毕业论文 18 王靖
毕业论文题目：北京市城乡建设用地增减挂钩政策
姓名：王靖
学号：2007010305018
学院：应用文理学院
专业：资源环境与城乡规划管理
指导教师：张远索
2011年4月12日
摘要
在对城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的选题背景、基本内容、意义以及存在的问题进行理论探讨的基础上, 以北京市通州区台湖镇次渠为例,分析了该区开展城乡建设用地增减挂钩的可行性和必要性, 并对研究区域城乡建设用地增减挂钩的满意度进行了分析, 提出了促进城乡建设用地增减挂钩的对策和建议。
关键词：城乡建设用地; 挂钩政策; 台湖镇次渠
Abstract
On the base of the therapy approachment about the background and significance of selecting the topic,the basic content and existent issue which relate with the urban construction land increase and rural construction land decrease. for example of the Ciqu of Taihu town in Beijing Tongzhou District ,when we analyse the feasibility and significance of the increase with decrease in the rural-urban construction land together. to analyze the degree of the satisfiction for the reaserch regional and then give out the suggestion and measures.
Key W ords：urban construction land hook policy ciqu of taihu town
目录
摘要 ........................................................................................................................................ I Abstract ................................................................................................................................ III 引言 (1)
1.选题背景与意义 (2)
1.1选题的背景 (2)
1.2选题的意义 (4)
1.2.1理论意义 (4)
1.2.2现实意义 (4)
2.相关文献研究综述 (4)
2.1国外农村居民点整理 (4)
2.1.1德国的土地整理 (5)
2.1.2俄罗斯的土地整理 (6)
2.1.3葡萄牙的土地整理 (7)
2.1.4韩国的土地整理 (8)
2.2国内农村居民点整理 (8)
2.2.1农村居民点整理潜力的研究 (8)
2.2.2农村居民点整理模式的研究 (9)
2.3国内城乡建设用地增减挂钩研究现状 (10)
3.研究内容与方法 (11)
3.1研究内容 (11)
3.2研究方法 (12)
4.城乡建设用地增减挂钩政策内涵解析 (12)
4.1城乡建设用地增减挂钩政策基本意义 (12)
4.2城乡建设用地增减挂钩政策基本内容 (13)
4.3城乡建设用地增减挂钩政策存在的问题 (14)
4.3.1思想认识上存在一定偏差 (14)
4.3.2项目实施困难多 (14)
4.3.3整理出来的耕地质量存在问题 (15)
4.3.4农民和农村的权益得不到保障 (15)
5.北京市通州区台湖镇次渠城乡建设用地增减挂钩政策评价 (16)
5.1北京市通州区台湖镇次渠城乡建设用地增减挂钩政策可行性评价 (16)
5.1.1.政策可行 (16)
5.1.2农村建设用地整理潜力可行 (17)
5.1.3经济可行 (17)
5.2北京市通州区台湖镇次渠城乡建设用地增减挂钩政策满意度评价 (18)
5.2.1北京市通州区台湖镇次渠城乡建设用地增减挂钩政策满意度评价指标 (18)
5.2.2北京市通州区台湖镇次渠城乡建设用地增减挂钩政策满意度评价方法 (18)
5.2.3北京市通州区台湖镇次渠城乡建设用地增减挂钩政策满意度具体分析 (18)
5.3北京市通州区台湖镇次渠城乡建设用地增减挂钩政策必要性评价 (21)
6.完善城乡建设用地增减挂钩政策的建议 (22)
结语 (23)
参考文献 (25)
致谢 (27)
引言
城乡建设用地增减挂钩政策可以定义为依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。城乡建设用地增减挂钩是国土资源部出台的一项重大战略决策，对进一步保护耕地，推进农村建设用地特别是农村宅基地的整理，合理配置村镇土地资源，优化城乡用地结构布局，盘活利用农村存量建设用地，提高土地利用效率，缓解城乡用地供需矛盾，具有十分重要的意义。
本文研究仅限于北京市，根据对通州区台湖镇次渠这一项目区，通过问卷调查形式研究人们对政策的满意度，并提出现在所存在的问题和解决办法。
1.选题背景与意义
1.1选题的背景
我国人多地少, 耕地资源稀缺,在不到世界10%的耕地上, 承载着世界22%的人口人均耕地仅1.38亩,不到世界平均水平的40%;优质耕地少, 后备土地资源严重不足, 土地垦殖率和复种指数已处于世界较高水平, 补充耕地和提高耕地利用程度的潜力十分有限。我们面临的是世界上最尖锐、最突出的人地矛盾。更为严峻的是, 有限的耕地资源还在不断减少, 土地沙化、水土流失和粗放利用还在延续。18亿亩耕地保有量的“红线”面临被突破的危险。
土地是民生之本、发展之基。土地问题始终是我国现代化建设进程中一个带有全局性、战略性的重大问题。当前我国正处于工业化、城镇化加速发展的时期,
城镇发展占用一定数量的耕地不可避免，土地供需矛盾突出。但仍存在粗放用地、浪费土地的问题，特别是农村土地的低效、无序利用，主要体现为农村建设用地的大片闲置和无序分布。改革开放以来，随着社会经济的快速发展，农村对建房的投资逐渐增多，农村宅基地不断扩大，由于土地利用规划、村镇规划滞后，农村居民点出现较多分散无序、粗放闲置的现象。同时，昔日“处处点火、村村冒烟”的乡镇企业，由于技术设备落后，经营管理不善，大多已处于关闭、半关闭状态，既占用了宝贵的土地资源，又污染了农村环境。这些问题必须妥善解决，以缓解土地资源紧张的状况和促进土地可持续利用。
随着新一轮土地利用总体规划修编工作的深入开展,相关政策、措施陆续出台, 国家对土地的宏观调控力度不断加大。严格保护耕地, 节约、集约用地, 优化城乡建设用地结构和布局不仅成为土地管理的主旋律, 也成为新一轮土地利用总体规划修编的鲜明特色。
2000年11月30日，国土资源部在《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》（国土资发〔2000〕337 号）明确提出：“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。”
2000年12月27日，国土资源部下发的《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》进一步明确提出：“为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题……对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标。”
2004年10月21日，国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》中，第1次明
确提出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”
2005年6月4日，《国务院办公厅关于转发<国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作的意见>的通知》中指出：“按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的要求，提出土地利用调整和推进建设用地整理的措施”。
2005年10月11日，为了贯彻建设社会主义新农村的精神，落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，国土资源部印发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知，对挂钩工作的开展、实施提出了一系列指导意见。
2006年3月27日，国土资源部正式对外发布了《关于坚持依法依规管理节约集约用地，支持社会主义新农村建设的通知》，提出“稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点，集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。坚持建新拆旧，积极推进废弃地和宅基地复垦整理。村庄复垦整理节省出来的土地，按照因地制宜的原则，宜耕则耕、宜建则建，优先用于农村经济社会发展”。
2006年5月30 日，国土资源部又发布了《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》。通知强调“新农村建设必须符合规划，不得以置换、挂钩等为名大拆大建，将腾退土地全部用于非农建设，建新拆旧能够复耕的土地必须复耕。城镇建设用地增加和农村建设用地减少挂钩试点，必须经国土资源部批准，有计划地稳步推行。未经批准进行试点擅自增加使用的建设用地，要追究责任，并扣减用地指标”。
2007年7月13日，《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2007〕169 号），进一步规范就挂钩试点工作的有关问题。
2008年6月27日，国土资源部印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，明确挂钩内涵：“本办法所称城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”
城乡建设用地增减挂钩政策是当前和今后有效利用土地资源的方法, 能统筹城乡发展, 缓解建设用地供需矛盾, 促进经济社会又好又快发展的有效途径，具有很重要的意义。有鉴于此，对该政策的理论探讨和实践检验有必要进一步深入。
1.2选题的意义
1.2.1理论意义
本文是基于现有城乡建设用地增减挂钩理论研究的基础上，对城乡建设用地增减挂钩的出台背景及内涵，北京市城乡建设用地增减挂钩政策实施现状及存在的问题进行深入剖析，分析该政策的评价与建议，并提出北京市城乡建设用地增减挂钩必要性、可行性、满意度评价方法，对研究城乡建设用地增减挂钩政策起到了助推作用。
1.2.2现实意义
身在北京，看到北京人与地矛盾十分的突出，城市扩大建设不得不占用土地，同时耕地也需要被保护，如何在城市建设与耕地保护之前找到平衡，是如今摆在我们面前的问题，选择城乡建设用地增加挂钩政策作为我的课题，首先是因为老师在课堂上讲到土地的问题，让我们具备了一定的危机意识；其次作为北京的一名大学生生长在这片土地，想尽自己的微薄之力从了解到透彻的分析，提出自己的意见，尽可能寻找解决的出口；最后一点是，从关注这个政策的第一天起收集了很多的有关资料，了解到该政策能有效地推进工业项目向园区集中，农民向城镇及中心村集中，土地向规模经营集中，一方面加快了我国的城镇化进程，另一方面制约了土地的城镇化快于人口城镇化的现象。通过实施“挂钩政策”，盘活农村存量建设用地，不仅拓展了城镇建设用地空间，而且有效缓解了建设用地扩张对农用地的压力，为实现土地利用总体规划确定的目标、解决“吃饭与建设”问题开辟了一条新的途径。同时提高土地集约化，有利于统筹城乡发展，加快新农村建设和环境友好型和谐社会的构建等很积极的意义。从以上几点能看的出该政策从出台以来取得了不错的成效，当然也不免会遇到问题，所以选择此课题进行研究是十分有意义的。
2.相关文献研究综述
国外相类似理论和政策主要体现在农村居民点整理上。
2.1国外农村居民点整理
土地整理是保障农村发展和提高土地利用效能的必要措施，也是促进环境改善和城市合理发展的有效工具。根据有关文献资料的记载，德国、荷兰和俄罗斯等几个欧洲国家较早开展了土地整理实践活动，随后加拿大、日本、韩国、前南斯拉夫、匈牙利等国也陆续开展了土地整理实践活动。日本将土地整理称为土地整治或整备，又称
耕地整理。韩国称为土地调整措施。前南斯拉夫、匈牙利称为土地调整[1]。土地整理的概念首次使用是在1886年巴伐利亚国王路德维希二世签署的土地整理法律中。法国土地整理始于1705年，1919年颁布了土地调整法[1]。俄罗斯土地整理始于17世纪中叶，于1779年建立了世界上第一所土地整理学校，如今称俄罗斯国立莫斯科土地整理工程大学。目前，国外土地整理研究的热点主要集中在土地整理技术创新、土地整理效益评定、土地整理效果评定等方面的研究[2、3、4、5]。
2.1.1德国的土地整理
16世纪，德国开始进行合并农地、迁移农庄、改造河流等全面的土地整理，一般称之为土地整理的起源。16世纪中叶至今，大体经历了三个历史发展阶段：第一阶段为简单的土地整理（16 世纪中叶至19世纪末），由于土地私有和继承的不断分割，使农地规模进一步破碎、零散，加之城堡、要塞林立，不利于农业的规模经营和管理，阻碍了商品经济的发展。因此，有组织、有规划地归并土地权属，改善农业生产条件就成为这一时期土地整理的主要形式。第二阶段为特定内容的土地整理（20世纪初至50年代），随着二战后欧洲复兴计划的实施，世界范围内工业化、城市化进程的加快，建设用地与城市用地需求急速膨胀，对土地的需求超过了以往需求总和。这一时期的土地整理则主要围绕城市建设和大型基础建设的用地需求来进行。第三阶段为综合土地整理（20世纪60年代至今），由于二战后经济与人口的迅速扩张，特别是土地资源的不断开发与利用，各地区社会、经济、生态平衡系统不断被破坏，土地整理的重点转变为促进地区经济发展，保护和改善生态环境。土地整理在这一阶段才真正在世界范围内成为人们利用与保护土地资源的重要途径[6]。
图2-1德国土地整理
德国土地整理的基本特点(1)德国联邦土地整理法中明确规定了土地整理的目的、任务和方法、组织机构及其职能、参加者的权利与义务、土地整理费用、土地估价、权属调整及成果验收等内容, 建立起了完善的土地整理制度。（2）德国特别重视土地整理过程中的公众参与, 认为公众的积极参与和广泛支持是土地整理目标能够最终得以实现的关键（3）土地整理的费用, 一般由国家资助80%，20%为土地整理参加者自筹。对困难的地区, 特别是边远地区和山区, 国家资助比例较高, 尽量减少自筹资金。（4）为了使法律意义上的地产交换实现价值平衡, 必须进行土地估价。这种估价不是要给出绝对的货币价格, 而是要确定各个地块与其他地块之间的相对价值关系。（5）德国实行土地私有制, 土地整理过程中最复杂、也是直接影响参加者利益的工作是对地产的重新分配, 因此德国特别重视土地整理中的权属管理, 并且在权属管理方面积累了丰富的经验。（6）德国现阶段的土地整理特别重视对景观和生态的保护, 确保规划设计具有生态可行性。（7）土地整理过程中涉及的信息量大, 而且种类繁多, 土地整理后的资料更广泛应用于国民经济的各个领域, 因此德国非常重视信息工程技术在土地整理中的应用, 并在硬件、软件、技术标准等方面都有长足的发展[7]。
2.1.2俄罗斯的土地整理
1990年下半年，俄罗斯开始进行土地制度改革，苏联解体后，俄罗斯联邦政府于1991年12月29日通过了“改组集体农庄和国营农场”的决议。1992年3月2日总统发布关于“确定无偿划拨给公民私有土地定额程序”的命令，规定在行政区范围内，用全
区农业企业农用地面积减去划给村、镇、市的土地，除了在农业领域中工作的人数，得到该区公民平均无偿取得土地的定额。1992年9月4日通过，1992年12月11日修订了“农工综合体企业和组织改组程序”1993年土地改革近入新阶段，推行土地私有，扩大土地买卖。1993年5月30日俄部长会议通过了“俄联邦公民买卖土地的程序”，尤为关键的是同年10月27日总统发布了“在俄罗斯调整土地关系，发展农业改革”的命令，在推行国家土地政策方面，影响很大。为加速实行多种土地所有制和土地流动，1996年3月7日俄罗斯颁布了“关于实现宪法所规定的公民对土地的权益”的总统的命令，要求加强土地整理工作，将农民的土地的股份和原个人辅助性经营的土地合在一起，尽可能集中并实地划出独立地段，无常登记、发证，以扩大土地经营规模，便于土地在土地市场中的流动[8]。俄罗斯土地整理具有明显的技术延续性，以致发展至今已成为非常完整和系统的土地整理体系。其主要任务是调整土地关系、组织土地利用和管理土地资源。俄国土地整理研究应解决的生态、经济和社会问题包括：建立和完善土地占有和土地使用制度；实施土地占有、土地使用、土地租赁和经营的各种形式和措施；确定土地税赋和地租、征地补偿费；确定城市、城镇和农村居民点的用地界线；论证各项水利工程的自然保护设施的建设和相应的投资计划；为合理利用土地创造良好的空间条件；制定自然景观的保护和改善、土地复垦、低产土地改良、防治水土流失、盐渍化和沼泽化、防治土地污染等各项技术措施体系；制定土地调整、田块整理、田间沟渠和保田林带、轮作田区和轮牧田区田间道路等设计方案并加以实施[9]。
2.1.3葡萄牙的土地整理
在葡萄牙，土地整理被解释为：通过归并地块，在某种程度上消除土地细碎化，解决土地空间结构问题的技术；土地整理项目是土地空间归并的实际行动，其伴随着道路、水利设施和其他附属服务设施建造。土地整理被看作是解决土地
细碎问题的具体办法。2001年，葡萄牙学者JC Coelho和PA Printo等人将土地整理项目解释为一种乡村发展活动。认为综合的土地整理项目在地域上被界定为乡村土地开发活动[10]。为了预测农户行为、土地利用方式的变化以及作物栽培和技术应用的变化，土地整理项目的评估非常重要，且为多学科共同研究的领域。具体而言，土地整理项目实施将引起农村经济社会系统中如下条件发生变化：（1）农田规模、宗地规模和地块形状的变化；（2）农田道路质量和田块到农舍之间的距离变化；（3）灌溉管理系统的变化；（4）排水系统的变化；（5）作物栽培品种系统的变化。
2.1.4韩国的土地整理
20世纪70年代以来，韩国开展“新村运动”加强了村建设，促进了农村经济社会发展。韩国将士地整理作为“新村运动”的重要组成部分。通过平整土地、拓宽乡村道路、兴修灌排设施等生产性基础设施，推动农村经济发展。1970—1973年，改良土壤，疏通河道，改善村镇结构和生活环境；1974-1976年，制定长远发展规划，进行农田基本建设，推广农业机械化和电气化；1977—1980年，建设大型水利设施，大面积平整农地，推进农业机械化，改造村庄结构和推进农村城镇化[11]。到1980年，农村的基础设施、农业发展后劲问题基本解决。2003年起韩国又开始建设生活和美具有竞争力的农村。“新村运动”实践充分体现了农村建设与土地整理的高效结合。推进农业机械化，改造村庄结构和推进农村城镇化。到1980年，农村的基础设施、农业发展后劲问题基本解决。2003年起韩国又开始建设生活和美具有竞争力的农村。“新村运动”实践充分体现了农村建设与土地整理的高效结合。
2.2国内农村居民点整理
我国土地整理历史悠久，但现代意义的土地整理起步较晚，土地整理真正作为土地开发、利用、整治和保护的重要手段得以实施还是在建国初期，其主要内容是将地主的土地分配给贫下中农，实现耕者有其田的目标；20世纪50年代后期，其主要内容是变更土地权属关系：20世纪60年代受自然灾害与“文革”影响，土地整理工作处于停滞阶段；20世纪70年代，土地整理工作受到重视，土地整理以平整土地、合并田块、新建新村和完善道路、沟、林为主要内容，通过土地整理，农业生产条件得到改善，土地生产能力得到较大的提高；20世纪80年代，随着农村联产承包责任制的推广与发展，土地整理工作的重点转移到土地权属关系的调整；进入90年代后，土地整理的主要内容是通过各种措施和手段，大力挖掘现有的土地利用潜力，增加耕地有效面积，提高耕地质量，改善农业和农村的生态环境。进入21世纪以来，我国土地整理取得了一定的进展。关于中国土地整理还有包括北京地区农村居民点整理的研究文献有很多。对农村居民点问题的研究主要集中在两方面
2.2.1农村居民点整理潜力的研究
我国学者对农村居民点整理的研究目的大多是为寻找一种更科学、准确的方法来测算农村居民点的整理潜力。
宋伟等在中国农村居民点整理潜力研究中表明我国农村居民点整理工作的开展主要以各级土地开发整理规划为指导，编制该规划的一个重要内容便是预先“进行土地开发整理潜力分析”，以对耕地保有量的确定、建设用地指标的分解、耕地占补平
衡的实施等提供参考。而且还按照不同标准将农村居民点整理潜力划分了不同的类型：①按照整理增加面积土地利用类型的不同，可以分为增加土地面积的潜力、增加农用地面积的潜力、增加耕地面积的潜力、增加建设用地面积的潜力等。②按照潜力时间的差异，可以分为现状潜力和规划潜力。③按照潜力来源的不同，可以分为降低农村宅基地标准而产生的潜力，提高建筑容积率所产生的潜力，改造村庄闲置地、废弃地而产生的潜力，迁村并点、中心村建设而产生的潜力等。④按照潜力的可实现程度，可分为理论潜力和现实潜力[12]。
罗氏军等在农村居民地整理潜力估算研究一文中对长沙市农村居民地整理的理论潜力及农村居民地整理可能实现的现实潜力进行了充分估算，从影响因素包括自然因素，土地利用整理规划的规定等方面对长沙市中低山区、丘陵区、岗地区、平湖区等农村居民地整理进行分类计算[13]。
刘筱非等研究了西南丘陵地区农村居民点整理潜力的测算方法，通过人均建设用地标准计算法、闲置宅基地抽样调查法、城镇体系规划法，分别计算出渝北区农村居民点整理潜力，然后运用层次分析法获取各方案权数，综合3种潜力测算法得出渝北区规划目标年的居民点整理潜力值[14]。
2.2.2农村居民点整理模式的研究
我国学者对该问题的研究主要是从经济、地理环境、资金筹集等方面研究农村居民点整理的模式。
姜广辉等在北京市农村居民点用地内部结构特征的区位分析中在对北京市实地调查的基础上,获取了关于农村居民点内部用地结构的第一手数据,并结合GIS 技术使用景观生态学的研究方法,对不同区位条件下农村居民点内部用地结构特征演变的区位特点进行分析,进而揭示农村居民点内部用地结构的地域分异
特征[15]。
杨庆嫒、张占录以经济发达的大城市郊区——北京市顺义区为例，提出农村居民点整理的主要形式有限制发展、滚动发展、新村建设、旧村重建，主要模式有包入式、迁弃式、归并式、征用式，认为在经济发达的平原型大城市郊区，市场运作模式是农村居民点整理的可行模式[16]。
关小克等在北京市农村居民点整理分区及整理模式探讨中提出不同区域的居民点整理模式（1）城乡交错区农村居民点整理模式（2）远郊平原区农村居民点的整理模式（3）生态山区农村居民点的整理模式，并给出优化布局的方法，以提高土地整治的综合效益[17]。
廖赤眉等认为我国目前农村居民点整理可以分为四种模式：迁村并点型、缩村腾
地型、迁村上山型、重建家园型，并分析了在不同地理环境下各种农村居民点整理模式的应用[18]。
李占军等在挂钩政策下农村居民点整理模式与对策研究一文中以山东省泰安市为例提出了挂钩政策下的四种农村居民点整理模式,并进一步分析了泰安市实施挂钩政策,开展农村居民点整理的措施,提出了今后的对策，其中包括采煤塌陷及占压村整体搬迁整理模式；拆旧建新整理模式；合村并点整理模式；“城中村”改造整理模式[19]。
图2-2拆迁模式
2.3国内城乡建设用地增减挂钩研究现状
从收集的文献看，很多学者都从各个角度对城乡建设用地挂钩政策进行了很深入的研究与探讨，比如有对政策的认识与思考，有对运作模式的探讨，有总结出政策的利弊的，还有提出了问题并给出对策的。
在挂钩政策的含义内涵方面，李旺君、黄旭军、买晓森、朱琳、赵伟霞、张芬等明确指出城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地
有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标[20、21、22、23、24、25]。
郭苦成提出城乡建设用地增减挂钩政策工作的主要任务包括8个方面：（1）开展挂钩地区农村建设用地整理专项调查，分析农村建设用地整理的潜力和可行性；（2）结合新一轮土地利用总体规划修编，探索实行挂钩周转区域的规划思路、原则、方法，立足优化城乡用地结构，结合用途管制分区，编制子项目区实施规划；（3）依据规划，按照建新与拆旧必须挂钩联动的原则，统筹安排项目区，在同一项目区内落实拆旧地块与建新的地块；（4）挂钩周转指标的管理，包括挂钩周转指标的规模、使用范围、运行周期、归还办法、监控措施等；（5）项目区实施管理，包括项目区的申报审批、组织实施、检查监督、成果验收等；（6）开展农村建设用地整理土地产权研究，探索农村建设用地流转制度；（7）研究提出促进农村建设用地整理，推进节约集约利用土地的经济机制与政策措施；（8）研究项目区土地整理所涉及的土地确权登记的内容、程序、方法等[26]。
王君、朱琳对挂钩的运作模式进行了研究，都提倡政府主导型运作模式，市场主导型运作模式，农村集体自主型运作模式，并分析了三种方式各自的利弊[27]。
苏高华等针对农村居民点如何建设发展提出相应对策，认为农村居民点建设理论及实践必须纳入到区域城乡整体框架内考虑，要根据区域经济实际适时、适度逐步推进，农村居民点建设要注意体现“共性”和“个性”特征，需要制定一系列具体的、针对性强的国家以及地方相关指导制度、法律法规、技术标准支撑体系，农村居民点建设要采取多元化参与的运作模式[28]。
买晓森、杨庆嫒等以重庆市沙坪坝区为例，对研究区域城乡建设用地增减挂钩的潜力进行了测算，提出了促进乡建设用地增减挂钩的对策和建议[16、22]。
还有像李德强、张宇、杨巧玲、张芬等在文章中不仅看到了政策具有的优势，而且结合调研或实践提出了很多宝贵的意见与对策[29、30、31、25]。
3.研究内容与方法
3.1研究内容
论文主要任务是以城乡建设用地增减挂钩政策为基础，研究上述挂钩政策的背景、内涵、特点、实施现状、问题、决策及评价。从城乡建设用地增减挂钩的可行性，满意度，必要性三方面建立评价模型，以指导试点的推广。通过对北京市通州区台湖镇次渠开展城乡建设用增减挂钩政策，指导挂钩试点的合理选取，避免不符合规划、资金链断裂、侵犯农村利益的现象发生，加强政府引导、公众参与力度。在此基础上对城乡建设用地增减挂钩政策的完善提出建议。
论文分为了6部分。第一部分为绪论，主要概述了城乡建设用地增减挂钩政策的选题背景与意义。第二部分为文献综述，从国外和国内两方面叙述，国外主要介绍了开展土地整理比较早的几个国家，概述了他们的农村居民点整理模式。国内主要从农村居民点潜力和整理模式两个方面阐述。第三部分是对城乡建设用地增减挂钩政策内涵解析，包括意义，内容和存在的问题。第四部分以北京市通州区台湖镇次渠为例从可行性，满意度，必要性三个方面对城乡建设用地增减挂钩政策作出评价。第五部分是对完善城乡建设用地增减挂钩政策提出建议。第六部分为文章的结论和讨论部分。
3.2研究方法
（1）文献研究
通过网络和图书馆，查阅当前与城乡建设用地增减挂钩政策相关的著作及文献，对其进行整理、分析，并用于指导本论文的写作。
（2）定性研究与定量研究
采用定性描述的方法对城乡建设用地增减挂钩政策进行分析，并采用定量研究的方法，对城乡建设用地增减挂钩进行评价。
（3）实地调查研究
以北京市通州区台湖镇次渠项目区为例，采用实地调查、问卷调查等形式，取得一手资料，结合本文提出的合理性评价对其挂钩方案进行评价应用。
4.城乡建设用地增减挂钩政策内涵解析
4.1城乡建设用地增减挂钩政策基本意义
一是便于加强村庄规划和农村人居环境治理。对现有分散的村庄和农村居民点进行重新规划和治理, 既不科学, 也不现实。而将新建设的农民住宅小区统一规划, 统一容积率, 统一住宅式样, 能更好地引导农民搞好农村污水、垃圾治理, 改善农村环境卫生, 构建环境友好型和谐社会。为城镇建设用地, 尤其是重点建设项目用地拓展空间。随着经济的发展, 耕地总量减少和用地需求量增加的矛盾在一些地区越来越突出, 依靠国家每年下达的用地指标并不能解决用地问题。而通过“挂钩”, 以村庄建设用地整理出的节余指标用于城镇建设, 可以缓解当前建设用地指标紧张的矛盾。
二是有利于加速农村城镇化、现代化进程。一方面, 通过农村建设用地的整理, 将有效推进“工业项目向开发区集中, 农民居住向城镇及中心村集中, 基本农田向保护区集中”; 另一方面, 整理所得到的新增耕地面积, 等量置换到城镇建设区, 可以为城镇建设发展拓展空间。
三是有利于土地资源的保护和土地利用规划的实施。现行土地利用总体规划实施以来，在落实土地用途管制、促进耕地保护、提高集约用地水平等方面发挥了重要作用，但也暴露出规划空间布局不合理、规划管理薄弱、配套措施跟不上等问题。一些地方建设用地需求越来越大，农用地整理力度却没有同步跟上，造成了规划实施过程中农村建设用地和城镇建设用地总量的同步增长。要改变这种状况，必须通过按规划合理撤并农村零散居民点，大力推进农村建设用地整理复耕，实现农村建设用地减少和城镇建设用地增加相挂钩，保持耕地总量平衡，确保实现土地利用总体规划确定的目标。
4.2城乡建设用地增减挂钩政策基本内容
实现城乡建设用地增减挂钩，包括三个层次的内容。一是通过农村宅基地整理、复垦，产生节约出来的农村建设用地挂钩指标，设定流通性的挂钩指标交易权利：二是土地指标的流通；三是土地指标使用的实现。具体分为以下8个方面: （1）开展挂钩地区农村建设用地整理专项调查，分析农村建设用地整理的潜力和可行性；（2）结合新一轮土地利用总体规划修编，探索实行挂钩周转区域的规划思路、原则、方法，立足优化城乡用地结构，结合用途管制分区，编制子项目区实施规划；（3）依据规划，按照建新与拆旧必须挂钩联动的原则，统筹安排项目区，在同一项目区内落实拆旧地块与建新的地块；（4）挂钩周转指标的管理，包括挂钩周转指标的规模、使用范围、运行周期、归还办法、监控措施等；（5）项目区实施管理，包括项目区的申报审批、组织实施、检查监督、成果验收等；（6）开展农村建设用地整理土地产权研究，探索农村建设用地流转制度；（7）研究提出促进农村建设用地整理，推进节约集约利用土地的经济机制与政策措施；（8）研究项目区土地整理所涉及的土地确权登记的内容、程序、方法等。
图4-1挂钩政策的实施流程
4.3城乡建设用地增减挂钩政策存在的问题
4.3.1思想认识上存在一定偏差
目前城镇建设用地指标普遍紧张，各地挂钩工作目的都比较明确：为城镇建设用地争取空间。许多地方出现对挂钩周转指标的关注度太高，期望值过大现象，有的县（市、区）把挂钩视为一种部门职能，甩手给国土资源部门独家担当，其结果必然是推不开、进不动、四处碰壁、难有作为。有的县（市、区）仅把开展挂钩当作增加指标的手段，而不是把它作为集约和节约利用土地、改善农民生产生活条件、促进城乡统筹发展、为建设社会主义新农村提供用地保障的一项措施，选点布局草率、造成负面影响、不可持续。有的县（市、区）对城乡挂钩并没有
十分重视，认为前期投入大，拆迁复垦困难多，周期长而现实性不强，工作开展不积极。
4.3.2项目实施困难多
(1)与相关规划协调和衔接比较困难
目前试点工作起步不久，乡镇土地利用总体规划工作正在逐步展开，村镇建设规划相对更为滞后，挂钩专项规划普遍缺失，但是“挂钩”项目的实施需要统筹规划城
乡用地布局，必须符合土地利用总体规划、村镇建设规划以及社会主义新农村的相关要求，这致使挂钩项目实施规划与现行土地利用总体规划及村镇建设规划不衔接的问题比较突出，在一定程度上增加了试点工作的推进的难度。并且，各种规划归属不同、管理部门不同、时序不同，要在挂钩项目中充分考虑并加以协调的难度比较大。
(2)城乡挂钩项目资金投入大
目前，城乡建设用地挂钩试点工作的开展一般需要政府投入前期启动资金，进行拆迁、安置。挂钩需要投入的资金量非常大，主要由政府主导，其拆旧建新置换出来的建设用地指标能否获得预期的收入，预算的资金是否合理、是否及时到位有具有一定的风险。现阶段拆迁安置的费用每户在几万至数十万不等，而每户宅基地整理后的新增耕地大约在一亩左右，使用该指标征收土地每亩仅节约规费2.5万元左右，因其他资金投入少，仅靠节约规费是不能完全解决挂钩拆迁安置以及土地复垦整理支出的，所以投入与回收存在的风险是不能忽视的。
4.3.3整理出来的耕地质量存在问题
耕地占补不平衡，许多学者专家认为耕地的占用和补充之间不仅要达成数量平衡，而且还要做到质量平衡。然而实际工作中，许多地方只注重耕地数量平衡，出现了“占优补劣”的问题（即城镇建设占用的多是土壤肥力高的优质耕地，通过整理农村建设用地补充的耕地多是土壤条件较差的劣质耕地），虽然实现了面积上的“占一补一”，但补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，使耕地隐性减少，违背了耕地占补平衡战略使存量耕地产出能力总量不下降的实施初衷。
4.3.4农民和农村的权益得不到保障
首先，从居民点的整理来看，国家规定农村居住用地不得超过150 平方米，但是很多以前建造的房屋事实上都超过了这个标准，而这个超过的部分事实上是新增耕地的潜力部分。超过的这部分怎么处理，是否应给予补偿以及如何制定补偿的标准，《决定》、《意见》和《批复》都没有说明。
其次，“建新”除了把一部分原来为居住点的村庄发展成为聚居区外，还需要占用一部分耕地。建新地块一般是在城镇建设规划区内，否则就没有意义，这里涉及到两个问题。第一个是，农用地通过“建新”成为了建设用地，这个占用的耕地在后面