论我国不动产登记制度的完善
论我国不动产登记制度的完善
王小波*
摘要：建立完善的不动产登记制度是世界物权立法发展的趋势。我国目前没有专门的不动产登记法，虽然《物权法》的颁布在一定程度上完善了不动产登记制度，但不动产登记相关制度、操作程序等还有待明确、完善。
关键词：不动产制度完善
不动产登记制度是物权法重要的组成部分，没有健全的不动产登记制度，就没有完善的物权法律制度。《物权法》的颁布，可谓揭开了我国房地产登记制度发展的新篇章。《物权法》对房地产统一登记规则、房地产登记的效力、房地产登记机关的职责、登记信息的公开查询、更正登一记、异议登记、预告登一记以及登一记错误赔偿责任等重要内容做出了规定，确定了我国房地产登记的根本制度，为完善我国房地产登记制度奠定了坚实基础。《物权法》出台后，虽然对实行统一的不动产登记制度进行了总体上的规定，但对不动产登记的相关制度及具体操作程序还需要进一步明确和改善。
一、《物权法》对不动产登记制度的贡献
一、房地产登记基础理论得以发展
(一)确立了物权变动的公示原则，明确规定登记是房地产物权变动的公示方式
公示原则作为物权变动的基本原则，己为世界各国物权立法所普遍确立，而物权变动的公示方式，在世界各国也均为一致，不动产物权的公示方式为登记，而动产物权的公示方式为占有或交付。《物权法》物权变动公示原则的确立，一方面是对国际认可的法理的遵守，使我国物权立法与国际接轨;另一方面，如前所述，我国一直缺乏明确的房地产登记基础理论，就我国《物权法》颁布前的房地产登记法律制度而言，其并非完全民法物权意义上的登一记制度，而主要以行政权干预或管理为目的，重点强调公法上的意义，私法意义却显较弱。《物权法》的出台，并明确确立了物权公示原则，将房地产登一记制度首先视为是一种物权变动的公示方法，不仅极大地强化了房地产登记制度的私法意义，而且对于维护物的占有秩序和交易安全具有重要意义。而《物权法》之后的《土地登记办法》、《房屋登一记办法》则进一步重申了《物权法》关于登记物权公示的私法意义，如《土地登记办法》第二条明确规定土地登记是将国有土地使用权、集体土地所有权等依法需要登记的土地权利记载于土地登记簿“公示”的行为，明确规定登记是上地物权变动的公示方式。
(二)构建了“以折衷的债权形式主义为原则，以登记对抗主义为例外”的二元主义交错的不动产物权变动模式
以法国为代表的登记对抗主义立法模式不利于维护交易安全;以德国为代表的物权形式主义立法模式实践操作过于繁琐、无因性法律后果过于绝对且与公信力效力重叠:而以奥地利、瑞士为代表的债权形式主义立法例正好克服了二者之不足，从而“成为物权变动立法模式的基本潮流”。①针对我国理论界关于不动产物权变动模式的重大分歧，《物权法》在借鉴德、日、法等国不动产物权立法的基础上，结合我国的历史传统、具体国情，最终确立了“以折衷的债权形式主义为原则，以登一记对抗主义为例外”的二元主义交错的不动产物权变动模式，在很大程度上明确、奠定了我国房地产登记的基础理论，体现出我国独有的物权立法特点。具体说就是:第一，承认物权合意的客观存在性，但不承认其具有独立性、无因性。就单纯的当事人物权变动的意思表示而言，作为一种客观存在在物权变动之中是不可或缺的。即“承认物权行为概念本身，但并不一定必须承认物权行为的独立性和无因性，抑或虽然承认物权行为概念及物权行为的独立性，但并不一定必须承认物权行为的无因性。”②第
二，规定在一般情况下房地产物权变动经登一记生效，即房地产物权变动原则上采用登记生效主义模式。此外，在不动产登一记生效为主的基础上，也确立了登一记对抗主义模式作为房地产物权变动的例外原则，即非经登一记不能对抗善意第三人。登记对抗主义的适用范围主要包括:土地承包经营权、宅基地使用权以及地役权。
二、统一的房地产登记规则得以初步确立
我国一直没有统一的房地产登一记规则，在实践中存在着房地产登一记法律规范不统一、登记机关不统一、登记程序不统一等混杂局面，这种混杂局面已经严重妨碍我国房地产市场的顺利发展。为克服上述实践中存在的弊端，《物权法》首次明确规定国家对不动产实行统一登记制度，确定了我国将在房地产登记领域建立统一的不动产登记规则的大方向。其次，针对房地产登记程序中房、地不统一的现状，《物权法》规定了基本的房地产登记程序:申请~审查一记载于登一记簿。《土地登记办法》与《房屋登一记办法》则以《物权法》的相关规定为依据，分别对土地登一记及房屋登一记的程序进行简化，分别取消了原先土地登一记中的地籍调查程序、房屋登记中的公告程序，上地登记(土地总登一记除外)的程序简化为申请
①梁慧星、陈华彬.物权法〔M].北京:法律出版社，19卯.
②陈华彬.论基于法律行为的物权变动.梁慧星主编，民商法论从(第6卷)[M].北京:法律出版社，1997. 一权属审核~注册登记一颁发或更换证书，房屋登记的程序简化为申请一受理一审核一记载于登记簿一发证。至此，土地登一记与房屋登记的程序应该来说己实现了统一，因为土地登一记中的权属审核这一程序其实己经隐含有受理这一程序了，若不受理，则谈何权属审核?再次，针对之前房地产登记权属证书与登一记簿之间关系不明确的问题，《物权法》第17条、《土地登记办法》第16条、《房屋登一记办法》第26条均明确规定，除有证据证明不动产登一记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。
三、有关房地产登记效力的规定更为合理
(一)根据登记原因之不同区分房地产登记的效力
我国之前的房地产登记立法不区分房地产物权变动的原因，对于因非法律行为如继承、新建等设立、移转、变更和消灭房地产物权的一律规定非经登一记不发生物权变动的效力。《物权法》参照国际上惯行的物权法基本原则，对于不经登记也发生房地产物权变动效力的情形做出了具体的规定。《土地登记办法》、《房屋登记办法》则与《物权法》保持一致，同样规定因人民法院、仲裁机构生效的法律文书、合法建造房屋、继承或受遗赠等均属于因非法律行为取得、设立、丧失及变更不动产物权的情形，不以登一记为生效要件。
(二)明确规定登记仅只是物权变动的生效要件，克服了以往立法中混淆
物权变动与债权合同成立、生效要件的缺陷按照区分原则，以发生物权变动为目的的基础关系，即物权变动的原因行为的成立，必须按照该行为成立的自身要件予以判断，而不能以物权的变动是否成就为标准判断。如以债权法上的合同作为物权变动的原因行为时，其成立以及生效应该依据债权法，即以当事人的意思表示真实而且一致为充分必要条件。至于物权变动能否成就，并不是合同成立生效的必要条件。而物权的变动，必须以动产的交付与不动产的登记为必要条件，而不能认为基础关系即原因行为的成立生效就必然发生物权变动的结果。《物权法》第巧条的规定就体现了区分原则的思想。一方面，《物权法》区分原则的确立，彻底克服了以往我国房地产登记法律规范中将登记视为债权法上的合同成立、生效的要件，混淆物权变动和债权合同的成立、生效条件的缺陷;另一方面，区分原则的确立符合物权为排他权而债权为请求权的基本法理，被民法实践证明是一条分清物权法和债权法的不同作用范围、为物权变动与债权变动建立科学规范基础、区分当事人的不同法律责任的行之有效的原则。①而作为《物权法》配套法的《土地登一记办法》与《房屋登一记办法》也秉承了《物权法》区分原则思想，规定登记仅只是土地物权变动或房屋物权变动的生效条件，如
《房屋登记办法》第31条就规定当事人买卖房屋应在有关法律文件“生效”后申请房屋所有权转移登记。
四、三类特殊的不动产登记制度得以构建
我国《物权法》出台前的房地产登记法律规范对房地产登记的类型有一些相关的规定，但都不够全面。为适应我国房地产交易市场的发展需要，解决房地产登一记过程中可能出现的争议，《物权法》科学地构建了三类新的登记制度—更正登一记、异议登记及预告登记。《土地登记办法》、《房屋登一记办法》则以《物权法》为依据，在制订时增加了更正登记、异议登记、预告登一记等登一记类型并细化了这些登记类型的内容与程序。
(一)确立了赋予当事人更正权与异议权的更正登记和异议登记制度
根据不动产物权公示原则，一记载在登一记簿上的当事人所享有的物权，原则上推定为正确、合法的权利。这是法律为保护不动产权利人的合法物权，确保不动产交易安全，稳定社会经济秩序的必然选择。但这并不是说记载在登记簿上的物权就是绝对正确、不可推翻的，如果登记的物权事项与事实上的物权事项不符，为避免真正权利人因为登记公信力而遭受损失，则应当赋予真正权利人享有更正权与异议权的救济途径。为此，《物权法》第19条规定了更正登一记和异议登一记制度。同时，为了克服异议登记给不动产物权交易造成不稳定状态的缺陷，《物权法》还规定异议登一记申请人在异议登一记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。而《土地登记办法》第58至61条及《房屋登一记办法》第74至79条则对《物权法》第19条的规定进行了细化。如对更正登记和异议登记如何申请、应提供哪些材料、异议登一记的注销等问题做出了可供房地产登记实践操作执行的规定，更在《物权法》第19条的基础上对异议登记的法律效力予以明确，填补了《物权法》异议登记法律效力不明的漏洞。更正登记和异议登记制度的建立，丰富、完
①孙宪忠，论物权法[M].北京:法律出版社，200847.
我国房地产登一记制度的现状、发展与完善善了我国的房地产登一记类型体系。
(二)确立了遏制重复销售、重复抵押的预告登记制度
现阶段，由于房地产市场的不规范，出现了许多商品房重复销售、重复抵押
的不良现象。如近年来频频被媒体曝光的一房多卖、假房地产骗取贷款、开发商
卷款潜逃等等。之所以频频出现这些现象，一是与开发商的不诚实经营有关，二
是现行的商品房预售合同登一记备案制度不能从根本上解决将合同请求权推进到
登一记请求权的问题。为此，《物权法》第二十条借鉴了国外立法并结合我国现有
的商品房预售和住房贷款按揭制度，规定了预告登记制度，创新了房地产登记的
种类。而《土地登一记办法》、《房屋登记办法》则以《物权法》的相关规定为依
据，对预告登记的适用范围、效力期间、申请预告登一记所需文件材料等做出更进
一步的详细、具体的规定。如《房屋登记办法》第67条明确规定预告登记适用
于预购商品房、以预购商品房设定抵押、房屋所有权转让及抵押等，比《物权法》
的规定更为明确，更有利于实践操作。
五、房地产登记机关的审查责任得以强化
对于房地产登记的审查，《物权法》第12条、《土地登记办法》第13条、《房屋登记办法》第18、19条均规定了房地产登记机关应当履行的职责。《房屋登一记办法》更是以《物权法》为依据，对登记机关的审查职责如查验、询问事项、需实地查看的具体情形做出明确规定，更有利于房地产登记实践操作。比起《物权法》颁布之前的相关房地产登记立法，《物权法》、《土地登一记办法》、《房屋登一记办法》明确了房地产登记机关应当审查的事项范围，“询问申请人”、“实地查看”等的职责要求，在当前我国诚信体系尚未建立、社会信用缺失的情况下，应该来说可以起到一定的监督作用，对保障房地产交易安全具有显著促进作用。
六、房地产登记信息公开查询制度得以确立
房地产登一记是物权公示最重要的方法。如果把登记的资料当成秘密档案，不允许查询复制或者设置苛刻的查询复制条件，就无法起到公示的作用，影响整个物权法律制度规范调整物权法律关系的社会功能。我国在《物权法》颁布之前对房地产登记信息公开查询制度的立法存在明显缺陷。究其原因，除了不重视便利群众、服务社会以外，很重要的原因是仍然在思想上将房地产登一记作为房地产管理的手段，而轻视其物权公示的功能。因此，《物权法》第18条、《土地登记办法》第72条、《房屋登记办法》第28条均明确规定了对房地产登一记信息的公开查询制度，《物权法》更是取消了之前的房地产登记立法对不动产登记簿记载事项查询范围的限制。这为建立登记信息公开制度提供了法律依据，从而有利于为房地产市场交易提供全面准确的信息服务，切实发挥保护交易安全、警示交易风险的功能，维护正常的房地产流转秩序。
七、登记机关的赔偿责任得以明确
《物权法》、《房屋登记办法》规定的房地产登一记制度中，有一个非常令人瞩目的制度安排，就是《物权法》第21条、《房屋登记办法》第92条明确规定了登一记机关登记错误的赔偿责任。对房地产登一记机关因登一记错误造成当事人损失的赔偿责任，以往的房地产登记法律规范对其规定仍比较笼统、模糊，这也导致过去因登一记错误而造成的互相推诱、责任不清的情况时有发生。更有甚者，有些因房地产登记而引起的行政诉讼案件在当事人胜诉后，即使确认了房地产登记机关存在过错，当事人也得不到赔偿。而依据《物权法》、《房屋登记办法》的规定，登记机构就登一记错误导致他人损害的，应当承担赔偿责任。这对于规范房地产市场秩序、强化登一记机关的责任、保障房地产登一记的公信力，充分实现房地产登记的法律价值和社会价值，有着十分重要的意义。
二、我国不动产登记制度仍存在的问题
虽然《物权法》的制定为不动产登记制度的完善做出了重要的贡献，但是与法治国家和市场发展的客观要求相比，现有的不动产登记制度仍存在许多缺陷。主要包括以下几点：（一）不动产登记的法律依据不统一
虽然《物权法》第九条和第十条就（“就”换“阐明”）不动产统一登记的范围、登记机关和登记办法由法律、行政法规规定，但至今我国尚未就不动产登记制度专门制定法律。实际操作中，只能依据《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关法律规定，导致出现不同的法律后果及各行政部门各自为政的现象。因此，仅《物权法》的口号性规定已不足以解决现实中遇到的问题。
（二）不动产登记范围不明
《物权法》对登记范围的规定并不明确，导致了不同规则在登记对象上出现各自不同的规定，如《土地登记规则》将他项权利定义为“土地使用权和土地所有权以外的土地权利，包括抵押权、承租权以及法律、行政法规规定需要登记的其他土地权利。”而《城市房屋权属登记管理办法》则将他项权利限定为“由房屋所有权产生的抵押权、典权等权利”。（三）不动产登记机关不统一
目前不动产物权登记机关是“多头执政”，其根据的法律各不相同。《物权法》第十条规定，“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。”根据不同登记类型，我国有以下登记机关：国土管理机关、房产管理机关、矿产管理机关、水行政管理机关、渔政管理机关以及林业管理机关。《物权法》附则补充规定：“法律、行政法规对不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法做出规定前，地方性法规可以依照本法有关规定做出规定。”即同一部门或不同部门都可以依据各自地方性法规，主张不动产登记的权利。如房地产登记，有的城市将涉外房地产登记留在市级办理，而将其他下放到区一级办理，结果导致市区争夺登记业务，出现许多重复登记的现象。
（四）登记机关收费标准不尽合理
《物权法》第二十二条规定不动产登记费按件收费，不论标的大小的做法明显不合理。同时，由于多部门登记，获利的多少极具可能影响各部门的办公积极性和效率。此外，就普通老百姓而言，其往往因为登记费用过高而逃避登记，最终将损害老百姓的利益。
（五）登记机关错误登记的赔偿责任机制不健全
虽然《物权法》第二十一条规定，“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”但对于具体如何赔偿以及由谁承担费用并没有做出规定。登记机关的责任究竟属民事责任还是行政责任？是依据国家赔偿法来实现赔偿责任，还是通过建立一套新的合理的追究机制？这些问题仍需要进一步立法明确。
三、完善我国不动产登记制度的建议
不动产登记制度是物权法的重要组成部分，在分析不动产制度存在缺陷的基础上，笔者对于如何进一步完善不动产登记制度提出如下建议：
（一）制定统一的不动产登记法
虽然我国有关于不动产登记的规范，但其散乱且相互之间存在大量的矛盾。梁慧星在主编的《物权法草案建议稿》中主张，首先，在《物权法》“通则”中明确物权法定、物权公示等原则，并规定“依法律行为设立、转移、变更和废止不动产物权，不经登记无效”。其次，建议稿第10 条明确“关于不动产登记机关的组成，登记官员的资格、登记程序等，由不动产登记法规定。”制定不动产登记法，要以《物权法》确定的登记模式、基本规范等作为原则，以国务院制定专业的房地产、矿产、树木、渔业等实施细则及管理制度为辅助，确立起适合我国国情的不动产登记的法律体系。笔者认为，这种主张符合我国民法体系设置结构。通过以《物权法》作出原则性规定为基础及完善相关的法律法规，制定一部统一适用的不动产登记法。
（二）规范登记范围
为了改变现行不动产登记物权种类配置滞后于社会经济发展的状况，必须通过相关法律对已成熟稳定的物权种类加以确认，同时也要规范与确定需要物权登记的种类。如由于科技和对不动产开发利用技术的提高，会出现的空间利用权等。此外，不动产登记的范围不应过窄，应扩大登记的范围。有学者提出，不动产登记范围实质包括两个方面，一是不动产物权，另一方面是不动产物权之限制。不动产物权之限制，主要关系到权利人的处分权以及第三人的交易安全，如未来物权之预告、登记物权之解除条件、登记物权之异议、企业破产之宣告、不动产租赁等。
（三）统一不动产的登记机关
要改变目前“多头登记”的现象，维护登记公示、公信力的关键在于统一不动产登记机构。通观世界各国，他们在设立登记机关时都遵循两个准则：（1）不动产登记机关的独立性。（2）不动产登记机关的统一性。这两个准则都是物权公示原则决定的。目前学术界存在两种观点：一是选择法院为登记机关。如德国《土地登记条例》规定，不动产登记簿由地方法院掌管。二是选择行政机关。如台湾地区土地登记规则规定，土地登记由直辖市或县（市）地政机关办理。而笔者同意第二种观点。结合我国国情，如果由法院进行登记，必然会增加司法机关的负担。如果出现登记错误，又由法院进行纠正，那么其信服力就会变弱且不利于维护司法权威。相反，由行政机关进行登记，利用政府权威和国家信用作为担保，一旦出现登记错误，司法机关也能予以监督纠正。
（四）完善不动产登记错误赔偿责任制度
登记内容正确与否，不仅影响交易当事人的利益，而且还影响到交易的安全和秩序。虽
然《物权法》第二十一条规定了登记机构的赔偿责任，但该规定仅为原则性规定。对登记机构承担赔偿责任的性质、赔偿责任的归责原则以及损害赔偿的范围等均未涉及。因此，笔者从以下几方面入手：
首先，关于不动产登记机构赔偿责任性质问题，究竟属于国家赔偿还是民事赔偿，理论界存在不同的观点。一种观点认为，由于我国办理不动产登记实务的机构为行政机关，所以因其行使职权而给当事人造成损害时应承担国家赔偿责任。另一种观点认为，登记机关错误登记而给当事人造成损害的行为侵犯的是当事人的民事利益，这属于民事领域中的侵权行为，应为民事侵权责任。目前国内通说认为不动产登记行为应为行政行为。就此而言，笔者认为，由于不动产登记是一种行政行为，形成的是国家与公民之间的法律。所以登记作为登记机关实施的具体行政行为，登记错误造成损害应承担国家赔偿责任。
其次，登记机构赔偿责任的归责原则。目前，理论与实践中均存在不同理解。一种主张登记机关的赔偿责任是一种国家赔偿责任，应适用过错责任原则。另一种主张适用无过错责任原则，认为国家机关及其工作人员在执行职务中造成损害的，不论行为人是否有过错，都应首先由国家机关承担。笔者认为，从《物权法》第二十一条的规定来看，我国采取的是无过错责任原则。如果采纳过错责任原则，仅以登记机关或其工作人员无过错为由即可免除登记机关的赔偿责任，让登记错误的受害人自行承担巨大的经济损失，显然是极不公平的。
再次，赔偿范围的确定。《物权法》第二十一条并没有明确规定具体承担赔偿的范围包括哪些。笔者认为，登记机关赔偿责任的范围应根据当事人因登记错误造成的实际损失来确定，包括主权利受损害的赔偿、利息及当事人或利害关系人主张权利的费用，该赔偿数额应以其权利受损害时的价值来确定，不得超过受损害时的价值。具体而言，应包括：（1）不动产本身因错误登记所造成的损失。（2）当事人或利害关系人基于登记所支付的必要费用，如申请更正登记、异议登记的费用，进行诉讼的费用等。最后，赔偿资金来源。赔偿资金来源有三种途径：（1）国家财政；（2）建立基金；（3）引进保险机制。有学者主张借鉴美国的权原保险制度，由当事人投保，保险公司为由于登记簿或产权证上的瑕疵而造成的损失提供赔偿。笔者认为，建立赔偿基金较为符合我国。因为要引进外国的保险制度，将要面临如何立法、如何完善等问题，最终会增加立法压力，不能有效解决当前的问题。
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