《国务院办公厅关于同意深入推进毕节试验区改革发展规划的函》(国办函〔013〕35号)文件

深入推进毕节试验区改革发展规划

（2013-2020年）

目录

前言 (1)

第一章发展基础 (2)

第一节主要成就 (2)

第二节发展优势 (3)

第三节机遇挑战 (4)

第二章总体要求 (5)

第一节指导思想 (5)

第二节基本原则 (6)

第三节战略定位 (7)

第四节发展目标 (8)

第三章优化国土空间开发格局 (9)

第一节功能分区 (9)

第二节空间结构 (10)

第四章构建现代化基础设施体系 (10)

第一节加强交通基础设施建设 (11)

第二节加快水利基础设施建设 (12)

第三节推进通信、能源通道建设 (13)

第五章加强生态文明建设 (13)

第一节完善生态保护与建设机制 (13)

第二节健全环境保护机制 (14)

第三节探索建立生态环境补偿机制 (15)

第六章推进新农村建设 (15)

第一节建立发展现代农业的体制机制 (15)

第二节建立推进新农村建设体制机制 (16)

第三节做好扶贫攻坚工作 (17)

第四节推动城乡协调发展 (18)

第七章促进资源富集区转型发展 (19)

第一节建立产业布局和发展引导机制 (19)

第二节提升能源资源综合利用水平 (20)

第三节建立资源加工循环利用体系 (20)

第四节培育壮大新兴产业 (21)

第五节创新发展现代服务业 (22)

第六节有序承接产业转移 (23)

第八章完善基本公共服务体系 (24)

第一节突出教育优先发展地位 (24)

第二节提升医疗卫生服务能力 (25)

第三节全面做好人口和计划生育工作 (26)

第四节完善劳动就业和社会保障体系 (26)

第五节繁荣文化体育事业 (27)

第六节创新社会管理体制机制 (28)

第九章提升对内对外开放合作水平 (28)

第一节提升对外经贸水平 (29)

第二节加强与国内相关区域的经济合作 (29)

第十章政策保障 (30)

第一节加强组织领导 (30)

第二节深化多党合作 (31)

第三节强化政策支持 (32)

第四节落实督促检查机制 (32)

前言

毕节试验区（以下简称试验区）是1988年由时任贵州省委书记胡锦涛同志倡导并经国务院批准，全国第一个在贫困地区建立的开发扶贫、生态建设试验区。试验区成立24年来，经济社会发生深刻变化，实现了人民生活从普遍贫困到基本解决温饱的跨越，生态环境从不断恶化到明显改善的飞跃，人口数量从高速增长到增速明显下降的转变，积累了丰富的实践经验，改革发展已经取得了阶段性成果。

根据《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（中发…2010?11号）、《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发…2012?2号）和《西部大开发“十二五”规划》要求，为全面总结经验，探索新形势下贫困地区后发赶超之路，推动试验区经济社会又好又快发展，特编制本规划。

规划范围为毕节市所辖行政区域，国土面积26853平方公里，2011年末常住人口652万人。规划期限为2013-2020年。

第一章发展基础

第一节主要成就

24年来，试验区经济社会发展取得长足进步。2011年地区生产总值达到737亿元，比1988年增长了41倍；财政总收入181亿元，增长了91倍；固定资产投资831亿元，增长了351倍；三次产业结构由53:22:25调整为18:47:35。基础设施建设取得重大进展，公路通车里程由3748公里增加到2.5万公里，解决220万农村人口的饮水困难。开发扶贫、生态建设、人口控制成效明显，农村贫困人口由312.2万人减少到65.5万人1，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别达到16132元、4210元，森林覆盖率由14.9%提高到41.5%，水土流失面积减少了1404平方公里，人口自然增长率由19.5‰下降到6.2‰。社会事业明显进步，“两基”人口覆盖率达100%，人均受教育年限由3.9年提高到6.8年，新型农村合作医疗参合率达98.9%，城乡低保实现应保尽保。

24年来，试验区紧紧围绕“开发扶贫、生态建设、人口控制”试验主题，按照“近期作示范、长远探路子”的要求，积累了宝贵的经验。坚持发展与扶贫并举，把改善人民群众生产生活条件和提高基本公共服务水平作为改革发展的重

11988的贫困人口数为绝对贫困人口，2011的贫困人口数为收入低于1274元以下的贫困人口。按农民人均纯收入2300元（2010年不变价）的最新标准，贫困人口数为250.05万人。

点任务；坚持开发与保护并进，把加强生态建设和环境保护作为改革发展的根本；坚持人口数量控制与质量提高并重，把实现人的全面发展作为改革发展的目标；坚持因地制宜，把充分发挥当地比较优势发展特色产业作为改革发展的着力点；坚持同心同行，把发挥中国共产党领导的多党合作政治优势作为改革发展的推动力。

第二节发展优势

自然资源丰富。已探明矿产32种，其中煤、磷探明储量分别为281亿吨、14.2亿吨，均占贵州省的50%左右；生物资源丰富，动、植物资源达2800多种，天麻、竹荪、半夏等中药材享誉国内外，农特产品品质优良；年均水资源总量134亿立方米。

文化底蕴深厚。民族文化、历史文化、红色文化丰富多彩，旅游资源独特，气候清爽宜人，织金洞、威宁草海、百里杜鹃、九洞天等景区风光秀美，素有“洞天湖地、花海鹤乡、避暑天堂”之美誉。

区位优势明显。地处四川、云南和贵州三省结合部，是珠三角地区连接西南地区，以及长三角地区连接东盟的重要通道。规划建设的厦门至成都、杭州至瑞丽高速公路和成都至贵阳快速铁路、隆昌至黄桶铁路、昭通至黔江铁路等将成为试验区新的对外交通通道。

多党合作助推。中央统战部、各民主党派中央、全国工商联、国家有关部委及社会各界始终关心和支持试验区建设，形成了统一战线参与试验区建设的毕节经验。

第三节机遇挑战

当前和未来一段时期，试验区发展处于可以大有作为的重要战略机遇期。中发…2010?11号和国发…2012?2号文件的印发实施，为加快试验区改革发展指明了方向，提供了有力的政策支持；投资环境和发展条件不断改善，自我发展能力不断增强，为进一步加快推进工业化、城镇化奠定了坚实基础；经济结构深刻调整，东部产业加快向西部转移，为试验区发挥资源富集优势，推动建立现代产业体系提供了有利条件；区域经济一体化深入推进，有利于试验区参与区域分工，全面提升内陆开放型经济发展水平；广大干部群众思改革、谋发展、奔小康的愿望强烈，呈现出昂扬向上的精神风貌，为实现经济社会跨越式发展提供了不竭动力。

由于自然、历史等多种因素影响，试验区还面临不少突出困难和问题，经济总量小、人均水平低，贫困和落后仍是试验区的基本区情和面临的主要矛盾，基础设施落后、生态脆弱、人口资源环境压力大的状况没有根本改变，城乡发展不协调、农村贫困面广量大程度深等问题仍然突出，产业结构单一、发展方式粗放、科技创新乏力等问题亟待解决，重

点领域和关键环节仍然存在的一些体制机制障碍有待于进一步破除。

第二章总体要求

加快试验区发展，是落实科学发展观、建设生态文明的战略需要，是加快脱贫致富步伐、推动贵州经济社会跨越发展的现实选择，是保障和改善民生、促进人的全面发展的重要举措，对探索全国贫困地区后发赶超之路，实现资源、环境、人口协调发展，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

第一节指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗臶，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，突出“加速发展、加快转型、推动跨越”主基调，深化“开发扶贫、生态建设、人口控制”试验主题，坚持开发扶贫与经济发展并举、生态保护与生态建设并进、人口控制与人的全面发展并重，创新投融资体制机制，着力夯实发展基础；创新统筹城乡发展体制机制，着力提高人民群众生产生活水平；创新资源富集区转型发展体制机制，着力增强经济可持续发展内生动力；创新对内对外开放体制机制，着力发展内陆开放型经济，确保与全

国同步实现全面建成小康社会的宏伟目标，为全国贫困地区探索一条超常规的后发赶超之路。

第二节基本原则

坚持先行先试，创新发展。进一步解放思想、深化改革开放，以改革促发展，以开放促开发，不断增强经济发展的动力和活力。

坚持经济驱动，跨越发展。始终把科学发展作为首要任务，夯实发展基础，全力推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化，增强跨越发展的内生动力。

坚持生态优先，绿色发展。牢固树立生态文明理念，尊重自然、顺应自然、保护自然，强化资源节约利用，在保护中开发，在开发中保护，实现可持续发展。

坚持以人为本，和谐发展。以保障和改善民生为重点，加大扶贫开发力度，提高基本公共服务水平和均等化程度，全面提高人口综合素质，维护民族团结、社会和谐，使改革发展成果惠及广大人民群众。

坚持全面统筹，协调发展。统揽全局，处理好经济与社会、工业与农业、开发与保护、资源利用与强市富民的关系，促进经济发展与人口资源环境相协调。

第三节战略定位

科学发展试验区。实现科学发展和加快发展的有机统一，新型工业化、新型城镇化与环境保护的有机统一，经济发展与改善民生的有机统一，积极探索贫困地区实现科学发展的有效途径。

现代产业集聚区。大力实施优势资源转化战略，促进产业向园区集聚，建成西南地区重要的能源化工基地、资源深加工基地及装备制造业基地、特色农产品加工基地。

创新扶贫示范区。创新扶贫开发机制，坚持以区域发展带动扶贫开发，以扶贫开发促进区域发展，以工补农，以城带乡，为集中连片特殊困难地区减贫积累经验。

生态文明先行区。优化国土空间开发格局，加强不同类型生态区建设，加大水土流失防治和石漠化综合治理力度，着力建设资源节约型、环境友好型社会，促进人与自然和谐共处。

多党合作示范区。发挥中国共产党领导的多党合作和政治协商制度优势，坚定贯彻“同心”思想，奋力推进“同心”实践，不断提高统一战线服务科学发展和自身科学发展水平，形成多方参与、协调并进、相互支持、共同发展的团结奋进新格局，努力建设好试验区。

第四节发展目标

到2015年，经济发展能力明显增强。以交通、水利为重点的基础设施建设取得突破性进展；生态建设和环境保护取得明显成效，石漠化扩展趋势得到初步遏制，环境质量总体保持稳定，森林覆盖率达45%以上；西南地区重要的能源和资源深加工基地基本建成，以能源、化工、装备制造、电子信息、新型节能建材为主的特色优势产业体系初步形成；城镇化进程显著加快，城镇化率达40%左右；基本公共服务水平和均等化程度明显提升，高中阶段毛入学率达到西部地区平均水平，覆盖城乡居民的基本医疗卫生体系和社会保障体系基本建立，贫困人口大幅减少，城乡居民收入基本达到西部地区平均水平；人口自然增长率进一步下降。

到2020年，经济实力显著提升，现代产业体系基本形成，建成川滇黔结合部的区域性经济中心；现代交通运输网络基本建成，工程性缺水问题基本解决；节能减排和资源综合利用水平不断提高，石漠化扩展势头得到根本扭转，环境质量良好，森林覆盖率达50%以上；城乡面貌明显改善，城镇化率达45%以上；人民生活水平和质量不断提高，收入大幅增加，基本公共服务达到全国平均水平，与全国同步实现全面建成小康社会奋斗目标。

第三章优化国土空间开发格局

根据资源禀赋、环境容量、开发程度和发展潜力，优化功能分区，培育形成试验区“一核、一带、多支点”国土空间开发新格局。

第一节功能分区

产业集聚区。包括矿产开采区、工业开发区和城镇建成区。充分利用这些区域基础条件好、产业发展潜力大、资源环境承载能力强的优势，承担试验区推进工业化、信息化和城镇化的主要功能。

特色农业区。包括坝地粮食作物区、山地经济作物区和畜牧区等点状、面状区域。发挥地理、气候优势，着力发展小杂粮、马铃薯、茶叶、蔬菜、核桃、中药材、草地生态畜牧业等特色农业。

生态保护区。包括西部高原石漠化治理与水源涵养林区、中东部生态环境综合整治区、东南部石漠化综合治理与水土保持区、东北部水土保持与石漠化防治区。对25度以上陡坡耕地通过人工措施和自然修复，实现生态恢复；对商品林区等生态控制区域，实行计划性采伐更替；对国家公益林、地方公益林、森林公园、自然保护区、风景名胜区、湿地等生态敏感区域，实行严格保护。

第二节空间结构

突出主城区带动作用。加快建设毕节主城区，积极推进大方县撤县设区，规范建设双山新区，拓展城市空间，优化城市功能，带动产业与人口集聚，努力把试验区建成川滇黔结合部的区域性中心城市、综合交通枢纽、新兴工业城市、商贸物流中心和生态文明示范城市。

打造贵阳-毕节经济带。依托威宁经黔西至金阳高速公路、成都至贵阳快速铁路，培育建设威宁-赫章-毕节主城区-黔西-贵阳综合经济带，壮大节点城市综合实力，促进产业集群发展，建设成为特色鲜明、技术水平高、配套能力强、优势产业集聚的工业走廊。

培育一批中小城镇。支持符合条件的县撤县设市，合理开发并有效利用能源和矿产资源，进一步拓展产业发展空间，促进集聚发展。调整百里杜鹃风景名胜区行政区划。推进试验区内中小城镇与主城区基础设施互连互通、产业协同配套发展、生产要素自由流动。以特色产业为依托，把一批基础设施较为完善、区位突出、发展潜力大的中心镇建设成为特色鲜明的重点城镇。

第四章构建现代化基础设施体系

坚持把交通、水利等基础设施建设放在优先地位，加大

财政投入支持力度，创新基础设施投融资体制机制，加快构建功能配套、安全高效的现代基础设施体系。

第一节加强交通基础设施建设

鼓励和支持民间资本参与铁路项目建设和客货运输服务业务，支持组建以地方投资为主的合资铁路公司。加快干线铁路建设，打通对外连接的快速通道。重点建设成都至贵阳、叙永经毕节至织金、织金至纳雍铁路，规划研究建设毕节经水城至兴义、昭通经毕节至黔江等铁路，加快建设毕节铁路枢纽。研究论证贵阳经六盘水至毕节的城际轨道交通建设。支持发展城市轻轨和重点矿区建设专用(支线)铁路。

加大财政性资金对高速公路、农村公路建设投入力度。鼓励投资主体多元化，采取多种模式，完善公路建设投融资和运行管理体制机制。尽快建成杭州至瑞丽、厦门至成都高速公路毕节段，加快贵阳至黔西、水城经威宁至昭通等高速公路建设。加大国省干线、县乡公路改造力度，增加路网密度，改善路网结构。结合农村道路建设促进旅游公路发展。不断完善公路枢纽及客货站（场）点。到2020年，公路通车里程达到2.8万公里，干线公路网络基本形成，实现具备条件的行政村通沥青（水泥）路。

加快乌江、赤水河航运建设，推进重点库区航道整治，改造及新建重点码头，完善水运配套设施。

适时试点放开低空空域，建设金沙、织金、百里杜鹃等通用机场，研究建设赫章通用机场。开展威宁机场前期工作。提升毕节飞雄机场等级，开通与北京、上海、广州、成都、昆明等大城市航线。

第二节加快水利基础设施建设

创新水利发展体制机制，落实各项政策措施，多渠道筹集资金，保证水利投入稳定增长。积极完善水资源管理体制，实行最严格的水资源管理制度，抓紧确立水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污三条红线指标体系，落实各项任务措施，建立责任追究和考核制度，健全水资源监控体系。发展节水工业、节水农业，建设节水型社会。推进水资源有偿使用和水价改革。健全初始水权分配机制，开展水权交易试点，实现水权有序流转。加大对口支援试验区水利工作力度。以解决工程性缺水为重点，加快推进夹岩水利枢纽、龙官桥水库等一批骨干水源工程前期工作，尽快开工建设。抓紧实施金黔、松坪、宋官、红旗等大中型灌区续建配套和节水改造工程，稳步实施小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程和烟水配套工程。全面解决农村人口安全饮水问题。加快病险水库除险加固和中小河流治理，加快防洪体系建设。

第三节推进通信、能源通道建设

建立和完善通信保障机制，积极推进体制机制创新，加快网络升级改造和信息技术创新，大力推进电信网、互联网、广播电视网“三网融合”，加快城市光纤宽带接入，基本实现行政村通宽带和自然村通信信号覆盖。加强和改进网络与信息安全管理工作，强化应急保障基础设施建设。实施电子政务提升工程和“三农”信息服务工程。推动能源通道建设。优化调整电源点布局和电网结构，加快毕节—大兴电力通道建设，开展主干电网和城乡电网建设与改造，提高电网安全运行能力。加快风力发电接入系统建设。研究建设与贵阳等地相连通的天然气管线。建设毕节成品油库。

第五章加强生态文明建设

树立生态文明理念，开展生态补偿试点，建设长江、珠江两江上游生态安全体系，增强试验区可持续发展能力。

第一节完善生态保护与建设机制

深化集体林权制度改革，规范林权流转，建立林业合作经营机制，开展森林资源资产评估，引导建立以林权抵押贷款为主的多元化投入机制。鼓励社会资本以多种方式参与生态建设。探索建立森林保险制度，支持开展林下经济示范基

地建设，将毕节纳入林权管理服务中心标准化建设试点范围。建立经营性用材林5年限额采伐控制机制，允许年度结余采伐计划结转使用和拍卖。加快林业生态建设示范区发展步伐，继续实施石漠化综合治理、天然林资源保护、防护林体系建设、小流域综合治理等重点生态修复工程，积极发展后续产业。根据退耕还林总体部署，将25度以上陡坡耕地逐步退耕还林。加强自然保护区基础设施建设，加大草海恢复治理，支持百里杜鹃、油杉河和冷水河申报国家级自然保护区和风景名胜区。积极研究将试验区纳入生态文明示范工程试点市范围，创建生态文明城市，统筹推进环境友好型社会建设。

第二节健全环境保护机制

完善环境保护投入制度，积极推进环境保护和污染治理市场化运营。积极推进赤水河、六冲河、三岔河、偏岩河等流域水环境综合整治。提高城市污水和生活垃圾处理装臵的运行负荷率，改革、完善城市污水和生活垃圾处理收费方式，提高收缴率。新建毕节主城区第二污水处理厂和各县城的第二污水处理厂。建设主城区第二垃圾填埋场、双山新区和重点镇的垃圾处理设施，积极推进危险废物规范化管理和处臵。完善排污许可证制度，发展排污权交易市场。提高环境准入门槛，强化工业污染控制，对重点行业企业实施重点监

控。完善环境监测预警制度，建立环境污染事故应急处臵体系。到2020年，集中式饮用水源一级保护区水质达到Ⅱ类标准，城市空气质量达到二级以上标准，城镇污水处理率和垃圾无害化处理率达到西部地区平均水平。

第三节探索建立生态环境补偿机制

按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。进一步加大中央财政均衡性转移支付力度。建立和完善生态公益林补偿和流转机制。探索建立林业碳汇交易机制，发展碳汇林业。鼓励和引导乌江流域上下游之间开展生态补偿。严格执行矿山环境恢复治理保证金制度。加强矿山资源利用，提高植被覆盖率。推进国家可持续发展实验区建设。

第六章推进新农村建设

夯实农业农村发展基础，加快发展现代农业，扎实推进新农村建设，探索建立以城带乡、以工促农、城乡一体发展的体制机制，实现城乡协调发展。

第一节建立发展现代农业的体制机制

建立促进现代农业建设的投入保障机制。创新土地管理

体制，实行最严格的耕地保护制度，确保耕地总量不减少、质量不降低。对农业综合开发项目探索试行先建后补的民办公助机制。继续实施农田水利基本建设、土地综合治理、节水改造、烟水配套等工程。优化农业生产力布局，推进高海拔山区优质杂交玉米制种基地、优质粮油生产基地建设，加快特色农业基地建设，打造“乌蒙”品牌。深入推进山区现代农业示范区建设。强化基层农技推广体系建设，在统筹整合强农惠农富农资金、发展农民专业合作组织、创新产业化经营机制、创新金融支持手段等方面，探索行之有效的办法。积极推进农产品质量安全标准示范县建设，提高动植物疫病防控监管能力。引导和支持城乡各类社会服务组织和机构为现代农业提供社会化服务。

第二节建立推进新农村建设体制机制

深入推进农村集体土地产权制度改革，推动建立“产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理”的农村集体土地产权制度，落实农民对土地的使用权和房屋、林木等资产的所有权。尽快建立健全产权交易平台，加快林地、林木流转制度建设。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作，积极稳妥地推进农村集体经营性建设用地流转，建立健全制度政策，探索农村集体建设用地所有权、使用权实现方