宋才发：农村集体土地“三权分置”的法律问题探讨

宋才发：农村集体土地“三权分置”的法律问题探讨

农村集体土地“三权分置”的法律问题探讨

宋才发向叶生*

（中央民族大学经济学院，北京 100081）

摘要：农村土地集体所有是三权分置的基础，实现农业用地规模经营是三权分置的前提，流转地用于粮食生产是三权分置的关键。必须健全农村集体土地承包经营权登记制度，开展农民对集体土地资产股份占有权试点，开放农村集体建设用地使用权流转市场。必须依法完善农村集体土地承包经营权流转制度，完善农村农民宅基地使用权流转制度，完善农村集体非农经营用地使用权流转制度。

关键词：土地集体所有权；土地承包权；土地经营权；土地经营权流转；适度规模经营

中央全面深化改革领导小组在2014年9月29日第五次会议审议通过的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中提出，要引导农村土地承包经营权有序流转，实现土地承包经营权三权分置的格局①，本文拟就这个问题略陈管见。

一、“三权分置”是农村集体土地有序流转的重要基础

农村土地集体所有是三权分置的基础。《中华人民共和国宪法》第10条规定，农村土地除由国家所有之外，均属于集体所有[1]。《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》等法律确认了农村土地集体所有权，农户对集体土地的承包经营权，这是我国农村土地制度改革的基石。现行法律尽管规定了“农民集体”所有权的主体地位，但是没有对其具体内容进行规范设计，致使农村集体土地所有权主体遭到民事理论的质疑。农村集体土地所有权主体虚置，必然带来所有权如何实现、所有权如何救济、农民成员权如何实现、他物权如何完善等一系列棘手问题。农村土地集体所有权事实上已经形成了“村民小组集体”、“村农民集体”和“乡（镇）农民集体”三类不同的主体。由于法律始终没有明确到底谁是集体土地最终的享有者，即使法律确认这三类“农民集体”都是主体，仍然意味着所有权主体虚置，因为多头主体即无主体，仍然很难有效地对农村集体土地行使排他性的所有权。另外，由于法律对农村集体成员资格的取得、变更和丧失没有做出具体而明确的规定，也就无法保证农民享有与作为集体土地成员权所应对的集体土地收益的分配权。因而建议通过修改相关法条的形式，确立村民小组为农村集体土地所有权主体。这样做既坚持了农村集体土地公有制性质，又明确了农民对集体土地的成员权，标志着农村土地所有权真正回归到了农民。当下只有坚持农村土地承包关系长久不变，赋予农民更多的土地承包权能，才能够实现更好地保障农民的土地财产权益。因此，《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规

*作者简介宋才发（1953—），汉族，湖北省武穴市人，法学博士，国家二级教授，博士生导师。中央民族大学原法学院院长兼民族法学研究所所长，主要从事民族地区经济法律制度研究。

向叶生（1977—），侗族，湖南怀化人，中央民族大学经济学院2013级在读博士生，研究方向：民族地区经济法律制度研究。

基金项目：论文为宋才发主持的国家“985工程”中央民族大学第三期建设重点立项项目：民族地区经济法律制度研究（项目编号：CUN985-3-2）；吴大华、宋才发中标的2014年度国家社会科学基金重大项目《建设社会主义民族法学体系，维护民族大团结研究》（批准号为:14ZDC025）的成果之一。

①习近平在审议《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》时指出：“我们要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。”新华社.习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第五次会议，强调严把改革方案质量关督察关确保改革改有所进改有所成[N].人民日报,2014-09-30(01).

模经营的意见》提出要通过深化农村土地制度改革，实现土地承包经营权三权（即所有权、承包权和经营权）分置，这是我国农村土地制度改革又一次重大而深刻的创新。

实现农业用地规模经营是三权分置的前提。我国自1978年开始实行家庭联产承包责任制，实现土地集体所有，家庭分散经营，规模效应比较低。农民因获得农业生产的剩余索取权，高涨的生产积极性弥补了规模效应的不足。毋庸置疑，农地资源的细碎化配置、家庭小规模经营终究存在诸多实际问题：（1）农户耕地面积过小直接影响劳动要素的合理分工，难于获得农业的规模效益；（2）农户经营水平与农地经营规模不相适应，尤其是善于经营农业的农民无法获得足够土地；（3）农户小规模经营不利于农民持续增产增收；（4）农户小规模经营是耕地撂荒和变相撂荒的重要原因；（5）农户小规模经营造成农业从业者女性化和老龄化[2]。总之，农户小规模经营在一定程度上固化了经营集体土地的低收益状态。在土地家庭承包经营制度不变的情况下，只有把“承包权”和“经营权”从“土地承包经营权”当中分离出来，通过合理的土地流转才能够实现农地的规模化经营。为此，中共十八届三中全会和四中全会明确提出，一定要鼓励集体土地承包经营权在公开的土地市场上合法有序的流转，发展现代农业多种形式的适度规模经营，努力培育新型农业生产经营主体。尽管土地规模经营是现代农业发展的主要特征和基本要求，但是并不等于土地经营规模越大越好。因此，《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》首次提出农地“适度规模”概念，并且对“适度规模”做出可操作性的规范说明。即是说农地经营者的实际务农收入，相当于当地其他从事第二、三产业人员的务工收入；农地经营者的实际经营程度，相当于当地农户户均承包土地面积的10～15倍①为“适度规模”。实现农地规模化效应的主要措施是促进农地合法有序流转，建立健全农地规模化经营的体制机制，让农民自己决定土地是否流转以及流转的对象和流转方式。农民承包地流转之所以要引进城里的工商资本，是为了缓解农业投入严重不足的矛盾，提高农业规模化经营水平、推行农业标准化生产，实现从田头到餐桌对农产品生产、加工、流通实施全程监管，确保农产品质量和食品安全。

流转地用于粮食生产是三权分置的关键。耕地是粮食作物生产的载体，稳定种粮面积是国家粮食安全的根本举措。目前我国粮食安全状况从总体上看是好的，但是又确实潜藏着十分严重的隐患。其隐患突出反映在两个问题上：一是尽管自2004年以来粮食生产突破了“十连增”，收获粮食总产量达到6.2亿吨，但是粮食的自给率已经下降到90%，明显低于《国家粮食安全中长期规划纲要（2008～2020年）》提出的粮食自给率高于95%的要求；二是由于近年来土地价格的涨幅超过粮食作物收益增长，种植大户将资本投向经济作物甚至非农建设，致使我国2008～2012年水稻播种面积下降3%，小麦播种面积下降18.5%[3]。据最新土地资源调查评价结果显示，我国现有平均质量为9.8等（全国分15等，1等为最优）的耕地20多亿亩。如果把这个平均质量标准与美国做个比较，那么美国耕地就不只是现在的30亿亩，而是50亿亩～60亿亩[4]。要保证13亿中国人靠自己的饭碗吃饱肚子，就必须守住18亿亩耕地数量红线，保护耕地资源数量、提升耕地综合生产能力。截止2014年6月底，家庭承包经营耕地流转面积为3.8亿亩（其中流入企业的高达3864.7万亩），占家庭承包耕地总面积的28.8%，而且有逐年上升的发展态势[5]。目前农村土地流转仍然存在着诸多棘手的现实问题，譬如，个别地方仍然在搞强迫命令式的农地流转，侵害了农民的土地权益；有的地方盲目鼓励和指使城里的工商企业到农村租赁承包地搞非粮化经营。人口大省河南省的一份经济社会调查报告就充分证实和说明了这个问题的异常严重性。报告显示在一般农户通过各种途径流

①《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出对“两个相当于”的要重点扶持，即土地经营规模的务农收入相当于当地二、三产业务工收入的，土地经营规模相当于当地户均承包土地面积10-15倍的，应当给予重点扶持。这主要考虑到我国农户平均承包土地面积不足８亩，10-15倍在100亩左右，按农户家庭２个劳动力种粮计算，现阶段劳均收入可相当于出外打工。实际是种半年地等于打一年工。高云才.土地制度改革又一份纲领性文件——农业部部长韩长赋就《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》答记者问[N].人民日报,2014-10-18(6).

转出去的土地中，耕地“非粮化”的比例已经高达40%，其中土地经营大户耕地非粮化的比例更是惊人，已从2010年的43.7%急剧攀升到了 60%。无独有偶，西北农林科技大学的一份实地调查结果也显示，河北、河南、山东、安徽四个粮食主产省，土地流转“非粮化率”竟然高达61.1%[6]。《中华人民共和国土地管理法》明确规定，必须对耕地实行最严格的特殊保护政策，严格限制农村集体的农用地非法转为城镇建设用地，严格控制城镇建设用地的规模和总量。这个问题如果不能够从根本上得到解决，必将影响到农村土地有序流转和农业适度规模经营的健康发展。为此《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出了四条具体措施：一是坚守土地流转底线，二是鼓励创新土地流转形式，三是严格规范土地流转行为，四是加强土地流转服务体系建设。

农村集体土地承包经营权必须有序流转。农村集体土地承包经营权是我国法律独有的一个概念，《中华人民共和国物权法》从立法角度把它纳入“用益物权编”。从而法律确定了农村土地承包经营制度，奠定了农村土地制度的法律基础地位，承包人由此获得了对所承包土地的经营权和一定程度上的流转权。可以说农村土地承包经营权流转，本质上是农户土地权利和利益的大调整。目前农村土地承包经营权存在诸多乱象，如土地流转主体混乱，流转行为混乱，流转结果混乱，政府服务监管混乱，土地流转市场混乱，流转运作机制不健全等。有的地方政府对土地流转下硬指标，工作过于简单粗暴；有的由于受地域环境限制，承包经营权流转的转入、转出信息不畅，缺乏市场中介组织，流转成功的多属于土地分散、零打细敲的短期行为。农村集体土地产权存在严重的产权不清晰，集体代理人以权谋私、耕地非法转用、农民利益受损等问题。在子女教育、社会保障、住房等问题沒有得到根本性的解決之前，农民一般是不敢贸然将土地长久流转出去的。从农村集体土地产权角度看，主体应当是拥有土地产权的村民小组。土地承包经营权完全属于农户和农民个人，土地是否流转、流转多少、流转形式的抉择、流转价格的确定等，应当完全由集体土地的实际承包者农民自主决定，土地流转后的增值效益也应当归土地实际承包者所有。地方政府再也不能为了突出政绩人为地搞为流转而流转，不能依靠和运用简单粗暴的命令方式去推动土地流转和规模化经营，尤其不能把农村土地流转和适度规模经营的过程，演变成对农民土地权益的剥夺乃至把农民无情地挤出农村的过程。地方政府各个职能部门一定要协调联动，悉心指导农村集体土地流转合同的签订，建立流转合同档案，定期检查流转后的集体土地利用状况，设法搞好事前、事中和事后的管理工作，确保农村土地使用权的流转合法有序地进行。

二、“三权分置”是农村集体土地高效运营的目标抉择

健全农村土地承包经营权权属登记制度。中共十八届三中全会提出的赋予农民完整的土地承包经营权，绝对不是简单地把农村耕地使用权等同于家庭土地承包经营权。必须依法明确农民土地承包经营权为独立财产权，在法律规定的土地使用权期限内，农民可以根据自己的意愿采取转包、出租、入股和抵押等方式流转承包经营权，使农民真正依法享有对集体土地占有、使用、收益和处分四个权利相统一的承包经营权。从一定意义上说，对农村集体土地依法进行确权登记，既是对土地承包经营权这一用益物权的确认，也是对农民土地财产权利的确认。鉴于过去的经验教训，这次对土地承包经营权的确权登记，一定要具体确权到物、确权到具体农户（农民）的名下。即是说要确认这个“权”到底由谁享有？土地承包经营权人是谁？实现“权”和“物”的无缝衔接。无论农村土地制度在当下或者未来如何改革，都必须义无反顾地保护好农户的承包地、农民的宅基地和农村集体建设用地，尤其要强化对农户承包土地权益的法律保护。要建立和健全农村土地承包经营权权属登记制度，就必须进一步完善农村土地承包合同、健全土地登记簿记载内容、给农村土地承包经营者颁发权属证书，确认农户对承包土地的各项具体权能。农村土地承包经营权流转的主体是农户，一定要让农民依法、自愿、有偿地流转承包地。村委会绝不是土地流转的主体，即使农民将土地委托给

村委会或村集体经济组织代为流转，村委会或村集体经济组织也不是土地承包经营权人。村委会无论如何不能强迫农民把土地交回来再去流转，更不能在农民不知情的情况下，以违背农民意愿的方式把土地流转出去。地方政府也不是土地流转的主体，而是土地流转市场的监管者，责任是保证统一的农地市场健康有序地运行。

开展农民对集体土地资产股份占有权试点。我国农村经过三十多年的改革开放实践，集体资产总量在持续不断地集聚，已成为农民共同致富奔小康的现实物质基础。强调赋予农民更多的土地权能，既是保护农民土地权益的需要，也是实现土地等要素资源优化配置的需要；只有赋予承包地抵押权能和担保权能，才能够真正调动金融部门的放贷积极性，缓解农户放手发展现代农业资金不足的难题。我国集体土地使用权的转让，是一种特定实体资产支配权的转让，它必须义无反顾地接受《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》等法律的调整。为了探索赋予农民更多土地财产权利的路径，国家有关部门正在有目标、有选择地开展农民股份合作和农村集体资产股份权能改革的试点工作。力求通过试点单位的实践经验和成功做法，尽快明晰我国农村集体土地产权归属，充实和完善各项土地权能，建立起符合市场经济发展要求的、农村集体经济有效运营的新模式和新机制。中共中央、国务院决定试点工作到2017年底完成。试点方案要求加强探索农村集体所有制经济有效实现的形式，既要不断地发展壮大农村集体经济的雄厚实力，又要不断地增加农民合法的财产性收入，尤其要在充分尊重农民意愿的前提下，大力发展形式多样的农村股份合作制度。一定要抓紧农村土地承包经营权确权登记颁证工作，稳定农村集体土地承包关系；在充分明晰土地产权归属的基础上，切实将资产折股量化到每一个集体经济组织成员的身上，有条件地开展农民对集体资产股份有偿退出权和继承权，对集体资产股份抵押权、担保权的改革试点工作[7]。

开放农村集体经营性建设用地使用权流转市场。目前我国涉及土地管理的法律法规明确规定，农村经营性建设用地使用权不得进入一级土地市场交易，这是对农村土地承包经营权的“身份性歧视”。换一个角度看，这种“身份性歧视”又必然导致对农地流转的法律歧视，使得政府征地行为成为农业用地转为非农建设用地的唯一途径。只有依法确定政府与市场的角色定位，才能够消除农村土地承包经营权的“身份性歧视”。在目前实行严格的耕地保护制度下，城乡建设用地均实行增减挂钩的措施。这里需要明确的是集体建设用地流转的主体是农民，流转土地使用权的权属依然归土地承包经营者所有，转用后的增值部分理应在他们之间合理分配。集体建设用地主要指农村集体所有制性质的工业用地及其他非农产业用地，应当通过深化土地制度改革，促使农村集体经营性建设用地同城镇国有经营性建设用地市场并轨，实现同等入市、同权、同价。现行法律规定农民宅基地使用权是一种具有集体福利性质、不可转让的用益物权，农民宅基地只能“一户一宅”。尽管农民宅基地是福利性配给的，但是它终究成为农民的一笔财产。现实中的农民宅基地确实存在所有权不清晰，闲置浪费土地资源，用益物权权能不完整，自发私下流转较为普遍，分享宅基地增值收益难等问题。解决这个问题的最佳途径，就是要依法赋予与农民“成员权”相一致的宅基地使用权，保证农民不仅对宅基地拥有占有和使用的权利，而且依法具有收益权和处分权。在宅基地有效使用年限内，应当允许和保护农民将其宅基地使用权及其附属的房屋所有权，依法公开地予以转让、出租、抵押、继承和赠与。要进一步探索农村集体宅基地流转市场、农民宅基地有偿退出和差别化有偿使用制度，依法开展农村农房与农民宅基地抵押的试点工作[8]。如果农民宅基地始终无法公开、合法地流转，那么，即将开始的户籍制度改革就难于达到预期的目标，必须设法找到一个农民宅基地合适的改革办法。早在几年前海南省就已经着手进行农村产权制度、征地制度、土地流转制度的改革试点，并且自2008年就开始对农民宅基地进行确权登记和颁证工作。广东省2013年10月1日起实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，明确规定农民宅基地可以在“本镇域范围内流转”，曾被人们誉为一场“新土地革命”[9]。从城乡一体化发展要求看，农民宅基地最终会逐步实现公开流转。应当通过深化农村土地制度改革，

完善农民宅基地使用管理制度，使农民宅基地也合法流转起来。

三、修改完善农村集体土地合法有效流转的法律规范

必须依法完善农村集体土地承包经营权流转制度。这里所论及的农村集体土地承包经营权，是指农地承包经营者根据所签订的承包合同依法取得的，由集体经济组织及其成员长期占有、使用和获得收益的耕地、林地、草地、滩涂、水面等自然资源的权利。这里所论及的农村集体土地承包经营权的流转，是指土地承包经营者发生部分或者全部的权利变更行为。尽管中共中央和国务院政策已经赋予农村集体土地承包经营权流转的权能，但是其流转方式和流转程序受到了限制。为了进一步完善农村土地承包经营权的物权性，建议在修改和完善相关立法的时候，进一步限制发包人的权利，强化土地承包经营权人的支配权；进一步放开土地承包经营权受让主体，实现承包经营权的市场流转功能；进一步拓展土地承包经营权流转方式，实现土地承包经营权的资本和融资功能。建议修改《中华人民共和国宪法》中涉及“城市土地所有制”的内容，将该条款明确为“城市的土地以国有制为主、多种所有制并存”，为农村集体建设用地使用权流转提供法律依据。《中华人民共和国物权法》应当对非农建设用地流转做出明确规定，允许使用权从所有权中分离出来；允许农村集体经营性建设用地使用权直接流转，使农村集体经济组织成为土地市场的真正权利主体，实现法律对国有土地所有权和集体土地所有的权平等保护。当下尤其要加强土地流转立法、构筑土地流转市场平台、完善农村社会保障制度，从根本上促进农村集体土地承包经营权顺畅流转。譬如，自2013年11月1日起实施的《河北省农村土地承包条例》，就规定以家庭承包方式取得的农村集体土地承包经营权，可依法采取转包、出租、互换、转让、入股或者其他方式进行流转[10]。农村土地承包经营权的流转性，决定了它可以成为人民法院强制执行的标的物。但是在强制执行土地承包经营权时必须注意如下几点：一是土地承包经营权流转不得改变农用土地的农业用途；二是保留维持被执行人及其所扶养家属基本生活需要的部分；三是不能超过承包期的剩余期限；四是同等条件下本集体经济组织成员享有优先权；五是承包地被征收的可依法执行承包土地征收补偿款[11]。

必须依法完善农村农民宅基地使用权流转制度。限制农民宅基地使用权流转原本就是计划经济的产物，仅仅把农民宅基地看作为国家赋予农民的一种福利，这在一定程度上无异于否定了农民宅基地使用权的财产权利属性。建议修改《中华人民共和国物权法》的有关条款，切实赋予农民对其宅基地使用权的抵押权能和继承权能。通过深化农村土地制度改革的方式，进一步完善农民宅基地使用权流转制度，使农民宅基地真正拥有与城市建设用地相同的权利。应当允许农民宅基地通过公开、公平、公正的市场交易行为，促使法律赋予农民宅基地使用权的财产权利得以实现。农民宅基地使用权产权清晰是其进入流转的前提，必须通过即将进行的全国统一不动产登记，建立全国统一的农村宅基地使用权强制登记制度。中共中央、国务院2014年1月在《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中，明确提出要加快完善农村宅基地管理制度，做好宅基地用益物权抵押和转让的试点工作①。各级地方政府对培育和发展农村土地市场负有义不容辞的责任，农村宅基地使用权转让价格只能通过市场机制调节，由流转双方当事人协商确定，地方政府和村民委员会不得插手其间。为了避免农民由于转让宅基地使用权而导致流离失所，立法应当明确规定农民在依法转让宅基地使用权的时候，必须提供已经拥有的其他住所或者房产证明。目前在行政和司法执行过程中，农民宅基地使用权被允许作为法院强制执行的标的物，但是在具体执行的方式上有其特殊性。所以，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》等一系列

①中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》第19条：“改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。”中共中央、国务院.关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见[N].人民日报,2014-01-20(3).

文件明确规定，严格禁止城镇居民到农村购买农民的宅基地。随之人民法院也开始在司法实践中展开探索：一是允许在一定范围内转让农民房屋的宅基地使用权，受让资格受《中华人民共和国土地管理法》第62条“一户一宅”原则的限制；二是采用强制管理的方式出租房产提取收益。对于按照正常程序合法征收农民宅基地的，应当依法执行土地征收补偿收益，保障被执行人及其扶养家属的基本生活水平不降低[12]。

必须依法完善农村非农经营用地使用权流转制度。随着新型城镇化和工业化的快速推进，城市周边区域的集体土地用地规划进行过多次调整。从而在土地承包经营权的客体中，事实上有不少是经过“占补平衡”后调整出来的非农经营用地。由于非农经营用地使用权可以流转，这就意味着农民土地承包经营权中实际上包含着土地发展权。在土地资源极为稀缺的情势下，非农经营用地财富价值以及土地发展权的价值，只有通过非农经营用地使用权出租、入股、联营等交易方式才能实现。当下在非农经营用地使用权流转中所要解决的紧迫问题，是必须彻底突破城市地权的所有权垄断地位，依法建立同地、同权、同价的土地统一定价机制和利益分享机制。为此国家就要尽快出台农村集体建设用地使用权流转办法，对城市建设用地指标与农村建设用地指标实施跨区域的有偿流转，依法实现优良耕地面积异地占补平衡。在镇、村辖区范围内应当允许集体非农经营用地使用权公开流转，促使非农经营用地首先满足于发展农村第二、三产业，用于新型城镇化建设中的居民点建设；依法对农民宅基地和房屋使用权实行有偿流转，允许各类从事农作物规模经营和农产品加工开发的企业主，在充分尊重农民意愿的前提下，有偿使用和改造农村房屋[13]。地方政府在农村土地流转中的基本职能只有一个，就是弥补市场机制的信息不对称，依法降低农村土地流转中的交易成本，为农村土地流转提供公正、公平、安全的制度环境和运作规范。一定要充分发挥政府有形之手的作用，克服过去种种越位、缺位和错位现象，加强对土地流转工作的服务、引导和管理，保障集体非农经营用地使用权健康有序地流转。人口大省河南省在这方面提供了有益的经验。譬如，针对河南省农村土地流转的实际情况，出台了农村土地承包经营权流转法规，对土地承包经营权流转原则、条件、范围、流转方式、流转程序、流转收益、流转当事人的权利义务、违约责任等，均做出了详细而明确的规定。对基层政府在农村土地承包经营权流转中的地位、作用、职能、责任，也做出了明确的规定。尤其是对基层政府在土地流转中“越权行为”和“不作为”做出了相应的处罚规定，促使基层政府及其工作人员严格遵守土地流转法律法规并且依法办事[14]。农民的宅基地属于集体建设用地范畴，目前只允许在本集体经济组织成员内部进行有限流转，或者经过人民法院采取强制管理的方式执行，在一般情况下不会产生农村集体土地征转为国有土地的问题。在《中华人民共和国土地管理法》等法律法规尚未做出调整和修改的之前，即使人民法院对非农经营用地使用权的强制执行，也必须以《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律的相关规定为依据。鉴于非农经营用地使用权流转目前存在诸多难以突破的限制，人民法院对这类土地使用权的执行难度仍然是比较大的[15]。

参考文献：

[1] 中华人民共和国宪法.中华人民共和国常用法律大全[M].北京：法律出版社,2006.3.

[2]王力.适度规模经营：新时期农地制度的创新方向[N].光明日报,2013-10-13(7).

[3][6]周怀龙.如何走出土地流转“非粮化”困局[N].中国国土资源报,2014-06-30(3).

[4]郧文聚.挤掉耕保责任“真空”[N].中国国土资源报,2014-10-14(3).

[5]高云才.土地制度改革又一份纲领性文件——农业部部长韩长赋就《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》答记者问[N].人民日报,2014-10-18(6).

[7]高云才.中央通过有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案,农民将获更多财产权利[N].人民日报,2014-10-19(2).

[8]吴岗.守住底线找准方向——国务院发展研究中心张云华谈农村土地制度改革[N].中国国土资源报,2014-02-14(3).

[9]李惠.多地开展土地流转探索[N].光明日报,2014-10-30(15).

[10]张国敏、张合乡.土地承包经营权的较弱物权性评析[J].河北法学,2013(12):76-77.

[11][12][15]乔宇、牛正浩.守好底线稳妥执行——对强制执行土地使用权法律问题的思考[N].中国国土资源报,2014-10-30(7).

[13]蔡继明.农村集体建设用地流转的主体和利益分配——重庆市和成都市农村集体建设用地流转的政治经济学分析[J].学习论坛,2010(7):62.

[14]苏玉娥.河南省农村土地流转中基层政府职能研究[J].三峡大学学报,2014(1):105.

载《广西师范大学学报》2015年第6期

2016年6月1日，宋才发教授与应届博士毕业生向叶生在论文答辩会上

2015年5月28日，宋才发教授与应届硕士毕业生徐晏曦在一起

推进宅基地“三权分置”面临的困难问题及建议

推进宅基地“三权分置”面临的困难问题及建议 农村土地制度改革是一项牵一发而动全身的基础性改革，是实施乡村振兴战略的核心动能。但推进宅基地“三权分置”面临四方面问题，亟待关注。 （一）宅基地管理相关法律法规亟需修订和完善。当前，随着城镇化进程的不断加快和土地集约经营、规模化流转带来的新情况、新问题，有关宅基地管理的依据的法律主要是《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等，对于中央一号文件提出的宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，缺乏明确的法律依据。另外，如对于宅基地抵押担保，《物权法》第184条和《担保法》第37条均规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。目前，推进农村宅基地三权分置亟需法律规范。 （二）宅基地闲置现象普遍存在。目前，随着新型城镇化的大力推进，越来越多的农村人口进城务工、定居，在城市购买商品房，农村出现了很多的闲置宅基地，不少村中老宅荒废，造成土地浪费。另外，虽然我国出台了鼓励农民将其闲置宅基地退还给集体的相关政策，但因政策普及率不高以及其他因素影响，多数农民处于观望状态，使得闲置宅基地成了农村“沉睡”的资产。 （三）宅基地价值评估难、处置难，银行参与积极性或不高。目前宅基地使用权的价格评估还存在较大难度，有很多的不确定性因素。另外，宅基地使用权作为抵押物处置时，

受让范围非常有限，即便在有限的集体经济组织范围内，金融机构处置抵押物也面临很多困难。所以，宅基地使用权抵押违约后的处置和清偿成本较高，这会在很大程度上影响金融机构的供给意愿。 （四）农村集体经济组织成员资格难界定。固化宅基地资格权，必须严格界定农村集体经济组织成员的资格条件。农村集体组织是由其成员构成的，然而目前农村集体经济组织的成员资格尚未界定清楚。2003年实施的《农村土地承包法》首次提出了农村集体经济组织成员的权利。2007年《中华人民共和国物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。但农村集体经济组织的成员如何界定，法律并没有明确的说法。从实践来看，农村集体经济组织成员资格界定多数处于乡村自我管理的状态。 针对以上问题，基层建议：一是建议尽快修改、出台相关的宅基地法规政策，修订《土地管理法》，出台新的《农村宅基地管理办法》，把宅基地流转问题纳入法制化、规范化的轨道。二是探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，村集体以出租、合作、出资等方式，盘活利用空闲农房和闲置宅基地，增加农民财产性收入。三是完善农村宅基地流转机制，建立规范的农民住房交易市场，放宽市场准入机制，探索非集体经济组织成员有偿使用宅基地制度，增加市场活力，提高土地利用效率。四是出台农村集体经济组织成员资格认定标准，明确农村集体经济组织成员资格。

土地三权分置

一、土地三权分置的意义 改革前农村集体土地是所有权和经营权合一；搞家庭联产承包制，把土地所有权和承包经营权分开，这是我国农村改革的重大创新；现在，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。党的十八届五中全会提出，要稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系。 （一）“三权分置”创新了农村土地产权制度，拓展了农村土地集体所有制的有效实现形式。 农村土地集体所有是我国宪法明确的基本经济制度。改革前，农村集体土地所有权和经营权合一，土地集体所有、集体统一经营。改革开放初期实行了家庭联产承包责任制，逐步确立了集体土地所有权和农户土地承包经营权“两权分离”的制度框架，赋予农户长期而有保障的土地使用权，调动了广大农民生产积极性，实现了解决温饱问题的基本目标。现阶段，随着工业化、城镇化深入推进，农村劳动力大量进入城镇就业，相当一部分农户将承包土地流转给他人经营，承包主体与经营主体分离，从而使承包经营权进一步分解为相对独立的承包权和经营权。实行集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权分置”，是对农村土地产权的丰富和细分，新的制度安排坚持了农村土地集体所有，强化了对农户土地承包权的保护，顺应了土地要素合理流转、提升农业经营规模效益和竞争力的需要。 “三权分置”创新了农村土地集体所有制的有效实现形式，在中国特色农村土地制度演进史上翻开了新的一页。 （二）“三权分置”丰富了双层经营体制内涵，展现了我国农村基本经营制度的持久活力。

农村宅基地“三权分置”的重大意义

2018年中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，“三权分置”的实现形式，是深化农村宅基地制度改革面临的重大理论和实践课题 一、意义 三权分置”摆脱了农村宅基地管理的路径依赖，有利于重塑城乡土地权利关系。“三权分置”的提出，一改长期以来宅基地管理“以严治乱”的惯性思维，而是着眼产权再造，是宅基地制度最具实质意义的改革行动。 “三权分置”统筹解决了稳定与放活的矛盾，有利于凝聚农村土地制度改革共识。“三权分置”把握“变”与“不变”的辩证关系，既维护了农村社会组织结构及土地占有关系的稳定性，又顺应了部分农民想流转宅基地使用权的意愿。 三权分置”突破了“流转范围”的制度障碍，有利于走出农村宅基地制度改革的困局。流转宅基地，收益将显著增加，流转动力和活力将全面激发。流转收益增加后，集体组织财力会相应增强，将促进宅基地有偿退出。 “三权分置”丰富了宅基地产权体系，有利于唤醒大量沉睡的农村土地资产。实行“三权分置”，可以显化宅基地财产价值，增加农民财产性收入。同时，将宅基地自发流转纳入规范化轨道，促进农村土地市场有序发展。 “三权分置”打通了城乡要素流动的“中梗阻”，有利于释放农业农村发展活力。“三权分置”可以推动城乡统一建设用地市场建设，为城乡要素平等交换和优化配置奠定基础。适度放活宅基地使用权，特别是扩大宅基地使用权流转范围，可显著提升宅基地流转价值，扩大宅基地流转需求，从而推动构建城乡统一建设用地市场。 二、宅基地“三权分置”的实现形式

浅谈乡村振兴中农村土地三权分置

浅谈乡村振兴中的农村土地三权分置 党的十九大提出实施乡村振兴战略，据此编制的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》明确提出完善农村土地利用管理政策体系，盘活存量，用好流量，辅以增量，激活农村土地资源资产，保障乡村振兴用地需求。 从40多年的改革政策来看，解决好三农问题，首要的就是要处理好土地问题，而且是各种问题中的核心问题。就好比，家庭联产承包责任制的实行就是土地问题机制的创新，极大的提高了农村的生产力水平。所以，乡村振兴的首要问题也绕不开农民与土地的关系问题。从规划来看，土地问题主要涉及到三个方面的内容：一是土地管理制度问题；二是农村新增用地保障机制问题；三是农村存量建设用地再利用问题。总的来说，这三个方面的内容就是要在国家规定的法律法规下对“三农”资源如何配置利用的问题，亟待解决的还是制度供给问题。 值得注意的是规划中提到的“三权分置”问题。简单地说，“三权分置”就是指农村土地农民集体所有权、农户家庭的承包权、农村土地的经营权这“三权”的分置。这是在两权分置基础上的创新。因为，改革开放以来，农村土地实行的是家庭联产承包责任制，所有权归集体，承包经营权归农户，称之为“两权分离”。但目前来看，这在一定程度上制约了农村生产力的发展，许多农民不再仅仅从事农业生产或者因为生产率的提高使得从事农业生产的时间大大缩短，甚至相当一部分农民已经不再从事农业生产。但另一方面，农民还没有真正的市民化，还舍不得彻底丢掉自己的土地。这就会在土地流转意愿和保留土地上出现权衡，甚至会出现低价承包交易、土地荒芜等现象，这就会导致土地资源的闲置和劳动力资源利用的不充分，也不利于保障农民权益。

宅基地“三权分置”的内涵及其立法构想

宅基地“三权分置”的内涵及其立法构想 引言 20XX年1月15日, 国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上表示, 我国将探索宅基地所有权、资格权和使用权三权分置, 落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权, 适度放活宅基地使用权。20XX年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》 (下称:20XX年中央一号文件) 指出, 完善农民闲置宅基地和闲置农房政策, 探索宅基地所有权、资格权和使用权三权分置, 落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 适度放活宅基地和农民房屋使用权, 不得违规违法买卖宅基地, 严格实行土地用途管制, 严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。不难看出, 在宅基地三权分置这一问题上, 中央参考了承包地三权分置的成熟做法, 从宅基地使用权出发, 变两权分离为三权分置, 对宅基地集体所有权、宅基地农户资格权和宅基地使用权进行分置。按照宅基地三权分置的政策构想, 宅基地的社会保障功能将会被弱化, 农民可以把宅基地使用权进行转让和抵押, 充分发挥宅基地的利用效能。 现阶段, 宅基地三权分置仅停留在中央农地改革的政策表达层面上, 未能在我国农村土地立法上得到回应和确认。随着农地制度的社会基础和价值目标发生变化, 实践先行的三权分置迫切需要法学界参与其中, 为其提供法律基础与理论支撑。当前法学界对于宅基地三权分置政策的研究, 较多地沿袭承包地三权分置的研究路径, 对宅基地三权分置的权利性质采取同质化的解读。除此之外, 相关概念也尚未在学科内部达成共识。宅基地三权分置扎根于我国农村土地实践, 在法学学科视域之下, 三权分置并非确定的法律制度, 改革的许多成果都需要通过法律确认下来96) 。从实践来看, 一方面我国《物权法》明确将宅基地使用权规定为用益物权, 但囿于严格的流转限制, 其作为物权的权能属性并未得到彰显。另一方面农村宅基地与身份牢牢地捆绑在一起, 导致城乡土地利用出现截然不同的景象。宅基地使用权的财产性价值无从体现, 农民获得感不强, 宅基地出现大量闲置, 农村土地资源未能得到充分的激活和释放。从当前法学界对于三权分置政策解读来看, 推进宅基地三权分置应当着力回答如下问题:宅基地三权分置的法律内涵是什么?宅基地资格权是什么样的权利?如何在民法典编纂过程中对宅基地相关制度进行完善?基于此, 为破解宅基地利用的现实困境, 使宅

农村土地三权分置实施方案

农村土地三权分置实施方案 中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《深化农村改革综合性实施方案》（以下简称《实施方案》）。记者注意到，《实施方案》明确提出，深化农村土地制度改革，坚守“三条底线”，防止犯颠覆性错误，实行“三权分置”。 《实施方案》强调，以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是社会主义公有制的重要形式，是实现农民共同富裕的制度保障。深化农村土地制度改革，要坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，防止犯颠覆性错误。深化农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰；稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户；放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。 就深化农村土地制度改革，《实施方案》提出三方面要求：一是开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。及时总结经验、不断完善，形成可复制、可推广的改革成果。农村土地征收制度改革的基本思路是：缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。集体经营性建设用地制度改革的基本思路是：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。 二是深化农村土地承包经营制度改革。主要包括：在基本完成农村集体土地所有权确权登记颁证的基础上，按照不动产统一登记原则，加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记颁证工作。明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。出台农村承包土

大变革：从家庭联产承包到农村土地“三权分置”

大变革：从家庭联产承包到农村土地“三权分置” 近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（简称《“三权分置”意见》）。11月3日，农业部部长韩长赋表示，“三权分置” 是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，为农民增收提供了制度保障。农业部部长韩长赋：三 权分置”这一制度安排，坚持了土地集体所有权，稳定了农户承包权，放活了土地经营权，为引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，推动现代农业发展奠定了制度基础。加快放活土地经营权，优化土地资源配置，是实施“三权分置”的重要目标之一，通过“农地农民有，农地农业用”的制度安排，可以更好地促进规模经营和现代农业发展。多项举措保障新型经营者权益，农民增收有了新路径和制度保证，农民进城落户无须退出土地承包权。所谓农村土地三权分置，就是所有土地的所有权归集体，农民拥有土地的承包权，可以自主经营种植不违反国家政策的作物。后来，随着进城务工的农民把承包土地出租、转让给其他人。受让人不拥有承包权，而是一种经营权。这样，就有了三种权利，即归集体的土地所有权，归原农户的承包权，以及归实际经营者的经营权。为了顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，国家将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、

承包权、经营权分置并行。《“三权分置”意见》还提出，要“积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点”，还要“研究健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法”。今年8月份，国务院印发的《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，提出了十条具体政策措施，也对农民释放了重大利好信息！其中，保地权、稳就业、有社保，这些一个都不能少。也就是说，农村户口迁移到城市后，不仅可以享受城市的教育资源、医疗保障、就业机制等公共服务，还可以同时保留在农村土地的所有权，依然享有土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。与此同时，就在11月5日，证监会副主席方星海在第五届风险管理与农业发展论坛上致辞称，要深入推进农产品期货、期权市场建设。方星海表示，今年是全面推进供给侧结构性改革的第一年，党中央、国务院对农业现代化建设和农业供给侧结构性改革做出了一系列决策部署，这对期货市场服务“三农”和农业供给侧结构性改革提出了新的要求。这一切告诉我们，说了几十年的“让一部分人先富起来”，现在到了“让一部分蓝领和农民也富起来”的阶段。众所周知，房地产业是中国诞生亿万富豪最多的行业。中国房地产业在改革开放后起步于深圳、珠海的特区建设，从那时候起，全国各地相继冒出大大小小的房地产公司。而从1993年开始，中国房地产行

农村宅基地“三权分置”的重大意义

农村宅基地“三权分置” 2018年中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，“三权分置”的实现形式，是深化农村宅基地制度改革面临的重大理论和实践课题 一、意义 三权分置”摆脱了农村宅基地管理的路径依赖，有利于重塑城乡土地权利关系。“三权分置”的提出，一改长期以来宅基地管理“以严治乱”的惯性思维，而是着眼产权再造，是宅基地制度最具实质意义的改革行动。 “三权分置”统筹解决了稳定与放活的矛盾，有利于凝聚农村土地制度改革共识。“三权分置”把握“变”与“不变”的辩证关系，既维护了农村社会组织结构及土地占有关系的稳定性，又顺应了部分农民想流转宅基地使用权的意愿。 三权分置”突破了“流转范围”的制度障碍，有利于走出农村宅基地制度改革的困局。流转宅基地，收益将显著增加，流转动力和活力将全面激发。流转收益增加后，集体组织财力会相应增强，将促进宅基地有偿退出。 “三权分置”丰富了宅基地产权体系，有利于唤醒大量沉睡的农村土地资产。实行“三权分置”，可以显化宅基地财产价值，增加农民财产性收入。同时，将宅基地自发流转纳入规范化轨道，促进农村土地市场有序发展。 “三权分置”打通了城乡要素流动的“中梗阻”，有利于释放农业农村发展活力。“三权分置”可以推动城乡统一建设用地市场建设，为城乡要素平等交换和优化配置奠定基础。适度放活宅基地使用权，特别是扩大宅基地使用权流转范围，可显著提升宅基地流转价值，扩大宅基地流转需求，从而推动构建城乡统一建设用地市场。 二、宅基地“三权分置”的实现形式 落实宅基地集体所有权。前提是明确处分权。首先，应明确集体经济组织对村庄用地的规划利用权，现阶段，在城镇化地区应立足未来，提倡统一规划、集中建设，在传统农区应因地制宜，提倡统规自建、多户联建；其次，应适度强化集体经济组织收回宅基地的权利；再次，应赋予集体经济组织对宅基地使用的监督权。核心是明确收益权。应明确集体经济组织在宅基地使用权转让时按照一定比例分享流转收益，在征地补偿时参与收益分配。这样规定，有利于保障集体土地所有权在经济上得到实质性体现。 保障宅基地农户资格权。关键是处理好居住权与财产权的关系。居住权是农户作为集体经济组织成员的基本权利，不论宅基地如何流转，都不能改变农民家庭作为集体经济组织成员的居住权。不得违法调整农户宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。农户有权自愿有偿退出宅基地，但资格权的退出应以农民在城市里稳定就业和稳定居住为前提。可建立资格权退出的反悔机制，允许进城务工农民基于身份，重新从集体经济中取得使用权，但原退出所获补偿应退还集体。

新形势下农村土地“三权分置”制度之解读.doc

新形势下农村土地“三权分置”制度之解读 当前农村劳动力大规模流向城市，工业化、城镇化快速发展，农业经营方式发生巨变。对此，2016年中央适时地印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，确定了坚持所有权、稳定承包权、放活经营权的三权分置改革方案。同时，《农村土地承包法》于2015年被列为全国人大常委会的立法计划，现已进入修订程序。对此，北京市道可特律师事务所地产与基础设施团队将着重对三权分置相关问题进行解读，对三权分置法律逻辑关系加以探讨，以抛砖引玉，共同促进《农村土地承包法》的修订走向成熟。 一、何为三权 三权分置中的三权是指农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权三权分置并行。改革开放之初，我国广大农村实行家庭联产承包责任制，所有权归集体，承包经营权归农户，称之为两权分离。现从土地承包经营权中派生出土地经营权，形成土地所有权、承包权、经营权三权分置格局。 首先，关于土地的所有权是由我国国家性质所决定的。我国宪法明确规定农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于

集体所有。因此，农村土地集体所有权的根本地位坚持不变。 其次，根据我国《物权法》的规定，土地承包经营权属于用益物权。在权利内容上，多数观点认为，土地承包经营权系承包权与经营权的双重属性混合。其中，承包权属于成员权，只有集体成员才有资格拥有，具有身份依附性和不可对外转让性；经营权属于财产权，在权利属性上具有可交易性。这种权利结构为三权分置的实行提供了现实基础，一般情况下，若农村人口流动性低、土地不流转时，土地承包经营权利主体往往融为一体，统一发挥作用，但是现阶段承包农民不经营自己的土地现象越来越突出，承包权与经营权分置的条件趋于成熟。 由此，在两权分置下，土地所有权和土地承包经营权其实并不具备自由流转的物权属性。但三权分置体制实现了集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享，从法律制度的角度看，其本质就是确定在不改变土地公有制的基本经济制度前提下，在土地上分离出一个更加符合市场交易要求的私权土地经营权。 二、三权的权能分置及相互关系 三权分置的核心在于合理界定土地承包权和经营权分离

农村宅基地三权分置问题探讨

农村宅基地三权分置问题探讨 发表时间：2019-08-14T11:21:51.290Z 来源：《科技新时代》2019年6期作者：王长征牛传广 [导读] 还要从中发现可能存在的一些问题，要对这些问题进行全面的剖析，积极地探索出实现三权分置的实际途径。 菏泽市鄄城县自然资源和规划局 内容摘要：农村宅基地实行了三权分置制度，这是强化农村改良发展的一大革新。在执行这一制度后，的确是提高了农民收入，农村宅基地三权分置可促进社会发展，在改革摸索中，有一些问题等待解决，只要把握好制度改革方向，就可找到适宜的解决途径。在本篇文章里，先提出农村宅基地相关概念，其次发现农村宅基地三权分置存在的现实问题，然后根据问题，提出相应的解决对策。 关键词：农村、宅基地、三权分置 一、引言 在2017年，习近平主席在中央农村工作会议上提出：要完善农村闲置的宅基地政策，摸索宅基地三权分置制度，把宅基地的所有权落实下去，保证宅基地农民的资格权，适当放活宅基地以及农民房屋使用权。实施农村宅基地三权分置的企图，其实就是要弄活农村的宅基地，打开农民宅基地受限的地方，扩大农村经济增加的来源，为建设出一个秀丽的新农村而放宽的制度。农村的宅基地三权分置制度，它是在农村土地承包法之后，它变得更加地法制化，这使得我国的土地制度又重新得以定论，在此制度上的创新，是对我国的农村经济在发展上有一定的作用。在眼下，要足够地认识农村的宅基地三权分置的重要意义，还要从中发现可能存在的一些问题，要对这些问题进行全面的剖析，积极地探索出实现三权分置的实际途径。 二、农村宅基地相关概念 （一）农村宅基地三权分置的含义 在我国农村的宅基地，其指的是农村的农民用于栖身而占用集体的土地，主要包含早就盖好的、还没盖好的以及正打算盖的房子所占的土地。早些时候，农村宅基地是集体有土地的所有权，农民则拥有所用的权限，这就是以前对土地所说的，集体所有权和农户使用权的分离。而对于农村宅基地的三权分置，其实就是把宅基地的使用权又往下细分了，即为资格权和使用权。所谓的资格权，就是农村的村民在本村集体组织中，可以获得申请使用住宅用地，而且是通过正常手段来获得的；而使用权就是在规定的时间内，拥有对住宅用地使用的权利。 （二）农村宅基地三权分置的发展 农村宅基地是农村经济发展的重要支撑，现在在农村，集体所有权、村民的使用权以及一户一宅的的分派制度，使得农民的住所有了保障，对于维护社会安全起到了很大的作用。但在近几年，城市和乡村结构不断地发生变化，还有经济体制的不断变化，让很多的农民走出自己的家，到城市里去发展，到最后，留在城市里不会来了，使得城市人口增多，农村人口越来越少，这样的现象看来很严重。另外，农民在宅基地上没太多话语权，没办法利用剩余的资产来获益，所以，宅基地制度改革很紧迫，三权分置制度是非常合理的，这就确定了农村产权在未来的发展倾向。 三、农村宅基地三权分置存在的现实问题 （一）三权分置的界定较含糊 对于三权分置制度，在法律规定上还不全面，这就导致了资格权设立的根据是不够的，缺少相关的探讨结果；宅基地的使用权跟真实的使用物质的权利有所矛盾。此外，农村村民资格的确定跟个人家庭、户籍所在地、增值收益、使用年限等多方面来衡量的，不是看单一的方面，其界定的内容很复杂，这些都是要通过法律来进行调整，也是迫切需要法律来对此进行规定。 （二）缺乏完整的配套体系 在制度改革的思路上是不明确，缺少完善、系统的三权分置来进行扩展。在明白产权、自愿原则、抵押以及民主管理等多方面上，这些方面的配套体系并不完善，况且制度之间的配合度不行。因利益的吸引，农村的住宅用地已大宗进入了市场，鉴于缺少管理，就在市场中出现了不正常交易，在农村宅基地方面，也没有有序地发展壮大，管理失去了控制的现象。在土地分配中，缺少转让这么一个平台，土地转让需要合法、有序、规范，详细的规定还须再研究，农村宅基地转让在抑制和允许上找不到合适的点。农村用地变为了非农建设用地这个问题，处理起来还真是太难，对于大家的利益是有所损害的。 （三）在改革上有一定的风险 因农村宅基地是农民长期居住的地方，其使用权的转让，使得两权分置旧制度和三权分置新制度之间增加了衔接难度，还有农民往市民化发展中，城乡保障的工作加大。出于农民纷纷进城，人口的流动性太大，致使农村人口减少，这和城市建筑用地不停地增加产生了矛盾，农民在进城后，在农村的房子就会卖掉或转让使用权，在这个过程中，会产生一些社会风险和经济风险，缺少对宅基地使用权转让、出售等方面的了解，没有风险的意识。 四、农村宅基地三权分置问题的解决对策 （一）清楚三权分置的权限 要理清三权分置的含义，搞清楚它的权能以及限定的方面。通过了解其职权范围，去落实所有权主体的位子，以此解决主体的虚置以及权限的虚化等问题；保证农民拥有资格权，确定了资格权的运用范围，农民有责任监管好资格权，统一管理集体成员跟宅基地的分配，保证其不乱；放活了使用权，国家在2018年发布的“一号文件”，适当放活宅基地的使用权，超越了宅基地栖身的单一功用；还放活了抵押权，释放出隐藏的价值，发展新型的行业，提升了宅基地的价值。只有清楚上面的三权分置的权限，才能管束好放活的范围。 （二）完善制度的配套体系 坚持社会主义劳动群众集体所有制，是保证广大群众的栖身需求；完善获益分派的机制，在人、地、钱等方面，用机制来保证其平衡发展；摸索农民的使用权多元化，这是思虑了农民的好处以及意图，不允许受到金钱的引诱；建立完善的社会保障体系，给农民提供一层保险；加强转让的监管力度，建立全面的监管体系，选择合适的转让途径，在放大转让者的范围时，要有严格控制，防止太多的城市人口流入农村，超出一定受限就会抬高农村的房价。 实施配套体系的宗旨，不过是为了实现利益，用三权分置来重新调整，继而促进农村的发展。在处置农村宅基地时，转让的农户利

宅基地“三权分置”的权能困境与实现

宅基地“三权分置”的权能困境与实现 摘要：宅基地“三权分置”既要从理论上厘清所有权、资格权和使用权权能边界、内涵及相互关系, 也要从实践中探索各项权能的实现机制。宅基地“三权分置”面临着所有权主体虚置和处分权缺失、资格权界定和退出机制不健全、使用权流转范围受限等权能困境。落实所有权需要实现所有权主体一元化和所有权主体法律化, 还权赋能、给予所有权主体一定的处分权;稳定资格权需要严格界定资格权的取得 范围, 探索宅基地资格权有偿退出机制;放活使用权应该允 许宅基地使用权在单个“农民集体”和多个“农民集体”内部流转、租赁和入股, 允许农民在宅基地上建房自住或营商, 探索闲置宅基地直接入市的实现机制和风险防范机制。一、引言长期以来, 中国农村居民的宅基地具有保障农民基本居住需求和维护农村社会稳定的功能。随着工业化和城市化的发展, 一方面, 大量农村居民进城务工, 甚至部分农村居民 落户城市后农村出现了大量闲置宅基地和农房, 造成了资源浪费;同时农民市民化过程中也缺乏相应的制度安排保障其 宅基地和农房财产权的实现。另一方面, 城市化过程中对土地要素的需求越来越大, 城市国有土地供给已经出现了瓶颈。要解决这一矛盾, 就需要改革现行的宅基地产权制度。宅基地产权制度改革是提高土地要素配置效率、解放和发展

农村生产力、解决“三农”问题的重要制度变迁。当前, 宅基地改革的方向是“三权分置”。2018年1月15日, 国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上表示, 中国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”1。紧接着, 2018年中央“一号文件”提出“适度放活宅基地和农民房屋使用权”。这标志着宅基地“三权分置”改革迈出了关键性步伐。宅基地“三权分置”是一项重大理论和实践创新。从理论上讲, 宅基地“三权分置”丰富和发展了新时代农地“三权分置”改革的理论内涵。从实践意义讲, 宅基地“三权分置”, 有利于赋予农民更多的土地财产权利, 进一步拓宽其财产性收入渠道;有利于农民工进城工作和落户, 加快农民工市民 化的进程;有利于盘活农村闲置的土地资源, 增加实现乡村 振兴战略和工业化、城市化所需要的建设用地资源;有利于增加城市土地供给数量, 进一步遏制城市房价过快上涨。农村土地“三权分置”改革最初涉及到的是承包地“三权分置”改革(孔祥智, 2017;黄祖辉, 2017;尹成杰, 2017) 。随着实践发展, 宅基地“三权分置”改革也被提上日程(郭晓鸣, 2013;刘守英, 2017) 。在中国, 宅基地对于农村居民来说具有特殊性, 因为其承载着农民的生活居住、风险保障、归属承继、支持生产、情感寄托及资本化等多重功能(龚宏龄, 2017) 。但是, 随着工业化、城镇化的推进, 农村宅基地的基本居住保障性功能正在弱化(张克俊等, 2017) 。在农民市民化过程

“三权分置”下农村宅基地流转的路径探索

龙源期刊网 https://www.wendangku.net/doc/b79849657.html, “三权分置”下农村宅基地流转的路径探索 作者：李丹阳 来源：《大经贸·创业圈》2020年第03期 【摘要】农村宅基地“三权分置”改革的目的在于通过盘活农村中闲置的宅基地，激发宅基地的经济效益，使宅基地能够更加灵活的流转，以此增加农民的收入。但是在宅基地流转改革过程中却存在诸多问题，例如，宅基地流转的法规不健全、宅基地有偿退出政策难以落实、村庄发展规划混乱，为了促进宅基地的顺利流转，应当从打破现有法律规定对使用权流转的限制、保障失地农民利益和根据不同类型的村庄科学规划等多个方面着手，为农民提供更多保障。 【关键词】“三权分置” 农村宅基地流转路径 宅基地制度是我国农村地区特有的一项重要的基础性制度，对于保障农村居民有所居、促进社会和谐发挥着重要的功能。进入21世纪以后，城镇化步伐继续加快，农村与城市经济发展的差距加大，于是农村人口向城市大量涌入，城镇常住人口率提高不可逆转，大量农民在城镇中落户扎根，农村的宅基地和农房长期闲置，“人-宅”分离现象严重，有些人口流失严重的 村子甚至变成了“空心村”，农村中最宝贵的土地资源被大大浪费。原本是农村地区的“稳定器”的宅基地，如今对农民的保障功能越来越弱，多数农民也希望能转换宅基地的性质，放宽宅基地的流转以发挥其经济价值。 1农村宅基地从“二权分立”向“三权分置”转变 1963年中共中央印发的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中，首次 提出宅基地使用权和所有权的概念，并且规定了宅基地所有权归生产队，宅基地无偿分配给农民，农民可长久使用，地上的房屋永远归农民所有，自此形成了“一房两地，房地分离，申请取得，长期使用”的模式。1995年《担保法》明确规定了农村宅基地使用权不可以办理抵押，因为宅基地上的房屋和地无法分离，禁止宅基地使用权抵押也就意味着地上房屋也不能抵押。尽管农民可以在自家宅基地上建造房屋，但是住房财产权受到严格限制，仅仅只有占有和使用权，没有自由买卖和办理抵押的权利。 2018年国务院发布了“中央一号”文件，明确提出要“完善关于农村闲置宅基地和閑置农房的政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’的模式，适度放活宅基地和农民房屋使用权，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权”。[1]自从该政策提出就引发了社会的广泛关注，作为农村土地改革的重要内容，宅基地“三权分置”破除了宅基地使用权流转的制度障碍，剥离了成员身份属性，允许宅基地使用权在本集体以外的主体流转，释放了宅基地使用权的经济效益，对实现农地科学管理、规范土地交易市场、增加农民经济收入有重要作用。[2]部分地区积极响应“三权分置”的政策，通过出租、转让的方式放活宅基

义乌农村宅基地“三权分置”探索值得借鉴

【义乌农村宅基地“三权分置”探索值得借鉴】 (3) 中央1号文件明确了农村宅基地“三权分置”改革。 各地如何创造性地落实改革？作为先行者的义乌，在农村宅基地定价和资源分配等方面，进行了有益探索…… 【警惕盲目建特色小镇恶化地方政府债务】 (5) 2016年和2017年，住建部先后公布了两批共403 个中国特色小镇。面对建设热潮，如何避免特色小镇建设成为地方变相举债、恶化债务的借口？…… 【从亚布力事件看地方投资环境建设的重要性】 (8) 亚布力滑雪场事件再度折射出东北地区的投资环 境恶劣问题，地方应该意识到，投资环境也是生产力，是未来地方发展竞争的重要软实力…… 【国内都市农业的几种发展模式】 (10) 国内城郊农业正向现代都市农业转变，多种发展 模式值得借鉴，如特色高效种养模式、市民农园模式、 2018年2月13日 总第429期

休闲观光模式、产业化经营模式及高新技术模式。……

【义乌农村宅基地“三权分置”探索值得借鉴】 2018年中央1号文件明确提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。各地在改革试点中要开展农户资格权的法理研究，探索宅基地“三权分置”的具体实现形式，可以重点结合发展乡村旅游、返乡人员创新创业等先行先试，探索盘活利用农村闲置住房和宅基地、增加农民财产性收入、促进乡村振兴的经验和办法。 早在2015年4月，义乌就在全国率先提出农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度体系设计。2016年4月26日，义乌市委、市政府印发了《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》，明确在落实宅基地所有权和保障集体经济组织成员资格权的前提下，允许宅基地使用权通过合法方式有条件转让。作为农村宅基地“三权分置”改革先行者，义乌的经验或许可以给各地的农村宅基地“三权分置”提供一些经验和启示，尤其是在农村宅基地定价和农村宅基地资源分配方面。 在农村宅基地定价方面，义乌市探索建立了宅基地基准定价体系。所谓宅基地基准地价，是指在义乌市行政区范围内，对一定开发利用条件下、不同均质地域的宅基地，按照法定用途评估，并由政府确定的，某一估价期日宅基地使用权区域平

乡镇宅基地“三权分置”村庄调查汇报材料

乡镇宅基地“三权分置”村庄调查汇报材料 xx镇共有三个村列入宅基地“三权分置”试点，具体情况汇报如下： 一、以上三个村庄正在搞新型农村社区建设，现三个村存在的问题与矛盾主要有以下几个方面： 1、在外地工作、户籍在外地，但父母在家或已去世，但家中老宅仍在未收回，如果收回意见较大，他们想保留一套住房。 2、近几年有部分农户已盖了新楼房，按照增减挂钩改革，需赔偿数额较多，部分群众有较大意见。部分群众认为他们腾出土地太少，而赔偿价格较高。 3、如果新型社区建设能顺利进行，与“三权分置”相结合，可以很清晰的把农村集体农户成员与其他人员享受权利分开。 二、大部分群众通过宣传引导，已经转变了思想观念，采取“走出去，引进来”的方法，群众对此较为认可，但仍有个别群众思想扭转较为困难。 三、在推进宅基地“三权分置”时采取了以下措施： 1、广泛宣传“三权分置”这项政策，让群众充分了解到这是增加农民财产性收入、改善农村人居环境和生活水平的一项好政策。

2、宅基地“三权分置”也是统筹推进农业现代化、新型城镇化的必由之路，更是增加农民经济收入的可行途径。 3、针对“三权分置”政策，我镇专门成立工作组，入户进行宣讲、做工作，使广大群众普遍了解到该政策的好处。 四、在推进宅基地“三权分置”工作中与遇到的问题和困难： 1、由于外出务工青壮劳力太多，在确认阶段户口本和农户双方身份证收取较为困难。 2、有的因子女上学在城里租房住，农闲后很长时间不回家，联系不上。 五、下步工作建议 由于在外务工人员较多，距离远、区域分散、联系较为困难，且身份证不能离身，致使工作确认延缓。建议在宅基地“三权分置”确认阶段，采取错时工作的方法，利用春节时期在外务工人员回乡之际完成确认。

宅基地“三权分置”

宅基地“三权分置”     浙江日报 宅基地“三权分置” 义乌农村土地制度改革助力乡村振兴 通讯员李风李荣俊冯建民记者余丽近日，义乌市福田街道江北下朱村民金景兴喜笑颜开，他与村里的其他260户村民一样，领到了盼望已久的“红本本”——不动产权证书。在义乌，这样喜庆的场景已出现多次，2017年全市共颁发了农村住房不动产权证2万多本。义乌举全市之力深入推进农村土地制度改革，农村和农民受益明显，农民宅基地和住房的财产权得到盘活，改革红利持续释放。今年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。农村土地制度改革是一项牵一发而动全身的基础性改革，是实施乡村振兴战略的核心动能。这项重大的理论和实践创新，为深化改革指明了方向。农村宅基地“三权分置”这一改革创新成果是义乌市率先提出的，通过基层首创和近三年的改革实践，为国家的顶层制度设计奠定了一定的基础。农村土地改革的先行者“盘活农村居民最大的沉睡资产，让改革红利惠及

农民、农村以及全市经济社会发展诸方面。”2015年3月义乌市被列为全国农村土地制度改革试点地区以来，在守牢“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线的基础上，义乌积极推进理论创新和实践探索。同年4月，义乌市就在上报的《义乌市农村宅基地制度改革试点实施方案》中提出了“完善‘以集体经济组织成员资格和家庭农户为控制标准，以多种方式实现户有所居和财产权益’的宅基地分配模式。探索建立集体经济组织成员相对固化、初始分配公平取得、新增成员市场配置的宅基地分配制度。”在全国最先提出农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度设计。2016年4月26日，义乌市委、市政府印发的《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》明确，在落实宅基地所有权和保障集体经济组织成员资格权的前提下，允许宅基地使用权通过合法方式有条件转让。由此，基本确立了义乌市宅基地制度改革中的宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度基础。义乌市坚持把农村宅基地“三权分置”制度创新和顶层设计作为改革的重要突破口、主引擎来抓，建立完善农村宅基地“取得固定化、价值市场化、权益多样化、配置有偿化、管理科学化”新机制，努力维护好宅基地的基本保障功能，实现好宅基地的完整物权功能，发展好宅基地的价值增值功能。从宅基地的取得置换、明晰产权、抵押担保、入市流转、有偿