财税法论文

论税收优先权的理论依据

姓名：刘艾洁

班级：09级法学1班

学号：20092010108

电话：14789749833

【摘要】我国现行的《税收征管法》规定了税收优先权的范围和效力，其中既肯定了税收优先权相对于普通债权和担保物权的优先性，同时又对这种优先性做了相应的限制。该文将通过运用税法总论中的知识，探究我国税收优先权的实然规定背后的理论依据。

【关键词】税收优先权公法的私法化利益平衡税收的公益性

【正文】

2001年4月28日，全国人大常委会第12次会议通过了《关于修改<中华人民共和国税收征收管理法>的决定》。其中修改后的征管法第45条对税收优先权作了明确的规定：“税务机关征收税款，税收优先于无担保债权，法律另有规定的除外；纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的税收应当先于抵押权、质权、留置权执行。纳税人欠缴税款，同时又被行政机关决定处以罚款、没收违法所得的，税收优先于罚款、没收违法所得。”

从这个规定可以看出，《税收征管法》第45条对税收优先权做了三方面的规定：（1）税收优先于无担保的债权；（2）税收附条件地优先于担保物权（3）税收优先于罚款、没收违法所得。由此可以看出，前两个方面涉及到税收与民事权益之间冲突的平衡问题，这也是纳税人与国家之间，私法自治与国家干预之间的平衡问题。第（3）方面是关于税务机关与其他国家机关之间再分配冲突的平衡问题。

然而，我国对税收优先权的实然规定背后，实则蕴含着税法总论之中一些根本性的原则和精神内涵。因此学生将根据税法总论所学知识，对税收优先权的理论依据这一问题产开阐述。

一、税收优先权的界定

（一）税收优先权的内涵

优先权是指特定债权人基于法律的直接规定而享有就债务人的的总财产或特定特定动产、不动产的价值优先受偿的权利。[1]

税收优先权来源于民法上优先权的有关规定，是民法上优先权在税法中的延伸，具有优先权的一般性质和特点。从优先权的定义可知，税收优先权是指税收基于法律的直接规定而享有就税收债务人的一般财产或特定财产优先受偿的权利。

由此可以看出，税收的优先权与民法上的优先权有一定的共通性，而这种共通性，实则建立在选择税收法律关系中的债务关系说的基础之上的[2] ，基于这种选择，得出税收法律关系的实质是国家对纳税人请求履行税收债务的关系，国家和纳税人之间的关系则始法律上的债权人和债务人之间的关系。

（二）税收优先权的外延

对于税收优先权的范围，实践中碰到的主要问题在于是否包括滞纳金和罚款。

《中华人民共和国税收征收管理法》第45条规定优先权时只提到了税款，但国家税务征收管理司编写的《新征管法学习读本》提出，“税收执行权额度以纳税人的欠税和滞纳金价值为标准”。[3] 由此可以看出，由于罚款属于行政处罚的性质，与其他行政机关的行政罚款性质一样，而不同于税收的性质，不应属于优先权行使的范围，而滞纳金应该归于税收优先权的范围之内。[4]

二．税收优先权的效力

在论述税收优先权的理论基础之前，有必要先对税收优先权的效力做一个阐述，因为只有明晰了税收优先权对私法领域存在的权利束产生的怎样的冲击，才能对税收的优先权的性质有一个完整的把握，进而推理出这种性质存在的理论根基。

税收优先权的效力可以分为外部效力和内部效力，其中税收优先权与其他权利的受偿顺位的问题为税收优先权的外部效力，而因其出动直接影响到税收优先

权的制度对整个社会公共利益的影响。因此在这里将将税收优先权的效力论述放在税收优先权的外部效力上。

（一）税收优先权与普通债权的效力

我国税收征管法45条的第一款就规定税收优先于无担保的债权。由此可以，在税收征收时，税收征管机关具有相对于普通债权人的优先受偿权。这是税收优先权的最重要表现形式。

（二）税收优先权与抵押权、质权的效力

税收征管法第45条规定：“纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的税收应当先于抵押权、质权、留置权执行。”

由这条规定可以看出，税收优先权可以有条件地先于抵押权和质权而受偿。而因此，税收优先权产生时间标准的确立是十分重要的问题。它关系到私法交易的安全，关系到税收优先权与其他担保物权发生竞合时，如何确定它们之间的受偿顺序。但是《征管法》并没有进一步明确税收优先权产生的时间。

鉴于这一标准存在的弊端，国家税务总局于2003年发布《关于贯彻<中华人民共和国税收征收管理法>及其实施细则若干具体问题的通知》，其中第7条规定效力顺序的判断标准，欠缴税款发生时间，是指纳税人应纳税款的期限届满之次日，由此，该规定比较明确地确定了税收优先权中的有条件地优于抵押权和质权而受偿的时间标准问题。

（三）税收优先权与留置权的效力

在我国的实然规定中，税收的优先权与留置权的效力于抵押权、质权的规定相同，即纳税人欠缴的谁困发生在纳税人的财产被留置之前，其应该先于留置权的执行。

这一实然规定被许多学者所批判，原因在与考虑到留置权是一种效力很强的担保物权，依据法律规定的条件而直接发生，以直接占有担保物权为前提，具有优先于抵押权的效力。如果使税收的优先权效力，将会使留置权的效力大打折扣。

[5]

但是，在考量税收优先权对社会权利束的冲击的逻辑中，应该按照实然的规定，认为税收优先权的效力有条件地高于留置权。

（四）税收优先权与特殊利益和费用、罚款和没收违法所得的效力

对一些特殊利益和费用，税收是不能优先行使的。这些利益和费用主要是指生存性费用，如职工工资和费用性利益，如破产费用、司法费用等。在特别法规定中的职工工资、储蓄的本金和利息，以及保险金均属于生存性利益的范畴。清算中的费用、劳动保险费用等则属于费用性利益。[6] 在私法中尽管生存性利益可以优先于普通债权受偿，但其并不能优先于己设定担保的债权。但在税法中，从前述法律法规中关于生存性利益受偿顺序的规定，我们可以看出生存性利益是可以优于税款受偿的。这是税法生存权保障原则的体现。

费用性利益优先于税收债权，是指一些清算费用、破产费用、保存费用等为债权人的共同利益而发生或者为实现债权所必需的费用。由于这些费用的支出是有利于所有债权人，因此，应当优先于税收债权而受偿。

与税收的性质所不同的是，罚款和没收违法所得具有惩罚或制裁的性质，而其所具有公益性远不如税收，所以税收与罚款、没收违法所得发生竞合时，应当确认税收的优先效力。

综合以上四个方面对税收优先权的归纳，可以看出，税收优先权具有相对于一般民事优先权复杂得多的效力范围。一方面，其体现了公权对于私权具有天然的优越性，突出表现在在优先于普通债权的基础上，对于一般的物权存在“附条件”的优先的特征；而另一方面，其在受偿顺位的过程中又必须兼顾以个人的生

存权为代表的私人权利。由此，在实现税法的优先权的过程中，必须贯穿个人权利和社会福利之间的平衡，而在这背后蕴含着深刻的税法总论中的理论基础。

三、税收优先权制度的理论依据

上文已经论述，税收的优先权深入到民事权利领域而又保留对维护公平正义、保护弱者的考量。之所以存在税收优先权，其理论基础主要存在于以下几个方面：

（一）税收法律关系中公法的私法化

前文已经论及，关于税收法律关系的性质有两种不同的学说，“权力关系说”和“债务关系说”，”相应地税收权也就有“行政权力”和“债权”两种解说。权力关系说以德国学者奥托?梅耶(Otto Mayer)为代表人物，该学说认为税收法律关系的实质是国民对国家征税权的服从关系，国家税收权是一种国家行政权力。与此相对比，以德国学者阿尔巴特?亨塞尔(Albert Hensel)为代表的“债务关系说”的学者认为，税收法律关系的实质是国家对纳税人请求履行税收债务的关系，国家和纳税人之间的关系即是法律上的债权人和债务人之间的对应关系，因而可以说税收是一种公法上的债务，而税收权则是一种公法上的债权。[7]

“债务关系说”己在1919年的《德国租税通则》中得以确立。目前该学说已为世界上多数国家的法律学者所接受，成为通说。该学说把税收法律关系最基本的内容，即国家对纳税人请求税收这一金钱债务的关系作为基本的、原理性的债务关系来把握，有着十分充足的理由。

顺着债务关系说的逻辑进路，则推理出在经济法领域，公法与私法是相通的。它们之间有着共同适用的一般法理。具体到税收上面，税收之债和私法之债都符合债的形式，都属于特定主体之间请求为特定行为的法律关系，换言之，税收权实际上是一种公法上的债权。

因此，根据私法对保证债权履行提供担保措施，即为债权设立担保物权，以使债权可以优先于普通债权或无担保债权受偿，在公法上亦可以为税款的征收设

立税收优先权，以使税收债权优于无担保债权或普通债权受偿，保证税收债权的实现。在纳税人财产上同时存在性质相同的税收债权和私法上的债权时，确定作为优先受偿的税收债权与普通债权或无担保债权之间的受偿顺序就有了的依据。

综上，税收法律关系学说中对“债务关系说”为税法优先权的存在提供了依据。

（二）税收的公益性特征

上文从税收法律关系的公法私法化得角度阐述了税收优先权设立的理论根基，但是税收债务关系仅能够说明为什么税收征管机关能够在当事人的财产的分配过程中，与其他债务人一起参与受偿。然而，如果要探究税收的优先权的“优先”为何存在，即为什么税收能够优先于普通债权，甚至能附条件地优先于一般物权，则需要从税收的公益性中寻找答案。

税收的根本目的是为了实现一定的社会公共利益。税收关系在本质上体现为社会产品分配过程中，国家与纳税主体之间的利益分配关系。[8] 从税法总论的学习可知，税收是国家财政的基础，其是取之于民，用之于民的，因此，税收的征收环节轻微制度变动，其对整个社会利益结构产生深远的影响。

然而税收这种公益性的特点，又使得税收债权不同于私法之债。司法指摘绝大多数为直接的对待给付，债务人在接受对家后履行债务的自愿性较强。而税收债权是一种当事人之间非直接对待给付的债权，债权人看不到其利益，因此容易给纳税人提供一种不合作的激励。此外，与私法指摘相比，税收债权作为公法之债保障手段较少，且保障手段的限制较多。加之。作为税收债权人的国家税务机关，不可能充分获取纳税人的信息，一旦获得，也需要支付巨额的成本，与税收效率相违背。

由此，在没有制度保障的前提下，如果在税收债务与普通债务相竞合的过程中，债务人总是会履行普通债务。由此国家无法取得相应的税收。这样会产生一个直接的后果，从税收债权的风险转嫁角度来看，就意味着对因无法取得税款而

遭受的损失，政府最终会通过增加税率或者扩大税基而外化为其他纳税人的损失，即由其他无辜的纳税人分摊了本应由原纳税人及其债权人承担的损失。[9]

因此，只有通过法律保障税务机关的税收债务具有优先权，才能保障当债务人破产时，国家能够顺利地行使债权，进而符合社会公共利益的考量。

（三）税收政策的利益平衡

由前文概括出《税收征管法》45条所知，并不是无条件地优先于所有的受

偿权。例如，当抵押权、质权和留置权发生在税收征收的时间标准之后，其就不具有优先受偿权，对于职工的劳务费用，其也不具有优先受偿权；而之所以出现这种特殊的规范就是因为税收政策的目标之一是实现社会利益的平衡。

利益法学家倡导者赫克认为，法律上各种命令，其本身是诸利益的产物，各种法律均存在此利益基础。所谓法律，即使法共同体内部互相对抗的、物质的、民族的、宗教的、伦理的诸种利益之合力。[10]

由此，在税收优先权的问题之上，我们不能简单的基于税收的公益性而完全强调社会利益应该优先于个人利益。而必须实现个人权利与社会福利之间的平衡，在二者之间进行合力的配置以符合正义的要求；此外，还必须虑及超出个人权利与社会福利之外的诸如政治、经济、伦理等多种因素。这就是《税收征管法》45条对税收优先权例外规定的理论依据。

具体落实到每个制度的利益平衡：在税收与担保物权的效力问题上，如果税收发生在抵押物权之后仍具有优先的效力，那么担保权人将时刻处于不确定的危险之中，因为其和债务人确定担保法律关系之时，并不知道以后的债务人是否会拖欠税款，进而使自己的担保权得不到保障。由此，法律认定税收对发生在其之前的担保物权不具有优先权，体现了对担保权人财产权的保障以及对大规模商品经济中合理信赖利益的保护。从利益平衡的角度，即体现了立法在保障社会福利的基础上对合理个人利益也加以肯定，同时顾及到整个经济发展的基本伦理的价值判断。

在税收与特殊费用的优先效力上，我国规定了生存性利益可以优先于税法受偿，这是税法生存权保障原则的体现。保障生存权乃是宪法层次的要求。我国宪法规定：“国家尊重和保障人权。”生存权保障具体体现到税法中来，则为课税不应当危害到公民的生存，国家只能就不影响公民生存所必要的财产部分加以征收。由此可见，使生存性利益优先于税收债权，体现了在社会利益和基本人权保障的平衡，同时也有维护社会稳定的伦理的价值判断。

四、结语

税法是一门综合性学科。通过对税法优先权的探究，更加加深了我对税法综合性的理解。税法的许多制度的架构对整个社会的利益分配起着牵一发而全身的作用。

税收优先权的的制度对社会利益分配的影响尤其明显，其体现了社会福利和公共利益之间的竞合，而学生通过制度背后的理论探究，发现税收优先权的的制度中对优先权的设立与限制，体现了理论对制度不断地充实和完善，在这个过程中公平正义的社会目标得以实现。

【注释】

1. 崔建远：“我国物权法应选择的结构原则”，载《法制与社会发展》，1995年第3期，第27页。

2. 从课堂讲授所知，与债务关系说相对应的另一种关于税收法律关系的学说是权力关系说。即以瞌睡出分为中心而构成的权力服从关系。由此引出，税收法律关系是民对国家的课税权的服从关系。如果基于这种理念，则税收的优先权与民法上的优先权就不具有当然的共通性。

3. 杨小强著：《税法总论》，湖南人民出版社2002年版，第145页。

4. 关于税收优先权的范围是否包括优先权，学界有明显的争论，有观点认为，如果滞纳金具有岷县的处罚性合制裁性，则不应该归入优先受偿的范畴，而从我国现阶段看，修订后后的税收征管法将滞纳金的标准规定为每日万分之五，因而其作用更多的是为填补税款因纳税人占有期间所遭受的损失，因此税收优先权的范围应当可以包括滞纳金。

5. 李妍：“税收优先制度的法理学分析”，载《江西社会科学》2011年第3期。

6. 《企业破产法》第37条第二款规定：“破产财产优先拨付破产费用后，按照下列顺序清偿：(一)

7. 破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；(二)破产企业所欠税款；(三)破产债权；《保险法》第89条规定：保险公司依法破产时，破产财产优先支付其破产费用后，按照下列顺序清偿：（一）所欠职工工资和劳动保险费用；（二）赔偿或者给付保险金；（三）所欠税款；（四）清偿公司债务。

8. 刘剑文主编：“税法学（第三版”，北京大学出版社2007年版，第74页。

9. 刘剑文主编：《税法学（第三版》，北京大学出版社2007年版，第18页。

10. 韩长印：“破产优先权的公共政策基础”，载《中国发现》2002年第3期，第32页。

11. 梁慧星：《民法解释学》，中国政法大学出版社1999年版，第71页。