆段总平面示意
图3四惠车辆段实景
在后期的运营管理上也存在界面不清，互相干扰的问题。由于缺少相关经验，开发模式处于探索阶段。没有研究政府投资与企业投资的切分原则，导致无法计算出合理的开发部分综合成本；地铁车辆段及上盖平台工程投
资全部由当时的地铁公司承担，再委托国有开发公司进
行代建；平台上部整体划拨给了代建平台的国有开发公
司进行经济适用房建设，后为弥补亏损，部分住房改为
商品房销售。该项目对土地出让、权属划分、投资切分
及后期管理运营的切分等历史遗留问题的处理时间长达10余年，部分问题至今也没有得到彻底解决。
2．2第二代：9号线郭公庄车辆段
9号线郭公庄车辆段综合利用项目(见图4)总用地面积23．32hm2，地上规划开发总建筑面积约54．9万m2，其中住宅42．02万m2，商业1．84万m2，酒店办公6万m2，设备兼停车2．25万m2，其他配套用房1．79万
m2；地铁车辆段地上建筑面积8．25万m2。
图4郭公庄车辆段综合利用项目
该项目完成于2011年9月，是北京市第一个通过土地公开市场交易的车辆段综合利用项目。该项目吸取和总结了以往的经验，在实施模式、出让方式、规划设计和工程技术等方面都有了较大的进步。项目的征地、拆迁等土地投资由政府土地储备部门负责投入，轨道交通设施及为开发预留的上盖工程设施由地铁的产权单位京投公司投入，市政工程费用，财务费用、管理费用、土地出让金等费用，由市国土部门通过审计确定招标底价，通过市场公开招标的方式，完成了土地出让交易。
但由于在综合利用的前期对投资模式和规划设计研究不足，加之提前1年通车等原因，导致该项目留下很多问题尚待解决。如:未确定轨道交通与综合利用之间的成本切分原则；规划设计时整个项目被分成了盖上区和落地区，开发部分被地铁设施切分成了5个地块，各自独立，彼此间没有形成有机联系。除了上盖区外，其他地块的居民乘坐地铁不便；地铁咽喉区没有覆盖，缺少减振降噪的措施，导致环评无法通过，在地铁通车后又再次进行了补救，需重新覆盖咽喉区；权属划分时项目用地性质整体为U21(市政设施混合用地)。由于该用地性质整体为市政划拨用地，首层为地铁市政设施
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性质，上盖建筑则为经营性性质，二者间没有明确界限，使得国土部门在办理二级上盖部分土地证时遇到了很大的障碍。在投资成本切分上，由于在项目实施过程中未明确相关原则，导致财政部门和国土部门在成本返还上存在一定困难。
2．3第三代：五路和平西府车辆段
2012年底完成上市工作的五路和平西府车辆段综合利用项目是在郭公庄车辆段项目之后，北京又一代的车辆段综合利用的成果。两个项目同时设计、同时实施、同时完工，设计理念基本一致，均是集居住、教育、商业、办公、交通枢纽等多功能于一体的城市综合体。在总体规划设计和投资模式方面进行了大胆创新，基本实现了车辆段、地铁车站与周边用地的一体化设计和无缝连接，同时也梳理出了在现行体制下综合利用的完整、可操作的工作流程。
2．3．1五路停车场
10号线二期五路停车场项目总用地面积约
22．36hm2，开发总建筑面积33万m2，其中住宅约9．6万m2，小汽车库5．4万m2，商业办公17．8万m2，其他配套0．2万m2，建筑控高60m(见图5)。
图5鸟瞰五路项目综合利用规划
2．3．2平西府车辆段
8号线平西府车辆段总用地面积约39．3hm2，开发总建筑面积51．71万m2，其中住宅约46万m2，办公商业4万m2，其他配套1．71万m2，建筑控高80m(见图6、7)。
图6平西府车辆段规划
2．3．3实施模式
五路和平西府两个项目的投资模式真正实现了投
图7平西府车辆段综合利用剖面
资主体统一、界面明确、线路清晰、收效显著。
1)投资主体明晰。通过市国土部门的授权，两个项目均由地铁的产权单位———京投公司获得综合利用投资主体权，开展各项前期工作，包括征地、拆迁、规划设计、土建工程、市政设施等。在项目达到入市标准后，按照政府土地出让相关政策办理土地入市交易工作。
2)界面切分。考虑到车辆段综合利用工作的特殊性，开发设施预留工程与轨道工程建设必须同步设计，同步实施，因此在前期就把设计及工程分为了A、B 两部分。A部分为可经营性综合利用设施，B部分为轨道交通专属的各种设施，在方案稳定后，组织相关单位研究确定了综合利用中设计及工程的界面划分原则，为后期的成本切分奠定了基础。
3)成本分摊。项目总成本包括分摊地铁的征地拆迁费用、土建工程费用、市政设施及环评费用、财务费用、税费及管理费用等。由于车辆段的征地拆迁费用是从轨道交通建设资金中一次性投入，车辆段综合利用则把征地拆迁费用按照一定的比例由地铁与开发共同分摊；土建工程费用参考未开发车辆段造价进行切分，多出部分由开发分摊；为开发服务的各项前期费用和市政费用由开发承担。上述相关投入由审计部门和发改部门审核认定后，按照发改部门给的比例记取企业的利润。
4)土地性质和权属划分。由于车辆段用地在竖向范围内的车辆段空间与开发空间交织在一起，因此采用“立体钉桩”及“三维出让”的方式明确了车辆段用地和开发用地的权属界面。明确了上盖区的用地属性为经营性的F类混合用地，使得出让的空间关系清晰明确，为车辆段和二级开发的土地证办理提供了依据。
5)收益路径。在项目完成上市交易后，项目成本及企业利润由市财政直接返还京投公司。同时设立专项城市轨道交通建设资金，通过车辆段综合利用所产生的土地增值收益都纳入到建设资金内，用于补充城市轨道建设投资的缺口。仅两个项目的政府土地收益就达到了34亿元，同时还分摊了轨道建设资金20亿元。
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2．4焦化厂车辆段
7号线焦化厂车辆段总用地面积约40hm2，开发总建筑面积61万m2，均为办公、商业，建筑控高80m(见图8、9)。
图8焦化厂车辆段开发
图9焦化厂车辆段开发卫星影像和实景
2014年底完成建设通车任务的焦化厂车辆段综合利用项目是国内第一个全地下车辆段综合利用的成果。该项目在总体规划设计方面进行了大胆创新，为了区域整体环境的协调和道路交通组织的畅通，把占地14万hm2的车辆段整体设置在地下3m以下，上部进行综合开发、道路建设和园林绿化。所有为上部开发预留的结构与车辆段同步设计、同步施工，车辆段、地铁车站与周边用地进行一体化设计和无缝连接，形成大区域的一体化综合开发。该项目计划2015年完成一级上市交易。
3 发展规律总结
3．1成果显著
车辆段综合利用盘活了存量用地，提高了城市土地集约节约利用，每一个综合利用的车辆段其土地利用率达到170%；提升了区域整体环境，整体解决了车辆段对周边地区造成的噪声、振动、景观及交通的影响；为政府创造了巨大的土地收益，提供了数十万平方米的保障性住房，二级形成物业还可增加地方政府财税收入；分摊了数十亿元的车辆段征地拆迁成本，缓解了轨道交通建设资金的压力；实现了各种交通工具的无缝换乘，方便了市民出行，提高了市民的生活质量。车辆段综合利用效益统计见表1。
表1车辆段综合利用效益统计
名称
总占地
/hm2
开发建
筑规模/
万m2
新增土
地面积
/hm2
政府土
地收益/
亿元
分摊地
铁成本/
亿元
保障房/
万m2
四惠
车辆段
30．0410629．4——56
郭公庄
车辆段
23．3254．9214．755525
五路
停车场
22．3632．9915．9216．512
2+5
乡商平西府
车辆段
39．3051．7125．931867
焦化厂
车辆段
406124—17．5—3．2对现有开发模式的创新与突破
车辆段综合利用不同于传统意义上的一级开发，由于其下部的公共设施性质与上部开发的公众利益属性存在较大的差异，从而引发出投资体制、出让方式以及后期管理的不同特性，有些方面在中国国内仍处于政策空白区，需要参与的工作人员采用创新性的思维去思考问题。
现有的传统开发模式是经营性开发地块达到上市条件后由政府按照现行招拍挂方式出让即可，而市政设施用地采用划拨方式划拨给城市轨道交通产权单位进行交通设施的建设，经营性用地与市政设施用地完全脱离。车辆段综合利用工作并不是在“白地”上进行，而是在市政设施用地上部再造了一块经营性用地，因此采用了全新的“一级半”开发模式。“一级半”开发模式是指由车辆段一级开发商(一般为城市轨道的投资主体)负责整体的策划，在上下部的统一规划设计后，进行土地征用及地铁车辆段的土建结构施工，即通过在车辆段上部建造一块具备生长条件的“人造地皮”后交给政府进行市场交易，确定二级开发商后再进行上部规划区的开发与建设。为了确保为二级预留的开发条件能够落实，许多工程要与轨道交通设施同步建设，这就必须在一级开发的前期阶段对项目的规划条件进行深入设计和研究，从地下到空中甚至到地块外部的各种预留工程设施或条件都要达到施工图深度，甚至实施到位。同时，为确保城市轨道交通的安全
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北京轨道交通车辆段综合利用模式的演进与创新
运营及二级开发商在上盖部分开发权益的完全性，北京又提出了“三维出让”的土地权属划分方式。由于车辆段用地在竖向范围内的车辆段空间与开发空间交织在一起，因此可采用“立体钉桩”及“三维出让”的方式将车辆段用地从空间而并非平面上进行空间划分，通过三维坐标点的确定，可以清晰地处理产权空间分层的问题。
传统的投资模式即经营性用地的投资属于企业投资，地铁市政设施投资属于政府投资，二者有明确的界限，不能混淆。车辆段综合利用工作就是在现有的投资体制下巧妙地把两种投资方式合理、合规地整合到一起，并发挥出巨大能量。京投公司作为北京市政府授权的轨道交通投资单位，代表市政府进行轨道交通的投融资，同时作为一家公司也能够参与市场经营活动。一个综合利用项目中存在的两种投资均可以由京投公司负责出资，在市审计局、发改委、市国土局的联合审计监督下，两种资金由不同的渠道投入项目，再按照政府制定的成本切分原则，合理地分开计量。完成交易后，再按照成本切分原则分别划入公司的不同帐户。这就很好地解决了经营与市政两种不同投资体制的融合问题。
3．3注重与城市规划、投资相结合
车辆段上盖是否适合进行综合利用也是在实施过程中首先须进行判断的问题，其中投资与规划是两个最主要的方面。对于投资而言，首先要对车辆段用地周边的自然社会条件是否允许其发展做出判断；同时也要研究车辆段综合利用的经济可行性，在地理位置过于偏远、改造条件过于苛刻的地方，有可能发生投入与社会经济效益不平衡的情况，这时就应当谨慎行事。车辆段上盖进行综合利用后，其功能已经发生了巨大转变，对外更多地呈现出综合商业、居住区的特征，因此区域的城市规划应随之进行相应调整，才能更有效地将车辆段融合于城市。
3．4循序渐进，注重实施细节的保障
车辆段上盖综合利用工程具有特殊的复杂性，通常其最大的特点是融城市轨道交通、换乘枢纽、综合体(住宅、商业等)于一体，其工程特殊性决定了上盖工程实施应遵从循序渐进的原则。新开发的车辆段，着重对旧有经验进行了总结，并采用统一规划、预先布局的方式对以前存在问题的方面进行了很大的改善。在工程处理中尽量对细节考虑周到。如超限审查、减振降噪、消防设计、采光通风、屋顶园林、大屋面排水等。在实施过程中，都十分注意工程细节的管理，例如:在雨季到来前及时遮盖住了上盖建筑预留的孔洞，保护了下部地铁设施免遭水淹；为被覆盖的咽喉区设置“日光收集器”，既解决了咽喉区内的采光问题，又节约了能源。
3．5注重发挥政府主导作用
车辆段综合利用是从内涵上挖掘城市土地利用潜能的新型土地开发模式，在保证城市空间协调发展的同时也提升了城市品位。因此，政府必须在车辆段综合利用过程中发挥其主导作用，从而引导这种新型土地开发模式健康发展，发挥其积极效用。
北京市在车辆段综合利用实践中，十分注重发挥政府的主导作用，依据政府编制的城市轨道交通总体规划来筛选具备开发条件的车辆段，通过市规划委组织国际性的设计方案招标工作，将车辆段综合利用纳入全市土地储备计划，结合区域发展定位来制订车辆段综合利用方案，保证车辆段综合利用同城市轨道交通线路建设同步，等等。
车辆段综合利用是一项系统工程，往往涉及政策法规及城市建设固有机制方面的突破，因此需要在车辆段上盖开发的各个环节充分发挥政府主导作用，才能保证车辆段综合利用同城市整体开发建设相协调。整个开发过程需要与相应的开发政策相衔接，在立项审批、规划设计、土地成本分摊、工程时序、上市等环节都需要多个部门的共同研究和支持，才能制定出对车辆段综合利用相适应的政策与操作程序，并为以后的综合利用工作铺平道路。
4结语
随着城市轨道交通事业的迅猛发展，轨道交通与城市发展的协调关系越来越受到重视，目前已经提升到国家层面，并发布了优先发展城市轨道交通的指导意见。城市轨道交通如何诱导城市结构合理化发展，如何将城市轨道交通有效地纳入城市规划与城市建设的有机系统，成为人们倍加关注的问题。北京正在以建设世界城市为目标，预计到2020年，北京城市轨道网络中还将新增15条线，新增车辆段及停车场20余个，占用土地总量将达到800～1000hm2。因此，无论从集约利用土地还是从轨道交通建设可持续发展而言，都需要通过不断地实践，进一步推动新的相关法规政策的出台和落实，继续完善和改进车辆段综合利用工作模式。可以说，对既有和新增车辆段的综合利用工作将是未来的工作重心。
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(编辑:曹雪明)
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(1．B eijin g In f rastructureIn v est m ent C o．，L td．，
B eijin g100101；2．S ch oo l o f A rchitectureand D esi g n，
BeijingJiaotongUniversity，Beijing100044)
Abstract:Theevolutionandinnovationofcomprehensivedevelopmentof metrodepotsinBeijingindifferentdevelopmentstagesisillustratedthrought heinstancesofcomprehensivedevelopmentandutilizationofmetrodepots ofBeijingurbanrailtransit.Thelawofcomprehensivedevelopmentandutili zationofmetrodepotsissummedup.Itispointedoutthatthecomprehensive utilizationofmetrodepotsisboundtobecomeoneoftheindispensablelinks ofurbanrailtransitindustrydevelopmentinfuture.Thebasiccharacteristics oftherailtransitmetrodepotdevelopmentareconcludedas:compoundlan dpropertyrightrelations,multi-
facettedinterestgroups,complicatedimplementationofengineeringtechno logy,andlackofmanagementoperationspecification.Somebasicviewsare putforward:metrodepotdevelopmentneedsinnovationandbreakthrough sbasedonthecurrenturbandevelopmentandrailtransitconstructionmode s；attentionsshouldbepaidtotheintegrationofurbanplanningandinvestmentp lans；andtheleadingroleofgovernmentsshouldbeemphasized. Keywords:urbanrailtransit；deposit；comprehensivedevelopmentmode；investment；evolution；innovation
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