推动土地进入产权市场的设想及建议
土地产权交易方式的简单化与原始化，不仅降低了土地资源的配置效率，而且导致了土地价格与价值严重背离。应该尝试土地产权进入产权市场。建立专门的土地产权交易市场，条件成熟的时候实现土地产权证券化。
随着市场经济的不断发展，土地已经成为中国最宝贵的资源和最大的产权。但是，目前的土地产权采取招拍挂方式进行交易，影响了交易的公平公正及定价的合理，并在一定程度上加大了房市风险和公众对政府的信任危机。因此，必须积极推动土地产权交易方式的创新，引导土地产权交易由低级形态向高级形态转变。在目前中国产权交易市场已经大力发展并初具规模的条件下，可以尝试土地进入产权市场进行交易，探索依托产权交易机构设立土地产权交易板块，从而提高土地资源的配置效率。
一、土地招拍挂式“交易”面临的问题
开始于2002年并于2004年8月31日后替代“协议出让方式”而全面推广的“招拍挂”式交易，是一种产权交易和资源配置方式，但却是一种比较低级、原始而简单的交易方式，虽然在一定程度上克服了协议出让方式的很多弊端，但仍伴有较强的行政色彩而影响交易的公开、公平、公正和有序，使得市场自动调节价格不背离价值的功能失效，进而对整个地产行业、房地产市场以及民生产生重要影响。可以说，招拍挂式交易自实施以来所暴露的问题已经很多，对其进行改革和升级已在所难免。
(一)土地招拍挂的随机性和随意性导致土地价格与价值背离
价格围绕价值上下波动是一条基本的市场价值规律，反映了价格在市场调节和供求作用下的基本走势。要实现价格规律化的变动，核心是要保证市场发挥主导作用，保证各要素可以持续自由流动，不受外在条件尤其是行政干预的影响。而当前中国的土地交易市场恰恰违背了这一点。具体来说，“随机性”表现为土地供应的不连续性。很多时候，政府供地不是根据既定的中长期规划有节奏地进行，而是根据政府的资金需求或者其他考虑而进行，这抑制了土地要素的自由流动性；“随意性”表现为供地没有对市场形成调控，反而“推波助澜”，为某些地产商所利用。在房市高涨的情况下，政府将增加供地作为房价暴涨的调控手段，供地节奏随着房价的波动而波动，无规律也无规划，宏观调控的效果有限，甚至在地价区位效应作用下可能适得其反，房价和地价互相推涨。
(二)土地招拍挂的机会短暂性导致有需求的受让者不计成本
一个成熟完善的市场应该能为参与者双方提供足够的谈判和决策的时间，或者存在相对充分的备选商品，使得需求方和供应方处在均等的地位上公平交易，否则，市场会因主导力量的差异分化为买方市场或卖方市场。从这一点分析，当前的土地交易市场是典型的卖方市场，一方面，土地资源稀缺，供给呈现刚性特征，使得买方不得不提高购买价格；另一方面，土地招拍挂几个月才一次的机会短暂性，决定了真正有需求的受让者只能不计成本地抬高价格，再加上部分地产商的“囤地战略”和“投机冲动”从中“抬标”，土地招拍挂所形成的交易价格已经远离土地的真实价值。必须指出的是，受让者的不计成本只是表象，真实的影响却是抬高了的成本最终进入房屋价格而转嫁到千万百姓头上，大大加重了百姓的负担。
(三)土地招拍挂信息披露的不充分性影响交易的公平公正
一个公开交易和公平竞争的市场首先要保证的是交易双方拥有充分而对等的信息，没有充分的决策信息就谈不上自由交易和对等谈判，而任何一方主宰信息或比另一方拥有更多信息都会破坏交易的公平和公正。中国土地交易招拍挂形式恰是对此的一种破坏。一方面，招拍挂具有行政导向色彩，部分地方政府根据喜好人为设置参标条件，并且对交易地块的信息有选择性地披露，导致部分竞标者失去机会；另一方面，招拍挂的“随机性”缺乏信息披露的长效监督机制，土地受让方只是被动地接受信息，出让方信息披露的“随意”和受让方信息关注的“随机”加剧了交易双方的信息不对称性，只有那些与信息源关系很近的受让者才能顺利取得土地。由此可见，信息披露的不充分性极易破坏自由竞争的市场机制，影响交易的公平和公正。
二、推动土地交易由低级形态向高级形态转变
“协议出让土地方式”、“招拍挂式土地交易方式”、“产权市场公开交易”、“土地产权证券化”等，所产生的配置效率和效果差别很大，从前两种方式向后两种方式的转变反映了市场主导作用的加强。市场经济发达国家对于土地交易都采取了以市场为主导的方式，在国家统一规划指导下由市场交易双方自愿决定交易价格，政府则侧重于提供多层次、多形式的交易市场并保证其连续正常运转，从而有效保证市场对资源的合理配置。中国当前的土地产权交易仍属于低级形态，改革的基本思路是推动土地交易形式向高级形态转变。
(一)鼓励多种层次、多种形式的土地产权交易
土地交易有其特殊性和复杂性，改革不能一蹴而就，每一次交易形态的升级需要进行充分的条件准备和实践探索，因而过渡时期推动土地交易形态的升级应首先鼓励多种层次、多种形式的土地产权交易，在此基础上逐渐淘汰低级形态，保留高级形态。具体来说，“多种层次”是指既要允许各省、市自行组织土地交易，又要以国家区位战略为指导，逐步探索东中西部专门交易市场或以某一条件成熟的城市为点逐步推开覆盖全国市场。“多种形式”是指土地交易不局限于招拍挂，推动土地进入产权市场进行公开交易，条件成熟时还可推进土地产权证券化，实现土地产权的分割交易，这是产权交易的最高形态。
(二)把土地产权交易转变为经常性与连续性交易
由于土地招拍挂具有随机性、随意性和机会短暂性的特点，给土地公平交易和合理定价带来了难题。从市场经济发达国家的经验来看，只有经常性与连续性的市场，才能在运行中逐渐实现市场价值规律，并在此过程中确保价格围绕价值上下波动。而土地招拍挂式交易的“一锤子买卖”决定了即使价格不合理也无法校正，这刺激了部分人的投机心理，而且会对其他土地交易产生不利的示范效应。必须引导土地交易经常化和连续化，成为真正的交易品种。
(三)逐渐扩大土地产权交易范围
中国的土地从所有权上划分包括国有土地和集体所有土地两大类，其中，国有土地又包括国有经营性土地、国有荒漠类未开发土地等，集体所有土地分为耕地和宅基地等。中国土地招拍挂式交易所涉及的主要是国有经营性土地，国有荒漠类未开发土地也允许交易，但因为资金难题和开发效益不明显而成交量有限。交易品种的稀少和交易范围的狭窄都会影响市场的发育和成熟，因此，对中国土地交易进行改革和升级的基本思路之一就是要逐步扩大土
地产权交易的范围，在做好国有经营性土地交易的基础上，逐渐推进国有荒漠类可开发土地、集体所有非耕种类可开发建设土地等入市交易，逐步实现可开发建设类土地要素的自由交易和合理配置，提高稀缺土地资源的配置效率。
三、通过产权市场进行土地产权交易的设想
土地进入产权市场进行交易，不仅仅是行政主导向市场主导的转变，而且是招拍挂式随机性交易向经常性、连续性交易的转变，从而保证了以市场为主导配置土地资源，并可以有效转换政府职能，强化日常监督和监管，有利于优化市场环境，促进交易公平和有序。通过产权市场进行土地产权交易的设想首先要求搭建多层次、多区域、专业化的土地产权交易市场，为符合条件的土地入市交易奠定基础。
(一)依托已有的产权交易机构进行土地产权交易
依托已有的产权交易机构进行土地产权交易是推动土地入市交易的第一层次，也是最简单、最容易实现的层次。当前，中国拥有规模庞大体系健全的产权交易场所，各省、自治区、直辖市甚至一些市县都建有产权交易机构，覆盖相当广泛，这为土地产权交易借助产权市场进行提供了很大的便利，凭借已有的运作经验可以顺利解决土地交易的场所、规则、频率、步骤等问题，剩下的只需要关注土地作为交易品种的规范工作和土地交易的信息披露工作既可。
(二)在产权市场设立土地产权交易板块
在产权市场设立专门的土地产权交易板块是推动土地入市交易的第二层次，也是相对专业与高级的层次。土地进入产权市场交易，如果没有专门的土地产权交易板块而与其它产权交易混为一类，就难以为土地交易提供专业化服务——专业的工作人员、专业的交易规则以及专门的运作程序，既不能保证以“专业的手段”解决土地交易的“专业问题”，也很难保证土地交易形态的顺利升级，甚至只是招拍挂式交易的翻版。可以说，在政策允许的条件下，推动土地产权入市交易应尽可能快地实现第一层次向第二层次的转变，提高土地产权交易的专业化水平。
(三)条件成熟地区可以率先建立土地产权交易市场
允许条件成熟的地区率先建立专门的土地产权交易市场进行土地产权交易是推动土地入市交易的第三层次，也是最专业、最高级的层次。在产权市场设立专门的土地产权交易板块可以提高一家产权交易机构进行土地产权交易的专业化水平，但是可能引发若干家甚至全国产权交易机构的同类竞争问题，不仅实现不了既定目标，反而会因无序竞争而弱化专业服务。因此，应该允许条件成熟的地区率先建立专门的土地产权交易市场，或者将其他产权市场重组改造为专业化的土地产权交易市场，这些专门的市场面向所有区域，以点带面，辐射全国。
四、可以进入产权市场交易的土地类型
通过产权市场进行土地产权交易必须要解决的核心问题是确定可以进入产权市场交易的土地类型。在中国，不是所有的土地都可以入市交易。一方面，中国土地稀缺，18亿亩
耕地的红线不可逾越；另一方面，在不同阶段，哪些土地可以入市交易必须接受国土资源规划、城市建设规划、土地利用规划等的指导，不能随意确定。由此可见，确定可交易的土地类型是一项政策性较强的工作，体现了国家对于土地利用的中长期战略思想与规划，也反映了土地利用的系统性和中长期性，需要中央政府和地方各级政府统筹安排并定期公布，确保产权市场土地产权交易的信息披露更为充分、及时，保证交易的顺利进行。在当前和今后一段时间内，进入产权市场进行交易的土地类型可初步分为四类，并随着规划调整而更新。
(一)城市闲置可供开发建设的计划出让土地
城市闲置可供开发建设的计划出让土地是当前招拍挂式交易的主要对象，是国有经营性土地的重要组成部分，也是地产商和一些厂商竞相争夺的宝贵资源。随着城市化的推进和人口的集中，各个城市尤其是大城市的可用土地资源越来越少，这给城市建设带来了难题，但对于土地产权入市交易却是一个较好的起点。一方面，对于少而宝贵的土地产权可以充分做好前期的调查、开发以及品种设计、信息搜集等工作，另一方面，土地稀缺可以促使城市规划长期性和动态化，不断调整出城市闲置或废弃的可供开发建设的土地，相应缓解土地供应紧张局面。
(二)各类机构占用的闲置或计划出让的土地
在中国，包括党政机关、事业单位以及绝大多数国有企业在内的各类机构占用的土地在中国城市土地资源中的比重很大。然而，当前各类机构占用的土地有相当一部分处于闲置待开发状态，造成了资源的极大浪费。对其进行整理出让，不仅有利于缓解城市供地紧张的难题，也能帮助各类机构实现固定资产流动化、货币化，实现土地的价值增值。因而，推动土地产权入市交易所要做的一大努力就是督促各类机构将其占用的闲置或计划出让的土地转入土地产权交易市场进行交易，实现土地资源的重新配置和财富增值。
(三)农村非耕种类可开发建设拟交易的土地
从现实情况看，农村非耕种类可开发建设拟交易的土地早就处于流通中，尤其是那些位于城市近郊以及重大水利、电力、交通建设占用的农地。当然，这部分土地当前的交易形式主要是由国家先征用整理后再出让，然而征用所支付的补偿金远远不能解决失地农民的生存、就业和保障等问题，引发了系列矛盾。考虑将这类土地推入产权市场进行交易，可以使成交的价格回归价值，提高农民收入，同时通过交易的常规化、制度化，还有利于使一些集体所有制土地被迫的“地下交易”自动消亡。
(四)荒漠、沙滩、沼泽类可开发利用的土地
荒漠、沙滩、沼泽类土地在“全国土地利用类型”中划归“尚未开发利用的土地和其他土地”大类，包括荒漠地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地以及高原荒漠、苔原地、河流水面、湖泊水面、苇地、滩涂、冰川及永久积雪等。这类土地在中国国土总面积中的比重很大，根据全国土地资源调查办公室1996年汇总的数据(未含香港、澳门和台湾)，在1996年即超过了27.6%，随着荒漠化的发展，这类土地面积会增加，因而对这些土地进行开发，为中国未来发展储备必要的后备资源十分重要。由于在当前技术条件下，这些土地部分根本无法开发，部分开发成本过于昂贵，大大抑制了人们的开发热情，因而推动其中可
开发利用的土地入市交易，广泛筹集开发资金是必要的。此外，对这类土地进行开发以建设生态文明，也不失为地产商或其他财富阶层反哺社会的重要方法。
五、积极创造土地产权证券化的条件
土地作为商品有其特殊性，不是简单地“一手交钱一手交物”即合理，必须兼顾土地对于民生就业、保障、居住的长期支持效应以及土地对于人类生存环境的全球生态效应，其交易形态应能合理解决这些问题，不留遗患。土地产权证券化作为土地产权交易的最高形态，可以实现土地产权的分割交易，兼顾短期效应和长期效应，从而更合理地解决土地交易涉及的拆迁居民住房问题、失地农民就业、保障等安置问题以及生态保护问题，并在一定程度上缓解城市土地供应紧张的局面。因而，应该在推动土地进入产权市场进行交易并逐步总结经验的基础上，积极推动土地产权证券化的实现。当然，土地产权证券化作为土地产权交易的最高形态，不是一蹴而就的，需要依托产权市场积累经验和准备条件，待条件和经验成熟后，再逐步推广。
(一)推动土地产权证券化的意义
土地之于人类，是生存的必要依托，也是发展的重要资源。只有在解决好人类生存居住的基本问题基础上，才能考虑依托土地资源的重新配置实现更大的发展和更多的财富。因此，推动土地资源重新配置必须考虑土地作为商品之外的其他附加功能：农地对于农民的居住、就业、保障、继承功能；城市土地对于城市居民的居住和继承功能；荒漠、沙滩、沼泽类土地对全球的生态支持功能等等。引入土地证券化交易模式，将土地“整体产权”分割为若干份“小产权”而量化为证券化交易单位，实现分批分次入市交易，一方面，可以在很大程度上缓解甚至解决以往土地产权整体交易不能兼顾土地附加功能价值的问题，通过分批分次交易可以为土地的各类功能“量身打造”产权出让的份额和时间；另一方面，有助于解决资金筹集难的问题。由于土地的价值较大，交易的资金量很大，一个单位甚至几个单位联手都很难筹集，且筹集资金绝大部分来源于商业银行，一旦出现问题，极易拖累商业银行。推动土地产权证券化，允许社会公众、机构投资者、地产商参与买卖同一宗土地的产权，可共同出力解决建设资金难题，并共同分享土地增值收益。
(二)依托产权市场加快土地产权证券化的成熟条件
在推动土地进入产权市场进行交易的条件下，土地产权证券化条件的成熟必须依托产权市场自身的改革与创新。首先，要依托已有的产权市场打造专业的土地产权交易市场，并制定切实可行的入市规则、交易规则和资金管理办法，为土地产权入市交易奠定基础；其次，要依托土地产权交易市场积累土地产权交易经验，逐步实现土地产权“整体交易”向“分割交易”过渡；再次，要依托产权市场的人气和平台，逐步培育合格的土地产权证券化交易的参与者，即合格的散户投资者和机构投资者，从理念和规则层面打造符合条件的市场交易主体；最后，依托产权交易平台实现资金的有效结转，保证筹集的资金能及时划转至相关账户，解决相应的问题。具体来说，将农村非耕种类可开发建设的土地产权证券化，要能缓解失地农民的就业、保障困难；将荒漠、沙滩、沼泽类可开发利用的土地产权证券化，要能逐步推进生态文明建设；将城市闲置可供开发建设的计划出让土地产权证券化，要能缓解城市土地供应难题。