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大数据视阈推行财政预算绩效评价研究_刘琦

大数据视阈推行财政预算绩效评价研究_刘琦

时代交汇点的转折阶段,新的信息科技已经渗透到国家治理和社会经济运行的各个方面。各类经济活动都在引领大数据的创造、传导和应用,它也正以无法估计的惊人能量带动着人们去探索新的思维模式和治理方法,为学术创新、经济发展、社会进步等领域带来深刻变革。为此,大数据已经成为极其重要的社会资产。

大数据,或谓巨量资料,是指“所涉及的资料量规模巨大到无法透过主流软件工具,在合理时间内达到采集、存储、管理、处理成为帮助企业经营决策更积极目的的资讯。”世界上已经有很多发达国家的政府为推广大数据应用,出台了很多项大数据政策,提出通过分析和比较各类大数据,能够较好地对当前和未来公共服务的履行提供优质的聚焦政策。大数据通常用4V来概括其特征:一是Volume,数据规模巨大;二是Velocity,数据类型繁多;三是Veracity,数据处理速度快;四是

Variety,数据价值高,特别是商业价值高。随着政府部门和财政部门的绩效管理工作日益复杂,基于大数据思维和技术来推进预算绩效评价、完善预算绩效管理水平已逐渐成为预算改革的基本态势,预算绩效评价不再单单停留在表面的数据上,而是将广泛分散在各领域的业务数据,包括指标体系、计划体系、支付体系、非税征管体系、社保体系、金库收支体系和税收征管体系等多个系统的信息交汇,通过形成绩效管理网络技术模块,建立绩效传导基础信息数据库,采用科学有效的评价指标,促进预算绩效评价的广泛应用。

二、大数据应用对推行预算绩效评价的必要性

(一)大数据应用有利于突破财政预算绩效评价的技术瓶颈

政府各部门进行内部绩效自评,或是对公众进行预算绩效的信息传达,不仅作用于运作主体,更要符合多元化的公众需求。因此,大数据应用将更有利于形成绩效管理网络技术模块,建立绩

效传导基础信息数据库,进而通过网络

媒体的加入促进预算绩效评价。因此,

以大数据为基础,按照信息需求调控主

体利用多元化的评价方式,提供实际需

要的绩效评价内容,并能够适应快速变

化的信息需求环境,履行规范性的预算

绩效评价与跟踪。

(二)大数据分析有利于预算绩效

评价体系发挥监督问责作用

预算绩效评价是以对政府的问责动

机为基础,当政府预算公开成为全社会

的共识时,大数据促使类似资本市场活

跃供求关系的形成,在精准的网络信息

技术和信用媒介的作用下,公众能够明

确政府发展战略规划与财务风险之间的

关系,并以科学发展观监督政府财政管

理全局,从制订财政预算与资源专项规

划入手,将公共财政和资源因素与战略

规划相结合,从而提高资金使用效益和

效率,合理调配社会资源,引导政府预

算管理工作走向良性发展之路。

(三)大数据应用有利于降低财政

预算改革的摩擦成本

一是通过对改革收益分配的科学性

和改革受损方的利益保护性两个维度分

析,借助大数据分析可以更快速地找到

各个利益集团和新增利益的均衡点;二

是随着大数据技术在公共领域的不断渗

透,能够适时捕捉到财政预算支出管理

的各种漏洞、管理失误及重大风险或隐

患,树立风险观念和忧患意识,提高政

府的预算管理水平和财务危机处理能

力,有效地预测、防范和控制政府财务

危机的发生,为社会公众提供一个有安

全保障的参政权利和信息环境,长远分

析可有效降低政府预算改革的摩擦成本。

(四)大数据应用有利于提升预算

绩效水平、完善财政绩效管理

一是通过大数据应用来构建预算绩

效评价体系,有利于提升绩效管理的主

动性与时效性、客观性与真实性、规范

性与透明性;二是各政府部门通过数据

共享及时实现部门自评、公众评价和各

行专家评价相结合的方式,认真总结财

政绩效管理的实践经验;三是财政部门

通过横向和纵向数据分析,进行定性与

定量评价、采用关键指标与辅助指标评

价、采用共性和个性指标评价,有利于

各设置短期绩效和长期绩效指标,整体

上提高预算绩效水平、完善财政预算绩

效管理。

三、现阶段财政预算绩效评价的主

要问题及成因

(一)预算绩效评价理念尚未深入

人心

深化财政绩效评价理念、推进民主

预算管理,是我们展开财政预算改革的

重要课题。公民作为纳税人应该具有强

烈的公共财政意识,但很多情况下民众

对财政预算绩效评价都持有冷漠或保守

态度,再加上政府部门对公开绩效信息

的态度不明朗,难以形成重视财政预算

绩效的社会观念。

主要原因在于,一是由于我国预算

制度以隐蔽方式征收间接税为主,公民

很难将纳税义务和政府预算绩效联系起

来,也就很少主动关注政府绩效信息,

社会公众被久而久之的“高度保密、忽

视透明”的习惯做法所蒙蔽。或许已经

忘记自身承担纳税义务的同时,还有监

督财政预算使用和分配的权利。二是预

算绩效评价是财政管理方法的一种创

新,更是政府治理的一次理念革命。政

府部门和财政部门应首先有明确的态度

和有效的执行力,推进财政预算绩效评

价体系的建设,满足社会公众掌握公共

财政预算执行效率情况的需求。这不仅

仅是政府公共受托责任的义务履行,更

是民众督促政府加强财政管理、提高财

政绩效水平的权利形式。三是财政预算

绩效评价是一个完整体系,是以多方资

源的参与和整合为基础的运作系统,需

要政府部门、财政部门和社会各界的广

泛加入、监督与追踪,但受到传统财政

观念的限制,财政预算绩效评价往往无

法得到充分的资源支持,特别是数据资

源的支持。四是财政预算透明度不高,

导致预算绩效就无从考评,公众没有足

够的热情和能力去争取相关预算决策的

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四是我国财政预算范围广泛,涉及行业众多,各类行业的项目缺少行业标准进行衡量,各部门在申报预算时设定的预算目标也不尽相同,使得考核的绩效指标相差甚远,整体财政预算绩效评价效果不尽如人意。

(四)缺乏绩效管理信息化应用型人才

预算绩效应用大数据构建预算绩效评价体系需要既懂得信息网络,又懂得绩效数据库的复合型人才,而目前预算绩效管理队伍当中对绩效数据采集、绩效数据挖掘和绩效数据库管理的人才严重缺乏。绩效数据评价建设也就严重滞后,对于绩效数据采集、处理、分析、扩展使用等都存在技术空白,因为预算绩效数据的挖掘和分析有别于传统的数据处理方法和分析方法,涉及预算绩效管理的多元分析、回归分析、聚类分析、和判例分析等,对于这块技术的掌握和应用需要有预算绩效管理和计算机数据库的双重背景,而且这些分析方法和使用技术的熟练掌握需要具备的一定的绩效管理工作基础和实践经验,然而具备这些条件的各地方政府部门的预算绩效管理人员,往往年龄偏大,虽然工作经验丰富,但预算绩效评价的知识结构单一,多数对预算管理工作比较熟悉,但严重缺乏计算机网络数据库使用技能,因此很难胜任通过大数据应用进行的绩效数据挖掘和分析等方面的工作。

四、大数据视阈推行财政预算绩效评价的几点建议

(一)强化预算绩效评价观念

预算绩效评价需要配合预算资源整合,其涉及范围广泛,受到政策、体制、技术和组织等方面的影响,是否能顺利发挥功效、提高财政预算绩效管理水平,转变观念是前提。预算绩效评价要突破思维定势,加强预算目标管理,坚持把预算绩效评价作为完善预算管理的重要措施来实施,整改传统预算管理模式,作为长期战略任务来执行。预算

绩效评价要善于以宏观的视角来整合预

算绩效管理和大数据资源,不拘泥于短期预算项目执行的分散数据,要善于把握数据的系统性,从数据之间的关联性挖掘预算目标完成情况,并以科学合理的绩效指标做出准确、真实的评价,切实推进预算绩效管理工作。

(二)加强绩效数据平台建设

绩效数据平台作为是分析、评价、改进预算绩效的重要载体,主要包括绩效数据管理平台和绩效数据分析平台。一是绩效数据管理平台建设目的是进行绩效数据的收集、转换、整合和存储,在此要扩大数据收集范围,特别是民意数据和环境数据在内的预算管理数据。这样更有利于结合监督、问责机制,依靠民意反馈和自然因素真实反映预算绩效情况。因此,要重点突破部门层级分割化、封闭化的格局,实现与各业务主管部门的数据库共享。二是绩效数据分析平台建设目的是设计预算绩效分析模型,充分应用绩效指标对绩效数据等进行分析,最终实现数据整合、指标控制、决策支持的数据仓库。根据试点绩效考评经验,通过整改现有较为成熟的绩效评价模型和评价方法,再落实应用到绩效数据分析平台中,形成通用分析数据模块。针对预算项目形成可视化界面,展示绩效数据间的关联性,便于绩效考评过程理解、监控和使用数据分析结果。

通过绩效数据平台建设,可以更为便利地实现财政部门和预算执行部门的数据整合和应用,长远考虑更会有益于财政、税收、社保、住房公积金等各领域的信息整合,为更广阔范围的财政绩效管理提供数据支持。数据平台的建设需要配合技术和人才的支撑,短期内各级政府部门和财政部门可以通过招投标等方式引进外援技术支持,但深远考虑更应积极尝试各部门自身数据技术硬件的建设和相关人才的培养,这样有利于建立起绩效评价的长效机制。

(三)增设预算绩效网络技术模块

大数据应用对预算绩效管理的影响,还主要体现在应用网络信息技术,推行联网绩效评价,这对信息收集与整理、监测与控制、报告与整改等方面,

实现绩效评价覆盖面扩展目的,打破原

有绩效管理部门封闭化、层级分割化的

有限格局,形成有效数据管理系统,协

助跟踪和处理绩效信息,因此应积极增

设预算绩效网络技术模块,具体注意如

下七个方面。

一是身份验证及权限设置:对绩效

信息记录人员、监测人员、评审人员和

社会公众等进行身份验证,并根据身份

进行权限分配;二是绩效系统功能设

置:对绩效管理主体、流程管理、评定

指标设置、评定标准选择、评定权重分

配和测评时限等处理功能;三是日常绩

效信息维护:各部门将预算信息在规定

时限内,完成录入和修正绩效信息的工

作,并保留每次修正的完整信息记录;

四是获取各部门共享绩效信息:明确各

部门工作职责、预算内容、绩效要求

等,特别跟踪预算绩效目标,监测执行

和实施计划是否符合预算内容等;五是

采用模型进行绩效信息处理:根据绩效

指标转换模型,应用评分公式,对已录

入的绩效信息进行数据处理,得出相应

绩效测评分值;六是绩效管理评分统

计:根据部门预算产出和效率等数据,

统计综合绩效管理得分,接受授权用户

的随时查阅,包括细化内容的说明和数

据图表,提供直观视图,加深信息使用

者的认识和理解;七是跟踪整改信息:

要求对绩效得分较低的项目或部门,在

规定时间内完成整改措施和实施计划的

提交,适时更新整改效果信息的录入和

修正,形成预算绩效评价数据化、科学

化、常态化发展,推动预算绩效评价从

单一的事后考评转变为事前评估与事中

跟踪、事后评价与整改的动态体系建设。

(四)贯彻多元绩效指标应用

大数据融合了财政、税收、工商、

地产、国土等各类信息数据,因此考评

预算绩效情况,应采用多样化预算绩效

指标。

一是定性指标与定量指标。定性指

标围绕绩效管理目标,根据项目实施质

量的好坏和服务对象的满意度评价。通

过定量指标对测评部门客观绩效数据科

学考评,相关项目能够参考比较。财政

绩效考评需要通过定量指标数据的收集

和分析,量身定做项目或部门的定性指

标,分类、分层进行定性考评,有机结

合定性与定量指标的应用,推出符合实

际绩效要求的考评指标。二是关键指标

和辅助指标。在财政绩效管理初期可展

开关键指标和辅助指标评价,关键指标

一到两个,必须围绕绩效目标。同时关

键指标从项目确立开始,在部门内部和

外部广泛公开,吸收各方意见和建议,

不断改进和完善。再通过辅助指标则是

来细致反映绩效目标的详细指标。在必

要时机补充评价指标,关键指标和辅助

指标的配合使用,有利于全面、综合、

细致地反映绩效。三是共性指标和个性

指标。共性指标通常是绩效管理的基础

性指标,包括数据收集、整理和分析,

是各测评对象比较分析的基础。个性指

标是根据特定的部门或项目设计的专门

评价指标,也是考评和衡量绩效管理是

否有效的核心。根据不同的部门绩效管

理特性,收集相关资料,进行考评和衡

量。在采用共性指标时同时注重个性指

标的使用,这样既降低重复操作成本,

又兼顾到不同部门和项目的自身特点,

体现了财政绩效评价的完整性。四是长

期和短期绩效指标。根据不同的绩效测

评对象,特别是针对绩效影响具有滞后

性的测评对象,或许在当期无法产生明

显效果,但具备较大的发展空间,其经

济潜力要在未来较长时间内才能体现。

所以要综合利用长期和短期绩效指标,

重视长远发展的社会经济效益,既关注

现在又兼顾未来,促进经济健康、可持

续发展。

(五)强化绩效数据运行维护

绩效数据是预算绩效评价的基础,

其时效性和准确度对大数据平台发挥作

用有着重要影响。因此,需要加强绩效

数据的运行维护工作,建立制度化、系

统化的运行维护规则,促进数据收集、

审核、分析和更新废止各环节能够有序

进行。

一是绩效数据必须详细注明收集渠

道。需要分类分级管理数据,明确绩效

大数据视阈推行财政预算绩效评价研究_刘琦

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