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江苏省江阴市法院“审判新模式”调查

走基层转作风改文风?调查

“1+1+1>3”的效应

——江苏省江阴市法院“审判新模式”调查本报记者唐亚南本报通讯员黄剑王晓丹“案多人少矛盾不是只要增加人手就能解决问题,关键是采用什么样的审判模式。”江苏省江阴市人民法院院长王立新这样告诉记者。

2013年6月9日,江苏省江阴市人民法院滨江法庭,法官助理卞钱忠正独立调解一起赡养纠纷,他告诉记者,在以前,这样的调解工作要法官亲力亲为,自从他被任命为法官助理后,这样的工作他也可以独当一面了。与此同时,与他搭档的副庭长龚理坚和书记员正在开庭审理一起交通事故损害赔偿纠纷。短短一个上午,这组配合默契的“审判员+法官助理+书记员”组合(1+1+1审判模式)审结了4件案子。龚理坚告诉记者:“我只负责案件的审理与裁判,其他事务性工作交由法官助理做,效率提高了,加班明显少了。”这样的变化缘于江阴法院今年以来推行的审判组合模式改革。

破解难题寻找出路

一年结案数突破2万件、一线法官93人、人均结案200余件——这一串数据表明,江阴法院的人案矛盾已经非常突出。随着经济飞速发展、外来人口激增,江阴法院审、执结案件大幅增加,仅今年1至5月,已受理各类案件8345件,许多一线法官如同高速运转的陀螺,长期处于“超负荷”状态。

在审判任务繁重、法官编制有限的情况下,法官只能靠加班加点、

拼体力的“粗放式”工作方式完成任务,白天在院里审案,晚上抱着案卷回家写判决书成为很多法官的“家常便饭”。“在传统‘一审一书’模式下,法官除了调解、审理、撰写法律文书,还要诉讼保全、接待当事人,工作量很大,每个月三四十件案子在手中周转,压得法官身心疲惫,许多法官身体处于亚健康状态,加上没有时间学习充电,业务能力跟不上形势的发展和审判的需要,最终影响的还是案件质量和司法公信力。”江阴法院分管法庭工作的副院长章见良如是说。

依靠人力、物力的大量投入是这种“粗放型”审判模式的主要特征,一线法官人数告急就继续增加人员。近几年,江阴法院新招录的公务员,只要通过司法考试,做满2年书记员,通过初任法官培训后随即被任命为助理审判员独立办案。实践证明,这种“赶鸭子上架”的做法并不利于青年法官成长,由于社会阅历、办案经验不足,历练不够,这些年轻法官审起案来往往畏手畏脚,遇到疑难复杂案件更是信心不足,难以驾驭。

谈及这些问题,王立新的爱警之情油然而生:“干警们不辞辛苦地工作,我在为他们敬业精神感到欣慰的同时,也深感愧疚,毕竟人的精力是有限的,这样下去迟早会撑不住。作为院长,我有责任带领干警从长期繁重的工作压力中解放出来。”他意识到要从根本上解决面临的困境,光靠干警们个人的“死拼”是行不通的,审判运行机制内部进行改革才是解决之道。“要改革不尽合理的审判组合模式,推行法官助理制度,实行专业化审判,重树法官信心,培养法官良知!”王立新下定了改革的决心。

审判组合模式改革牵涉到人事制度改革,需要的不仅仅是探索者的勇气,更需要实践和创新。“表面看来江阴法院审判组合模式改革试点还不到半年,但我对这项改革的关注和探索由来已久。”采访过程中,王立新向记者娓娓道来,“早在2000年前后,我在无锡惠山法院前洲法庭做庭长时,法院只有2名法官,通过为法官各配备2名书记员的方式,成立了2个审判组,年结案超过1200件,从中我尝到了甜头。”

“2011年,我有机会到美国法院访问,发现一个美国法官一年可以办理六、七千件案件,之所以有这么高的效率,主要得益于法官背后有一个分工明确、运作高效的法官助理团队。”那时,王立新对如何改革“一审一书”传统模式已经有了明确的方向和思路。

无独有偶,现任华士法庭庭长、时任滨江法庭审判员的张勇自2008年起也试行“1+2”审判组合,配备了2名书记员,其中1名负责庭前调解、证据交换、起草法律文书等工作,实际上承担了法官助理的工作职责,另1名书记员负责财产保全、送达、开庭记录等,职责的明确界定和辅助人员的配强为法官多办案、快办案、办好案提供了强有力的保证,张勇连续五年成为无锡法院办案状元。

经过前期调研和精心部署,2013年乍暖还寒的初春,一项集审判方式、审判组织和人事制度改革为一体的综合性改革,在江阴法院开始运作起来……

牛刀不杀鸡菜刀要斩牛

“我被任命为江阴市人民法院法官助理,我宣誓忠于祖国,忠于

人民……”“五四”青年节前夕,江阴法院首批任命的15名法官助理身着制服,面对国旗庄严宣誓,他们成为审判组合模式改革的实践者。这标志着这项改革从制度层面在全院铺开,《法官助理管理办法》、《法官助理工作绩效考评办法》等规定相继出台。

法官助理制度是审判组合模式改革的核心内容,在传统“一审一书”基础上,通过增加法官助理这一新的变量,重新配置审判资源,法官助理负责案件事务性工作,书记员主要负责庭审记录,三者之间相互配合,分工负责不同的法官可以通过协调调配法官助理和书记员,这样由传统的A法官+A书记员变成了A法官+A助理+A书记员或B法官+A助理+A书记员等等,即由一个组合可以变成多个组合,提高了效率,节约了司法资源;法官得以从一般性事务中解脱出来专司审判,促进了审判事务的合理分工,提高了司法效率。

不像“坐堂”的,倒像“跑腿”的——有人这样形容“一审一书”模式下忙于取证、调解、送达文书等大量事务性工作的法官们。在这种模式下,从收案到结案法官全部大包大揽,每天要花费大量精力用于处理琐碎的事务性工作,难以全身心投入到案件裁判中。

“现在不一样了,法官助理承担了调取证据、主持庭前证据交换、庭前调解、诉前保全、草拟法律文书等多种职责,实现了审判力量的优化配置和集约化审理,体现了‘牛刀不杀鸡,菜刀要斩牛’的用人理念。目前我庭一个组合每季度审案约200件,一年下来可达800件,当然简易案件居多。”临港经济开发区法庭庭长吴海强这样形容审判组合。

“对于我这样踏上工作岗位不久的年轻人来说,要学的东西很多,做法官助理的时间正是我法律理论的学习期、审判经验的积累期、交际能力的锻炼期、法官道路的缓冲期。”进法院工作2年的高勇这样描述做法官助理的感受。

法官助理制度并非新生事物,自20世纪30年代起,美国联邦法院法官就开始雇佣法学院优秀毕业生担任助理。2004年,最高人民法院出台《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》,首批18家法院开展法官助理试点工作。江阴法院在借鉴国内外先进经验做法的同时,更加注重从实际出发,因地制宜,探索适合自己的改革路径。

“审判组合模式改革契合了刑诉法修改确立的一些新制度,如庭前会议制度,法官助理从中也得到了历练,培养独立处理疑难案件的能力。”刑事庭副庭长张震星说。据悉,江阴法院刑事庭对于案情重大复杂、证据材料较多的案件,先由法官或法官助理主持庭前会议,进行证据展示、交换,归纳争议焦点等,大大节省了庭审时间,对于附带民事诉讼案件,法官助理可主持当事人调解。

“审判效率的大幅提升并不是以牺牲审判质量为代价的,相反,由于定案的法官少了,加上专业化审判,类案的裁判尺度更为统一,审判流程更趋于规范,案件质量也更能得到保证。今年1至5月,我院在审判人员没有增加的情况下,审结案件6486件,同比增加28.4%,综合绩效指标在无锡基层法院居前,法庭有多个审判组合结案200件以上。”章见良介绍。

科学激励机制是攻艰克难的法宝

江阴法院审判组合模式改革正在全面推开,随之带来的一系列问题和困难也在考验着改革者的决心和信心。

“法官助理模式与‘一审一书’模式并存的情况下,法官工作考评机制如何体现公正;法官及法官助理的工作积极性如何调动;法官员额如何科学界定等,都是我们必须要面对和考虑的问题,有问题是正常的,改革的过程也是不断克服困难、解决问题的过程。”江阴法院政治处主任朱行军清楚地认识到改革的困难。

采访中,王立新递给记者3本书:《类案审判工作流程》、《审判执行工作流程》与《综合管理工作流程》。记者翻阅发现,“三大流程”不仅对立、审、执及综合管理工作各个流程、节点甚至所需时间做了详细规定,同时还对劳动争议、买卖合同、民间借贷、交通事故等十大类案件审理流程作了归纳总结。不仅有详细的文字说明,还配备绘制了流程图表,图文并茂,一目了然。

“这是今年5月份我院全面推行审判工作流程化管理而出台的制度性规范,一方面旨在进一步加强规范化、精细化管理,另一方面也是为了科学量化各业务条线的工作量,为确定法官员额奠定基础。我们还打算制定不同业务条线的《法官助理工作流程》,为审判组合工作安排和差错问责提供依据,实现法官助理科学化管理。”王立新介绍说。

记者提出疑问,这样的“模式”怎样激励法官?“关键是打开法官上升的通道,建立科学的竞争和工作考评机制,对于优秀的法官,

我们建议上级法院建立法官遴选制度,为‘愿意干、有能力干、干得好’的人才提供‘往上走’的机会,也为优秀法官助理留出上升空间。同时,我们也在积极争取地方党委、人大和政府的支持,明确法官助理的行政职级待遇;法官助理在法官员额空缺时,其司法技能经验、法学理论功底、职业道德伦理、沟通协调能力达到一定标准,经考核可以任命为助审员,特别优秀的直接提请任命为审判员。”王立新回答。

据悉,为推进审判组合模式改革不断深化,江阴法院正在建立和完善一系列配套制度:强化主审法官责任制,完善定案把关机制,主审法官对所审案件有权定案并承担责任,逐步减少院、庭长签发法律文书的范围;建立科学的法官竞争和评价标准,除了案件数量,还综合考量案件类型、根据难易程度制定繁简案件折算办法,调研、宣传、信息、司法建议等工作也成为考核审判组合的指标,以此促进法官综合素养提升;书记员实施职务单独序列和专业化管理,根据技能等级和工作业绩确定薪酬……

“在推进审判组合模式改革中也难免遇到一些困难甚至阻力,但我们的改革举措目标明确,符合司法规律。省高院院长许前飞也要求我们大胆尝试、积累经验,这给了我们莫大的鼓舞,同时也深感责任重大,唯有坚持勇往直前、攻坚克难,经过较长一段时间不懈努力,改革的综合效果一定会显现。”王立新对改革前景充满信心。

纵深阐释

解决案多人少矛盾的有益探索

武汉大学法学院博士生导师莫洪宪

党的十八报告提出,“法治是治国理政的基本方式,要全面推进依法治国。”在中国特色社会主义法律体系基本形成的大背景下,建立公正高效的司法制度,是确保法律有效实施、实现依法治国目标的重要保证。

当前我国正处于社会转型期,基层法院普遍面临着一些困难:首先,案多人少矛盾依然突出。由于经济形势错综复杂、起落不定,诉讼案件明显增多,如江阴法院今年1至5月新收各类案件8345件,同比增长50%;“人少”即审判人力资源的匮乏,不仅表现在相对于案件而言法官数量的缺乏,更是“一审一书”传统审判组合模式无法将现有的人力资源效益最大化,甚至还存在着审判资源浪费的情况。其次,法官司法能力不足。克服司法“行政化、地方化、非专业化”是司法改革的方向和目标,人民群众日益增长的司法需求也对法官综合素养提出了更高要求,这些都需要更多在专业领域有所建树的专家型法官去实践和承载。第三,法官培养模式不尽科学合理。目前行政化管理体制下,经验丰富的优秀法官担任领导职务后,一般很少承办具体案件。一线办案法官流动过快,既造成司法资源的浪费,也与司法稳定性的要求不相适应。

为提高法官队伍整体素质,促进法官职业化建设,以建立法官助理制度为途径的审判组合模式改革应运而生。1999年10月以来,最

高人民法院先后公布了3份“五年改革纲要”,均提到了“实现法官、法官助理、书记员等法院工作人员的分类管理”。近年来,国内一些法院推行法官助理工作遇到困难和阻力,改革热情似乎日渐式微,但不容否认,无论从法院去行政化管理还是法官职业化、提升司法能力的角度,推进专业化、高效化的审判模式改革势在必行,而法官助理制度是很好的突破口和切入点。

江阴法院推行的审判组合模式改革符合司法规律,贴近基层实际,举措稳妥有序,可以说实现了多方共赢:一是立足优化审判资源配置,提高工作效率。在传统审判组合模式下,法官花费大量精力用于处理琐碎的事务性工作,不利于集中精力裁判案件;通过增加工作量或增配人员的方法应对案件增多,存在“边际效应”问题,不利于优化资源配置;法官数量多意味着“脑袋多”,既增加管理成本,也不利于类案裁判尺度的统一。江阴法院瞄准传统“一审一书”模式的弊端,在借鉴国内外法官助理实践经验的同时,能够着眼解决实际问题,因地制宜探索改革举措。二是着眼强化法官中心地位,促进公正廉洁司法。推行新型审判组合模式,形成以法官为核心,法官助理协助、书记员和其他人员辅助法官办案的新格局,有效彰显法官居中裁判的核心地位;换言之,司法裁判权的神圣通过法官助理制度衬托出来。实行法官助理制度后,负责案件审理和裁判的法官一般不与当事人直接接触;而从事庭前准备工作的法官助理不具有最终实体裁判权,这样的设置使得在法官与当事人之间形成了隔离带,有利于维护司法公正和廉洁,重树司法权威和公信。三、注重培养专家型法官,

发扬团队协作精神。司法审判是一项专业性、理论性较强的工作,同时也是一项经验性事务。在配置审判组合团队时,充分考虑了业务条线、案件类型专业化的特点,使得整个团队的审判工作更有针对性,既有利于提高审判质量和效率,同时也为培养专业领域的审判业务专家创造条件,最终实现培养精英化、专家型法官的目标。同时,审判组合模式改革强调的是法官、法官助理和书记员之间的分工负责、协调配合,注重培养团队协作精神,法官助理起着承上启下的桥梁纽带作用,既能通过调解纠纷、接待当事人提升实践经验,又能在法官指导下草拟法律文书提升法律适用能力。三是突出兼容并包精神,多措并举有序推进改革。江阴法院采取审判组合模式改革既有长期规划,也有短期计划。一方面针对自身存在的问题和困难,采取切实有效的解决办法;另一方面也注意借鉴国内其他法院开展法官助理制度的经验,吸取有的法院改革“夭折”的前车之鉴,使得改革更有针对性、避免走弯路。在探索新模式的过程中,并不完全抛弃原有模式。如设置审判组合时,充分考虑不同审判业务部门人员结构、案件数量和难易程度,配置不同组合的审判模式,同时继续保留“一审一书”传统模式,既能对照比较,又灵活机动;多渠道选任法官助理,既包括了法院内部产生的法官助理,也包括与华东政法大学等法律高校合作引入的短期法官助理。

下一步,江阴法院围绕审判组合模式改革的探索可以从三个方面提升总结:一是进一步认识推进审判组合模式改革的意义。可以采取实证分析的角度来总结提升推进这项改革的意义,譬如对于以往有的

法官进行的实践探索,对于案件和工作量进行全面分析,不仅要关注案件数量,还要注重案件所反映的工作量,毕竟不同类型的案件体现的法官工作量是不同的。要通过比较研究,分析审判组合模式改革前后的数据变化,真正找出变化的原因和审判模式改革的内在联系,还可以对不同组合进行对比,通过问卷调查、数据图表对比分析、与办案人员专门访谈等方式进行实证分析,客观反映开展审判组合模式改革的必要性和可行性,这样得出的结论也更具有说服力。二是进一步分析研究当前审判实务中面临的问题和困难。在推进审判组合模式改革中,要结合社会公众和最高法院关注的一些问题进行调查研究,从基层法院的角度作出回应、提出对策。譬如如何进一步扩大司法公开,满足人民群众知情权;在办案过程中,法官如何应对和处理案外因素压力,及时化解社会矛盾,有效避免冤假错案、群体性上访事件的发生;在刑事审判中加强被害人的权益保护的同时,如何有效减少被害人对审判的压力。相信这样改革更能契合当前法院工作的实际,也更有深化的空间。三是进一步推进司法实践和法学教育的良性互动。江阴法院还吸收了一部分华东政法大学研究生担任短期法官助理,参与到审判组合模式改革,这样的实践使得法院事实上也参与到了法学教育的改革,很有意义。目前法学教育和司法实践的良性互动,正通过高校教师和法院法官的交叉任职不断加强。法院提供了一个学生亲身感知司法程序、检验学校培养的法律人才是否合格的平台,有利于更新法学教育理念、提升人才培养质量。同时,法律高校可以进一步参与到法院审判组合模式改革,为推进改革进程、发挥改革示范效应提

供智力支持。