中国的贫困问题与国家反贫困政策

目录

【摘要】 (1)

【关键字】：贫困；扶贫；政策演变；经验借鉴；问题对策 (3)

前言 (4)

一、贫困的概念标准与中国当前的贫困现状 (6)

(一) 贫困的概念及其原因 (6)

1. 贫困的概念 (6)

2. 我国产生贫困的原因 (7)

(二) 中国的贫困评判标准 (9)

1. 现行的农村贫困标准 (10)

2. 我国现行的城市贫困标准 (10)

(三) 当前中国的总体贫困状况 (11)

1. 农村贫困状况 (12)

2. 城市贫困状况 (14)

二、中国反贫困政策历史背景 (15)

(一) 建国初期我国的反贫困政策的发展 (15)

(二) 中国农村反贫困政策的历史演变历程 (19)

(三) 中国城市反贫困政策的历史演变历程 (24)

三、中国反贫困政策历史演变及其具体政策 (25)

(一) 我国初始阶段的反贫困政策和扶贫资金投入 (25)

1. 反贫困政策投入 (25)

2. 资金投入 (26)

(二) 转型期的反贫困政策 (28)

(三) 我国现行的反贫困政策的目标 (32)

(四) 配套政策 (34)

1. 财税支持 (34)

2. 投资倾斜 (34)

3. 金融服务 (34)

4. 产业扶持 (35)

5. 土地使用 (35)

6. 生态建设 (35)

7. 人才保障 (35)

8. 重点群体 (36)

四、中国反贫困政策评价 (36)

(一) 总体评价 (36)

(二) 现行反贫困政策的不足 (36)

1. 相对贫困问题突出 (36)

2. 我国反贫困依然以物质性措施为主，人力资本，和社会资本不足 (38)

3. 扶贫对象规模大，返贫现象时有发生 (38)

4. 政策执行问题 (39)

5. 现行的贫困监测体系不合理 (39)

6. 以行政式扶贫为主，缺乏专业化的反贫困工作方法 (39)

7. 现行的扶贫政策的衔接性差、目标不一致 (39)

五、新形势下反贫困政策的解决对策 (40)

(一) 国外先进经验借鉴 (40)

1. 印度经验 (41)

2. 巴西经验 (41)

3. 孟加拉经验 (43)

4. 经验借鉴 (43)

(二) 国内学者的建议 (46)

(三) 新形势下反贫困问题的对策 (47)

1. 缩小贫富差距 (47)

2. 完善政府间财政转移支付，加大对西部的财政支持 (48)

3. 完善贫困地区金融信贷体系 (49)

4. 调整产业结构，支持乡镇企业 (49)

5. 建立健全社会保障体系 (50)

6. 倡导社会合作，引导贫困人口自主脱贫 (50)

7. 提高妇女在反贫困中的作用 (50)

8. 统筹城乡就业制度 (51)

【参考文献】： (52)

中国反贫困政策

行管三班第三组

【摘要】

贫困是每一个国家，民族所面临的共同挑战，无论发达国家亦或是发展中国家无时无刻不在为反贫困做着不同的努力。而贫困产生的原因也多种多样。我国自建国以来就与贫困问题做了一番艰苦斗争，尤其是在改革开放之后，政府出台了一系列具体政策应对贫困问题，包括扶贫政策、开发政策等一系列政策，这些政策自实行以来，在一定程度上取得了一些成效，我国也从解决温饱问题逐步步入小康，人民生活水平显著提高。然而，面对着不断扩大的贫富差距，我们反贫困面临着更为复杂的形势和环境，反贫困对我们提出了更高的要求。通过借鉴国外一些国家的反贫困经验，为我国现行的政策提供了一些方法和路径。我们研究反贫困政策对于我们“十二五”期间，及其之后的社会经济发展有着非常重要的意义。

【关键字】：贫困；扶贫；政策演变；经验借鉴；问题对策

Abstract:Poverty is a national, ethnic common challenge, whether in developed countries or developing every hour and moment not to oppose impoverished doing different efforts. While the poverty reasons are varied. Since the founding of new China since poverty and do a lot of hard struggle, especially after the reform and open policy, the government issued a series of specific policies to deal with poverty, including poverty reduction policies, development policy and a series of policy, these policy since the practice, to a certain extent, obtained a few result, our country also from to solve the problem of food and clothing to gradually enter comparatively well-off, people living standard rises significantly. However, in the face of the expanding gap between the rich and the poor, we oppose impoverished face more complicated situation and environment, poverty we have put forward higher requirements. Through drawing lessons from foreign countries anti poverty experience, for our current

policies provide some methods and paths. We study the anti-poverty policy for our "Twelfth Five-Year Plan" period, extremely after social economic development has a very important significance.

Key Words:Poverty; anti-poverty; policy evolution; experience; problem and countermeasure

前言

人类社会自产生以来就出现了贫困问题，可以说贫困是与人类相伴而生的。在经历了原始社会，农业经济社会，工业经济时代，我们社会现已进入了知识经济时代。人们在征服自然、改造自然方面取得了巨大成就，社会生产力极大提高，相应的人民生活水平也有了极大的改善。人们从单纯的满足物质需求变为了满足精神需要。但面对这社会的高速发展，贫困问题却没有因此而解决，相反，我们面临的贫困问题却更加的严重。工业革命带来了人来社会生产力的第一次大飞跃，与此相伴而来却是社会的两级分化的日益严重，贫富差距日渐扩大，生活在物质充裕的现代社会，并没有使人们感到比原始社会的人们更加的幸福。反而人与人之间的不平衡感却逐步加深，社会矛盾也渐渐地日渐复杂化、尖锐化，究其原因关键因素还是在于社会差距。

回顾我国的发展，我国也不乏盛世，但我们未曾听说过哪个朝代能够完全解决贫困问题，只能说在某个阶段统治者将人民安抚的比较好。而到近代由于明清统治的衰落，再加上帝国主义西方列强的入侵，我国一度成为世界上最为贫穷落后的国家，这时的贫困是普遍的贫困，绝对的贫困。自此之后，我国进入了长达百年的贫困挣扎史，这一现状直到新中国成立才逐步改善。新中国成立后，党和国家领导人带领中国人民进行了一系列的探索和摸索，首先是通过恢复国民生产和社会主义三大改造建立起社会主义制度。之后又进行了人民公社化运动，经过国家和人民扥共同努力我们在一定程度上取得了一些改善。然而由于国家的总体贫困，建国后一段时期内，我国人民还处在向解决温饱的方向奋斗。这个时期，反贫困是全民的任务。

我国反贫困的实质性的进展应该在改革开放之后。通过改革，国家工作重心转移到经济建设上来，同时国家还实行了一系列的开放政策，经济特区率先带领中国冲出了贫困的边缘，国民经济日渐繁荣发展。另外，国家领导人制定发展战略时确定了共同富裕道路，即先富带后富，共奔富裕路。在此政策的指引下，全国集中财力，政策支持东部发展，东部地区迅速发展起来。党的十三大从社会主义初级阶段理论出发，结合邓小平1985年以来经过反复思

考后得出的发展战略结论，将十二大提出的经济发展战略部署作了进一步丰富和发展，规定了三步走的发展战略部署。具体为：

第一步到本世纪(即20世纪)八十年代末，实现国民生产总值比1980年翻一番，解决人民的温饱问题；

第二步到本世纪末，使国民生产总值再增长一倍，人民生活达到小康水平；

第三步到下个世纪中叶，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化。

这成为新时期党和政府及全国各族人民奋斗的总目标。我国通过不断努力，现阶段基本实现了前两步，人民生活水品基本达到小康。然而由于东西的不均衡发展，东西间的贫富差距迅速扩大，到现在，有人做比较说西部至少落后五十年。温饱问题虽然基本解决，但逐步扩大的贫富差距成为了新时期、新阶段我们要不得不面对的新问题。国家为解决贫困问题也在不同时期出台了一些政策，“国家扶贫开发小组”的成立，《八七扶贫攻坚计划》的出台，以及新世纪《农村扶贫开发纲要(2001~2010)/(2011~2020)》的颁布为我国反贫困指明了目标。面对新时期的贫困问题，我们理应认识到我们工作的重点应该是努力缩小贫富差距，大力支持落后地区的经济发展，让东部地区支援中西部的经济建设。因为我国现阶段的贫困问题已不是单纯的绝对贫困，不是物质生活资料的缺乏，更多的是人们心理上的主观贫困问题。其次我国现行的城乡二元结构也是阻碍我国反贫困政策发展的一个制度陷阱。我国城乡二元经济结构主要表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村；相对于城市，农村人口众多等。这种状态既是发展中国家的经济结构存在的突出矛盾，也是这些国家相对贫困和落后的重要原因。发展中国家的现代化进程，可以说在很大程度上是要实现城乡二元经济结构向现代经济结构的转换。这些问题是需要我们面对和解决的，也是我们的政策为涉及的地方。

社会不可能存在绝对平均的状态，绝对的平均就意味着没有竞争力，社会也缺乏发展动力，而过大的社会差距则会导致社会的矛盾激化，影响社会稳定。解决好社会贫困问题是我国刻不容缓的任务。接下来我们就通过贫困政策的研究来了解我国的反贫困政策发展。

一、贫困的概念标准与中国当前的贫困现状

(一)贫困的概念及其原因

1.贫困的概念

贫困是一个复杂的社会现象贫困，它是伴随着人类发展而产生的。对于贫困问题研究最早的是英国的布什和朗特里，他们与1889年就对贫困问题进行了一系列系统的研究。目前国际上主要是从三个视角对贫困进行了定义，即资源缺乏、机会缺失、个体能力不足。国内有学者将其定义为：“贫困是指在特定的社会背景下，部分社会成员由于缺乏必要的资源，而在一定程度上被剥夺了正常获得生活资料参与经济和社会活动的权利，并使他们的生活的持续地低于常规生活标准。”①

图1-1，贫困概念的不同层面②

贫困主要包括绝对贫困和相对贫困两种基本类型。所谓绝对贫困，是指在特定的社会生产方式和生活方式下，个人和家庭依靠劳动所得或其他合法收入，不能满足基本的生存需要，生命的延续受到威胁。所谓相对贫困，一方面指随着社会经济发展，贫困线不断提高而产生的贫困；另一方面指同一时期，不同地区之间、各阶层之间、各阶层内部不同成员之间的收入差别而产生的贫困。显然，相对贫困是与低收入概念紧密联系在一起的。在经济发展的初级阶段，由于发展水平较低，人们更多注重绝对贫困问题；而当经济进入中高级阶段，则更多关注的是相对贫困问题。

①引自向德平·《社会问题》【M】·中国人民大学出版社·2011年3月第一版.231页

除此之外，贫困类型还包括个人贫困、普遍贫困、结构性贫困和阶层贫困、区域贫困积累。其他几类较好理解，在此解释一下结构性贫困。所谓结构性贫困是指在较高的经济发展水平和人均收入的条件下，由于收入分配的不平等而导致的一部分社会成员的收入和实际生活水品明显社会低于社会平均水平，因而构成了人口中的贫困部分。我国东部的人口基本属于这一类，而其他大部分地区则是相对贫困。阶层贫困和区域贫困是我国贫困的主要类型。

2.我国产生贫困的原因

形成贫困的原因是多方面的，并且往往是多种因素相互叠加影响的结果。我国由于地理、历史、社会等多方面的因素的影响导致了我国目前的贫困现状。具体有以下因素：

1)自然因素①

首先，我国位于亚欧大陆，东临太平洋，地势西高东低，西南有被称为“世界屋脊”的青藏高原。大陆性季风气候显著，气候复杂多变，西部干旱少雨，南北气温和湿度相差较大，跨越热带，亚热带和寒温带三个气候带。近海大陆多台风，内陆多寒潮，西北华北多沙漠，南方雨多泥石流多，河流雨季洪水多。全国灾害气候多变，旱，涝，冻，风，沙等灾害频繁不断。贫困地区多处于这些条件差的区域，大多是干旱严重，降水量小，又主要集中在夏季。地表水源不能利用，喀斯特地形地表水渗漏严重。

其次，贫困地区的生态环境主要是自然资源损耗，由于过度开垦，导致草原退化，土地沙化问题，水土流失严重，人口膨胀超过土地承载能力。

也正是由于这些原因，又产生了一系列的负面效应，比如产业结构单一且不合理，基础设施差、交通闭塞等这就从一定程度上使这些地区在经济发展中处于劣势地位，从而产生了贫困的循环。

2)社会发展不均衡

中国社会的是一个比较复杂的群体社会，所以贫困问题的表现也比较突出。在诸多产生贫困问题的因素中，社会发展不平衡是一个关键因素。改革开放的逐步发展路线促成了东西发展差距的拉大，而城乡二元体制又使我国的城乡发展不平衡，这就在一定层面上促使我国的贫困问题的多样性，国内一些学者将其分为区域贫困、阶层贫困、农村贫困、城市贫困等不同情况，具体的表现为：②

①参见胡长顺·《中国经济发展战略与政策探索》【M】·中国水利水电出版社·2004年版·84页

②参见许飞琼..《中国的贫困问题与缓贫对策》.中国人民大学副教授

一是区域贫困与阶层贫困并存。1994年“八七扶贫攻坚计划”中确立的592个国家贫困县或市虽在近几年中陆续有部分县市摘掉了贫困县的帽子，但仍然有相当部分贫困地区未能摆脱贫困；而城市阶层贫困问题却正在随着社会经济的发展而日显突出，据1996年的统计资料，按五等分法将城镇居民收入划分为最高、次高、中间、次低与最低收入户，上海最高收入户的人均收入是最低收入户的3.95倍，广东为4.72倍，内蒙古为5.03倍；1997年按城乡居民家庭人均收入计算，收入差距仍在扩大，收入最高的1/5人口占有全部收入的51.4%，而收入最低的1/5人口仅仅占有全部收入的4.06%；区域贫困问题与阶层贫困问题此消彼长的趋势，既反映了市场经济条件下收入分配的不平等与社会发展的不平衡，也决定了政府在继续做好扶贫工作的同时还宜及早筹划缓和阶层贫困问题的对策。

二是乡村贫困与城市贫困并存。从世界范围考察，可以发现发达国家的贫困人口主要集中在城市(如美国人口普查局1999年的统计表明在各大都会地区，市中心地区居民的贫困率是18.5%，比郊区居民的贫困率8.7%高出一倍多)，而发展中国家的贫困人口则主要集中在乡村，中国的现实却是城市贫困与乡村贫困并存，到1998年时乡村的贫困人口比率为4.6%，城市贫困人口比率则为5.3%，城乡贫困人口在总量指标上虽然存在着一定差距，但从贫困发生率来看，城市与乡村均在4%以上，从而表明城市贫困问题日益突出。

表1-1：城市农村的主要数据对比《中国统计年鉴-2010》

通过上表我们可以看出农村城市间的差距还是很大。纵向上看，从1990年到2009年将近30年的发展我国城市居民和农村居民的收入有了很大提高，但我们明显可以发现城市居民收入明显高于农村。横向上看，城市的各项指标是明显高于农村的。

3)人口增长过快，素质差，文化低，思想落后

贫困地区的一大特征就是人口多、增长快这就需要投入更多的基础物质用于供养多出的人口，减少了发展资金。另外，贫困地区的思想观念落后，受教育水平地，自我脱贫能力差。

4)市场经济发育迟缓

但事实上，贫困是由多方面因素引起的，其特征也表现在诸多方面，是一种“综合征”。世界银行在《世界发展报告2000/2001》中认为，贫困者具有三个动态特征：第一，缺少机会参与经济活动；第二，在一些关系自己命运的重大决策上没有发言权；第三，易受到经济及其他冲击的影响，如疾病、粮食危机、经济萧条等。这说明，贫困不单纯是低收入的问题，还体现在发展机会、社会平等和政治参与等诸多方面。

(二)中国的贫困评判标准

目前，中国还缺乏统一的国家贫困标准。由于受城乡分割体制的影响，长期以来中国对城乡居民实行不同的户籍管理制度，采用不同的收入统计指标和贫困线标准，二者享受不同的公共服务和福利。下面分别讨论中国的农村和城市贫困标准。

①

①引自魏后凯、邬晓霞·《中国的反贫困政策：评价与展望》【J】·上海行政学院学报·2009 年3 月

1.现行的农村贫困标准

由于历史的原因，我国未制定过统一的贫困线，但针对农村实际的情况，我国在后期也提出过一些贫困标准。

中国现行的农村贫困标准是国家统计局农调总队在1986年对全国6．7万户农村居民收支调查资料进行计算后得出的。主要是采用以基本生存需求为核心的生存绝对贫困概念作为计算农村贫困标准的基础。基本生存需求包括两个部分：①一部分是食物贫困线，即满足最低营养标准(2100大卡)的基本食物需求，另一部分是非食物贫困线，即最低限度的衣着、住房、交通、医疗及其他社会服务的非食品消费需求。

2.我国现行的城市贫困标准

目前，中国还缺乏一个科学统一的城市贫困标准。各部门对城市贫困人口的范围界定和理解具有较大差异。劳动和社会保障部门把贫困人口看成是失业下岗人员和离退休职工(尤其是指原属国有企业的职工)，民政部门将最低生活保障对象视为贫困人口，工会系统把贫困人口视为“基层单位特困职工”，而统计部门一般把收入分组中最低收入户组的5%确定为贫困人口。中国学术界对城市贫困标准的测算也存在争议。现在我国常用的城市贫困标准测量方法大体可以归为四类：市场菜篮法、恩格尔系数法、生活常态法和国际贫困线标准②。

市场菜篮法又称“标准预算法”，该方法要求确定一张生活必需品的清单，内容必须包括维持为社会所公认的最起码的生活水准的必需品的种类和数量，然后根据市场价格来计算拥有这些必需品需要多少现金，以此来确定现金金额的贫困线，又称最低生活保障线法，主要衡量绝对贫困。

恩格尔系数法是国际上常用的一种测定贫困线的方法。恩格尔系数是家庭食品支出与总收入的比值，它随家庭收入的增加而下降，即恩格尔系数越大就越贫困。

生活常态法是英国学者汤森提出的，它是一种以缺乏作为衡量标准的测量方法。汤森将缺乏归结为7种物质缺乏和6种社会缺乏，如果他们不享有这些指标，则被认为是贫困者。

国际贫困标准实际上是一种收入比例法。它显然是以相对贫困的概念作为自己的理论基础的。经济合作与发展组织在1976年组织了对其成员国的一次大规模调查后提出了一个贫

①王大超：《转型期中国城乡反贫困问题研究》，84~85页，北京，人民出版社，2004

困标准，即以一个国家或地区社会中位收入或平均收入的50%作为这个国家或地区的贫困线，这就是后来被广泛运用的国际贫困标准。

当前，各地在城市贫困标准制定方面主要存在以下问题：第一，由于中央政府至今没有制定出科学合理的、全国通用的方法来指导地方政府进行测算，各级政府主要依靠零星调查和估计得出各地城市贫困人口的数量，而且调查方法和覆盖面都有较大差异，很难反映实际的城市贫困状况。第二，目前多数官方统计资料将最低生活保障线视为各个城市的贫困标准，但是，已经制定的最低生活保障线多是建立在主观判断及其他人为因素之上，很难客观反映城市贫困状况。各个城市往往根据地方财力来确定其最低生活保障线和救助人群规模，其标准的高低与城市经济实力和政治地位密切相关。第三，没有将流动劳动力，尤其是“农民工”纳入城市贫困人口统计中，在一定程度上低估了城市贫困人口数量。

(三)当前中国的总体贫困状况

我国通过一系列的政策措施，目前我国的贫困状况已由以前的全民的普遍贫困演变为区域地区的个体贫困和相对贫困。

20世纪90年代以前，中国的贫困问题主要表现为农村贫困。随着市场化改革的推进，以及社会保障体制改革的滞后等原因，当前中国的贫困问题已经发展成为农村贫困与城市贫困并存的局面。由于二者产生原因、贫困主体和发展历程的不同，其现状特征存在一定的差异性。

1.农村贫困状况

①图1-2：1978－2005年中国农村贫困人口规模和贫困发生率

其一、农村绝对贫困人口数量继续下降，但减贫速度放慢

通过上边的图表，我们可以发现自1978年以来，我国农村的贫困人口和贫困发生率都有所下降。1978年，中国农村贫困人口高达2.5亿人，贫困发生率达30.7%。改革开放以来，经过中国政府的不懈努力，农村贫困人口持续下降，到1990年已下降到8500万人，贫困发生率为9.4%；2000年又下降到3209万人，贫困发生率为3.4%。在“十五”期间，中国农村绝对贫困人口减少了844万，到2005年底已下降到2365万人，贫困发生率下降为2.5%。初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口从2001年底的6102万人减少到2005年底的4067万人，减少2035万人。近年来，中国农村贫困规模整体上呈下降趋势，但减贫速度明显放慢。1979年－1990年，中国农村贫困人口平均每年减少1375万，1991年－2000年平均每年减少529.1万，2001年－2005年平均每年只减少168.8万。

其二、农村贫困人口主要集中在西部地区、重点扶贫县和粮食主产区目前，中国的农村贫困人口主要集中在西部地区。2005年，西部农村绝对贫困人口高达1202万人，占全国农村贫困人口的比重为50.8%，比2003年提高1.8个百分点。西部地区的贫困发生率也明显高于东部和中部地区，2005年达5.2%，而东部和中部分别只有0.8%

①引自魏后凯、邬晓霞：《中国的反贫困政策：评价与展望》【J】，上海行政学院学报，2009 年3 月

第10 卷第2 期

和2.5%。西部的农村贫困人口主要分布在贵州、云南、西藏、甘肃、青海、新疆等省份，其中居住在山区的绝对贫困人口占50%，连续贫困群体有76%居住在资源匮乏、环境恶劣的深山区、石山区、高寒山区和黄土高原地区。

中国现有国家扶贫开发工作重点县592个，其中东部72个，中部204个，西部316个，分别占全国的12．2%、34．4%和53．4%。截至2005年底，在592个国家扶贫开发工作重点县中，农村贫困人口为1433万人，占全国农村贫困人口的60．6%；低收入人口2191万人，占全国农村低收入人口的53．9%。此外，2004年，592个国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入只有1585元，仅相当于全国农民人均纯收入的54．4%(国家统计局农村社会经济调查司，2006)。粮食主产区也是农村贫困人口集中分布的地区。

(3)特殊群体农村贫困发生率较高

特殊群体包括少数民族和残疾人，该群体贫困发生率较高。在592个国家扶贫开发工作重点县中，少数民族自治县占40%。从贫困人口所占比重来看，少数民族贫困人口占绝对贫困人口的40%。作为少数民族人口的聚居地，在边境地区41个国家扶贫开发工作重点县中，贫困发生率高达11．5%，低收入发生率达28．5%。残疾人口是农村贫困发生率较高的另一类贫困群体。据中国残疾人联合会1998年开展的全国残疾人贫困户调查，全国共有贫困残疾人1372万，占全国6000万残疾人的20%以上；约占当时全国农村贫困人口的1／3。在全国贫困残疾人中，农村贫困残疾人1206万人，占87．9%；中西部贫困残疾人1253万人，占91．3%。残疾人贫困发生率较高的省份大都是经济欠发达的中西部省份，如宁夏(贫困发生率为66．1%)、云南(52．9%)、广西(42．5%)、贵州(40%)、甘肃(38．6%)、内蒙古(37．9%)等。到2005年，中国贫困残疾人仍有81%集中在中西部地区，其中，中部地区占35%，西部地区占46%。

(4)“三无农民”成为新的贫困群体

“三无农民”是对“无地、无业、无保障”农民的俗称。这种“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”，大多是因为失去土地而引起的。改革开放以来，随着中国城市化进程的加速，城市空间快速扩张，失地的农民也越来越多。经验表明，每征用1亩耕地，就会有1．5个农民失业。在“十五”期间，中国建设共占用耕地1641万亩，平均每年328．2万亩，这意味着每年大约有492．3万农民因失地而失业。至今为止，农业收入仍然是贫困农户收入的主要来源。2004年，中国贫困农户人均纯收入中有68．4%来源于第一产业，比全国平均水平高20．8个百分点(国家统计局农村社会经济调查司，2006)。在当前农村社会保障制度尚不健全的情况下，耕地一旦被征用，农民就失去了基本的生存保障。2005年，

中国享受最低生活保障的农民为776．5万人，仅占农村人口总数的1%；在实施农村特困户求助制度的地区，2005年享受定期救济的农民共1024．3万人，占农村人口的比重仅为1．4%。由于缺乏基本的生活保障，这些“三无农民”正在成为新的贫困群体。

2.城市贫困状况

(1)城市贫困人口规模不断增加

在改革开放初期，中国的贫困人口主要集中在农村地区，城市贫困问题并不突出。据世界银行(1993)的研究，1981年－1990年中国城市贫困人口在50万－390万之间变动，平均每年为130万人，贫困发生率平均为0．5%。然而，自20世纪90年代以来，随着市场化改革的不断推进，中国的城市贫困问题日益严重，城市贫困人口规模已超过千万人。据国家统计局城市调查总队(2002)采用调整基期贫困线法测算，2000年中国城市贫困总人口为1050万人，贫困率为3．44%。若采用马丁法进行测算，1995年、1998年、1999年城市贫困人口规模分别为1909万、1477万和1338万人。目前，中国学术界对城市贫困人口规模以估算为主，由于估算标准不同，结果大相径庭。其中，最低的只有1050万人，最高的达4071万人。但大部分的研究结果表明，中国城市贫困人口规模大约在2000万－3000万人之间。这说明，与改革开放初期相比，中国城市贫困人口的总体规模明显增加，贫困发生率逐步提高。2004年，中国城镇人口贫困发生率估计为6%－8%。

(2)城市贫困人口结构呈现多元化趋势

20世纪50－60年代，中国城市贫困人口主要由个人原因造成的“三无”群体构成，包括那些无生活来源、无劳动能力和无法定赡养和抚养人的特殊救济对象。现阶段，中国城市贫困人口构成的多元化趋势越来越明显，除传统救济对象――“三无”群体外，更多的城市贫困人口是由市场经济产生的“新的城市贫困群体”，包括失业、下岗人员，停产、半停产企业中的半失业者和其他的一些由市场因素引起的贫困人口，他们占目前城市贫困人口总数的70%—90%。

近年来，中国城市贫困人口构成的一个重大变化是，流动劳动力(主要是“农民工”群体)逐渐成为城市贫困的主体。由于就业机会的不均等、社会保障制度的不健全以及农民工文化素质较低等原因，他们中的许多人最终成了特殊的城市贫困人群――没有土地(离开农村)，没有固定工作场所(仅属于临时工)，没有社会保障(仅城市居民拥有)。农民工的贫困不仅影响农民工本人，还影响到其子女的教育和生存环境，进而导致“贫困的再生产”

(3)城市贫困人口分布具有典型的行业和地域特征

从行业分布看，目前中国的城市贫困人口主要集中在纺织、煤炭、森工、轻工、军工等部门。从地域分布看，20世纪90年代以来，中国城市贫困人口的分布区域逐渐扩大，从中西部欠发达地区为主，扩展到老工业基地和资源型城市，再扩散到以传统工业和中小企业占主导的中小城市。以城市最低生活保障人数为标准，2005年，中部地区城市贫困人口比重最高，为47．5%；东部地区最低，为24．5%；西部地区为28．0%，比2004年增加了1．1个百分点。从贫困人口的城市分布来看，规模越小的城市，贫困问题越严重；从城市内部空间分布看，中国城市贫困人口具有“大分散、小集中”的明显特点，城市的各个角落都有贫困人口的存在。

二、中国反贫困政策历史背景

建国初期，我国曾一度是世界上贫困人口最多的国家，解决全国人民的吃饭问题也曾一度是我国政府的首要问题。但随着我国经济的发展尤其是改革开放以来，经济体制改革取得了巨大成功，绝对贫困人口已从1978年的2.5亿减少到2008年的不足1500万，可以说我国在反贫困方面取得了巨大的成就。但是，由于我国长期以来的经济发展不平衡，导致城乡差距、地区差距巨大，当前我国的贫困人口主要集中在西北部的农村。而且随着市场经济的发展，绝对贫困的逐渐消灭，由于贫富差距产生的相对贫困日益成为贫困的主要方面，也成为我国当前的主要社会问题。在2006年中国居民收入分配年度报告中就显示，2000年到2005年的五年间，中国居民最高10%收入组与最低10%收入组收入比从4.6倍上升到9.2倍，而且收入越高者收入增长也越快，形成了典型的“马太效应”。党的十七次全国代表大会就要求形成中等收入者占多数的分配格局，基本消除绝对贫困现象。因此，当前我国的贫困是绝对贫困与相对贫困并存，绝对贫困逐渐得到解决，相对贫困越来越突出的局面。

(一)建国初期我国的反贫困政策的发展

1949年中华人民共和国的建立时多灾多难的中华民族走上了新的征途。然而，中国刚刚解放，百废待兴，中国的各个方面都面临着来自不同方向的压力。当时的中国工业基础太薄弱、农业粮食供应紧张物价暴涨，中国的状况可以用一贫如洗来形容。面对这样的形势，党和国家领导人意识到反贫困的必要性和迫切性。基于此，建国初，国家实施了一系列的恢复生产的政策，这些政策不能算作实质意义上的反贫困政策，但却为后期的反贫困政策奠定

了一定的基础。

新中国成立到改革开放前( 1949－1978) :以平均主义福利模式为基础、物质资本投资为主导的反贫困政策。①新中国成立以后，党和政府认为导致贫困的主要原因在于所有制，因而对所有制的改造就成为消除贫困的主要途径。。建国后，通过土地改革运动和对工业、农业、资本主义手工业的社会主义改革，确立了社会主义公有制，这极大地激发了人民生产的积极性和劳动热情，生活水平在极短的时间内有了大幅度的提高，大面积地消除了贫困。

为了摆脱对外过的依附，1953年在毛泽东同志的倡导下，中共中央宣布了过渡时期的总路线，要求在一个相当的时间内基本上实现国家的社会主义工业化和对农业，手工业，资本主义工商业的社会主义改造。在当时世界划分为社会主义与资本主义两大阵营的国际环境下，高举着社会主义和反帝大旗的中国要想争取到大量外援是不可能的，因此只能依靠自力更生；同时，充满了战争热点的国际分为更要求这个刚刚诞生的国家加速工业化尤其是重工业的发展速度，以增强国家的国防与经济实力。除此之外，别无选择。

而工业发展首先遇到的障碍就是，资金从何而来。在苏联的斯大林模式的影响下，我们选择了优先发展重工业的经济发展战略和高度经济权的经济体制，其中心内容就是国家通过强有力的政治和组织手段，动员和集中国内一切可以利用的力量和资金，加速发展民族工业。然而遗憾的是这一做法不断政策化和制度化，并一直延续了几十年。

因此，我国二元结构的形成并非城乡关系自行演化的结果，而是在一系列基本国策作用下形成的：①加速实现国家工业化是我国一贯的指导思想；②在这个指导思想下国家选择了资金集中和垄断工业发展的模式；③为了增加利润和积累，在城市实行了低工资，低物价，高积累，高福利制度；④与城市制度相配套，必然要求农村提供低价的粮食与其他农副产品；

⑤在不合理的价格和福利制度下，为了保护国家城市工业的利益，必须推出更多的歧视农业和农民的政策：为了防止农民分享工业高利润，必然限制农民兴办非农产业；为了控制高福利的享受范围，必然限制农业人口向城市的流动。

从1949—1979年的30年，中国在谋求经济发展的过程中，基本上走了一条重点在城市发展工业，特别是重工业，由工业化来推动国家城市化和现代化的道路，这条路基本上是靠城市一条腿跳跃过来的。新中国成立以后，随着重工业发展战略的实施及各种相应配套措施的政策化、制度化，迅速完成了中国经济从传统结构向二元结构转化的过程。

1950年《中华人民共和国土地改革法》经过土地改革，彻底废除了封建土地所有制，改变了不合理的土地占有关系，实现了"耕者有其田"，农民成为土地的真正主人，这大大地

①黄英君，苗英振，蒋径舟：《我国政府反贫困政策回顾、反思与展望———基于社会资本投资的视角》【J】·《探索》2011 年第5 期

激发了亿万农民的生产积极性，农业生产得到迅速恢复与发展。广大农民生活普遍上升，收入增加，农村阶级结构出现了中农化的新趋势。农业人口平均的粮食产量从1949年的209公斤增加到1952年的288公斤，农民留用的粮食增长了26.4%。1954年与土地改革结束时相比，贫雇农占农户总数的比例从57.1%下降到29%,中农占总户数的比例从35.8%上升到62.2%,接近三分之二,中农成为农村生产资料的主要拥有者，占农村生产资料总数的比例略高于农户的比例。广大农民通过自己的劳动获得所需的基本生活资料，逐步解决了温饱问题，生活得到了全面改善，抵御风险的能力也大大提高，农村中的贫困对象逐步减少。严重困难户占贫农户的三分之一左右，仅占农村总户数的10%。这些农户大都是孤、寡、老、弱及烈、军、工属等，造成他们经济没有上升的原因，或者说造成他们严重经济困难的原因，主要是家底薄，生产资料不足，或是缺乏劳动力，或是不善经营，或是家中有人重病等等，加上当时自然灾害频繁，抗灾能力低下。他们有的欠了债，有的出卖了土地，或者出租土地。这些贫农户的困难状况在当时引起了人们的极大关注，甚至成为后来党制定农业合作化政策和推动农村合作社迅速升级的基本出发点。

新中国成立以后，在党和政府的高度重视与组织领导下，伴随着国民经济的恢复和土地改革运动的发展，以个体经济为基础、以农民家庭保障为主体、辅之以社会救济和优抚安置以及农民之间互助的传统型农村社会保障制度逐步建立了起来。这一时期，尽管因为我国生产力水平较低，国力有限，农村社会保障是低水准的，在制度建设方面也存在着一些缺撼，但总的来说，这一时期的农村社会保障制度是比较适合当时的国情和生产力发展水平，而且覆盖范围广、收益面大，又有国家的积极参与，既注重了效率也兼顾了公平、因此，在国民经济与社会保障制度之间形成了一种比较好的良性互动关系。

从1956年起，农业合作化的主流已经开始转向了高级合作社，是年底，农业高级社在我国的普遍建立标志着我国农村集体经济制度的基本确立。为了适应计划经济体制下社会主义工业化建设和保证国家对农产品高征购的需要，农村集体经济先后经过了从高级社到公共食堂时期的人民公社再到"三级所有，队为基础"的人民公社的体制剧烈变动。加之，由于受"大跃进"和"文化大革命"冲击的影响，这个时期中国农村社会保障虽然出现过波折，甚至出现了停滞和倒退，但是，与建国初期相比较，这个时期中国农村社会保障制度的显著特点就是，确立了与计划经济相适应的服从工业化积累资金需要的，经集体经济为基础、以集体保障为主体的复合型社会保障制度框架，在这一制度框架内，就其项目而言，不仅有以救济贫弱为重点的扶贫制度，有以照顾和优待烈军属为内容的优抚制度，而且还增添了"五保"制度和合作医疗保险等新的内容：就其实现的手段和渠道而言，既有分配透支、粮食返销和

生产贷款，也有集体的公益金补助和国家必要的救济，这是显性化的层面。同时，在当时农村经济还十分窘迫的情况下，农村集体经济近乎平均主义的分配制度事实上也发挥了一种潜在的社会保障制度功能，这是隐性化的层面。

由于当时农村社会经济体制剧烈变动，和受"大跃进"与"文化大革命"冲击的影响，农村社会保障在社会救济和社会优抚等许多方面呈现出一种跌宕伏的发展态势。

社会救济。农业生产合作化以后，随着农村集体经济的产生和发展，我国农村社会救济工作逐步走上了一条坚持依靠集体、开展社会互助互济和扶持生产自救、辅之以国家必要救济的新路子。1958年后农村人民公社时期国家曾多次规定：对生活发生困难的社员，经社员群众讨论和同意给予补助。享受补助的贫困户主要是全年收入不能维持基本生活的农户。补助的方法主要有：一是年初评定补助工分，记入劳动手册，年终分配兑现；二是根据年终分配收入情况；适当补助工分或粮食；三是从集体公益金中提取补助费，补助贫困户。而对那些集体经济比较薄弱的，集体无力补助的贫困户，则由国家给予适当救济1963年《关于农村社会主义教育运动中一些具体政策的规定》由于城市和农村展开了社会主义教育运动，由于全党执行了党中央的一系列的政策，由于人民群众、广大党员、干部的积极努力，我国政治战线上，经济战线上，思想文化战线上，军事战线上，都出现了大好形势。近几个月来，全国有百万以上的干部，深入了城乡基层单位，社会主义革命运动出现了一个新的高潮。

1965年6月26日毛泽东同医务人员谈话时提出：把医疗卫生工作的重点放在农村上。针对农村医疗卫生的落后面貌，指示卫生部“把医疗卫生工作的重点放到农村去”，为广大农民服务，解决长期以来农村一无医二无药的困境，保证人民群众的健康。因为这一指示是6月26日发出的，因此又被称为“六二六”指示。该指示对我国的医疗卫生事业，尤其是对农村医疗卫生工作产生了重要影响。

六二六”指示发出后，一方面促使卫生部逐步将人力、物力和财力的重点放到农村；另一方面指示极大鼓舞了广大医务工作者投身农村建设的热情，激发了农村群众彻底改变疾病丛生的落后面貌的决心。在中央和地方，城市和农村医务工作者及人民群众的共同努力下，农村医疗卫生工作出现了飞跃发展。以全国医疗卫生机构病床的分布为例，1965年农村只占40%，短短十年后，到1975年，这个比重已提高到60%。全国卫生经费65%以上用于农村。而指示对农村巡回医疗和合作医疗的有力推动，更为改变农村医疗卫生面貌奠定了基础。

1977年10月12日，国务院批转教育部《关于一九七七年高等学校招生工作的意见》，

文件规定：废除推荐制度，恢复文化考试，择优录取。这标志着中断了11年的高考制度正式恢复。恢复高考的冬夏两季，全国有1160万人参加考试，由此掀起了一场学习科学文化知识的热潮。恢复高考不仅对于当时推动恢复确立党的解放思想、实事求是的思想路线，实现党的历史性转折具有重要意义，而且对中国改革开放和社会主义现代化建设事业的发展，也具有重要意义。恢复高考顺应了社会公众对人才观念的认同，重建了价值体系和观念，迎来了通过公平竞争改变个人命运的时代，推动了“尊重知识，尊重人才”作为社会主流价值观的确立。

然而自1958 年以来，受“左”的政策影响，我国的社会主义建设严重违反了客观经济规律，社会生产力遭到破坏，从而导致大面积的贫困再次发生和蔓延。据统计①，1973—1977年，每年平均有43% 的省区出现粮食供应不足或严重不足，人口规模约为3.9 亿人，占同期农村总人口的50.15%。截至1978 年，农村未解决温饱的绝对贫困人口为2.5 亿人，占农村总人口的30.7%。

(二)中国农村反贫困政策的历史演变历程

建国以后的30年，在中国农村，主要是通过制度创新来减少贫困。一是从根本上采取措施，即进行土地改革，铲除剥削，把土地分给贫苦农民，使每个贫困人口拥有一份赖以生存的生产资料，为消除贫困建立制度基础；二是加快工业发展，以之带动整个国民经济的增长，进而减缓普遍的贫困；三是对农村特困人口和受灾群众，通过国家划拨专项资金的方式，由民政部门实施救济。由此，中国农村贫困问题的制度根源被彻底铲除。同时还应看到的是，这一时期，由于我国经济基础薄弱，“左”的思想影响以及农村人民公社这种“大锅饭”式的生产组织形式所造成的生产率低下，不可避免地使得农村的贫困问题普遍存在而难以根本消除；而且，在这一阶段，由于种种原因，我国并没有公开承认存在贫困问题，当然也就不存在严格意义上的反贫困战略。正因为如此，农村贫困问题不可能持续地得到缓解，更遑论从根本上得到解决。

改革开放以来，中国农村的反贫困工作取得了长足进展。这一过程大致经历了四个阶段②：第一阶段(1978-1985)：也有学者称农村经济改革和小规模的区域扶贫阶段。

主要是通过全面改革农村经济体制，解放生产力，实现全面的经济增长来缓解贫困。党的十一届三中全会以后，由于在农村普遍实行了家庭联产承包责任制以及以农产品价格调整

①黄英君，苗英振，蒋径舟：《我国政府反贫困政策回顾、反思与展望———基于社会资本投资的视角》【J】·《探索》2011 年第5 期

为主要内容的农村改革，农民的生产积极性得到了极大调动，生产率大幅提升，农村经济迅速发展，农民的生活水平明显提高，全国大多数地区的大多数农户基本上解决了温饱问题。“从1978年至1985年，农村人均粮食产量增长14%；农民人均纯收入增长了2.6倍；没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少至1.25亿人，占农村人口的比例下降到14.8%。”在全面发展经济、提高农村整体生活水准的前提下，反贫困的具体措施还是传统意义上的救济式扶贫，即对那些丧失劳动能力以及由于不可抗拒的原因陷入贫困状态的个人和家庭，由民政部门实施救助。

在这一阶段通过农村经济体制创新，实现全面经济增长和改善农业交易条件，减缓了农村贫困。从1978年底开始，中国农村开展了以家庭联产承包制为中心的体制改革，使农民重新获得了使用和管理土地、安排自己劳动及投资的权利，激发和调动了广大农民生产积极性，生产效率得以大幅提高。并且由于较大幅度提高农产品价格，改善了农业交易条件，使得农民收入迅速提高，大大缓解了农村贫困问题。在逐步推进农村经济改革、增加农民收入的同时，中国政府也开始利用专项资金扶持部分极端贫困地区的经济发展。1980年设立了“支持经济不发达地区发展资金”，投向贫困地区。1982年开始实施了为期10年的“三西”(甘肃定西、河西与宁夏西海固地区)农业建设计划，帮助这些极贫地区治理生态、改善环境和发展农业生产。

在这一阶段，国家还没有建立专门的扶贫机构，也没有系统的扶贫管理机制。

第二阶段(1986-1993)：即一些学者说的大规模开发时扶贫阶段①。

主要是通过有计划的、有针对性的扶贫开发政策与一定的宏观经济政策相结合的方式来缓解贫困。20世纪80年代中期以后，农村贫困人口在空间分布上发生了很大变化，区域性特征开始彰显，多数贫困人口主要集中在比较落后或是自然环境非常恶劣的地区，即老、少、边、穷地区。这些地区的贫困人口很难受到国民经济总体增长的惠及，因而完全按照以前的靠经济增长与适当救济相结合的办法来缓解贫困，已很难收到积极效果。在此背景下，国家开始提出明确的扶贫战略。1986年4月第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》，将“老、少、边、穷地区的经济发展”单列一章。至此，解决大多数贫困地区人民的温饱问题成为中国政府的一个长期发展目标，消除贫困的的行动正式进入了实质性的阶段。

在这一阶段主要通过大规模的有计划的扶贫开发与一定的宏观经济政策相结合减缓农①参见贵州省高等学校人文社科基地、贵州财经学院欠发达地区经济发展研究中心：《欠发达地区经济发展

我国城市反贫困问题研究

我国城市反贫困问题研究 作者：郝亮来源：陕西省资本论研究会 20世纪90年代以来，由于经济制度的转型和各种经济、社会政策的变化，我国城市人口在收入和实际生活水平上发生了较大的变化，城市贫困问题开始显现出来，且规模扩张速度令人吃惊。本文将针对现如今我国城市所呈现出来的贫困问题的现象及特征，通过宏观和微观两个层面的原因分析，在着重考虑国情的基础上提出一些反贫困策略。 一、我国城市贫困的现状及特征 城市是人类社会不断发展和进步的产物，城市也是人类社会文明的重要标志。但是，长期以来，单一追求经济高速增长的发展模式，虽然促成了城市的一时繁荣，但市场经济的高效率也严重破坏了城市社会的公平和公正。随着城市人口数量的剧增和城市规模的扩大，城市贫困问题变得越来越突出。世界银行的一份报告说，城市的贫困问题将成为21世纪“最引人注目、政治上最为敏感的问题”。 城市贫困（Urban Poverty）指的是城市社会的贫困问题。对于贫困来讲，是指在物质资源方面处于匮乏或遭受剥夺的一种状况，其典型特征是不能满足基本生活之所需。贫困主要包含有绝对贫困和相对贫困两层含义。绝对贫困（Absolute Poverty）是指个人或家庭依靠劳动所得和合法收入不能维持基本的生存需要。相对贫困（Relative Poverty）是指个人或家庭获取的劳动所得和合法收入不能维持社会可以接受的最低标准。随着经济社会的发展，通过努力，人类可以消除绝对贫困。但是由于贫困的相对性，消除相对贫困是困难的，甚至是不可能的。综合考虑各种因素，我国现阶段城市贫困概念的定位总体上是指人的基本生存条件的缺乏，即指人的衣、食、住、行、医、教需求得不到满足的生活状况。 1 我国城市贫困的现状 根据民政部的统计，截至2003年3月31日，城镇居民最低生活保障人数为2140.3万人。另外学术界认为中国城镇贫困人口的规模应在1500万至3100万人之间，占中国城镇人口总数的4%—8%。这些城市贫困人口大体可以分为以下四类:一是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人、扶养人的“三无”人员(占贫困人口总数的6%)；二是贫困的失业者(占贫困人口总数的17%)；三是领取基本生活费、离退休金或养老金后，家庭人均收人仍低于当地贫困线标准的在职职工、下岗人员和离退休人员(占贫困人口总数的54% )；四是其他贫困人员(占贫困人口总数的23%)。其中，第一类是社会长期救助和保障的对象，第二类和第二类是当前我国城市贫困人口的主体，占总数的70%以上。

中国的反贫困战争

中国农村的反贫困和性别问题1 张林秀 （1999年10月29日，成都） 引言 中国自70年代末期实行经济改革以来，在反贫困战争中取得了举世瞩目的成就。根据国内和国际上的统计资料，经过20年的改革，中国有2亿多农村住户摆脱了贫困（世界银行，1999）。同期农村贫困发生率下降也很快。 一方面多数人认为贫困人口减少了许多，另一方面对于农村贫困人口减少的原因不甚了解。而就目前的情况来说理解决定缓贫取得顺利的因素和贫困农村的经济增长的重要性远远超出了学术兴趣本身。因为迄今中国仍有5千万到1.02亿人生活在国定贫困线以下。贫困人口的减少是否更多地得益于经济的增长？或者说，应该归功于国家的扶贫项目？在评价扶贫投资状况时，又引出了另外一些问题。国家的扶贫投资在瞄准上是否有效？投下去的资金能否对增长产生积极影响？对于这些问题的回答对指导制订就中国现有贫困人口的脱贫政策方面具有重要意义。 本文试图回答上述的一些问题，为政策制定者们做出有助于今后改进缓贫工作的决策提供信息依据。首先，简要描述中国的贫困地区的政策，以四川省的县级资料来分析对贫困县的瞄准是否准确。其次，重点分析扶贫项目对增长的作用。评估一下贫困人口的减少有多少是由于国家的扶贫政策所至。本文的另一个目的是透国非农就业具体地考察一下农村妇女问题。最后，结合研究结果提出一些政策建议。 本文主要通过收入指标来考察贫困。虽然在收入和其他福利指标之间并没有严格的一一对应关系，Wang和Zhang （1999）以及世界银行（1999）的研究表明，低收入地区和文盲率、婴儿死亡率等指标表现较差的地区存在较高程度的相关关系。具体而言，在考察瞄准和决定增长的因素时，我们用的是西部贫困省的数据，即四川省。 贫困地区的政策 虽然1986年中国并没有出台明确的全国规模的扶贫方面的政策，这并不等于说农村的贫困人口就没有受到过特殊关注。考虑到贫困地区对整个经济的边际贡献小，即便改革不成功损失也不会很大，改革者们允许让贫困地区的人民公社比其他地区早些解散（早在70年代末期）。当时中央政府已在对贫困地区进行补贴了，有的是通过直接的预算转移支付（Park 等，1996），有的通过粮食销售补贴或其他方式为贫困的农民提供帮助（Park, Rozelle和Cai，1994）。然而，由于中央财政和地方财政分开，预算资源越来越稀缺，这些支持一直在减少2。市场改革导致生产专业化程度加深、产量和收入普遍提高（Weersink 和Rozelle,1997）。这些变化帮助一些人摆脱了贫困，尤其是在中部和沿海深受“以粮为纲”政策影响的地区，因为这些地区根本就不适合生产粮食（Lardy，1983）。 80年代中期，中央决定改善边远闭塞地区资源匮乏农户的贫困状况，这些地区需要的不仅仅是有利的宏观经济环境和中央将决策权下放到地方（国务院，1989a至1989e;1991）。为此国务院专门组建了一支扶贫工作队，即贫困地区经济开发领导小组（简称领导小组或LGEDPA）负责新的一轮反贫困战争。领导小组的工作重心是官方划定的“贫困”县。中央和省一级的领导负责从预算中划出一部分，同时让银行从扶贫专项资金中拿出一部分为贫困地区提供贷款。下面，我们将描述一下贫困县的选取过程，考察一下几个主要的扶贫项目。 1该文主要摘自于以下两篇文章：（1）作者与Scott Rozelle 和黄季火昆合写的“中国的反贫困战争”；（2）作者与Scott Rozelle 和Andy Mason 合写的“新的机遇和阻碍：中国农村的非农工作、工资和性别”。

中国城市反贫困中社会工作的使命和角色

中国城市反贫困中社会工作的使命和角色 中国城市反贫困中社会工作的使命和角色 中国城市反贫困中社会工作的使命和角色 中国青年政治学院社会工作与管理系副教授孙莹 如果说对于致贫的因素有“个人归因”和“结构归因”两种解释的话，中国城市贫穷问题的发生，主要是与社会结构的变迁有关。具体表现为：一是经济转轨导致国有企业向股份制和私营企业市场化迈进的过程中，传统的单位制解体，大批产业工人下岗失业；二是失业群体的特征相对统一，如年龄偏大、技能单一、文化水平不高，即使找到工作，也属于非稳定性，低技术、低收入、无保障的一类；三是在失业群体中还存在着一批弱劳动能力者，他们因身体疾病或精神疾病，在激烈的竞争中几乎不可能找到固定工作，以至社会心态、消费习惯和社会地位都处于委琐低微状态，处于边缘状态。（杨团，2002）因此，社会工作在中国城市反贫困中的助人活动，主要应聚焦于贫困者的社会环境的改变，倡导公平、合理的政策，帮助贫困者改变贫困状态。具体的角色包括以下几方面： 一、利益维护与需求评估――参与最低生活保障制度的设计、修订与实施 最低生活保障制度是我国目前维持城市贫困人口最基

本生活水准的主要社会政策。政策的目标是使贫困人口得到必要的基本生活资料，体现国家对弱势群体的关怀，同时也实现社会稳定的政治期待。社会工作与最低生活保障制度的关连主要表现在两个方面： 1、在政策制定和制度的设计环节表现为贫困者利益的维护者。社会救助政策的制定是一个复杂的工程，体现了多个学科和专业力量的整合与共同努力，经济学关注的是需求与资源的平衡；社会学关注的是缩小收入差距，减低社会阶层的分化和社会冲突；而社会工作主要关心的是贫困者如何通过这一政策受惠。由于社会工作长期从事的是基层服务工作，与弱势群体和贫困者有着密切的接触，所以最了解他们的需要和遭遇的问题，且在立场上也最维护这一群体利益。而任何一个社会政策的制定都必须从需求出发，社会工作也因此成为贫困者需求与问题的最主要的表达者和诠释者。由此对于社会救助政策的建议，社会工作往往强调的是除了经济帮助以外，还应考虑医疗、住房、子女教育等实际需要；如何从法律上清楚地将贫困者获得政府应有的社会救助界 定为一种公民福利权力；如何建立分家庭人口类别（高龄老人、儿童、残疾人）的救助补贴制度，保障非就业人口的利益，提高社会救助的效率；如何在实施救助的过程中减少社会标签和烙印，使贫困者能更好地融入社区生活等等。（熊跃根，2002）

中国反贫困斗争的伟大决战(8.14)

中国反贫困斗争的伟大决战 新华社记者 《人民日报》（ 2017年08月14日 01 版2017年6月，瑞士日内瓦。 联合国人权理事会第三十五次会议上，中国代表庄严登上发言席，代表全球140多个国家，就共同努力消除贫困发表联合声明。 这是全球与贫困斗争的历史上，中国人刻下的一座里程碑。 联合国开发计划署前署长海伦·克拉克说：“中国最贫困人口的脱贫规模举世瞩目，速度之快绝无仅有！” 久困于穷，冀以小康。 这是中华民族千年追求的梦想； 这是中国共产党人初心不改、前赴后继的百年拼搏； 这是党带领人民用短短30多年让7亿多人脱贫，并将在未来3年让4000多万群众走出绝对贫困的伟大决战。 “我们要立下愚公移山志，咬定目标、苦干实干，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。” 未来1000余日，决战进入倒计时。以习近平同志为核心的党中央正在带领全国各族人民，以非凡的意志和智慧，镌刻出中国反贫困斗争伟大决战的时代画卷。 这是中国共产党的使命，只要还有一家一户乃至一个人没有解决基本生活问题，就不能安之若素 山西吕梁，中国最贫瘠的土地之一。这里山大沟深，十年九旱，13个县（区、市）中还有10个尚未脱贫。 上世纪30年代，中国共产党晋绥抗日根据地在此创立。 穿越时空八十载，几位当年参加对敌斗争的老战士清晰见证，从反侵略、大生产、闹土改，到如今的脱贫攻坚，党带领人民谋幸福的脚步从未停歇。 2017年6月21日，习近平总书记风尘仆仆来到他们中间。此时，中国反贫困斗争决战鏖战正酣，脱贫攻坚进入重点解决深度贫困问题的阶段。

吕梁之行，习近平总书记完成了一个心愿——走遍全国14个集中连片特困地区。 在这里，他发出坚强有力的动员令—— “攻克深度贫困堡垒，是打赢脱贫攻坚战必须完成的任务，全党同志务必共同努力。” 在中华民族近代史上，贫困如影随形：多灾多难、饿殍遍地的记录不胜枚举。尤其是西方列强的欺辱、难以计数的赔款，让中国戴上更为沉重的苦难枷锁。 1921年，中国共产党成立。与追求民族独立、人民解放相伴，摆脱贫困落后，成为一代代中国共产党人铭记于心的使命、扛在肩头的责任。 从土地革命、新中国成立到改革开放，中国共产党不仅历史性铲除了导致中国积贫积弱的制度根源，更不断创新思想和方略，带领中华民族向着千年小康梦想奋勇进发。 不忘初心，风雨兼程。近百年的历史坐标下，中国反贫困斗争使人民生活天翻地覆。 2012年，党的十八大召开，历史的接力棒传递到以习近平同志为核心的党中央手中。此时，中国反贫困斗争进入新的阶段。 国际经验表明，当一国贫困人口数占总人口的10％以下时，减贫就进入“最艰难阶段”。2012年，中国这一比例为10.2％。 非常之阶段，需要非常之谋划、非常之举措。4年多来，习近平总书记花精力最多的是扶贫工作，去得最多的是贫困地区，牵挂最多的是贫困群众，在脱贫攻坚中，他亲自挂帅、亲自出征、亲自督战。 4年多来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆到治国理政突出位置，提出精准扶贫方略，带领全国各族人民向着最后的贫困堡垒发起总攻。 最嘹亮的号角吹响，最艰难的冲锋开始。 江西井冈山，茅坪乡神山村，村干部制作好脱贫攻坚作战图，牢牢钉在墙上。 贵州乌蒙山，迤那镇五星村，扶贫工作队完成一笔一画绘制的扶贫作战图，小心揣进怀中。 相隔千里，两份作战图上，描绘的是不同的山川与村庄，勾画的却是一个个同样醒目的红色标注：那里代表贫困。 一张巨大的决战图，已迅速在中国大地铺开—— 14个集中连片特困地区、12.8万个贫困村，这是跨越中国中西部广阔版图的主战场；

反贫困

农村反贫困法律制度设计 农村反贫困法律制度完善和创新仍应以解决绝对贫困问题为主，同时应对逐渐显现的相对贫困问题予以重视。 （1）推动经济增长的法律制度完善和创新。首先，完善家庭联产承包土地经营法律制度，探索农村土地经营制度创新。其次，实现乡镇企业制度向现代公司治理模式转换的法律制度创新。第三，完善开发式扶贫法律制度。 (2)，改善经济分配的法律制度完善和创新。首先，完善农产品最低保护价格法律制度。其次，完善财政和信贷扶贫法律制度。第三，改革农村税费法律制度。第四，完善农村社会保障法律制度。 和城镇反贫困法律制度设计 城镇反贫困法律制度完善和创新。城镇反贫困法律制度完善和创新仍是以解决相对贫困问题为主。 一，改善经济分配的法律制度完善和创新。第一，实现国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险法律制度转轨。第二，完善城镇企业职工养老保险法律制度。第三，完善城镇居民最低生活保障制度。第四，完善财政资金安排制度。 二，推动经济增长的法律制度完善和创新。推动城市经济增长的制度完善和创新需要关注如何更好地利用WTO机制增加外贸出口，如何利用好积极的财政政策和稳健的货币政策增加国内投资并努力吸引更多的外国直接投资，以及如何利用好金融制度繁荣国内消费市场拉动内需。这当然都需要一系列适当的制度设计和

安排做支撑。例如鼓励居民消费以拉动内需。 农村贫困地区信贷制度 1，小额信贷。小额信贷指对低收入的人群“包括贫困人口” 和微型企业所提供的金融服务。.必须进一步开放金融市场，准许各类小额信贷机构的进入并获得合法地位。 2，贫困农户贴息贷款。开展小额入户扶贫贷款由地方财政或龙头企业全额贴息，可以解决农户产前投入大、短期内无 收入、利息负担过重的问题，切实照顾弱势群体的利益， 达真扶贫的效果。 3，贷款信用担保制度。目前农村信贷市场的信用担保制度安排与农户及农村中小企业的实际需求还有很大的差距，根 据当前我国农村中小企业和农户的实际情况，必须构建一 个以反贫困为目的的农村信用担保体系。 农村贫困地区保险制度 农业保险是一项准公共产品，具有明显的社会效益性。我国必须建立政策性农业保险制度。我国的政策性农业保险制度安排可以这样考虑: 1 加快政策性农业保险的立法建设。加大对政策性农业保险法制建设的力度，建立和完善政策性农业保险的法律法规，规范政策性农业保险的经营行为，明确政府在开展农业保险中应发挥的职

王思斌《社会工作概论》章节题库(反贫困与社会工作)【圣才出品】

第十九章反贫困与社会工作 一、名词解释 1．社会剥夺 答：社会剥夺是指对相对贫困内涵的拓宽部分做出规范的概念。按照英国学者汤森的解释，“社会剥夺”是指社会上一般认为或风俗习惯认为应该享有的食物、基本设施、服务与活动的缺乏与不足，即因为缺乏资源而被剥夺了享有常规社会生活水平和参与正常社会生活的机会和权利。英国学者J．斯科特在汤森的基础上引入“公民权”概念，对社会剥夺做了更深入的阐述，认为达到社会常规生活水平和参与基本的社会生活是现代社会中公民权的基本内容之一，如果部分社会成员因缺乏资源而达不到公众认可的一个公民应该具备的生活方式和生活水准，或由于他人排斥丧失了对公共事务的参与，即被剥夺了基本的公民权。 2．社会排斥 答：社会排斥是指某些个人、家庭或社会群体因缺乏机会参与一些社会普遍认同的社会活动，被边缘化或隔离的系统性过程，而且是一个由劣势地位导致某些排斥，这些排斥又导致更多的劣势和更大的社会排斥，最终形成持久的多重劣势的动态过程。社会排斥概念将社会地位、权利、机会等非经济因素引入贫困问题的界定，强调其破坏社会整合的负面作用，即弱势群体缺乏与他人平等的社会地位与权利，缺乏足够的社会参与，从而导致社会整合与社会团结遭到破坏，在很大程度上丰富了贫困概念的社会内涵。 3．资产建设理论

答：资产建设理论是指政府有组织地引导和帮助穷人进行资产积累与投资，而非简单地直接增加其收入与消费。此概念源自美国社会福利学者迈克尔·谢若登20世纪90年代初的著作《资产与穷人》。该书指出贫困者之所以难以打破贫穷的恶性循环，根源在于其难以积累起资产，并提出了一个资产建设的政策方案——个人发展账户。个人发展账户实质是“资产（资本）账户”，个人名下非强制性的、有增值收入和税收优惠的账户，政府对穷人的存款提供配给款或补贴。 4．社会救助（中国社会科学院2012年研） 答：社会救助，又称社会救济，是指政府和社会团体对那些维持社会基本生活水平有困难者给予必要的物质帮助。社会救济工作的关键是要正确划定被救济对象最低生活标准，维护贫困者的基本权益。我国长期开展的扶贫工作是社会救济中很有特色的事业，把社会救济与生产开发结合起来，从根本上提高贫困者的生活水平。 二、简述题 1．简述社会投资理论。 答：1995年，美国社会政策学家James Midgley出版了《社会发展：社会福利的发展性视角》一书，阐述了发展性社会福利的观点。社会投资理论的要义即强调经济政策与社会政策的融合，将以再分配与消费为取向的社会政策转变为以生产和投资为取向的社会福利政策。作者认为社会福利的功能之一是促进国家的经济发展，社会福利应以社会投资为导向。通过将社会福利开支重点用于对福利服务对象和经济增长具有投资性的项目上，提高人们参与经济和社会生活的能力，促进贫困群体及个人的自立自强，从而以一种积极的方式达至社会福利的提升。

反贫困与政府干预

８０年代中期以来，中国的反贫困行动进入了一个新的历史阶段。反贫困措施以往主要靠单纯的生活救济，变为以增强贫困地区和贫困人口自身生产能力为主要目的的开发援助；反贫困的组织和传递系统也从以民政机构为主转变以为专设的国务院贫困地区经济开发领导小组以及其下属机构为主，形成了有２７个国家部委参加的广泛的反贫困组织结构。七五和八五初期的反贫困实践取得了成效是明显的，贫困人口从１９８５年的１２５亿人减少到８０００万人，与同期世界多数发展中国家的贫困状况不断恶化形成鲜明对比。然而，与８０年代初期相比，中国贫困人口的下降速度已明显变慢，部分贫困人口的反贫现象恶化，农民收入增长停滞，贫困地区由于地理和资源条件的限制不能参与整个国民经济高速增长的进程所造成的；另一方面也与政府的反贫困政策和措施的不完备以及执行的偏听偏信差相关。由于中国目前的绝对贫困几乎完全发生在资源贫乏的偏僻山区和少数民族地区，扶贫工作的难度越来越大。为使这１亿左右的人口在本世纪末基本解决温饱问题，实现全社会的经济社会发展目标，各级政府必须对因各种因素的限制不能跟上全国发展的步伐的贫困地区承担更多的责任，对贫困地区的经济和社会发展进行更广泛的干预。 一、反贫困：政府的一项基本职责 世界各国的历史经验表明，任何国家的经济和社会发展总是不平衡的。由于各个地区和各个阶层在国家和 。 等国际机构的帮助下，印度、泰国、印度尼西亚、韩国等发展中国家也开始将反贫困作为政府的重要目标，先后制定和实施了一系列的反贫困政策和计划，并取得了一定的成效。１９８４年９月，中共中央、国务院联合发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。１９８６年国人民代表大会六届四次会议将扶持老、少、边、穷地区尽快摆脱经济文化落后状况，作为一项重要内容，列入国民经济七五计划（１９８６年～１９９０）。为此，国家从上到下成立了专门的机构负责扶贫工作，制定了贫困标准，确定了国家和省区扶持的贫困县。中央和地方政府每年拨出专项资金用于贫困地区的开发。从此，中国的农村贫困问题被真正提到议事日程，反贫困成为我国政府的一项重要职难。 三、反贫困政策的调整 为了在本世纪末基本解决中国的绝对贫困问题，达到确定的目标，中国有必要根据其他发展中国家的反贫困经验和自己的反贫困实践适当调整现有的反贫困政策。在继续强调物持救济、区域发展和基层设施建设援助的基础上，重点加强贫困地区的教育和卫生等社会服务，同时对特贫群体实施一些有针对性的反贫困计划。 １贫困地区的社会服务 贫困者利用非农就业机会、新的农业技术和其他可能增加收入的机会的能力完全取决于他们的营养、健康的教育状况。这些和其他方面的人力资本的开发部发地通过社会服务实现的，这在世界各国已被确认为缓解贫困工作取得成功的关键因素。近年来扶贫工作取得很大成就的墨西哥将扶贫资金的３２％用于社会服务领域，１９８９年以来已投入８０多亿美元，在全国新建了７万多所学校，使６０％需要建设的学校得以重建；新建了５万多个教育机构，为贫困地区５０万失学儿童发放了奖学金；新建了６００多家医院，目前在每天增加５０００人拥有医疗设施的速度向前发展；兴建了７０００多处自来水设施，受益７００多万人；

上海城市贫困问题和反贫困对策研究

上海城市贫困问题与反贫困对策研究 【摘要】：处于转轨时期的中国,城镇贫困是不容忽视的社会现象,成为影响经济发展和社会稳定的一个重要问题。对贫困问题的研究,也历史性地从农村贫困转向从主体上研究城市贫困。本论文试图将城市贫困问题与反贫困对策研究纳入全球化和经济、社会、地理学更广阔的研究框架中,从微观和宏观层面分析上海城市贫困问题形成的机制和反贫困的政策效应,从而为目前我国的城市反贫困提供新的分析视角和依据。基于以上研究目的,本篇论文是基于统计数据和社区调查为基础的关于转型期上海城市贫困问题和反贫困政策的实证研究,在对城市贫困和反贫困的基本概念进行诠释以及对国内外城市贫困与反贫困相关研究综述的基础上,充分运用数据和社区调查资料,全面分析上海城市贫困问题的现状、结构特征、产生机制和空间分布,并据此探讨上海城市反贫困政策措施及其效应,对上海反贫困提出政策建议。第1章是绪论。介绍论文选题依据和来源,提出本论文研究的理论和实践意义。指出相对于全国来说,上海的城市贫困问题出现得早,研究上海的城市贫困问题并寻求解决对策,不仅仅对上海自身制定更加有效反贫困政策具有实践意义,而且对全国无疑有现实借鉴意义,在此基础上提出了本论文的研究目标、思路和方法。第2章是对城市贫困和反贫困理论综述。具体研究探讨了城市贫困的概念、城市贫困理论、特征、反贫困理论和有关政策、国外反贫困政策及其借鉴。指出贫困背后深层次的原因是能力不足,社会政策和环境等社会能力是造

成一些地区和群体贫困的重要因素。从长期来看,贫困问题不可能完全消除,但从个体来分析,贫困现象可能存在长期性、过渡性和短期性。从西方发达国家所采取的一系列反贫困政策来看,以促进就业取代一定期限的物质救助,针对特定人群实施专项援助,建造大量廉租房解决贫困人口居住问题,这些都提供了有益的启示与借鉴。第3章是对我国城市贫困问题与反贫困政策进行评析。重点对我国城镇居民的贫困规模与特征、城市贫困问题的主要成因、反贫困政策的主要内容与成效、城市反贫困面临的主要挑战进行了分析研究。指出我国贫困人口结构呈现出多元化、空间分布普遍化与集中化并存、长期化和稳固化的态势以及以选择性贫困为主的特征,反映出分配制度、经济制度转型、农村人口的城市化和社会保障体系等多因素综合影响。实证表明,社会保障制度为主的扶贫政策的实施,有效保障了城市困难群体的基本生活,为推进市场经济体制改革,促进社会稳定和谐发挥了重要作用。同时,现行的城市反贫困政策由于处于起步阶段,总体上滞后于经济社会发展的需要,在系统性、衔接性和目的性等方面还存在着不少需要研究解决的问题。第4章是研究上海城市贫困群体现状与结构特征。重点对上海城市贫困群体的规模、结构特征、宏观和微观产生机制、经济社会影响进行了分析研究。研究对上海城市贫困群体的规模进行了测算,多角度分析了具有“结构型贫困”和“阶段型贫困”的特征。从宏观层面分析,上海城市贫困的产生机制主要可以归纳为经济体制转轨,企业重组与产业结构调整,收入分配不公与贫富差距拉大,社会保障体系不健全等方面。从微观层面分析,受教育程度、家庭就业面、

中国的贫困问题与国家反贫困政策

目录 【摘要】 (1) 【关键字】：贫困；扶贫；政策演变；经验借鉴；问题对策 (3) 前言 (4) 一、贫困的概念标准与中国当前的贫困现状 (6) (一) 贫困的概念及其原因 (6) 1. 贫困的概念 (6) 2. 我国产生贫困的原因 (7) (二) 中国的贫困评判标准 (9) 1. 现行的农村贫困标准 (10) 2. 我国现行的城市贫困标准 (10) (三) 当前中国的总体贫困状况 (11) 1. 农村贫困状况 (12) 2. 城市贫困状况 (14) 二、中国反贫困政策历史背景 (15) (一) 建国初期我国的反贫困政策的发展 (15) (二) 中国农村反贫困政策的历史演变历程 (19) (三) 中国城市反贫困政策的历史演变历程 (24) 三、中国反贫困政策历史演变及其具体政策 (25) (一) 我国初始阶段的反贫困政策和扶贫资金投入 (25) 1. 反贫困政策投入 (25) 2. 资金投入 (26) (二) 转型期的反贫困政策 (28) (三) 我国现行的反贫困政策的目标 (32) (四) 配套政策 (34) 1. 财税支持 (34) 2. 投资倾斜 (34) 3. 金融服务 (34) 4. 产业扶持 (35) 5. 土地使用 (35) 6. 生态建设 (35) 7. 人才保障 (35) 8. 重点群体 (36) 四、中国反贫困政策评价 (36) (一) 总体评价 (36) (二) 现行反贫困政策的不足 (36) 1. 相对贫困问题突出 (36) 2. 我国反贫困依然以物质性措施为主，人力资本，和社会资本不足 (38) 3. 扶贫对象规模大，返贫现象时有发生 (38) 4. 政策执行问题 (39) 5. 现行的贫困监测体系不合理 (39)

贫困的本质及反贫困对策

统计与决策2010年第20期（总第320期） 作者简介：冯 瑛（1970-），女，四川成都人，硕士研究生，研究方向：人力资源管理及开发。 陈建东（1967-），男，安徽合肥人，博士研究生，研究方向：收入分配。 贫困的本质及反贫困对策 冯 瑛1，陈建东2 （1.成都电子机械高等专科学校，成都610031；2.西南财经大学财税学院，成都610031） 摘要：基于有关贫困定义的主要英文文献，文章回顾了贫困研究的早期成果，特别是对贫困的 定义。评述了贫困和贫困线定义的演化；并在此基础上分析了各种定义的优缺点；介绍了中国的贫困现状以及关于中国贫困问题的研究。最后根据上述讨论，提出了我国反贫困战略需要特别关注的问题。 关键词：贫困；贫困线；定义中图分类号：F014 文献标识码：A 文章编号：1002－6487（2010）20－0074-04 0引言 贫困问题的研究不仅仅是理论上的和技术上的问题，而 且在某种意义上，贫困线的变更和贫困的定义是社会公平和效率平衡的过程。进一步地说，贫困定义的演进及其相应的贫困线反映了社会文明的发展过程，不仅如此，它还反映了社会经济发展目标的短期和长期的平衡过程，特别是在社会稳定受到贫困威胁的时候。对贫困线划分的决策和对贫困的定义是与政府以及社会帮助穷人的能力相联系的。贫困的标准决定需要三个要件：其一，必须选择贫困的相应维度和特征；其二，决定贫困线，即在此线之下的家庭和个人被认为是穷人；其三，选择用于报告全体居民和部分居民的贫困标准。 国内有关研究贫困的问题始于80年代末和90年代初，对于贫困定义的研究鲜见于国内的文献。直到90年代，研究的深度和范围仍不及国外的相关文献。因此为了全面深入地研究中国的贫困问题，我们有必要对国外研究的相关文献进行评述，了解国外贫困研究的成果和目前贫困研究的趋势。本文主要介绍国外一些影响较大的相关文献，我们在给出主要的不同论点的同时，将详细分析主要的几类贫困的定义、相应的贫困线和中国的贫困状况。对这些文献的回顾，有利于加深我们对贫困概念和中国贫困现状的认识。 1贫困的本质 在使用适当的方法分析评估贫困之前，应该首先批判地 分析对贫困定义的方法，然而有关贫困问题的学术争论大多是关于贫困的定义。因为贫困总是根据其发生的社会习惯来定义的（Hobsbawn,1968）。 19世纪末，Charles Booth 和Seebohm Rowntree 对贫困 的定义和标准做出了主要贡献(Holman,1978)。Booth 的贫穷 是指那些没有能力支付“生活必需品”的人。Rowntree 以必须满足“生理效率”的收入作为分界线，以此划分贫困和非贫困。这个定义主要以食物消费为主。根据Rowntree 的“一篮子法”，基本营养被转化为具体的食物量并以现金表示，然后再加上支付房租、最低量的衣物和杂用（MacGregor,1981）。1965年，美国社会保险局的经济学家Qusanski 改进了Rowntree 的方法并建立了美国的贫困线。其方法要点如下：第一，Qu - sanski 利用和Rowntree 相类似的方法确定了最低食物支出， 然后以特定的恩格尔系数（如60%）以区别贫困和非贫困；第二，最低食物支出除以恩格尔系数就得到了贫困线。这种从人类基本需求不足的角度来定义贫困的方法直到现在仍然被许多学者和国际组织广泛应用，如世界银行以及国际劳工组织就是运用该方法来评估发展中国家的社会发展状况。很多发达及发展中国家也是应用这种方法测算他们自己的贫困线。 至此，贫困是由收入的多少来检验的，即拥有一定数量的货币用以购买满足人类的基本需求（Holman,1978）。Qu - sanski 的贫困定义因为比较容易，所以被很多国家采用。然 而，基本需求在不同社会条件下以及在生命的不同阶段存在很大不同，他们还取决于个人生活的经历（Mingione,1996）。事实上，人们不仅受生理因素的影响，而且还受心理因素、社会因素和文化因素的影响。同时，该定义的困难之处还在于“最低需要”的含义和满足这些需要所需的货币数量（Ansel 和Sharp,2002）。通常这些需要用一定的货币量来衡量，这要求必须有一个前提条件，穷人应具备一定的持家管理能力，否则很容易突破最低需要的控制。同时提供给人们必须的最低营养和卡路里的食物需求量一旦设定，相应的食品种类也就确定了，这意味着穷人在相当长的时间里必须容忍给定的菜单。Gordon (2000)进一步指出这样的方法是没有科 74

城市反贫困与贫困群体的能力建设

一、导言 自20世纪90年代开始，随着我国经济、政治体制改革在城市中的扩展和深化，城市社会和人们的生活发生了翻天覆地的变化，城市经济快速发展、居民生活水平稳步提高。但与此同时，由于资源的重新分配，部分企业破产、倒闭使得大批职工下岗、失业，部分农村进城务工人员长期徘徊于城市边缘等原因，导致部分城市居民的收入不足、生活困难，城市贫困人口随之凸现出来。据民政部网站提供的最新统计数据，2010年8月我国享受居民最低生活保障的城市人口为2293.6万人[1]，如果加上应保而未保的贫困人员及其他边缘性贫困人口，我国城市贫困人口规模约为3100万，约占城市总人口的8%[2]，而国家发改委社会发展研究所的有关研究人员经过严格测算和分析后认为，对目前我国城市贫困人口3100万的估算可能是保守的，实际规模可能超过这一数字。 可以说，城市贫困问题已经对我国的经济建设、社会稳定以及可持续发展产生了重大的负面影响。客观地看，我国政府采取了一系列反贫困的政策和措施，并取得了很大成效，但是，城市贫困问题依然很突出，并且出现了经济高速增长与城市贫困人口日益增多这一看似悖论的现象，明显与“经济发展要有利于穷人，福利要惠及穷人”等国际反贫困新理念不符。所以，我们需要对现行城市反贫困的实践进行反思，找出其中的局限与不足，探索更有效、更理想、更系统的反贫困策略。 二、我国城市反贫困及其反思 我国政府和社会从20世纪90年开始重视反贫困问题后，先后出台并实施了一系列的反贫困政策，例如“送温暖工程”、下岗职工基本生活费制度、失业救济金制度、最低生活保障制度以及“下岗职工再就业工程”等，并着力构筑城市居民最低生活保障制度这一“最后的安全网”，以保证贫困居民的基本生活。与此同时，大力倡导和扶持社区、非营利组织等参与到反贫困的活动中去。可以说，这些以正式的社会保障制度为主的反贫困政策的实施，体现了政府维护社会公正的取向，也切实保证了部分城市贫困人口的基本生活，初步改善了他们在医疗健康、子女教育等方面的状况。 然而，从时间进程上看，我国大规模进行城市反贫困的阶段正是我国经济持续高速增长的时期，这理应是一个难得的机遇，但我国城市贫困人口的数量并未因此而减少，反而在逐步扩大。从图1可看出，自2000年到2009年，十年内我国国内生产总值从9.9万亿元增加到33.54万亿元，增长了3倍多， 城市反贫困与贫困群体的能力建设 庞文1，2，唐艳玲1，丁云龙2 （1.东北林业大学文法学院，哈尔滨150040；2.哈尔滨工业大学管理学院，哈尔滨150006） 摘要：我国城市贫困问题日益突出，虽然国家的反贫困斗争取得了较大成就，但贫困人口数量依然不断增加，而且有劳动能力的贫困人口新增为城市贫困的主体。其原因在于目前的反贫困在理念上重视物质、收入等方面的救济，忽视贫困群体的能力建设和精神脱贫，在反贫困主体上缺乏整合，反贫困政策不成熟等。因此，应将贫困人口视作反贫困的主体，鼓励贫困群体在精神上脱贫，激发其就业意愿，增强贫困群体的就业能力，并努力创造就业机会，以此从根本上获得城市反贫困的胜利。 关键词：能力建设，城市反贫困，贫困群体 中图分类号：C912.81文献标志码：A文章编号：1007-0672（2011）02-0013-05收稿日期：2010-12-03基金项目：黑龙江省教育厅人文社会科学项目（11544044）。 作者简介：庞文，男（土家族），湖北宜昌人，东北林业大学文法学院讲师，哈尔滨工业大学管理学院博士研究生，研究方向：贫困研究，社会政策研究。

中国实施反贫困战略的法学分析

中国实施反贫困战略的法学分析 摘要：本文在分析我国贫困形成的制度性原因基础上，剖析了公共权力在反贫困中的作用，探讨了开发性扶贫中的基础资源配置问题、分配正义与反贫困的关系问题、贫困者的权利保障机制问题，并提出了我国制定《反贫困法》的构想。 关键字：贫困，反贫困，反贫困法 我国的反贫困是一个社会性的系统工程，包括一系列国家、组织和个人的活动，并由此而形成为一种人与人之间、人与社会之间、人与自然之间的社会关系。因此，应将反贫困纳入法律规制的范围内，将其形成为人们彼此之间普遍信守的权利义务系。简言？我国应通过立法形式规范各种扶贫关系。 一、贫困的制度性原因分析 贫困的原因，除了经济原因、政治原因、文化原因、国际原因、宗教原因等之外，还包括这些原因背后的制度性障碍，包括法律制度的障碍。 我国农村中的贫困原因与城市中的贫困原因有着相当大的差异：城市中的贫困与因国企改革而增加的下岗工人有着较大的关联，这种贫困是一种失业型的贫困；而农村中的贫困则是多种因素共同作用的产物。从贫困的制度原因进行分析，农村中的贫困在较大程度是由不良制度或缺乏良好制度所导致的，这些制度缺陷我们可以举出若干方面，它既包括宏观层面的制度缺陷，又包括微观层面的制度缺陷，诸如农村的自然资源配置制度、教育制度、分配制度等等。这些制度在许多方面集中地表现为城市与农村在相当程度上的差别待遇，而这种差别待遇从根本上讲又是我国在建国后长期实行不平等的城乡分治政策导致的结果，这种结果又导致了国家对城乡二元结构的法律制度的安排。这种安排的实质又在于优先发展城市的旗帜下而在一定程度上忽视了对农村社会经济的发展，其中一个最突出的表现就是确立了低代价转移农村资源的制度，这不仅减少了农民应有的收入，同时也增加了农民的负担，进而影响了农民生活水平的提高。尽管国家力图通过制度变迁改变这种状况，但是这种制度在目前并没有彻底变革。如农村信用社中就存在较多的问题，有学者研究认为，农村信用社每年通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债等方式，大量转移农村资金， 20 世纪90 年代以来，农村信用社平均每年转移资金20XX 亿元左右。① 又如1952 年- 1989 年国家通过工农业产品剪刀差从农业中提取

反贫困政策的利弊分析

对中国贫困类型变迁及反贫困政策的研究 标题注释：本文是Ka Lin的"V ulnerabilities and Social Provisioning ：Patterns，Changes and Trends in Transitional China"一文的改写和扩展，该研究为芬兰科学院中国社会政策研究项目所资助。 内容提要：本文考察了中国贫困类型的变迁过程，分析了贫困群体的特征和国家反贫困战略的变化。它以历史分析和制度分析相结合的方法，描述了中国反贫困政策演变的过程，阐释了导致这一进程的制度因素，从而为读者展示中国贫困及反贫困变迁的一般途径。本文也对中国反贫困经验作了评估和总结，从而把贫困问题的研究从经验描述和政策分析层面推进到理论分析的高度。本研究将对理解政策变迁的逻辑，深化对国家反贫困战略制度背景的认识，具有一定的意义。 关键词：贫困/制度变迁/政策分析/市场经济 在中国，贫困研究的焦点往往是贫困的度量和发生率问题，或者是从社会管理的角度出发来分析政府的反贫困政策效应。这种研究取向与萨迈德（Samad ，1996：38）对亚洲贫困研究的评论相一致。在此评论中，作者抱怨亚洲的贫困研究缺乏理论深度。而沈红（2000）在对中国学者贫困研究的文献进行回顾后也认为，这些研究很少能给读者提供充分的理论阐释。姑且不论他们的评论是否恰当，这些评论都隐含了一个共同的要求，即对贫困的研究不应仅停留在经验描述和政策分析的层次上。因此，本研究把阐释的重点放在贫困类型变迁和导致变迁的制度性因素上，并试图通过这些努力来展开对贫困的理论探讨。 对贫困问题的制度性研究最早是由汤森德（Townsend，1971：421996：18-32）。从这个角度出发去研究中国的贫困问题，我们就有必要把贫困问题放在权利资源和社会分层的背景中去考察，并把这一问题与制度变迁相联系。由此，本文以历史和制度分析相结合的方法，去描述贫困类型的变化和贫困群体的变化，从而给读者展现了中国贫困类型变迁的一般途径。它又回顾了国家反贫困战略的变化，阐述政策演变过程及其推动力，进而评估中国反贫困战略的成功及其意义。 一、国家贫困状况的转变 建国伊始，由于基础设施的缺乏和技术条件的落后，新中国的经济重建面临着巨大的挑战。长期的战乱和政治动荡，为中国的工业化进程留下“一张白纸”（按照毛泽东的说法），再加上朝鲜战争爆发之后西方国家对中国实施的长期禁运，把中国经济与国际市场相隔离。这些状况造成了共和国早期相当高的绝对贫困率。如在1949～1977年之间（除1956年），国民人均卡路里日摄入量少于2千克（郇建立a ，2003），这反映了当时食品的严重短缺和绝对贫困现象的流行。后来，在国家的努力下，绝对贫困率有了明显的下降，但是直到这个时期末（以1978年为例），仍有2.5亿人口生活在贫困线以下（IOSC，2001）。 在这种严峻的现实面前，国家通过社会主义运动，逐渐建立起一个以集体为单位的社会网络来保障人们的基本生活。在农村，土地改革运动消灭了土地私有制，国家把农民组织起

李迎生《社会工作概论》(第2版)课后习题(第十九章 反贫困社会工作)【圣才出品】

第十九章反贫困社会工作 1．什么是绝对贫困?如何测量绝对贫困? 答：（1）绝对贫困的含义 绝对贫困是指一种低于最低的物质生活水准的生活状态。 （2）绝对贫困的测量方法 ①人均国民生产总值法（GNP）。人均国民生产总值是国际上衡量各国经济发展水平和贫困状况的重要指标。运用国民生产总值能够反映富国和穷国之间在人均国民收入上的重大差别，也可以反映一国内部不同地区的收入差距。但运用这一方法的局限在于，人均国民生产总值指标并不能衡量人与人之间以及家庭与家庭之间的贫富差异状况。 ②恩格尔系数法。在研究中，恩格尔绘出的表示生活必需品开支占收入比例变化的曲线就是“恩格尔曲线”，“恩格尔曲线”上有一个可以测定贫困的转折点，当一个家庭的恩格尔系数高于这一转折点时，这个家庭就属于贫困户。现在，国际上一般以59％作为临界点，高于这一比例的家庭即为贫困户。在这一比例以下的划分大致是：50％～59％为勉强度日；40%～49％为小康水平；20％～39％为富裕；小于20％为极富。 ③市场菜篮法。市场菜篮法也叫“标准预期法”。它所依据的是一张按照营养学的标准确定的能够维持体力恢复的生活必需品清单。在中国，这种方法得到比较广泛的应用，一般是通过对贫困户的实际调查确定生活必需品的清单，而专家按营养学标准制定的清单仅供参考。 2．什么是相对贫困?如何测量相对贫困? 答：（1）相对贫困的含义

相对贫困是指相对于社会上其他人群的生活水平而言，有一部分人处于社会生活水准的最下层。因此，相对贫困测量的是社会财富（收入）在不同的社会阶层或群体间的分配问题，它是一个动态的、发展的概念，反映社会收入分配不平等的程度。 （2）相对贫困的测量方法 ①实际生活质量指数法：是衡量各国人们实际生活状况包括贫困状况的综合指标，它由三大基本指标组成，即婴儿死亡率、1岁婴儿的预期寿命和成人识字率。该指数采取的是0～100分级的指标体系，把上述三个指标体系以一个合理的标准分别换算成指数，然后求其平均数。一个国家的实际生活质量指数由这三个方面得分的平均数求出来。 ②基尼系数法。基尼系数也称洛伦兹系数，其计算公式为： 其中，A表示实际收入分配曲线与绝对平等曲线之间的面积，B表示实际收入分配曲线与绝对不平等曲线之间的面积。若A=0，则G=0，表示收入绝对平均；若B=0，则G=1，表示收入绝对不平均。 根据国内外大量研究得出基尼系数的标准参数是：基尼系数在0.2以下为高度平均，在 0.2～0.3之间为相对平均，在0.3～0.4之间为比较合理，在0.4以上为差距偏大。 ③五等分法。具体做法是按收入水平高低，将人口分为五等份，然后计算各个1／5人口层的收入在全部收入中所占的比例。 ④收入比例法。收入比例法是以一个国家或地区社会平均收入的一定比例作为贫困线的划分依据。欧洲经济共同体（欧盟的前身）明确规定以社会平均收入的50％～60％作为各国的社会救济标准。由于这一方法简便易行，近年我国不少地区也采用该法作为制定社会救助标准的参照。

社会工作介入我国反贫困实践的空间与途径

* 本文为教育部新世纪人才支持项目 社会发展与社会政策研究 的阶段性成果。 [收稿日期]2009 03 10 [作者简介]向德平,华中师范大学社会学院院长、教授,研究方向为发展社会学、社会工作、社会政策;姚霞,武汉大学社会学系博士生,研究方向为发展社会学、社会工作、社会政策。 社会工作介入我国反贫困实践的空间与途径 * 向德平1,姚 霞2 (1 华中师范大学社会学院,湖北武汉430079;2 武汉大学社会学系,湖北武汉430072) [关键词] 社会工作;扶贫;介入空间;介入途径 [摘 要] 社会工作能够在扶贫中发挥重要作用。我国目前的扶贫没有脱离传统的救济式扶 贫政策的影响。克服扶贫政策的缺陷与不足,需要专业社会工作的介入。社会工作的介入,是修正与弥合扶贫政策不足、提升扶贫对象能力的重要举措。本文分析了社会工作在扶贫中的重要作用,探讨了社会工作在扶贫领域的介入空间与介入途径。 [中图分类号]C912 [文献标识码]A [文章编号]0257 2826(2009)06 0022 05 一、现阶段我国扶贫政策和措施存在的问题 改革开放以后尤其是20世纪80年代以来,国家和政府所采取的扶贫政策和实施的扶贫措施对于缓解我国贫困状况发挥了积极的作用,成就巨大。但是,从扶贫的实际效果看,现行的扶贫政策和措施还存在一些缺陷与不足。主要体现在: 1 现行扶贫政策目标不清。现行扶贫政策是为了维持居民的最低生活水平,还是要促使其摆脱贫困状况?如果仅仅局限于维持居民的最低生活水平,会不会形成一个永久性的贫困层?这种可能在扶贫政策不明晰的情况下是明显存在的。[1] 扶贫不仅应重视资源的提供,更应该强调能力的提升、社会关系的建立以及社会功能的恢复。明确扶贫的目标,协调经济救助与能力提升两者的关系,将扶贫重点转到能力建设方面,重视贫困者的赋权、社会资本和个人资产建设,从救济型扶贫转为发展型扶贫,这应该是扶贫的目标所在。2 现行扶贫政策缺乏系统设计。现行扶贫政策缺乏系统设计,往往是一事一议,特事特办,疲于应付。[2] 在国有企业市场化的过程中,部分企业出现生产经营困难,职工生活受到影响,政府就要求开展 送温暖 活动,并动员工会系统帮助困难职工,或者要求银行增加贷款帮助困难企业度过难关,或者要求企业发掘潜力解决自身的问题。当企业困难表现出持续性而不得不走向裁员时,政府意识到完善失业保险的重要性,出台 再就业工程 和保障下岗职工基本生活的政策。当下岗职工基本生活费和离退休人员养老金无法落实 时,政府才一再推进 两个确保 。[3] 当这些政策都不能奏效时,城市居民最低生活保障制度才受到高度重视。从这种意义上说,现行的扶贫政策实