政府投融资平台建设情况的调研报告

政府投融资平台建设情况的调研报告

这是2010年一篇实际工作上的调研材料，现隐去了相关的调研地情况和数据，希望专家学者多指教，以便于指导工作实践

政府投融资平台建设情况的调研报告

一、政府投融资平台建设的基本情况及主要特点

在新的形势下，政府积极拉动投资和完善基础设施建设需要大量资金投入，但由于财力有限，投资资金缺口较大，需要通过搭建投融资平台，整合政府优

质资源，利用市场化手段，多种渠道为政府募集资金，缓解资金瓶颈制约，推

动城乡基础设施项目建设、重大产业项目建设和民生及生态环境工程建设更好

更快地发展。主要特点表现在：1、投融资能力更大。围绕统一投融资平台，汇集政府优质资源，享有城市规划红线范围内的经营性的土地收储及土地入市交

易前的开发与整理，并从预算中安排风险基金，作为公司的资本金，进一步提

高了投融资的效率和投融资的能力，资产规模不断扩大，投融资能力越来越大。

2、融资渠道更宽。随着规模不断壮大、实力不断增强、资信不断提升，融资渠道也更宽。一方面扩大间接融资的规模。用足用活国家信贷政策，与金融机构

开展全方位的合作。以集团公司现有储备土地及其他国有资产抵押融资；集团

公司资产为子公司担保或子公司间相互担保融资，为城市建设提供有力的资金

保障。另一方面积极创造条件，实施市场融资。抢抓政策机遇，发行企业中长

期债券，并谋划集团整体上市，从资本市场直接融资。3、造血功能更强。积极发挥市投融资主体的引导和带动作用，充分开发和运用市政府所有可以合理支

配的资金、资产、资本和资源，积极参与公共设施、旅游、金融、风投等领域

的股权投资，以新增投资收益提高自身盈利水平和自我造血功能，实现资产和

现金流的相对平衡，从而实现原来意义上空壳融资平台向融产业资本与金融资

本为一体的的综合型现代化投资公司的转变。4、资金管理更规范。根据《公司法》和现代企业制度的要求，建立健全公司法人治理结构，实行重大事项董事

会决策、总经理执行、监事会监督和财务总监财务管控的运作机制。按照政府

批准的投融资计划、融资方案，管理政府性投资项目的投融资业务，统一向政

策性银行、商业银行及其他金融机构进行融资。同时，配合财政研究制定具体

用款方案，建立稳定的还款机制，搞好项目资金的调度、平衡，监督项目单位

按照项目预算使用资金，并保证按期还本付息，实现"借、用、管、还"动态平衡，确保了政府信誉。

二、调研中普遍反映面临的困难和需要解决的问题

1、融资平台公司的功能单一。不少平台公司只是履行政府融资的职能，是一种载体和媒介，不具备投资功能。公司债务偿还主要是依靠财政性资金，并

寄托于未来的土地出让收益，公司本身并没有经营收益，具有稳定经营性收入

的很少。通常情况下，平台公司融得资金后，会立即将所融资金转入财政相关

账户以供项目单位使用，或由区政府调剂使用，自身并没有投资功能。这些融

资平台对建设项目和资金使用往往缺乏实际管控，主要起到对外融资的作用。

2、融资平台公司潜在财务风险较大。平台公司的还款付息压力日趋加大，而大多数的融资平台自身现金流能力都非常弱，主要依靠土地转让收入和财政

兜底，如果出现地方政府财政收入增长缓慢或者其他无法偿还贷款的情况，会

加大财政风险和部分银行业金融机构风险，进而影响政府信用和社会稳定。

3、融资平台公司的融资渠道较为单一。大部分平台公司解决资金需求依靠担保或土地、资产质押，向政策性银行和商业银行进行贷款，从各平台公司的

融资结构来看，还存在通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷的现象，形成"多头融资、多头授信"的格局，导致政府的总体负债和财政担保承诺情况错

综复杂，往往会导致资金来源单一、结构不合理、融资成本高、抗风险能力差。而真正意义上发行企业债券、中期票据及信托等其他融资方式的较少，缺乏多

元化的融资渠道。

三、现阶段投融资平台公司的政策要求

目前，针对地方政府融资平台的改革已经势在必行，2010年6月10日，

国务院出台《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)；2010年9月14日，江苏省政府出台《省政府政府关于加强政府融资平台公司管理有关问题的通知》(苏政发[2010]111号)，要求抓紧清理

核实并妥善处理融资平台公司债务，对融资平台公司进行清理规范，切实加强

融资和担保管理。

根据《通知》，对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，对其后续

资金将根据不同情况进行分别处理。其中，对还款来源主要依靠财政性资金的

公益性在建项目，除特殊规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过

财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。因承担

非公益性项目建设，或者因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营收

入并主要依靠自身收益偿还的债务资金，只要项目的选取符合国家产业政策、

土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求，项目的

后续资金融资将不受影响；对于融资平台公司的存量债务，则要按照协议约定

偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务；另外，政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务

风险内部化。除特殊情况外，各行政事业单位均不得以财政性收入、行政事业

单位等单位的国有资产或其他形式为融资平台公司融资行为提供担保。

2010年10月14日，中国证券报消息透露，全国地方融资平台贷款清查基

本结束。结果显示，截至6月末，地方融资平台贷款余额为7.66万亿元，其中发现有问题的地方融资平台贷款2万余笔，涉及贷款金额约2万亿元，地方融

资平台的风险隐患主要集中于地方财政的代偿性风险。依据清查结果，第一类

能够依靠项目现金流偿还本息的融资平台贷款规模占全部贷款余额的24%；第

二类是第一还款来源不足，必须依靠第二还款来源覆盖本息的贷款，有4万亿

元左右，占比约50%；第三类贷款项目借款主体不合规，财政担保不合规，或

本期偿还有严重风险，例如贷款挪用和贷款做资本金，占比约26%。对于第三

类问题平台贷款，有专家称，去年地方政府投融资平台及其债务迅速增加，部

分地方政府投融资平台资本金很少，但杠杆率很高，大部分资金使用在自偿能

力比较低的基础设施和其他公共建设项目上，给地方留下隐性赤字和债务负担，造成财政结构性风险。现在监管机构要求银行对贷款质量依据风险状况重新准

确分类，相应提足拨备，严肃认真地做好坏账核销工作，做到账销、案存、权在。对于还款来源主要依靠财政性资金的公益性项目，监管机构明确要求商业

银行将不得再继续通过平台贷款。

事实上，江苏对各级融资平台的清理给出的指导性原则已经很明确，相关

人分析，"清理"即压缩撤销政府性融资平台公司的数量；"规范"意味着以现代

企业制度改善融资平台公司的股权结构。在江苏的本次清理中，对只承担公益

性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再

承担融资任务，在明确还债责任、落实还款措施后，要对公司做出妥善处理。

这意味着，只承担上述功能的融资平台公司将完成使命走向终点。而对承担上

述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，在落实偿债责任和措施后，剥离融资业务，不再保留融资平台职能。不仅

如此，对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿

还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要

充实公司资本金，完善法人治理结构，实现商业化运作；要通过引进民间投资

等市场途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。

四、投融资平台建设的几点建议

加快政府投融资平台建设，是当前城市经济发展的大势所趋，为此就下一

步完善我县投融资平台建设建议如下。

1、整合融资平台，提高投融资能力。有必要通过产权交易平台和资产管理公司等途径整合各融资平台公司，做大做强政府融资平台公司，一方面承担政

府委托的项目，包括政府性的融资、土地储备、工业区建设、投资建设基础设

施等，另一方面，拓宽融资渠道，综合运用各种资本运营手段，积极发挥资本

市场的作用，尝试市场化水平高的公司债、股权融资方式、产权交易方式等多

渠道募集资金，开展自主经营，积极推动我县融资平台融资行为的市场化，这

样不仅可以降低管理成本、增强融资能力，同时便于监管和风险防范，提高融

资平台的投融资能力。

2、整合优质资源，增强综合实力。政府从土地、资产、资源、政策等方面对投融资平台予以支持，将平台的资本金做实、现金流做大、融资能力做强，以"用资产换资金、用存量换增量"融资思路，整合政府优质资源，加大国有资

产归集和划拨力度。一是打破部门、行业、区域界限，对全县的国有资产进行

整合，辅以必要的行政手段，向投融资平台注入资产。将各部门名下的经营性

国有资产和部分闲置资产划拨县投资集团公司名下，重点推进全县机关事业单

位办公用房的资产归集，增加可抵押资产。二是加大土地储备、完善土地经营。不断完善土地收储和开发制度，尽快建立城市规划与土地储备相结合的联动机制。严格控制重大城市基础设施项目周边土地，统一规划，统一收储，统一开

发。赋予政府投融资主体随项目开发所带来的土地储备和经营职能，以推进城、镇土地储备、整理和开发工作。

3、规范平台运作，强化整体效能。一是提高投融资管理水平，确保资金安全。投融资平台建设要坚持市场化运作方向，遵循市场经济规律，规范管理，

按照《公司法》等有关规定，充实公司资本金，改善股权结构，实现政府融资"借款、用款、还款"一体化，逐步改变政企不分的格局，转变其为政府融资圈钱的形象。同时，探索建立绩效评价制度、年度审计制度和过失责任追究制度，

规范政府担保行为，不断提高投融资管理水平，确保资金安全。二是完善投融

资平台的决策机制。在对全县基础设施融资规划、降低融资成本、拓展多元化

融资渠道和县本级财政偿债能力等方面进行统筹考虑基础上,制订出台县政府投资项目融资管理暂行办法，拟定年度融资计划和年度偿债计划,经县政府批准后具体实施。需要县人大常委会出具批准文件的融资项目,由县政府报请县人大常委会审议批准后实施。三是建立健全政府的债务管理体制。完善融资平台的信

息披露制度，主要包括平台公司的资本金状况、负债规模、承担建设项目的基

本情况、项目贷款情况、项目担保情况以及贷款资金使用情况等。通过信息披

露强化监督，完善公司的风险控制机制。四是建立债务偿债基金。每年有计划

地从预算财力和政府非税收入中安排不低于当年债务余额的3%至5%的政府性债务偿债准备金，由财政统一管理偿债，并制定债务偿还基金管理办法，规定相

应的偿债程序，在平台公司无法偿还债务的情况下，由政府运用偿债基金兜底。

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