我国大部制改革述评

探索实行职能有机统一的大部门体制(简称“大部制”) ，是党的十七大和十七届二中全会作出的深化行政管理体制改革的重要部署。围绕“大部制”改革问题，国内学术界和实际工作部门进行了较为广泛的理论研究和实践探索。对此，本文从改革的背景与动因、目的与作用、原则与方法、重点与难点等八个方面以及中央政府的改革探索与地方政府的实践进路两个层面进行描述和评论。在此基础上，梳理了人们在大部制改革问题的共识、分歧以及后续研究和实践的路径选择。

关键词：大部门体制；理论研究；实践进路；述评

探索实行职能有机统一的大部门体制(简称“大部制”) ，是党的十七大和十七届二中全会作出的深化行政管理体制改革的重要部署。围绕“大部制”改革问题，国内学术界和实际工作部门进行了较为广泛的理论研究和实践探索。对此，笔者尝试性地进行描述和评论，以期为日后的进一步研究和探索提供参考和帮助。

一、全方位扫描：八大论题的研究现状

(一)关于大部制改革的背景与动因

推进大部制改革具有深刻背景和多重动因。有学者认为，大部制改革“既是社会主义市场经济体制深层次改革的需要，也是深化行政体制改革的重要环节。”也有学者提出，“无论是从政府和市场的关系，还是从与国际接轨来看，中国的行政机构都应该向大部制转变。”还有学者对政府机构改革存在的主要问题进行了较为深入的分析：一是政府部门职能分工的状况不适应经济社会发展和市场经济体制的需要。如政府部门设置过多，政府职能转变还没有完全到位，决策、执行、监督职能配置不够科学，政府部门之间职能交叉、政出多门、权责不清的现象比较突出等。二是目前经济运行中存在的一些突出问题与政府机构改革相对滞后、机构设置过细有关。

如经济运行过热的苗头日益明显，中央宏观调控的效果不佳，与部门利益作祟有很大关系等。

笔者认为，我国政治体制改革、经济体制改革、文化体制改革和社会体制改革的深入推进和

综合影响，是大部制改革的深刻背景。着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，建设服务型政府是大部制改革的内在基本动因；进一步消解经济社会发展中的体制性障碍，推动科学发展，促进社会和谐，更好地维护人民群众的根本利益，是大部制改革的外部驱动因素。

(二)关于大部制的涵义与特征

有学者提出，“所谓大部门体制，就是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。”有学者认为，“大部门体制，或者

大部制，就是在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。大部制是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。”基于上述涵义的界定，有学者揭示出大部制的四个基本特征：一是“大”。这种“大”表现为组织规模大和职能范围广；二是“少”。就是职能部门少，如实行大部制的美国政府仅15 个职能部门等；三是“合”。实行大部制的目的之一是整合行政资源；四是“协”。大部制改革必须有机整合机构，优化组织结构，使之高度协调。

很显然，大部制是将政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，或将一些职能相近或相关的部门整合为一个较大的部门。与按照政府专业管理职能设置政府机构的“小部制”不同，大部制是一种政府事务综合管理的体制。“职能有机统一”是大部制的精髓所在；“宽职能，少机构”则是大部制的鲜明特征。

(三)关于大部制改革的目的与作用

学者们大都认为，大部制改革的基本目的是拓展政府职能，深化行政管理体制改革，建设服务型政府。有学者具体分析大部制改革的目的，认为“推行大部门体制的主要目的不在于精简机构和裁减人员，而是为了集中和综合决策，？？建立决策、执行、监督相对分开的行政管理体制，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，确保决策科学、执行有力、监督有效。”④

对于大部制改革的作用，一些学者认为可以化解当前政府机构重叠、职能交叉、政出多门的问题以及权限冲突的矛盾，有助于减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能，降低行政成本。也有学者主张，大部制改革“有利于部长承担政治责任与行政责任，有利于责任政府的建设。”还有学者认为，大部制改革“是建设服务型政府的重要举措”。

在笔者看来，大部制改革的目的和作用归结到一点，就是保障和改善民生，促进和谐社会建设。

(四)关于大部制改革的原则与方法

学者们从多个层面构建了大部制改革的原则。有学者认为，大部制改革应坚持两个基本原则，即同经济社会发展的现实需求相联系的原则和配套推进的原则。也有学者从公共权力回归的视角提出大部制改革的三个原则：以公共精神为指导原则、整体性原则和精兵简政原则。

还有学者根据行政机构设置和职能有机统一的要求提出新的大部制改革的三个原则：以解决部门权限冲突为适用原则、以有效实现政府政策为部门分立的最高准则和以实行行政机构和行政职能的统一为整合原则。

在改革的具体方法上，有学者认为，大部制改革必须纳入政治体制改革的轨道：“大部制改革已不是一次单纯的机构改革，甚至也超出了行政管理体制改革的范畴，应当将其视为更深层次、更广维度的政治体制改革的一个重要基础环节”。也有学者认为，“实行大部制，必须和经济体制改革、事业单位体制改革相结合，真正做到政事分开、政企分开。”还有学者提出，新阶段进行大部制改革，要按照决策、执行和监督相互分离的原则，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。

依笔者之见，大部制改革在方法上可以多样化，但其根本原则是职能有机统一和相互协调。上述各项改革原则都应当置于职能有机统一和协调的框架之内。

(五)关于大部制改革的重点与难点

大部制改革与以往的机构改革具有本质区别。按照大部制的方案调整政府组织结构，无疑会对政府的管理方式和运行机制产生重要影响。厘清和把握大部制改革的重点和难点，有利于改革的顺利推进。有学者提出，大部制改革“重在精简统一效能”。也有学者分析，大部制改革应重点解决职能和机构整合问题、决策与执行分开问题、各类政府机构关系问题和地方政府机构设置问题。对于大部制改革的难点，有学者认为有四个： (1)如何按照“决策、执行、监督”相互制约又相互协调的要求重建政府权力结构和运行机制，为大部制下的权力监督提供保障； (2)大部制能否有效遏制和消解部门利益，成为最为关键的问题之一； (3)大部制改革可能会牵动政治体制改革，没有政治体制改革的推进，真正的大部制很难确立；

(4)大部制改革的策略和方法至关重要。笔者认为，目前大部制改革的重点在于转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能；改革的难点在于如何调整权力关系、消解部门利益、实现有效监督。

(六)关于大部制改革的思路与步骤

有学者提出，推行大部制改革的基本思路是：围绕政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能，对现有政府部门的职能进行亚职能分解，根据职能同类原则对部门进行优化组合，以职能领域为横向主线、以权力程序运行为纵向主线综合设计政府部门结构，组合形成“大部门”⑧。这种以政府职能为核心的改革思路基本上反映了学术界的倾向性观点。

在改革的步骤上，学者们提出了多种看法。有学者认为，大部制改革“既应当把握趋势，积极探索，不断推进；又应当把握节奏，审慎稳妥，循序渐进”。有学者提出，为了更好地推进大部制改革，应当遵循先行试点、稳妥实施和系统设计三个步骤。还有学者对大部制改革的实施方案进行探索，指出“我国大部门体制改革必须遵循自上而下的改革逻辑：一是按照决策、执行、监督分离的原则对整个政府机构进行重组；二是按照职能有机统一的原则进行整合，继而在大部委内部再实现决策、执行、监督分离。”

笔者认为，大部制改革是深化行政管理体制改革的重大举措，必须统筹谋划，践履“自上而下”、分层推进的改革逻辑。

(七)关于大部制改革的国际经验与借鉴

有学者对国际社会大部制的经验进行简要描述和国别介绍②。国外实施大部制改革主要是为了克服和解决机构重叠、职能交叉和权责脱节等政府管理问题。它是由市场经济比较成熟的国家率先探索并逐步实行的一种行政管理模式。大部分国家的中央政府组成部门在20个以下，如澳大利亚和英国19个，美国和法国15个，德国14个，日本12个，机构设置最少的只有8个(瑞士) 。

而我国国务院组成部门在2008年改革以前有28个，机构设置较多。也有学者介绍国外大部制改革的方法和特点。其方法包括多措并举，合力推进；配套改革，体制支撑；加强协调，注重整合；强调技术，讲求细节。其特点是应需而设，职能为基；渐次推进，因时制宜；有共性，无模式。

从总体上看，学者们对国际社会大部制的介绍和研究较少，且处在概念转述和内容描述阶段，缺乏对国际上大部制改革的深层动因、实践模式和运作机制进行深入的分析和探索。

(八)关于大部制改革的愿景与阻力

大部制改革将成为我国机构改革的引擎，为我国政府行政管理体制改革勾勒出一种美好的愿景。学者们在这方面表达了乐观性的见解：“大部制这一多方求证的可行思路，无疑将继续沿袭本届政府向现代服务型政府转型的努力，成为改革开放以来第六次政府机构改革的指导原则，为十七大描绘的宏伟蓝图提交一个执行路线图”。

另一方面，大多数学者对当下大部制改革面临的阻力给予了清醒的估计。有学者提出，要冷静看待大部制改革，“如果没有政治体制改革的推进，真正的'大部制'也许很难确立”。有学者具体指出大部制运行中的问题：大部的确切边界划定问题、部门的整合问题、内部管理上的困难与运行成本问题以及对大部组织的监督问题⑥。也有学者指出大部制改革的“四道难题”：权力磨合难、人员分流难、机制磨合难和运行监督难⑦。更有学者较为详尽地分析了大部制改革中的三大问题所形成的阻力：对权力的约束与监督问题、党政权力对接问题和改革策略、方法的选择问题，改革的最大阻力是多年来被强化了的部门利益。

笔者认为，大部制改革可能遭遇的阻力主要是有悖于政府公共属性和人民群众根本利益的部门利益的作祟。只要崇尚和坚守政府的公共性，切实践履执政为民的宗旨，改革的阻力就可以转化为改革的动力。

二、双层面探索：中央与地方的改革进路

实行大部制是党和政府在总结以往机构改革经验的过程中所形成的一个重要主张。在十七大提出大部制以前，中央政府和地方政府两个层面都进行过与大部制相关的改革探索。

(一)中央政府大部制改革的实践探索

新中国成立后，我国在中央政府层面多次进行过与大部制有关的改革。早在20世纪50年代，就设立过具有大部委特点的国家经委。改革开放以来，为适应经济社会发展的需要，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年(含1999年启动的省级机构改革和2000年启动的市县乡机构改革)和2003年进行过较大规模的政府机构改革。这五次改革实践所积累的一条重要经验，就是按照精简、统一、效能的原则，不断推进政府机构与职能的有机整合，促进政府事务综合管理。例如，在1998年国务院机构改革中，为适应经济和社会的发展，解决长期存在的部门职能交叉、权责不清、多头管理问题，推进了职能与机构的整合，将原来由劳动、人事、民政、卫生部门管理以及由各行业分管的社会保险工作，统一归口由新组建的劳动和社会保障部管理，还将原来由3个部门分管的药品、药政、药检事项，统一交由国家药品监督管理局管理。这些改革与调整，在一定程度上体现了大部制的要求。又如，在2003年进行的行政管理体制改革中，将国家经贸委的内贸管理、对外经济协调和重要工业品、原材料进出口计划组织实施等职能，国家计委的农产品进出口计划组织实施等职能，以及外经贸部的职能有机地整合起来，组建商务部。可以说，商务部的组建是我国大部制改革的“先行试水”。

2008年3月公布的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，是对我国中央政府大部制改革的总体规划和具体部署。根据这两个文件，我国中央政府按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。与此相适应，这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。这次国务院机构改革涉及调整变动的机构15个，正部级机构减少4个。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。

(二)地方政府大部制改革的经验模式

在中央政府进行大部制改革探索的同时，一些地方政府也启动了大部制改革的探索实践，形成了一些进路各异、特色鲜明的经验模式。

1.“单部门突破”的成都模式

作为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区，成都市政府把与城乡协调发展关系最为密切的农、林、水和交通部门作为改革的“突破口”。从2005年年初开始，先后推出了撤并机构的举措：撤销农牧局、农机局，成立农业委员会；撤销林业局和城市园林管理局，组建林业和园林局；组建水务局，对全市城乡水资源实施统一调度和管理；撤销交通局、市政公用局，成立交通委员会，等等。成都市政府组建这些新的大部门的基本思路，是在对原有部门职能进行梳理的基础上，把职能和管理范围相近、业务性质相同的部门合并，集中资源和力量办大事、办实事、快办事、办好事。这些“大农业”、“大林业”、“大水务”、“大交通”等大部门，与计划经济体制下的部门大权独揽不同，其主旨在于做到分工合理、决策科学、执行顺畅、办事高效。

成都市政府大部制改革进路的主要特点，是以单部门突破来改革职能交叉分割体制。与一揽子推进改革的做法相比，这种改革减少了改革的阻力。从效果上看，成都市新组建的水务局结束了长期存在的“多龙治水而难治水”的局面，形成了“一龙治水而善治水”的良好格局。当然，成都市的大部制改革也面临一些难题，如机构“上下不对口”、人员分流难等。

2.“两集中、两到位”的镇江模式

镇江市政府的大部制改革主要体现在行政服务中心的构建上。2004年，镇江市政府明确提出市行政服务中心要尽快实施以归并审批职能为核心的“两集中、两到位”，即进驻行政服务中心的各部门行政审批职能向一个处室(行政服务处)集中，部门行政服务处向行政服务中心集中；部门行政审批事项进驻行政服务中心的工作要落实到位，部门对窗口工作人员的授权要落实到位。2005年8月，镇江市政府对“两集中、两到位”工作进行了动员部署，成立了以常务副市长为组长的工作检查验收领导小组。2006年11月，在温州举行的“苏浙皖沪”第九次行政审批中心联席会议上，镇江市行政服务中心的“两集中、两到位”经验，引起了入会各方的高度关注，成为会议的共识，被业界称为“镇江模式”。

镇江模式的基本特点，是行政服务中心职能归并的“两集中、两到位”，体现了大部制职能归并、统一的要求。从效果上看，到2007年下半年，镇江市进驻中心部门(单位)的事项到位率达97. 2%、职能归并率为97% ，极大地提高了行政效率。但也应当指出，镇江模式仅仅注重机构与职能集中、事项与人员到位，未能真正体现各种行政权力相互协调的诉求。

3.“多牌同挂”的随州模式

与上述两种模式相比，随州市政府的大部制改革不仅时间较长，而且改革内容更为全面，呈现出整体推进的态势。2000年6月，随州市由省直管市升格为地级市。从此，该市按照升格不增编的要求，进行了7年多的大部制改革探索。随州市的主要做法是，把一些职能相近的机构合并，有的只挂牌不单设。比如，外事、侨务和旅游部门合并，设立“外事侨务旅游局”；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并，统称“文体局”；社科联、作协、文明办、网络办、外宣办都挂在宣传部；党史办、地方志编纂办公室、档案局、档案馆也合并成一个机构。②随州市大部制改革的“多牌同挂”，不仅仅是为了解决人员编制问题，还体现出机构整合的主旨。《随州市直党政群机构设置及人员编制方案》中的“合并同类项”，彰显出机构整合的思路：职能基本相近的机构能合并的尽量合并设置，职能衔接较紧的机构采取挂牌设置，职能交叉的机构能不单设的尽可能不单设。

随州模式的表现形式是“多牌同挂”，实质是机构整合。从效果上看，职能部门的合并、人员的精简促进了行政效率的提高。如随州市实行基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险“五保合一”，社保中心的27个编制内工作人员负责59. 2万人次参保人员的保险费征收和保障金支付。当然，随州市的大部制改革也出现了机构反弹的困局，改革7年多出了9个市直机构。

除了以上三种模式，长株潭城市群、长三角地区等区域管理体制改革及其他省市行政管理体制改革也积累了一些有关大部制改革的经验

综上所述，我国一些地方政府在大部制改革方面因地制宜、各辟进路，取得了积极进展和有益经验。但是，这些改革大都是外延型的初步尝试，与职能有机统一、权力相互制约又相互协调的内涵型改革要求相比，还有较大差距。

三、总体性评述：共识、分歧与前瞻

总体观之，我国学术界在大部制改革问题上既形成了基本共识，又存在一些分歧。

大部制改革是我国深化行政管理体制改革的突破口，其目标取向是建设服务型政府，更好地维护人民群众的利益，这是学术界达成的一个最基本的共识。除此之外，学者们在以下几个方面也形成了广泛共识： (1)大部制是改革和完善我国现行政府组织体系的一项重要举措，它具有诸多优点：有利于集中和整合资源，克服部门本位主义；机构大量缩减，为行政协调开辟了一条新的途径；破解职能交叉、“多龙治水”等矛盾；决策与执行分离，提高公共服务效能；加强宏观调控，有效应对现实的社会问题；有利于推动地方政府改革的顺利进行。(2)大部制改革要善于化阻力为动力，以公共利益消解部门利益，把握好部内协调的负荷与难度，防止出现争权夺利、条块冲突、盲目合并、流于形式等问题。(3)大部制改革应以转变政府职能、提高行政效能为核心，以权力协调和职能归并为基础。(4)大部制改革应有政治体制、经济体制、文化体制和社会体制的改革相配套。(5)大部制改革应以相应的法规制度作保障，避免出现“变形”或“回潮”的现象。

围绕大部制改革问题，国内学者主要在以下三个方面存在分歧：一是我国大部制改革是以学习国际经验为主，还是立足本国国情；二是自上而下推进，还是自下而上推进；三是一步到位、整体推进，还是先行试点、分步推进。

笔者认为，应当通过严谨、科学的研究活动，巩固和扩大共识，减少和弥合分歧。笔者还建议，为使今后大部制改革的研究和探索更具科学性和有效性，应当从理论和实践两个维度着力。

就理论维度而言，一要拓展研究视野。对国际上大部制改革的深层动因、实践模式和运作机制进行深入分析，总结其规律，并结合中国的历史背景和现实情况进行比较研究和本土化探索。二要转换研究方法。当前，学术界大都运用规范分析的方法阐述和揭示大部制的概念、特征等基本理论问题以及大部制改革的一般要求。这种状况的形成与我国大部制改革的实践时间不长有关。随着大部制改革实践向纵深推进，我们应当着重运用实证方法和实验方法进行研究。通过实证研究，总结国际、国内大部制改革的有益经验，提出更具科学性和针对性的理论观点和政策方案；通过实验研究，检验和修正实证研究的结论和方案，并在进一步的实验和实践中总结和提炼新的大部制改革理论和方案。

从实践维度来说，为了使我国的大部制改革顺利推进并取得成功，需要人们以高度的思想智慧和操作艺术正确认识和处理“六大关系”，即全面推进与重点突破的关系、立足本国国情与借鉴国外经验的关系、维护公共利益与消解部门利益的关系、职能统一与相互制约的关系、权责一致与合理分工的关系以及优化结构与提高效能的关系。

试论大部制改革的成效、问题与展望——以广东省为例

试论大部制改革的成效、问题与展望 ——以广东省为例 摘要：大部制即为大部门体制，而大部制改革的核心是转变政府职能。目前各类行政部门行政职能的错位和交叉，造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下的现象。因此大部制改革的目的在于对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。广东在大部制改革中提出将深圳、顺德、广州和珠海作为创新行政管理体制的先行先试地区。四地形成三种大部制改革模式，分别为行政三分的深圳模式；党政联动的顺德及珠海模式；因地制宜、统筹兼顾，富有稳健特色的广州模式。广东各地大部制改革极其富有探索性，为全国的行政管理体制改革都具有与广泛的参考价值。 关键词：大部制改革，探索先行，深圳模式，顺德模式,广州模式，精简结构，转变职能，简政放权 一、广东省大部制改革背景 2009年初，广东省在为落实中央关于地方政府机构改革的指示进行工作布置时，将深圳、顺德、珠海和广州等地列入创新行政管理体制先行先试地区，并颁发了关于深圳等地深化行政管理体制改革先行先试的意见。按照中央要求，广东省政府机构改革在2009年6月底前基本完成，市县政府机构改革在12月底前基本完成。2009年7月底、9月中旬，深圳和顺德率先公布了大部制改革方案，随后，广州、佛山、珠海、江门、东莞等地的大部制方案也陆续公布。通过比较广东各地大部制改革方案，对今后行政改革的方向也会有所启示。下面我会针对广东省内四个具有代表性的地区（深圳、顺德、珠海、广州）的大部制改革情况进行比较和讨论。① 二、深圳的大部制改革 （一）改革概况 在十七大及十七届二中全会对行政机构改革提出改革方向和具体要求后，各省市陆续进行了大部制改革。相对来说，深圳经济发展更快，市场化程度更高； ①广州市社会科学院，彭澎，《广东大部制改革：比较与思考》

大部制改革的意义及存在的问题

1. 大部制改革的意义及存在的问题，请提出对问题解决的构想。 答：大部制也称大部门体制，即为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。 （一）进行大部制改革意义重大，它是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要。主要表现在： 第一：有利于减少职能交叉，完善行政运行体制。目前国务院的组成部门仍然有28个，而日本是12个，美国是15个，英国是17个。与成熟的市场经济国家相比，中国政府部门设置依然较多，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。职能交叉还损害了国家整体利益的实现，严重影响了经济社会统筹发展。实行大部制，有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公共提供便利和高质量的公共服务。 第二：有利于落实“问责制”，建设责任政府部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实“问责制”和建设责任政府。多个部门负责同一项工作的做法，貌似加强领导，实则减轻了部门应承担的责任，同时，还导致部门利益的滋生，使国家利益部门化、部门利益合法化甚至个人化。大部制强调的是部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。 第三：有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节。大部制将是未来行政管理体制改革的重点和亮点，应当将大部制改革放到整个行政管理体制改革的全局来定位和设计，综合考虑政府改革的系统配套问题，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来，以全方位推进我国政府组织变革。因此，要从整体推进行政管理体制改革，实现政府治理创新和现代化的高度，充分认识推进大部门的重大意义，将其作为加快行政管理改革的关键环节，按照深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。 （二）大部制改革存在的问题 其一，部门合并是一种权力和利益的重组，如何“说服”既得利益者“放弃”现有的势力范围，将是一个复杂的博弈过程。重叠的职能部门盘根错节，你中有我，我中有你，要整合这些行政资源，就像剥蚕丝一样，每一根丝都触动一大片官场神经，稍有不慎，不是形成权力真空，就是形成新的权力交叉、重叠，还会引起官场“地震”。计划框架下的渐进式市场化改革，使得诸多部门同时拥有了计划之权和市场之利。纵观当前，一个部门或系统往往约等于一个完善的“产业链”——源头是行政性垄断的权力支撑，中下游则是“灿若繁星”的挂靠产业和中介结构，形成蔚为大观的“权力部门化，利益集团化”格局。

国有企业混合所有制改革的意义

国有企业混合所有制改革的意义 混合所有制的形式从宏观层面来说，就是由单一的公司制经济发展成为以公有制经济为 主体，多种所有制经济互相并存共同发展的基本格局，在企业的层面上来说多种经济成分之间互相渗透，股权多元化的混合所有制企业逐步出现和发展，现分析国有企业混合所有制改革的意义 1、促进国有资本流动：在之前单一的国有制企业制度下，企业的资本非常固定单一流动性比较差，而且如果想要发展资本的流动速度也是关键所在，资本流动周期越大企业的利益就会越高，如果将国有企业改革成混合所有制企业，国有企业能够更好的适应社会主义市场经济加速资金的流转，国有资本也会彻底的资本化。 2、国有企业更好适应市场运作：目前我们中国实行社会主义市场经济体制市场起到主导的作用，国有制企业在改革之后能够更好的适应市场运行的规则，并且运用规则同其他私营企业进行竞争，比如国有企业可以使用市场资源配置功能，将社会上的优势资源集中在自己手里面。 3、利于引进人才：在单一的公有制体制之下企业人员的构成也是比较单一的而且缺乏竞争力，在混合所有制制度下例如实现公司员工控股制度，这样企业员工的经济效益就和整个的企业息息相关，不会像之前那样干多干少都是一样的，盈利或者亏损都是国家负责的。 4、发展混合所有制经济可以实现多种所有制经济共同发展 中国特色社会主义建设实践证明，我国坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。但公有制可以有多种实现形式，除了传统的国有经济和集体经济两种形式之外，随着生产力社会化和市场经济的发展，混合所有制中的国有控股经济也将成为公有制的重要实现形式，即通过积极发展混合所有制经济，使我国基本经济制度在社会主义市场经济体制新的历史条件下找到新的有效实现途径。发展混合所有制经济，可以实现

论股份制改造之必要性与重点问题

论股份制改造之必要性与重点问题 一、股份制改造之必要性 相对于有限责任公司，股份有限公司在很多方面具有较为明显的优势，在实际经济生活中，这些优势将成为实际的竞争力。下面将通过分析股份有限公司的优势来阐述有限责任公司进行股份制改造的必要性（从某种意义上说，存在必要性亦是有限责任公司进行股份制改造的意义之所在）： （一）普遍而言，股份有限公司的筹资能力强于有限责任公司。原因有二：一是股份有限公司对股东人数没有上限要求，可以公开对外募集资本，从而可以广泛聚集社会闲散资金形成资本；二是股份有限公司的股东可以较为自由地对外转让股份，也就是说可以随时退出公司，这在一定程度上可以减少股东投资公司的顾虑，同样有利于广泛聚集社会闲散资金。对于企业而言，面对激烈的市场竞争，规模往往就意味着竞争优势，在有效聚集社会资金、扩大资本方面，股份有限公司相对于有限责任公司更具优势。 （二）在一定程度上，股份有限公司的组织结构更符合现代企业制度的要求。由于股份有限公司两权分离的程度较高，股东人数较多，为防止道德风险，法律在法人治理结构方面对股份有限公司要求更严，规定有较多的公开义务，这有利于股份有限公司建立规范的法人治理结构。在市场经济条件下，一个完善的法人治理结构对于一家公司的重要性是不言而喻的。 （三）进行股份制改造是有限责任公司上市的前提条件。在市场经济条件下，上市对于一家公司的重要性更是不言而喻，而根据《首次公开发行股票并上市管理办法》（证监会令第32号）第8条规定，只有股份有限公司的股票才能公开发行上市。换言之，如果一家有限责任公司有志于上市，就必须进行股份制改造。 二、股份制改造之前提条件 有限责任公司进行股份制改造，必须满足一定的条件。对此，《公司法》第9条明确规定：“有限责任公司变更为股份有限公司，应当符合本法规定的股份有限公司的条件。”关于设立股份有限公司的条件，规定于《公司法》第77条：设立股份有限公司，应当具备下列条件：1、发起人符合法定人数；2、发起人认购和募集的股本达到法定资本最低限额；3、股份发行、筹办事项符合法律规定； 4、发起人制订公司章程，采用募集方式设立的经创立大会通过； 5、有公司名称，建立符合股份有限公司要求的组织机构； 6、有公司住所。上述条件中的条件3、条件4、条件5属于程序性条件，在改造过程中必须遵照执行；其余三个条件属于实体条件，是拟进行股份制改造的有限责任公司在改造前就必须具备的前提条件。换言之，对于拟进行股份制改造的有限责任公司而言，在改制前必须满足上述三个实体性条件。条件6无须赘言，下面重点讨论条件1和2。 （一）发起人符合法定人数。对此，《公司法》第79条规定：“设立股份有限公司，应当有二人以上二百人以下为发起人，其中须有半数以上的发起人在中国境内有住所。”对于拟进行股份制改造的有限责任公司而言，就是应当有两个以上两百个以下的股东，且半数以上的股东在中国境内有住所。住所问题好解决，股东人数不够怎么办？一是改制前进行增资扩股，引进新的股东；一是改制前，公司股东对外转让部分股权，从而增加公司股东人数。（二）发起人认购和募集的股本达到（股份有限公司）法定资本最低限额。前已言之，股份有限公司注册资本的最低限额为人民币500万元。同时，按照《公司法》第96条规定，有限责任公司变更为股份有限公司，是将净资产折股。换言之，对于拟进行股份制改造的有限责任公司而言，净资产不得低于人民币500万元。问题在于，低于

《大部制改革与政府管理创新》答案-潍坊干部学习网

《大部制改革与政府管理创新》答案-潍坊干部学习网

一、判断题（10 道） 1. 当前深化行政管理体制的关键，是要转变政府职能。 正确 错误 2. 公共服务均等化就是指公共服务平均化。 正确 错误 3. 国外内阁机构数量精干，多数在12-18个之间；管理政治事务，社会事务，经济事务的部门各占三分之一。 正确 错误 4. 西方国家政府职能转变总的趋势是放松规制。 正确 错误 5. “大部制”是在十七大报告讲到行政体制改革的部分提出的，是行政体制改革的新思路。 正确 错误

6. 大部制的内容在不同的国家都是统一的定式。 正确 错误 7. 十七大明确提出通过深化行政体制改革构建管理型政府。 正确 错误 8. 行政管理体制改革，不能完全照搬照抄其他任何国家的模式，要立足于中国的国情，要有自己的特色，要适应经济社会发展的阶段以及历史文化的特点。 正确 错误 9. 行政管理体制的物质载体是行政权力。 正确 错误 10. 公共服务不等同于基本公共服务。 正确 错误 二、单选题（10 道） 1. 这次国务院改革涉及调整变动的机构共

（）个，正部级机构减少（）个。 A. 16、5 B. 15、4 C. 17、6 D. 14、3 2. 组建国家民用航空局，由（）管理。 A. 交通部 B. 运输部 C. 交通运输部 D. 交管部 3. 下列说法错误的是（） A. 部门设置相对综合，大部门体制在 中央地方都要实行 B. 大部门体制是一个外壳，它的实质 是职能有机统一 C. 大部制改革后国务院直属特设机构 一个，即国资委 D. 经过这次国务院机构改革，除国务 院办公厅外，国务院组成部门共二十八个 4. 探索职能有机统一的“大部门体制”,是 克服行政管理中“（）”的有效途径。 A. 集权主义

大部制改革方案要点

大部制改革方案要点 探索实行职能有机统一的大部门体制(简称大部制)，是党的十七大和十七届二中全会作出的深化行政管理体制改革的重要部署。围绕大部制改革问题，国内学术界和实际工作部门进行了较为广泛的理论研究和实践探索。 关于大部制的涵义与特征 有学者提出，所谓大部门体制，就是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。有学者认为，大部门体制，或者大部制，就是在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。大部制是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。基于上述涵义的界定，有学者揭示出大部制的四个基本特征、一是大。这种大表现为组织规模大和职能范围广;二是少。就是职能部门少，如实行大部制的美国政府仅15个职能部门等;三是合。实行大部制的目的之一是整合行政资源;四是协。大部制改革必须有机整合机构，优化组织结构，使之高度协调。 很显然，大部制是将政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，或将一些职能相近或相关的部门整合为一个较大的部门。与按照政府专业管理职能设置政府机构的小部制不同，大部制是一种政府事务综合管理的体制。职能有机统一是大部制的精髓所在;宽职能，少机构则是大部制的鲜明特征。 关于大部制改革的目的与作用 学者大都认为，大部制改革的基本目的是拓展政府职能，深化行政管理体制改革，建设服务型政府。有学者具体分析大部制改革的目的，认为推行大部门体制的主要目的不在于精简机构和裁减人员，而是为了集中和综合决策，建立

股份制改造概述

股份制改造概述 一、有限责任公司与股份有限公司之比较 在讨论股份制改造之前，让我们先对两种不同类型的公司进行一番大致的了解：两者概念有何不同，分别有何特点，彼此的优缺点如何。这不但有助于我们认识股份制改造的必要性，也有助于我们实际操作股份制改造。 （一）有限责任公司之概念及其特点 所谓有限责任公司，是指股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任，公司以其全部财产对公司债务承担责任的企业法人。有限责任公司的主要特点如下： 1、股东人数方面：有限责任公司的股东人数不能超过50名（详见《公司法》第24条）； 2、注册资本方面：有限责任公司注册资本的最低限额为人民币3万元（详见《公司法》第26条）； 3、股东对外转让股权的权限方面：有限责任公司具有较明显的“人合”性质，公司的存续在很大程度上基于股东之间的相互信任。所以《公司法》规定有限责任公司股东向股东以外的人转让公司股权，应当经其他股东过半数同意；而且，经其他股东同意转让的股权，在同等条件下，其他股东享有优先购买权（详见《公司法》第72条）。 （二）股份有限公司之概念及其特点 所谓股份有限公司，是指公司全部资本分成等额股份，股东以其认购的股份为限对公司承担责任，公司以其全部财产对公司债务承担责任的企业法人。股份有限公司的主要特点如下： 1、股东人数方面：股份有限公司的股东人数须在2人以上；但是在成立时的发起人须在2人以上200人以下（详见《公司法》第79条）； 2、注册资本方面：有限责任公司注册资本的最低限额为人民币500万元，且其全部资本分为等额股份（详见《公司法》第81、126条）； 3、股东对外转让股权的权限方面：股份有限公司属于典型的“资合”公司，公司信用的高低主要取决于公司资本的雄厚与否，而与股东个人的声望、信用关

大部制改革之部门职能交叉.

大部制改革 -----之部门职能交叉 内容提要 大部制的概念:：大部制即为大部门体制。 推行大部制改革的意义：1.有利于减少职能交叉，完善行政运行机制 2.有利于落实“问责制”，建设责任政府 3.有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政 管理体制改革的关键环节 职能交叉之现象 两个典型：1、对食品的监督管理2、武汉市是老工业基地 职能交叉的两面性：1、积极2、消极 在推行的大部制改革中要如何避免？职能分解必须建立在部门合作的基础 上，不能过分强调需分清所有的职能。 出现职能交叉的原因及解决办法：职能的法定化是源头治理职能交叉问题的 良策。大部制改革实行机构和职能的整合， 是解决部门职能交叉问题的有效途径。 职能法定化具体实施 关键词：大部制、改革、职能交叉 引文：写作意图：就大部制改革中部门交叉问题发表自己的观点和看法。 选题的目的：让更多的人了解大部制改革及相关知识，促进大部制改 革的顺利进行。 选题的意义：大部制改革实施具有重大的意义，为行政管理体制改革指明 了方向。 写作范围：大部制改革，主要是其中的部门职能交叉。 正文 “大部门体制”的提法源于党的十七大报告。报告称，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。《半月谈》杂志称，这是一种有别于以往改革的新思路，为行政管理体制改革指明了方向。 大部制的概念 大部制即为大部门体制。按照业内专家的提法，为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大

一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。 大部制改革推行的意义 1.有利于减少职能交叉，完善行政运行机制 2.有利于落实“问责制”，建设责任政府 3.有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节 大部门改革中的职能交叉现象 目前我国决策职能与执行职能和监督职能不分现象突出，监督流于形式，使决策部门普遍受到执行利益的干扰，导致问责更困难，国家利益部门化。 职能交叉的两面性 ?一方面，交叉如果处理不当，出现职能重叠、或管理上的真空，就可能成为互相扯皮、互相推诿的消极因素 ?另一方面，如果我们能够理顺运行机制，职能交叉又会成为政府部门相互合作、协调一致、促进行政管理顺利进行的积极因素。 在推行的大部制改革中要如何避免？ 职能分解必须建立在部门合作的基础上，不能过分强调需分清所有的职能。重要的不是把一切都一一分清，而必须认识到许多事情必须要由一个以上的部门协同进行，重要的不是把一切都一一分清，而必须认识到许多事情必须要由一个以上的部门协同进行，要在划分中明确各部门主管与协助、为主与为辅、主持与参与的各自的职责权限，并且在部门间建立一种互动、共动、联动关系的协调机制，这样就能避免或减少职能交叉扯皮现象，保证政府管理活动运转协调。 出现职能交叉的原因及解决办法 1、大部制改革实行机构和职能的整合，是解决部门职能交叉问题的有效途径， 但不可能“毕其功于一役”。 不难理解，造成政府部门职能交叉的一条重要原因就是机构林立、分工过细、职能界定不清。进行机构和职能的整合，实行大部制改革，无疑为解决政府部门职能交叉问题找到一条有效途径。实践证明，无论从国外的经验和国内多次机构改革的成效均可以说明。这次国务院实行大部制改革后，通过组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、环境保护部，调整食品药品监督管理局由卫生部管理等，以机构整合方式解决了原来部门间的职能交叉问题，同时通过“三定”，集中解决和理顺了46个部门之间70余项职责交叉和关系不顺的问题。但问题是，机构整合、职能明晰后是不是交叉扯皮问题就不会再发生了呢？个人认为，仅有加大机构整合力度和划清部门职能边界来

大部制改革的优势和弊端

大部制改革的优势和弊 端 SANY GROUP system office room 【SANYUA16H-

优势：·有利于减少职能交叉，完善行政运行机制 ·有利于落实“问责制”，建设责任政府 ·有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节 亮点一：体现一个“综”字 方案综合考虑了改革的长远目标和当前的改革重点，综合考虑了当前国际大环境和国内经济社会发展的实际，并综合考虑了各方面的需要和可能。此次机构改革方案的形成和提出具有深刻的时代背景，适应了我国新时期、新阶段的新任务和新要求。党的十六大以来，我们党提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会，丰富了中国特色社会主义理论体系。“深化行政管理体制改革和推进机构改革，必须符合这样一个整体要求和时代背景。” 亮点二：突出一个“转”字 方案突出了转变政府职能这个核心，体现了建立“服务型政府”的要求。 方案将突出转变政府职能落实到部门职能的配置上。比如，合理配置国家发改委的宏观调控职能。方案提出，国家发改委应集中精力抓好宏观调控，搞好国民经济综合平衡，指导推进和综合协调经济体制改革，协调解决经济运行中

的重大问题等。同时，要进一步减少国家发改委的微观管理事务和具体审批事项。 亮点三：探索一个“大”字 方案遵循精简、统一、效能的原则，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，推出了若干个大部门。 比如，拟组建的工业和信息化部就是一个大部门，它不是以往工业管理部门的回归，而是按照工业化与信息化融合、高新技术产业与传统工业改造相结合和军民结合的要求，负责行业规划、政策、标准的部门，但不干预企业市场经营活动。又比如，拟组建的交通运输部，将公路、水路、民航融为一体，对优化交通运输布局，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系将有着极大的促进作用。再比如，人力资源和社会保障部的组建，将从体制上打破“白领”和“蓝领”的区分，统筹机关企事业单位人员管理，整合人才市场和劳动力市场，有利于人力资源的培育和发展，有利于建立健全从就业到养老的社会保障体系。 亮点四：关注一个“民”字 方案以保障民生、改善民生为重点，加强与整合了若干社会管理和公共服务部门。而且方案明确了卫生部门的综合监督职责，符合客观规律，是实事求是的。 亮点五：尊重一个“实”字

大部制改革-政府行政改革趋势分析

育明教育 【温馨提示】 现在很多小机构虚假宣传，育明教育咨询部建议考生一定要实地考察，并一定要查看其营业执照，或者登录工商局网站查看企业信息。 目前，众多小机构经常会非常不负责任的给考生推荐北大、清华、北外等名校，希望广大考生在选择院校和专业的时候，一定要慎重、最好是咨询有丰富经验的考研咨询师！ 大部制改革 解析：“大部制”改革是近几年比较热点的问题，育明教育咨询师建议大家在复习行政管理的时候，要多留意。育明教育咨询师认为，以下几个问题弄明白了，关于“大部制”的问题就可以迎刃而解了。 一、含义 大部制即为大部门体制。按照业内专家的提法，为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。 二、目前我国行政机构存在的问题 大部制改革的核心是转变政府职能。根据一些学者的不完全统计，在国务院现有的66个部门中，职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。而不仅仅是像过去一样，简单地推进“政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开”，虽然这些是政府机构改革中最基础性的工作。

股份制改革的意义及大致流程

股份制改革的意义 依照党的十六大以及十六届三中全会对股份制、混合所有制经济的肯定，提出“积极推行公有制的多种有效实现形式，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。 国有企业特别是担负城市市政基础、公用设施建设的投资公司实行股份制改造有利于解决该领域投融资渠道单一、有效投资不足的问题，投融资体制改革就是要创造一个有效推动投资的制度性环境，最重要的表现在：一是扩大投资领域，鼓励、支持和引导社会资本直接投资该行业和领域，形成城市建设投融资主体的多元化格局；二是充分体现市场公平竞争的原则，建立起适应市场经济发展的平等竞争环境。 城市建设投资领域主要由国家及当地政府主导，这样既不利于吸引各类所有制性质的资本加快城市基础设施的发展，又未能引入竞争机制，大大影响基础领域投资的效益和效率。目前全国很多地区从经营城市、发展城市的理念出发，积极对涉及城建城投类企业进行股份制改造，将原有城市的市政公用等拥有较好盈利性的优质资产（如水、气、公交等），采取划拨、注入等形式，在积极引入社会资本的基础上，设立股份制公司。股份制改革的意义表现在： （1）推行城投公司股份制改革，有利于放大国有资本功能，增强地方国有经济的控制力、影响力。通过发展股份制，国有资本可以吸引和组织更多的社会资本，扩大国有资本的支配范围，放大国有资本的功能。无论是绝对控股还是相对控股，地方政府实际上都掌握着公司的主要人事、收益分配和重大决策的控制权，用部分国有资本控制着企业全部资本的运用，起到“四两拨千斤”的作用，从而可以有效的体现国家宏观调控政策的导向，引导城市建设沿着科学、合理和

混合所有制对加快国企改革的现实意义

混合所有制对加快国企改革的现实意义 混合所有制经济是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。从宏观层次来讲，混合所有制经济是指一个国家或地区所有制结构的非单一性，即在所有制结构中，既有公有制经济，也有非公有制经济，还包括公有制和非公有制共同出资成立的股份制经济等；作为微观层次的混合所有制经济，则是指不同所有制经济单位的资本联合或相互参股形成的经济形式。十八届三中全会所说的混合所有制经济就是指微观层次上的混合所有制。 国家推行的经济改革以增量改革和边际改革为特点，这使得中国经济形成了公有制经济和非公有制经济两条并行发展轨道，且公有制经济和非公有制经济之间相互封闭，缺乏交融，国家也根据不同的板块制定差别性的经济政策和管理条例。但发展市场经济要求生产要素无障碍流动本性注定会冲击板块之间界限，并在各所有制追求优势互补的动机支配下形成混合所有制，而混合所有制形成途径也不外乎有不同所有制投资主体组建形成的公司和企业集团、不同所有制企业相互参股、公有制企业出售部分股权或吸收职工入股等。 在所有制性质上，混合所有制性质由其控股主体的所有制形式来决定，但从资产运营的角度分析，混合所有制已突破了公有制和非公有制的界限，因为无论资本来源是公有制还是非公有制，都已融合为企业的法人财产。由 公有制和非公有制融合组成的混合所有 制企业主要有三种类型：一是公有制和 非公有制联合组成混合所有制企业向非 国有资本推出一批投资项目，最终形成 的项目，公司一定是公有制与非公有制 组成的混合所有制企业；二是公有制与 个人所有制联合组成的混合所有制企 业，包括公有制企业股份制改造中吸收 本企业职工持有部分股权的企业；三是 公有制企业与非公有制企业交叉持股形 成的混合所有制企业。 混合所有制会加快国企改革 大力推行混合所有制，不仅对于打破公有制与非公有制之间壁垒具有重要意义，而且对于加快国有企业改革具有现实意义。一是企业管理分生产管理、经营管理和资本管理三个层次，从放大国有资本功能看，以资本运营为核心的资本管理是最有效率企业管理环节，发展混合所有制有利于推进国有资产监管体系由“管资产”向“管资本”转变，国家可以通过少量的国有资本利用“杠杆”操作大量社会资产，使整个国民经济发展不偏离于整体社会经济目标，同时实现国有资本保值增值；二是混合所有制改变了国有企业仅仅作为单一国有经济利益载体的格局，为实现政企分开创造了产权条件。因为政府作为国有企业唯一的投资主体和利益主体，不可能不关心所投资本回报，在企业内部不存在其他利益主体与之制衡的情况下，政府干预国有企业生产经营也就成为必然，同时国有企业也希望政府给予诸多便利，承担原本企业承担责任；三是发展混合所有制经济有利于国有企业竞争力提高，因为企业做强、做大一靠自身“滚雪球”发展，二靠联合兼并，而单一的所有制形式不能使不同性质的所有权相互兼容，混合所有制为国有企业走对外联合兼并道路提供了发展方向。 推行混合所有制可能出现的问题 在追求“混搭”和“跨界”的今天，混合所有制就是一种“混搭”的形式。大力发展混合所有制经济，对于加快国有经济体制改革和扩大民营资本投资具有重大意义，但现实的混合所有制经济更多反映了现实与愿望不符情况。一方面，出现较早的混合所有制经济并没有成为中国公有制经济和非公有制经济以外的第三条发展路径；另一方面，不论是非公有制企业还是公有制企业，现实经济中普遍存在排斥混合所有制情况。对于民营企业而言，发展混合所有制，不给民营企业控制权，民营企业不感兴趣；给了民营企业控制权，面对庞大的国有资产体量，

股份制改造方案总结

附件一天津市滨海水业集团有限公司 股份制改造方案 一、公司基本情况 （一）公司基本信息 公司名称：天津市滨海水业集团有限公司； 住所：宝坻区尔王庄滨海供水泵站院内； 法定代表人：刘逸荣； 注册资本：3449.3499万元人民币； 实收资本：3449.3499万元人民币； 公司类型：有限责任公司； 经营范围：管道输水运输；供水设施管理、维护和保养；工业企业用水供应以及相关水务服务（饮用水除外）；水务项目投资；水务项目设计、咨询、建设和运营；以下限分支经营：集中式供水。（国家规定许可证资质证或有关部门审批的项目其经营资格及期限以证或审批为准） 成立日期：2001年7月25日 营业期限：2001年7月25日至2051年7月24日 （二）公司历史沿革 1、公司成立。 2001年1月，经天津市水利局津水财〔2001〕1号《关于设立天津市滨海供水管理有限公司的决定》批准，天津市水利局工会、天津市水利基建管理处、天津市水利局引滦入港工程管理处三方签署《投资协议书》成立天津市滨海供水管理有限公司。注册资本3449.35万元，其中：天津市水利局工会出资2483.5316万元，占注册资本的72%；天津市水利基建管理处出资482.9092万元，占注册资本的14%；天津市水

利局引滦入港工程管理处出资482.9092万元，占注册资本的14%，均为实物出资。公司于2001年7月正式完成工商登记。 公司设立时的股权结构： 2、第一次股权变更 依据天津市水利局津水财〔2004〕11号《关于受让滨海供水管理有限公司股权的批复》之批准，公司股东会于2004年6月14日做出决议，同意天津市水利基建管理处将其持有的公司股权以482.9092万元的价格全部转让给天津市水利局引滦入港工程管理处，双方签署了《转让协议》，并办理了工商变更登记手续。 公司第一次股权变更后的股权结构： 3、第二次股权变更 依据天津市水利局津水财〔2006〕1号《关于受让滨海供水管理有限公司股权的批复》之批准，公司股东会于2006年1月22日做出决议，同意天津市水利局工会将其持有公司的21.096%股权以7,276,747.59元转让给天津市水利经济管理办公室，天津市水利局工会将其持有公司的50.904%股权以17,558,568.41元转让给天津市滨海供水管理有限公司工会。各方签署了股权转让协议。事后公司办理了工商变更登记手续。 公司第二次股权变更后的股权结构：

大部制改革背景

大部制改革背景： 众所周知，政府部门在行政管理中，不时出现职能交叉、政出多门、多头管理、相互推诿等情况，对此，民间戏称“八个部门管不好一头猪”，也有“九龙治水”等说法。大部制改革，就是要将那些职能相近、业务范围趋同的部门集中成一个部门统一管理，减化行政审批，提高政策执行效能，降低行政成本。 在国务院2008年以前的66个部门中，职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。 前景 大部制改革绝不简单仅仅是行政改革，改革的前期是政治改革，后期就是经济改革，大部制是两者的结合点，因此，并不只能从行政的视角对改革进行设计，要从国家和社会发展的多元角度进行探索设计。 对大部制改革的看法 中国国务院大部制改革之：艰巨性 权力整合难 重叠的职能部门盘根错节，你中有我，我中有你，要整合这些行政资源，就像剥蚕丝一样，每一根丝都触动一大片官场神经，稍有不慎，不是形成权力真空，就是形成新的权力交叉、重叠，还会引起官场“地震”。大部制下，相关几个部的权力重新洗牌，整合到一块，考验改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀阔斧，又要心细如丝，做到平稳过渡，无缝衔接，确实不容易。 机制磨合难 一个整合了不同部门利益的强势大部委，可以打破现有部门利益格局，消解部门之间掣肘因素，压制部门利益追求冲动，从更宏观和科学的角度进行政策决策、执行和监督。大部制不是几个“小部”的简单迭加，如果这样的话，在大部制下，原来的“部”降格为“司”，“阎王”变成了“小鬼”，但手中的权没有变，仍然行使过去“部”的职权，改革就没有意义。 运行监督难 实行大部制管理后，由原来的几部委组成新部门，权力和财力势必更加集

大部制改革与优化政府结构(下)试卷

大部制改革与优化政府结构（下）试卷 [考试时限]：60分钟 [分数]：76分 1、公共行政政府为单一行为主体。 正确 错误 2、公共行政尽可能实现供给与生产的分离并允许公民自主选择。 正确 错误 3、公共管理以政府为核心的多元行为主体。 正确 错误 4、公共管理以共同价值观为基础、以协商方式而达成。 正确 错误 5、我国实行大部制改革，不再保留铁道部。 正确 错误 6、深化国务院机构改革和职能转变，必须坚持人民主体地位。 正确 错误 7、国务院机构改革一蹴而就。 正确 错误 8、《国务院机构改革和职能转变方案》提出，将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。 正确 错误 9、《国务院机构改革和职能转变方案》提出，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。 正确 错误 10、公共行政效率至上。

错误 11、政府是财富创造主体。 正确 错误 12、法律不授权，政府无职权。 正确 错误 13、“大部制”是在十七大报告讲到行政体制改革的部分提出的，是行政体制改革的新思路。 正确 错误 14、公共服务等同于基本公共服务。 正确 错误 15、大部制的内容在不同的国家都是统一的定式。 正确 错误 16、行政管理体制的物质载体是行政权力。 正确 错误 17、十七大明确提出通过深化行政体制改革构建管理型政府。 正确 错误 18、当前深化行政管理体制的关键，是要转变政府职能。 正确 错误 19、大部制改革是改革社会组织管理制度。 正确 错误 20、政府不是营造环境主体。 正确 错误 21、新一轮政府机构改革中，国务院组成部委由27减少为25个。 正确

对当前国有企业推行混合所有制改革的思考

22下 /2014 对当前国有企业推行混合所有制改革的思考 □大同市委党校陈奇 国企改革是经济体制变革的重点。改革开放三十多年来，国企改革经过了放权让利，承包制下的政企分开和两权分离，建立现代企业制度等一系列改革，国有企业活力和竞争力显著增强，大大提升了国民经济的整体实力和控制力。但随着市场经济的深入发展，国企体制机制结构性矛盾也逐渐暴露出来。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中特别提出，混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。积极发展混合所有制经济，是深化国有企业改革、完善基本经济制度的必然要求。这预示着以混合所有制为方向的新一轮国企改革的大幕正式拉开。那么国企改革现阶段所面临的主要问题是什么？当前发展混合所有制经济能否突破国企改革的困境？如何推行国企的混合所有制改革？等等一系列的问题值得我们思考。 一、国企改革的主要困境 在经过三十多年来的改革，目前国企改革正处于一个停滞的困惑期。我国经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系，十八大提出要让市场在资源配置中起决定性作用，现在看来，国企的各项改革仍未解决国有企业市场化程度不够的深层次矛盾。当前，国企改革的困境主要表现为： 首先，国有企业产权制度改革进展缓慢。产权关系界定不明，政企、政资无法实现真正意义的分开，很多国企成为各地政府配置资源的手段，无法按照市场需求控制投资规模、速度和方向，造成地区间重复建设、产业结构趋同等。 其次，国有企业行业分布过宽，涉足领域过全，中小企业过多、监管体制不尽完善、效率相对不高、管理相对粗放等问题日益突出。例如，我国国有企业主要分布在工业部门的能源、原材料、装备业和服务业部门的金融、批发零售、房地产、通信、交通及基础设施领域，行业分布仍然较广；在很多竞争性领域，国有资产仍有较大分布。2011年底，全国国有企业中，中小型企业占92.8%，小型企业占73.2%。 第三，还有相当一部分国有企业尚未建立起真正的现代企业制度，公司治理还不完善，企业经营机制还不能完全适应市场经济要求，市场化的选人用人和激励约束机制还未真正形成。 因此，今后国企改革的核心是进一步加快股权多元化改革；深化国有资产管理体制改革和健全完善现代企业制度，目标是要解决体制机制性矛盾，使国有企业适应市场经济进一步发展的要求。在十八届三中全会《决定》中提出“积极发展混合所有制经济”，紧接着2014年《政府工作报告》进一步提出“加快发展混合所有制经济”，这无不预示着国企民企融合成为新一轮国资国企改革的重点。那么，国企的混合所有制改革能否突破国企改革当前面临的困境？ 二、发展混合所有制经济的意义 混和所有制并不是一个新提法。混合所有制经济在我国的出现和发展，主要源于国企改革，源于寻找国有制同市场经济相结合的形式和途径。从总体来说，发展混合所有制有利于构建公平、公正的市场平台，促进国企实力与民企活力的融合，以期达到取长补短，优势互补，改善企业效益，提高国际竞争力。具体表现为： 第一，有利于国企摆脱行政权力的干预，让市场力量成为主导，实现国有资本、民间资本等在市场上的公平竞争。在国有资本“一股独大”股权结构下，政府是国有企业唯一的投资主体和利益主体，企业成为政府的附属物，经营决策更多的考虑政治需求，而忽视市场需求，无法进行资源的有效配置。在国有经济内部，引入其他形式的所有权，通过“混合”，原国有企业的投资主体多元化，不同利益主体相互制衡，生产经营决策相互协商，企业一方面不再受政府的操纵，另一方面也不能再依赖于政府，政企分开在混合所有制基础上变成现实。 第二，有利于调整优化国有经济布局结构，推动国有资本从一般产业领域转向真正关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。在有进有退中提高国有经济的集中度，不断增强国有经济的活力、竞争力和影响力，使其在国民经济发展中发挥更加重要、更为关键的主导作用。 第三，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高国际竞争力。用少量的国有资本吸引更多的民营资本，有利于国有资本的放大，并且，混合所有制改变了单一的所有制形式吸收和调动社会经济资源能力的种种限制，使不同种类、不同性质的经济要素自由组合、任意配置，并在不断运动的过程中达到最优。另外，通过更多地引入有实力的战略投资者，建立一套完全适应市场经济的企业运行机制，有利于企业提高国际竞争力。 三、国企在推行混合所有制改革中值得注意的几个问题 当下，在国企改革中推行混合所有制的方向已成大势，那么如何实现混合所有制？混合中如何避免国有资产的流失？如何确保国有民营的地位平等？笔者看来，在推行国企的混合所有制改革中，以下几个问题尤为重要。 第一，发展混合所有制首先要对国企分类进行研究，分类提出改革措施，切忌搞“一刀切”，要实行“一企一策”。例如，涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资公司、国有资本运营公司，可以采用独资的形式；涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业，可以保持国有绝对控股；涉及支柱产 ··

国企改革本质与股份制利弊探微

国企改革本质与股份制利弊探微 国企改革已有20多年历史，既取得了伟大成就，也存在一些问题。国企改革是一巨大系统工程，继续往前走，反思、探索无疑必要。正是基于这样的考虑，本文试就国企改革的本质和国企股份制问题谈点思考，也算是一种反思。 对国企改革本质的认识 国有企业改革的本质也有初级本质、二级本质的问题，从不同角度分析研究可以发现其多方面的本质。 首先，国企改革是寻求国有资产保值增值的方式。国有企业本质上是一种国有资源或国有资产，从这个角度分析国有企业改革，可以认为，国有企业改革本质上是寻求更好的国有资产经营方式以实现国有资产保值增值。国有经济必须“有所为，有所不为”。而“有所为，有所不为”又必然要求有进有退。因此，国有经济有步骤地适量退出竞争性领域特别是过度竞争性领域，就是正确的选择。从这个意义上说，国有企业改革的本质，就是国有经济退出竞争性领域。国有企业改革过程中所应坚持的原则就是：防止国有资产流失，实现国有资产保值增值。 其次，国企改革是改革企业制度,需要建立新型的与市场经济相适应的企业制度，而这种企业制度之所以新，则是在根本上需要解决企业经营管理负责人对谁负责，由谁任免的问题。这个问题怎样解决，即解决的方式对企业制度的性质和特点具有决定性的意义。如果“全员承包制”如果是朝着企业负责人由企业职工民主选举产生并实现有效监督的方向发展，则是国有企业的企业制度改革的实质性进步。而实践中的企业内部层层承包责任制，表面上是建立责任制，实际上则使企业内部关系商品化，从而不利于企业内部资源的整合。此后的建立现代企业制度的实践，即公司化运动，虽然把建立新型企业制度目标明确提出来了，但本质上仍不是对国有企业新型企业制度的探求，而是国有企业作为国有资产退出竞争性领域途径的探求，也就是在产权问题上的探求，其结果当然是建立的所谓现代企业制度既不同于资本主义市场经济的现代企业制度，又离理想的社会主义企业制度相距甚远。 第三，国企改革是国企内部利益关系调整。国有企业都是由一群人构成的，而不是单纯的资产，这决定国有企业改革的本质是企业内部利益关系调整，且不是单纯的经济问题。干群矛盾在股份制改革中进一步深化，以至演化为大批职工下岗、利益受损而告终。 第四，国有企业改革，不论是作为国有资产经营方式的选择还是作为利益关系调整过程，不论是作为国有资产退出竞争性领域的过程还是作为国家、企业、

大部制改革的意义知识交流

大部制即为大部门体制。按照业内专家的提法，为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。 大部制改革的核心是转变政府职能. 根据一些学者的不完全统计，在国务院现有的66个部门中，职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。而不仅仅是像过去一样，简单地推进“政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开”，虽然这些是政府机构改革中最基础性的工作。 换言之，推行大部制同时就意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务。如果大部制改革达不到转变政府职能的效果，那么，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这种可能性是存在的。因为大部制一个直接的目的就是要打破现有的部门利益，但正如人们所担心的，如果几个部合并成为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难，因此，若没有建立起有效的权力约束机制，在大部制下，原来的“部”降格为“司”，“阎王”变成了“小鬼”，可手中的权没有变，仍然行使过去“部”的职权，那么，大部制改革就可能把过去分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。要解决这一难题，惟有真正转变政府职能。 总之，大部制是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择。而一个整合了不同部门利益的强势大部委，其职能也应该适应和体现市场经济发展和公共行政的管理需求。随着两会的来临，有关大部制改革将会受到社会的更多关注，笔者衷心地希望这次大部制改革能够收到扎扎实实的成效，政府部门都能成为一个个办事干练、勤政为民的政府。 一、推行大部制改革的意义 按照部门的职能大小和机构的数量多少不同，政府机构设置一般有“小部制”与“大部制”两种类型。小部制的特征是“窄职能、多机构”，部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。我国目前实行的即是这种小部门体制。大部制是一种政府政务综合管理组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少。按照党的十七大精神推行的“大部制”改革，是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要，具有重要而显现的现实意义。 1.有利于减少职能交叉，完善行政运行机制 我国目前政府组织机构设置存在的突出问题是部门过多、职能交叉、权责脱节。据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责交叉，例如，建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等24个部门存在职责交叉；农业产前、产中、产后管理涉及14个部委（局）；劳务输出也存在多头对外的问题；在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业部、国信办、广电总局等部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉，等等。这种较为典型的“小部制”，既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。职能交叉还损害了国家整体利益的实现，严重影响了经济社会统筹发展。实行“大部制”，能适应信息技术发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府，有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，最终“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”。