宏观审慎管理与系统性金融风险防范思考
摘要：本文对宏观审慎管理的方式和内容进行了梳理，认为防范系统性风险一方面要完善风险评估框架，确立宏观审慎分析方法，建立风险监测和预警机制；另一方面要改进现行金融管理制度，进一步明确系统性金融风险管理职责、引入逆周期的政策工具和实施系统重要性金融机构的监管，以达到化解金融风险、维护金融稳定的目的。
关键词：系统性金融风险；宏观审慎分析；风险管理；金融稳定
Abstract ：This paper reviews the methods and contents of macro-prudential regulation and put forwards arrangements of preventing systemic financial risk .On one hand ，should improve the risk assessment framework and build analytical methods of macro-prudential regulation ，establish the mechanisms of risk monitoring and early warning system.On the other hand ，should improve the existing financial management system ，clarify the role of systemic financial risk management ，introduce the counter-cyclical policy instruments ，and implement the supervision of systemically important financial institutions.All measures above aim to reconcile financial risks and maintain financial stability.
Key Words ：systemic financial risk ，macro-prudential analysis ，risk management ，financial stability
中图分类号：F830文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2010）10-0060-04
全球性金融危机对国际金融体系带来极大冲击和破坏，同时也充分暴露出现行监管体制存在的弊端。监管薄弱被认为是造成此次金融危机的主要因素，也是危机后国际集团和美、欧各国政府提出改革金融体系和监管架构的原因之一，其中最突出的建议，是成立系统性风险监管机构来监管整个金融体系，识别对金融稳定造成威胁的金融机构和金融活动。借鉴欧美国家金融监管改革实践，重新整合、构造有效的金融管理体系，对提高我国应对系统性金融风险的能力具有现实意义。
一、系统性金融风险的内涵、诱因及表现（一）系统性金融风险定义
系统性金融风险又称全局性金融风险，国际货币基金组织（IMF ）将其定义为重要性金融机构经营失败通过内部关联性对其他金融机构带来的巨大损失。其表现特征：一是由经济周期、结构性风险因素或政
治等突发性事件引起，最终导致波及全局的、系统性的金融动荡。二是冲击规模大，可能影响许多商业银行、其他金融机构，甚至整个宏观经济。三是传染性强，对一个市场主体的负面冲击会产生多米诺骨牌一样的连锁效应，市场参与者由于担心受到冲击使信心动摇，风险快速扩散。系统性金融风险可能触发价值损失，或丧失对金融系统的信心，而且程度比较严重，可能造成系统性的金融动荡或导致金融体系陷入支付危机、货币贬值危机，从而最终导致金融危机。
（二）风险生成原因
长期以来，由于理论和实践发展的局限，金融监管部门过于偏重单体金融机构和局部领域的稳定，对金融机构经营模式改变、跨行业渗透和资产配比结构失衡等现象缺乏足够的关注。近年来，因单个机构出现问题、风险蔓延至整个金融体系而引发的金融危机已很少发生，其间出现的历次危机包括此次国际金融
宏观审慎管理与系统性金融风险
防范思考
作者简介：付刚，河南汝南人，供职于中国人民银行济南分行。
付刚
（中国人民银行济南分行，山东济南250021
）收稿日期：2010-6-24
危机，基本都源于在信用膨胀背景下，市场主体基于同一制度规则要求、按照相近的思维模式或风险评价机制，使风险形成高度相似并集中于相同和系统关联性领域，导致金融失衡不断扩大、系统性风险日益增加。监管体系的人力、行政、资产和信息资源不能充分共享，中央银行宏观金融信息与各行业监管部门微观监管信息的沟通不畅，则严重影响了对系统性风险的及时判断、识别和防范。
（三）我国系统性金融风险的主要表现
一是经济风险从微观层面迅速上升并转嫁成为金融风险。在我国经济转轨过程中各种社会经济问题对金融体系构成巨大压力，经济发展的结构性矛盾突出，金融领域长期以来积累形成的一些深层矛盾与问题尚未化解，在内外部环境趋紧形势下有些问题逐渐凸现，对金融稳定形成冲击。
二是信贷集中与信贷期限结构长期失衡风险。近年来，通过推进金融改革，国有银行的巨额不良贷款得以化解，但随着信贷投放力度不断加大，新增贷款过度投向大企业、中长期和政府投资项目，“贷大、贷长、贷集中”问题突出；政府融资平台授信存在一定的合规性风险，影响贷款质量的不确定性因素较多，流动性风险积聚。
三是金融创新形成的市场风险。信息技术的飞速发展使以此为基础的衍生品和跨市场交易快速发展，但我国分业监管的现实和监管立法的步伐滞后，使对部分金融创新领域的监管存在空白。在没有明晰的风险管理既定战略情况下，各类金融市场联动效应增强而产生的交叉性和系统性风险问题越来越突出。
四是地方政府投资及债务风险。地方政府出于经济快速增长的内在冲动，运用财政及其他手段，脱离发展实际扩大基础设施、大型项目建设，造成部分行业和地区投资过热、政府债务负担沉重，隐藏较大的经济和金融风险。
五是币值变动和汇率风险。主要是国际货币的币值变化引起汇率变动，导致我国部分对外金融资产迅速贬值或成为坏账损失，或者对外贸易收支恶化，通过进出口企业与金融市场的融资关系将损失向金融系统转嫁。
二、系统性风险防范体制调整的目标：加强宏观审慎管理
危机发生后，国际上以G20峰会和金融稳定理事会（FSB）为主要平台，对现行监管体制展开全面反思，推动了新一轮国际金融监管改革。美国政府金融监管改革白皮书（2009.6）强调强化美联储市场稳定监管者职责，监管范围扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业；成立跨部门的金融服务监督委员会（FSOC）以监视系统性风险。欧盟泛欧金融监管改革方案（2009.6）决定设立由成员国中央银行组成的欧洲系统性风险管理委员会，负责监测整个欧洲金融市场上可能出现的系统性风险。英国《金融市场改革》白皮书（2009.7）重申英格兰银行维护金融稳定的目标，特殊情况下对金融市场提供流动性支持。美、欧关于金融监管架构改革的共同特点是确立统一监管机构来对金融体系作为一个整体进行监测，其中加强宏观审慎监管、防范系统性风险被置于重要位置。
目前，我国潜在的金融风险本质上是体制性风险。涉及跨经济领域、跨市场的金融活动和蕴含的风险单纯依赖金融机构监管部门的功能监管，已难以得到及时有效的防范和化解。金融监管体制尚未做出制度性调整，维护金融稳定的长效机制建设滞后，必然加大应对突发性金融风险的成本和风险暴露的社会负面影响。结合国际改革实践，应及时将宏观审慎管理纳入宏观调控及金融稳定的政策工具组合，对可能积累的系统性风险提出早期预警，并在必要时提出风险处置方案。
由人民银行担负我国实施金融宏观审慎管理的职责，出发点是：其一，人民银行作为我国的中央银行，肩负着防范和化解金融风险、维护金融稳定的重任。但现行《中国人民银行法》对此仅做了原则性规定，缺乏可执行的具体实施细则，宏观审慎管理与维护金融稳定职责的结合，可使中央银行防范系统性金融风险的职能真正得到强化。其二，中央银行最后贷款人职能是出于防范系统性风险的考虑，同时，中央银行为制定货币政策而进行的经济和金融分析，以及在金融安全网中发挥重要作用，具有监控和评估宏观经济和金融体系整体发展中出现的金融稳定潜在威胁的能力。
三、我国宏观审慎管理的重点及政策工具选择
宏观审慎管理意在弥补传统货币政策工具和微观监管在防范系统性风险方面的不足，将金融业作为一个有机整体，其目标是关注金融体系在当前和未来时期经济运行中的潜在问题，在支持经济可持续发展的同时，防范和管理跨行业、跨周期的整个金融体系风险，达到维护金融稳定的目的。
（一）引入逆向监管指标和政策工具，弱化金融体系潜在的顺周期性
外部规则的顺周期效应是导致金融体系顺周期性和系统性金融风险产生的主要原因。改变或缓解顺周
期性，应在现有规则中设计有效的“调节器”机制。首先，基于资本充足是最重要的监管约束之一，在现有规则中建立逆向资本缓冲制度和引入杠杆率指标，抑制金融机构资产负债过度扩张和过度承担风险，防止金融体系杠杆程度的非理性增长和系统性风险的不断累积。其次，调整现行会计准则中只能对引致损失（incurred losses）计提拨备的规定，增加或减少银行在经济上行和经济衰退时期的拨备要求，实行动态拨备制度，增强金融机构和金融体系应对风险的损失吸收能力。第三，顺应经济波动的顺周期性选择恰当的货币政策工具。鉴于信贷仍是我国银行业的主要资产和最重要的货币投放方式，且信贷投放总量和结构对经济发展具有重要影响，应在客观分析判断宏观形势基础上准确选择货币政策工具，把握节奏引导信贷适度、可持续增长，实现总量调节和防范金融风险有效结合，增强金融体系稳健运行基础。
（二）强化对系统重要性金融机构、市场和工具的重点监管
通常情况下，监管部门对待“大而不能倒”金融机构的态度，远比对非系统性机构“宽容”，而缺乏对系统重要性金融机构有效监管正是危机爆发的教训之一，因此，应采取更加严格的监管措施。此外，有些金融机构虽然规模不大，但由于高杠杆化、跨市场、跨行业，从而出现“关联太多而不能倒”的情况，也应纳入系统重要性金融机构管理范畴。金融稳定理事会（FSB）和国际货币基金组织（IMF）都在考虑针对系统重要性金融机构采取更直接的方法来控制风险，如对可能引发系统性风险的行为实行额外（超额）资本要求或征收超额费用。
系统重要性金融机构评定可参考三个标准，即规模、可替代性和关联性，同时应考虑金融体系结构、宏观经济环境等因素。对我国系统重要性金融机构（如工农中建等国有控股商业银行，大型国有控股保险公司，平安、中信、光大等大型金融控股集团等）的管理可实行超额资本要求和更高的流动性标准，限制其业务范围，将系统性风险降到政府可控范围内。一是限制大型商业银行的规模，设定单一银行在市场上所占份额的最高比例，同时限制其通过过度举债进行业务扩张。二是限制大型银行机构利用自有资金进行自营交易，禁止从事与自身盈利有关而与客户服务无关的投机交易业务。三是限制大型银行参与高杠杆、高风险投资活动。跟踪监测其证券投资组合，定期对现有投资组合的质量实行分级评估。四是建立经营失败金融机构的处置机制，促进大型、复杂金融机构风险外部成本的内部化。打破系统重要性机构“大而不能倒”的潜规则，使金融机构增强承受风险和管理风险的意识，提高市场竞争力。
（三）加强协调配合，实现宏观审慎管理与微观监管的有机结合和补充
我国现行金融监管框架内，信息资源分散、协调成本较高等问题制约了监管效能的提升。在金融业务综合化、金融活动国际化、金融交易电子化和金融产品多样化的趋势下，跨行业、跨市场金融业务监管主体缺位，使系统性金融风险防范处于真空状态。当前，虽然对系统性风险管理关注度的提高是一个可喜进步，但需要正视的是，宏观审慎管理具体实施仍然模糊和存在着较大的不确定性，这种不确定性对系统性与非系统性监管机构的监管效能协调产生压力。
近年来的处置实践表明，风险处理不当不仅造成时机延误、成本增大，甚至将给社会稳定带来不可估量的损失。中央银行承担宏观经济管理和防范化解系统性金融风险、维护金融稳定重要职责，在调控经验、分析手段、数据支持和人才保障方面具有优势，宏观审慎管理中应发挥主导作用。有关专业监管部门是防范和化解金融风险的第一道防线，当局部风险可能引发系统性风险时，需要中央银行从全局角度进行分析和判断，采取应对措施。央行和金融监管部门按照各自职责加强协调配合，使宏观审慎管理和微观监管各有侧重，互为补充，既要防止单个机构重大风险发生，又要防范整个金融体系系统性金融风险。
四、宏观审慎分析的基本框架及主要内容
（一）构建系统性风险预警系统
金融失衡和相关风险在金融体系与实体经济间的传递具有传染效应和非线性关系，应构建早期预警系统以及时发现影响金融稳定的潜在风险。预警指标可按照时间上先行和系统关联性的标准选取，同时，对各项指标所包含的信息要进行综合分析，避免过度依赖单个监测指标。IMF金融部门评估规划项目（FS-AP）将金融稳健指标分为核心指标（10项）和鼓励指标（26项），用来评估金融部门应对冲击的脆弱程度和分析冲击对宏观经济层面的影响，其中，核心指标在借鉴“骆驼”评级框架基础上，增加了市场风险敏感性指标。结合我国实际，还应考虑反映地方政府
表1：IMF基于标准法分类的系统重要性金融机构额外资本要求
系统重要性
分级重要性描述
陷于危机的
银行资本
额外资本要求
第一级（T1）完全系统性机构≥35%风险加权资产的4%第二级（T2）次级系统性机构20-35%风险加权资产的2%第三级（NS）非系统性机构＜20%0
债务的融资平台贷款偿还率、地方政府债务增长率等指标，除住房价格外，反映房地产市场泡沫程度的商品房空置率也要密切关注。
（二）开展宏观压力测试
风险评估既包括简单的规模、替代性以及关联性指标分析，也包括衡量系统风险的复杂工具，如压力测试。宏观压力测试（或者叫系统脆弱性压力测试）的目标是通过分析宏观变量的变动可能对金融体系稳健性的影响，对具有内在联系的经济、金融部门间风险和脆弱性进行评估。宏观压力测试与单个资产组合压力测试的区别除目的不同外，宏观压力测试主要涉及非同质资产组合的汇总和相互比较，且通常基于不同的假设和计算方法，测试结果可反映出金融体系的风险状况随时间的动态变化。FSAP压力测试评估的风险主要来源于汇率、利率、信用、流动性、商品、资产价格的变动及这些风险的第二轮影响，通过采用几种不同的方法来衡量宏观经济冲击对金融稳健指标带来的影响，以评估潜在的金融脆弱性。
（三）扩展系统性风险监测范围
实体经济运行对金融业的冲击影响较难评估，美联储被赋予对主要企业日常流动资金状况进行分析的职责，审查企业整体资金市场链中断和资金困难时潜在的影响。除企业和限制性行业市场风险外，我国当前也面临其他一些系统性金融风险隐患，如资本市场机制不健全导致直接融资功能弱化；地方乱集资、理财产品投资损失可能引发民生风险；网上非法支付、地下期货等非正常金融活动蔓延，担保、典当等行业管理不够规范、风险底数不清；房地产市场发展缺乏健康和理性，房价过高蕴藏资产泡沫风险等。对这些金融机构、市场和企业的经营变动情况应及时纳入宏观审慎分析的范围，跟踪其运行及风险变化。
（四）提高前瞻性风险识别能力
作为宏观审慎管理部门，人民银行在防范化解系统性金融风险的政策操作上，应具备预见性与果断性。一是要及时剖析金融机构失败的具体案例及有关救助措施，总结应对危机发生的经验和教训，完善防范系统性风险的措施和机制。二是根据以往问题和新出现的风险，加强内部风险报告制度，确定分析和评估的范围、重点并适时修正，使风险评估机制不断完善。三是有针对性地提升系统工作人员的专业能力，使其有能力对风险进行确认，来解决不仅是当前，并且包括在较长时期内面临的风险挑战。
五、完善宏观审慎管理制度的政策建议
一是建立应急处置机制。健全、有力的应急措施和风险处置制度是化解重大金融风险的关键。建立政府、央行、监管部门“三位一体”的金融风险应急预案，针对日常状态、紧急状态和危机状态情况采取正确的行动，形成快速协调、稳妥处置风险的工作合力。各部门应加强对有关信息的汇总和分析，将其职责范围内发生的重大金融事件及时通报，最大程度地预防和减少金融突发事件对社会造成的危害和损失。
二是强化最后贷款人职责。针对突发系统风险，要及时向市场发出明确信号，回复市场信心，阻止金融恐慌蔓延，并在必要时通过公开市场操作直接向市场注入流动性。完善对暂时出现流动性困境的金融机构的紧急救助机制。对单个机构的救助需要审慎，这是因为过分依赖再贷款资金会弱化市场机制和外部约束，助长金融机构道德风险。可尝试以惩罚性利率，向陷于流动性困境的个别金融机构提供资金支持，避免其倒闭连锁反应，从而保护整个金融体系安全。
三是实施金融消费者保护制度。分业监管体制下，对金融消费者利益的保护分散在各监管部门的职能之中，无论是事前还是事后保护，都存在明显局限。可考虑在人民银行或财政部等宏观调控部门内，增设金融消费者权益保护的专门机构，实现消费者利益保护由分散归于集中，由隐性变为显性。事后保护方面，尽快推出存款保险制度，完善金融安全网，运用市场化的风险补偿机制，合理分摊政府、股东和公众因金融机构倒闭而产生的损失，增强公众对金融体系的信心，避免危机扩散和传递。
四是加强国际监管交流合作。系统性金融风险具有明显的跨国传递特征，单凭一国的力量往往难以化解。危机后，美国和欧盟国家皆注重建立金融监管的跨国协调机制。我国应考虑在完善金融监管规则如金融衍生品监管、跨市场业务监管和增强市场透明度等方面与有关国际标准接轨。主动参与国际金融监管合作，探索建立常规化的对话和交流机制，明确我国参与国际合作和承担国际组织事务的利益准则，增强联合应对国际金融危机的能力。
参考文献：
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（责任编辑耿欣）