福利多元主义视角下居家养老产业化体系的构建_陈莹

福利多元主义视角下居家养老产业化体系的构建

◎陈莹

《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》报告中明确指出，老年服务业的发展要走社会化、产业化的道路，要鼓励和引导社会各方面力量积极参与、共同发展老年服务业，逐步形成政府宏观管理、社会力量兴办、老年服务机构按市场化要求自主经营的管理体制和运行机制。党的十八大报告也提出，要在“老有所养”上取得进展，“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”。

所谓的“养老服务产业化”

是建立在商品交换的基础上，使“居家养老”和“机构养老”等老年生活照顾服务成为营利性的生产经营活动的过程；在满足社会需求的同时，使养老服务发展成为第三产业的重要组成部分，成为具有较大规模的现代服务型产业[1]。居家养老产业化是一种将社区居家养老服务工作从行政性经营转化成市场化经营，从事业化管理转换到企业化管理，从非经济实体变化成经济实体，从财政维持过度到自负盈亏的发展过程。居家仍旧是养老的核

心，不会轻易改变，但社区化的服

务链条会宏观上拉动相关行业的发展，既满足了养老的需求，同时又能满足老年人高质量的生活需求，更能够带动地产业、服务业等相关链条的发展，使养老社区化最终向产业化方向发展。然而，依据中国的国情，在民众心中任何事业一旦“产业化”似乎就“去福利化”了，也就意味着政府完全不管了，变成了完全的“市场化”。养老事业关系国计民生，福利性质已经深入民心，产业化的推进会带来很多的问题和顾虑。那么，为何居家养老将来一定要走产业化之路，而不是全面福利化呢？“福利化”和“产业化”是否是对立的？一、福利多元主义：“福利化”和

“产业化”的融合之路？

福利多元主义是西方国家在面对福利危机时提出的，福利多元主义的概念源于1978年英国的《沃尔芬德的志愿组织的未来报告》，沃尔芬德主张将志愿组织也纳入到福利的提供者行列中[2]。然而对福利多元主义有明确论述的应该是罗斯，他认为国家在提供福利上的确扮演着重要角色,但绝不是对福利的垄断；他主张福利是全社会的产物，市场、雇员、家庭和国家都要提供

福利；市场、国家和家庭作为单独

的福利提供者都存在一定的缺陷，

三个部门要联合起来，相互补充，

扬长避短[3]。如果将罗斯的福利多元

认为是三分法，即国家、市场和家

庭，那么伊瓦斯在罗斯福利多元三

分法的基础上则提出了四分法的理

论构架，他认为社会福利的来源有

四个：市场、国家、社区和民间社

会，他认为民间社会应该在福利四

边形中占据特殊地位，能够在不同的

部门之间起到沟通和协调的作用，

是从福利国家到福利社会的关键环

节，并且他还看到了民间社会中社会

资本对社会福利的整合作用[4]。这与

我国的发展现状是相符的，面对加

速老龄化的时代和快速庞大的老年

队伍，只走“福利化”的道路是行

不通的。民政部提出的“社会福利

社会化”的概念，通过鼓励多元化

的福利提供主体、多样化的筹资渠

道、社会化的服务队伍来实现福利

对象公众化的目标[5]。

养老服务的福利性是不可动摇

的，不仅在我国，在西方国家也一

样，但依据西方国家的经验，走全

面福利化的道路是无法实现的。那

么，是不是意味着全面福利化阻碍

或屏蔽了养老服务产业化之路呢？

恰好相反，多元福利理论提出的福

利三分法或四分法的理论框架，将

福利社会化，福利的主体扩展为国

家、市场、社区、家庭、志愿组织

等，为产业化的发展提供了理论解

释和可行性分析。首先，市场的介

入，主要是企业的介入，就意味着

商品供需关系和利益存在的可能，

当然这里的利益是不以追求高利润

为目的的商品交换，以及体现了一

定程度上的企业对社会的回馈；其

次，社区的介入，社区管理主体的

多元化，也有要求合理回报的权

利，人员的工资和组织的运营需要

产业化的支持；再次，志愿组织的

介入，其中也涵盖了民间社会组

织，其组织要发展运营，不可避免

需要一定程度的产业化发展模式的

导入，专业人才的培养也需要成本

的支持。此外，实行养老服务产业

化，政府福利生产者的地位不可撼

动，政府对其他福利主体的监管和

监督是确保产业化发展不偏离福利

本质的主要保障；民间组织的社会

力量、专业服务品质和特殊群众地

位，是孵化其他主体和人员福利信

念的关键；社区本身的主体性质，

是福利发展的有利平台和根源；企

业的社会回报力度和企业的文化，

是规范养老服务福利性的切实保

证。从这个层面上看，养老服务的

“福利化”和“产业化”是相互促

进和发展的矛盾共同体。二者的融

合在多元福利理论的架构下得到了

有机的发展，为二者的合作并进提

供了理论上的坚实基础。

二、居家养老产业化的现状：优势

和困境

（一）产业化主体的优势

社区居家养老模式将中国传

统的养老文化和现代的养老思路结

合在一起，让“养老”不仅成为一

种文化，更成为一种全新的经济产

业，以此促进中国养老事业的更好发

展。社区居家养老作为我国未来养老

服务的主要模式之一，多元福利理论

也是其发展福利性产业化养老服务

体系的理论基础和路径指引。与传

统的家庭养老和机构养老相比，居

家养老具有社会福利的最大优势，

从表1[6]可以看出，依据多元福利理

论四分法的观点将四部门界定为政

府、机构、社区和家

庭，传统的家庭养老和

机构养老参与的部门仅

有两个，分别为政府和

家庭以及政府和机构，

而社区居家养老的参与主体却涵盖

四个部门，为福利性产业化养老服

务体系的构建提供了最大化的社会

福利和资源优势。

（二）产业化发展的困境

虽然社区居家养老占据了社

会福利最大化的优势，但就我国目

前社区居家养老产业化发展的现

状来看，并未呈现出其应有的发展

势头，产业之路仍然障碍重重。其

一，人们的价值观念滞后阻碍了产

业化的进程。一方面，人们对产业

化的抵触影响了他们购买和消费为

老服务产品，使得产业化经营维持

不下去；另一方面，部分养老服务

机构在福利性的名义下却以营利性

为目的，在产品受物价部门管控的

情况下不断控制成本或节约成本，

影响了服务的水平和质量，让购买

方特别是被服务的老年人感觉充满

商业气息，这无疑让人们更加将产

业化与福利性对立。其二，政府对

社区居家养老服务产业缺乏有力的

政策支持与引导。根据国外经验，

福利性事业必须多层次运行，必须

充分调动各方面的积极性，构建完

善的公益性服务与市场化运作相结

合的运行机制[7]。其三，社区居家养

老的需求服务增大，但养老服务体

系不够健全，居家养老服务资源的

供给没有实现规模效应，表现出标

准化程度不够，不能形成统领和示

范效应[8]。其四，社区居家养老产业

化服务结构单一，相关产业发展存

在各种问题。比如医疗卫生产业发

展不协调；家政行业不规范，专业

人才缺乏；老年文化产业发展不足

等[9]。其五，服务人员不够专业，制

家庭养老机构养老居家养老

国家部门（政府）√√√

商业部门（机构）√√

志愿部门（社区）√

非正规部门（家庭）√√

表1 各养老模式下四部门在养老服务中的参与情况

约着社区居家养老产业化的发展。目前，国内社区居家养老产业化发展的典型表现是诸如老年公寓等养老机构的品牌化及连锁化，这些机构的服务人员大部分并非专业人员或受专业训练的程度较低。特别是护理人员，大部分都是农村来城里务工的中年妇女，许多机构为了节约成本并没有对她们进行专业培训和引导，把她们视为伺候老年人的普通保姆，这样的服务很难让老年人满意，而且她们的工作量和收入并不成正比，许多老年人认为花钱购买此类服务不值。

三、居家养老产业化体系的构建：福利多元主体的介入

在福利多元主义理论框架的解释下，本文较认同的是伊瓦斯的福利四分法理论，即福利的来源为国家、市场、家庭和民间社会。依据福利主体多元化的理论基础，结合社区居家养老的服务理念和内容，陈雅丽认为社区居家养老，是指老年人在家居住，由社区服务机构提供专业化、全方位的养老服务，满足老年人医疗保健、家政服务、生活照料、文化娱乐和精神慰藉等方面需求的一种养老模式。社区居家养老以家庭为核心，以社区为依托，由政府和社会力量提供支持，体现了家庭、国家和社会对于养老责任的共同承担[10]。这个定义全面并且概括性强，最重要的是提出了家庭、社区、政府、社会在养老上的不同分工和责任。从社区居家养老概念上看，其承担主体是多元的，也正好对应了福利多元主义理论的主体多元化原则，二者有较相似的共通点。在这样的共通基础上探讨社区居家养老产业化体系的构建就有了坚实的理论基础和切实可行的实施策略。就我国目前社区居

家养老产业化的现状来看，发展进

程缓慢，产业化之路困难重重，任

重而道远。我国“未富先老”的老

龄化问题会进一步阻碍人们的消费

力，从而加重养老服务产业化的难

度。在这样基础薄弱又阻力不断的

情况下推进社区居家养老产业化，

需要投入更多的资源去建构一个比

较完善的发展体系，以确保产业化

能够如愿实施并持续发展。图1是我

国居家养老服务产业化体系的初步

构想。

（一）行政体系——主导者

在社区居家养老产业化体系

建构过程中，政府的角色仍然是十

分重要的，是保障养老产业化发

展遵守福利本质的主导力量，起到

引导、组织和推动产业化体系建立

和发展的作用。福利多元主义并非

意味着政府角色的完全撤退，而是

强调政府宜由服务直接供给转向着

重于扮演财务、规制及监督评估的

角色[11]。即政府主要扮演政策制定

者、服务规范者、服务购买者、物

品管理与仲裁者的角色，而其他供

给主体主要扮演政策实施者和具体

服务的承担者角色[12]。政府可以从

资金、资源、政策、法律规范、统

筹和监督方面发挥其领导作用。在

图1 居家养老服务的产业化体系

资金和资源层面，对社区居家养老

服务的专业组织和经营实体实行财

政补贴机制，以适当资助、财政补

贴等方式在资金上给予优惠，在提

供场地、协调工商税务等方面给予

资源支持，加大政府购买服务的力

度，促进社区居家养老服务产业化

的持续良性发展。在政策层面，政

府应出台一系列推动社区居家养老

服务产业化的扶持政策，制定社区

居家养老服务产业化体系规划，完

善相关政策法规；出台社区居家养

老服务公益项目免税条目；放宽注

册条件，免交注册手续费，培植现

代化品牌企业，使众多小企业走上

产业化、集约化发展轨道，形成规

模经济和品牌效应，有力推进居家

养老服务产业化进程。在法律规范

方面，进一步完善维护老年人权益

的法律、法规，加大执法和监督力

度，打击侵犯老年人合法权益的不

法行为[13]。在统筹和监督层面，政

府应通过民政系统及下属各个社区

的行政部门，完成统筹和监督任

务。每个社区的行政部门及区、市

的民政部门都要统筹该行政单位管

辖范围内社区居家养老服务产业化

过程中各个体系的数量、比例和发

展程度及今后可能的发展方向，以

便有效把握各个体系的均衡，避免

重复和盲目发展扩大带来不良的市

场竞争；其次，各个区的民政部门

还须严格审查民间组织的申报，看

其提供的服务是否符合老年人的需

求，并协同各个社区的行政部门进

行监管，监督其发展的每一个进程

是否符合规范，是否如实为老年人

提供组织承诺的服务。

（二）市场体系——实施者

促进养老服务产业化，改变

单纯由政府、社区创办老年服务设

施和服务网络的建设思路，引入

市场化机制，推动居家养老服务走

商业化、产业化之路，使养老服务

业获得较大的发展，以满足老年群

体日益增长的多层次需求。社区居

家养老服务产业化经营应运用市场

机制，引入良性竞争，充分发挥市

场在配置福利资源中的主导作用，

使福利服务的需求和供给保持平

衡。社区居家养老产业社会福利的

增加有赖于竞争，在政府的合理规

划下，将竞争机制引入居家养老产

业，既能降低服务价格，又能增加

服务供给，提高服务质量，从而起

到增加社会福利水平的作用[14]。同

时，市场化的运作模式，还可以使

社区居家养老服务项目多元化，满

足不同类型老年人的需要，并进一

步丰富老年人的精神生活。如鼓励

民营企业或大中型企业投资社区养

老服务业，兴办老年日间照料中

心、老年公寓、养老护理院等，充

分调动他们的积极性，使他们投入

到社区养老服务机构和设施的建设

中，并形成品牌化和连锁化的发展

模式，做到服务保质保量，价格合

适，可信可靠。除了老有所养之

外，老年人还有一些更高层次的精

神需求，许多个体经营者也可以注

资，投资一些满足老年人更多个性

化需求的服务产品，为老年人提供

多元化的产品与服务。

（三）家庭系统——支持者

在社区居家养老服务产业化进

程中，不可忽略了家庭系统，家庭

系统是社区居家养老产业化顺利发

展的坚实基础。首先，老年人选择

更多居家养老服务的项目需要得到

其他家庭成员经济上和精神上的支

持和鼓励；其次，在老年人选择社

区照顾项目中，需要得到其家庭成

员的积极配合和理解，这样才能保

证为老服务的质量和水平；最后，

老年人在享受居家养老精神服务项

目的过程中，离不开家庭成员的情

感支持，亲人的爱和鼓励是老年人

最大的安慰。在社区居家养老中，“社

区”和“居家”都是核心元素，居

家养老中“家”是老年人最重要的

依托，家庭成员对社区居家养老服

务产业化的态度和支持力度决定了

养老产业化发展的宽度和深度。因

此，家庭系统是构建社区居家养老

产业化体系的基本因素之一。

（四）专业体系——引导者

产业化过程也需要专业团队

的支持，欠缺专业性的支持会影响

养老产业化的质量和层次。因此，

在社区居家养老产业化过程中注入

专业团队是提升其品质的保证。这

个专业团队具体包括医疗机构、饮

食营养健康团队、社工机构、心理

精神康复团队、高校研究梯队等。

老年人最关心的是病了怎么办，社

区养老服务中医疗服务是最受关注

的，医疗机构可以为老年人提供健

康咨询与体检、疾病预防和控制讲

座、疾病治疗与康复训练以及护理

服务等。当前，有些医疗机构先试

先行，在社区中办医养结合的专业

性康复机构，受到了许多老年人的

青睐。老年人在关注病痛怎么办的

同时更希望能够健康，预防疾病的

产生，而饮食营养健康对他们来说

尤其重要，如果有专业的营养与健

康专家或咨询团队，他们会更倾向

于购买为自己量身定制的饮食健康

调理计划。就目前来说，社工机构

更多的是通过政府购买服务的方式

向弱势群体提供服务，老年群体也

是社工机构在社区服务过程中的重

点服务对象。社工通过个案、小组

与社区等专业方法，为老年人带来

了不一样的服务，专业的服务手法

和内容让老年人有一种被关心、被

尊重、被肯定并不断发现自我优势

的满足感。心理精神康复团队可以

为有这方面特殊需求的老年人提供

专业性的辅助，让他们减轻痛苦，

释放压力，重新找回生活的乐趣。

高校研究梯队可以与社区的为老服

务机构合作，给他们带去专业性的

理论指导，将研究理论更好地与实

践结合，为老年人带去福音。这些

专业的机构和团队还有一个更重要

的功能就是为养老服务产业化的发

展培养专业的服务人员和服务创新

人才，为社区居家养老服务产业化

的可持续发展提供人力资源保障。

（五）公益体系——志愿者

社区居家养老产业化的社会

福利性体现为志愿组织对社区居家

养老的有力支持，对政府和市场的

服务进行了合理补充。志愿组织包

括社区中的非正式支持网络，比如

邻里、自发的为老服务团队或志愿

者团队，他们为社区居家养老服务

的产业化发展带去了爱、无私与奉

献，是一种养老产业文化的延伸，

为社会营造了良好的养老服务价值

信念和道德体系。志愿组织还包括

慈善组织、基金会等，当前养老服

务产业化发展最欠缺的是资金，资

金是满足老年人服务最重要的资

本，社会注资除了市场化经营机制

所筹集到的资金外，还有一部分来

自于公益体系的支持。我国许多民

营企业申请注册的养老机构都属于非营利性质，这些机构就可以接受社会各界的现金和物资捐赠。公益体系可以为专业体系和市场体系带去更多的支持，为老年人提供更加完善的服务。一些慈善组织、基金会是公益体系的核心力量，他们通过评估所要捐赠机构的服务项目以及策划，考虑是否给予支持，并在支持过程中可以监督受益机构的服务是否到位，是否让受益对象得到切实的帮助，这间接保证了为老服务的实施和目标的完成，为社区居家养老服务产业化的公平性提供了保障，为弱势老年群体的生活带去了规范服务。企业或私人也可以自愿捐赠，为产业化服务的设施和场地提供扶持，为社区居家养老的产业化发展提供物资保障，优化服务环境，提高服务的档次。

四、居家养老多元产业主体的关系：共融共进

福利多元主义中多主体对福利的提供并不是完全独立的，主体之间存在着相互合作[15]。在福利多元主义的体系下，社会的全部福利是国家、市场、志愿组织、家庭及个人的总和，一方提供的减弱会通过他方的加强来弥补，这是福利提供者之间功能的重新分配[16]。因此，应坚定居家养老事业发展的福利本质不变，在此基础上，各个系统相互促进、取长补短，为社区居家养

老服务产业化的发展共同努力，实

现福利性产业化居家养老服务的全

面实施，让社区居家养老成为老年

人最舒心的养老选择。当然，各个

系统仍需要一个长期磨合与整合的

过程，最终达到多元主体间共融共

进的目的，这也是福利社会发挥资

本最大化效用的坚实保障。正如罗

斯所说：“如果有多种来源而不只

是单个垄断的供应者，社会的总福

利可能会更多。”[17]

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[17]同上.