美国土地管理制度及其启示_林目轩

美国土地管理制度及其启示

编者按：根据国土资源部的安排，受美国林肯土地政策研究院和加州大学圣伯纳迪诺分校的邀请，中国土地管理法律制度培训团于2010年11月14日至12月4日在美国进行了为期21天的培训和考察。培训团系统地学习了美国的土地产权、土地规划、耕地保护、土地整理、土地征收和土地市场及税收等相关法律制度和操作实务。多位教授为培训团作了一系列精彩的讲课。此次对美国土地管理的基本情况、法律制度、操作实务等都有了较深的了解，虽然中美土地基本制度不同，但在诸多方面仍值得我国借鉴，对进一步完善我国土地管理法律制度，推进我国土地管理事业发展给予了新的启迪。

完整的土地产权登记制度

美国是个极其重视土地私有产权的国家。土地私有制是这个国家的基本特征，这一特征渊源于建国初期建立的土地私有制基本框架，美国大多数国民认为私有制为自由和公民权利提供了基础和保障。虽然1787年美国宪法中没有专门针对土地产权的条款，但在1791年《美国权利法案》第五次修正案有关条款中明确：没有合理的补偿，私有财产不能被征收作为公共用途。这个条款确了立了4个关键性的概念：明确了私有产权存在，明确了征收土地是一种政府行为，明确征收土地的用途必须是公共用途，征收土地必须给予土地所有权人合理补偿。

进入20世纪，美国的私有产权保护得到了进一步强化，以全球化推进和1989年东欧和前苏联剧变为标志性事件，明晰和保护私有产权不但在美国得到进一步的发展，并随着技术进步和政府变革的推进，成为全球语境下许多发达国家和发展中国家的共同诉求。

虽然美国为土地私有制国家，但美国仍然约有40%的土地为公有土地，用于公共用途，主要为国家公园、未利用

土地、生态保护区、公共设施和公益事

业用地及私人无法利用土地。这些土地

是美国各级政府通过战争掠夺、收购和

征收私有土地等方式而获得，分别属于

联邦、州、县或市政府所有，由各地相

关土地管理局管理。另有60%的土地为

私有土地。美国地方政府建立了完整的

土地产权登记制度，并可以公开查询；

私有产权拥有对土地的控制进入权、使

用权、销售权、租赁权、赠与权和继承

权等；除非为了公共用途并给予合理补

偿，私有土地不能被征收。

土地规划综合性强

美国政府是高度分权的法制政府，

建立了抗社会冲击力很强的联邦、州、

县、市四级政府的职责异构体制，各级

政府职责明确且不重叠，各自依法各司

其职。

美国联邦政府层面没有正式的土地

利用规划权，土地利用规划权是州政府

的权力之一。由于历史、地理、经济、

政治、文化等方面的差异，各州政府

处理土地利用规划问题的重点也各不相

同。县、市政府作为州政府的附属物，

没有州政府的授权就没有规划和处理土

地的正式职能。

近年来，土地利用规划主要表现

为土地利用分区规划，即由州政府或授

权县市政府（地方政府）将区域内土地

进行分区，并规定土地的用途，划分各

种用途（商业用地、工业用地、居住用

地、农业用地等）的分界线，包括对容

积率、建筑密度、建筑高度、地块边

界、后退距离等的限制。美国对土地实

行非常严格的用途管制和指标管控制

度，土地规划综合性强、刚性强，对土

地利用指向简单，效果明显。

尽管我国与美国的土

地所有制不同，但美国对

土地产权明晰的规定和严

格的保护制度仍值得借

鉴。

用制度保护耕地

美国土地资源丰富，人均耕地占有量较多，是我国人均耕地占有量的9倍。虽然美国耕地保护的压力较小，但他们仍然十分重视耕地保护工作。一是规划保护耕地，通过土地利用分区规划，划定耕地（基本农田）保护区，严格土地用途管制，农民必须保证农用地的农业用途；二是通过政府补贴保护耕地，对私人所有权的耕地（基本农田），由政府对基础设施进行投入和保护，无偿提供农业技术支持；三是通过优惠性课税

政策保护耕地，对耕地（基本农田）降

低或减免其土地税、遗产税；四是通过

产权束的分割和约束保护耕地。在美

国，土地所有者可以让渡所有权中的一

些权能而保留另外一些权能，如让渡建

设开发权，保留农用地耕作权，把土地

限制为农业用途并给予让渡权能的合理

补偿。美国建立了购买开发权和保护地

役权（简称PDRS）制度、可交易开发权

（简称TDRS）制度，对美国的耕地保护

起到了非常好的效果。

土地征收制度：美国的土地征收和

我国土地征收的概念有相似之处，只不

过美国是征收私人所有土地，而我国是

征收集体所有土地。

美国联邦政府的权利法案和各州政

府法律都对征收作出了规定，但各州的

立法形式不尽相同。有些州有单独的征

地法，如伊利诺伊州的《土地强制征收

法》；有些州在《民事程序法》中零散

地对征地程序进行了规定。此外，针对

高速公路的土地征收，联邦政府专门制

定了《美国统一协助搬迁和不动产收购

>> 美国土地资源丰富，人均耕地占有量较多，是我国人均耕地占有量的9倍。（LRH）

法》。

关于公共利益的界定，美国在一些州的法律中做了列举式的规定。此外，美国是英美法系国家，更多的关于公共利益的界定是通过法院对个案是否属于公共利益进行审查后认定的。比如，伊利诺伊州有专门的《土地征用法案》，其中第5-5-5条明确规定：除以下所述公共利益外，征地机关不得行使征地权力以取得或毁坏不动产。该条中列明了属于公共利益的5种情形。除以上条款外，该法还规定了可以实施征地的部门及所依据的法律。

关于公平补偿的界定，需要通过评估，并经双方协商后认定，最终由法院确定。如伊利诺伊州宪法第15条“征地权利”规定：根据法律规定，除非支付公平的补偿，私人财产不得因公共利益而被征收或毁坏。补偿的确定必须依法由陪审团确定。在该州的《土地征用法案》中还明确了所有情况下的公平补偿必须由陪审团确定，征地实施方无权确定。可见，美国的法律体系中贯彻了“公平补偿”这一原则。该法还明确了征地补偿的内容包括根据公平市场价格进行评估以及补偿搬迁的费用。对于估价时点、评估值修正等也作了具体的规定，以便于法官在判决中采用。

关于征地程序的规定，也是美国的征地法律中最大的特点，即以严格保证征地程序来确保征地的合理性。其中，包括征地方与土地所有者的谈判，征地实施中的听证程序等在各州的法律中都有详细的规定。

土地整理制度：在美国，土地整理（简称LR）是一个广义的概念，有土地重划、土地重新调整之意，是针对一定区域范围内土地利用不合理、土地功能不齐全、基础设施不配套的情况，在地方政府的引导和土地利用分区规划的控制下，由区域内土地所有权人自愿、协商合作，秉着自愿、平等、互利、共赢的基本理念，对土地的产权进行调整置

换，以达到该区域土地整体最佳利用、

土地整体资产最大化的过程，类似我国

现在的“土地整治”。

土地税收制度：美国是土地私有制

国家，没有政府出让土地的行为。美国

政府不做土地生意，主要是靠土地税收

来调节市场和增加地方政府财政收入，

并促进土地的节约集约利用。美国的土

地保有税（即房地产税等）是美国地方

政府公共财政的主要收入来源，地方

政府财政收入的70%依靠房地产税。此

外，美国比较有特色的做法是设立“保

护地役权”——用减免遗产税来保护农

用地。

美国实行联邦政府、州政府和地方

政府的三级分税制。联邦和州有税收立

法权；地方政府没有税收立法权，只能

在州指定的税法约束下征税。

美国房地产税，归在财产税项下，

税基是房地产评估值的一定比例。目前

美国的50个州都征收这项税收，各州和

地方政府的不动产税率不同，大约平均

0.3%到2.9%。

房地产税主要是满足地方政府的教

育和其他公共设施的投资。如美国住宅

房地产税的第一大用项，是本区内小学

到高中、图书馆、社区公园等公共设施

的改建和绿化等，第二大用项即是住宅

区的垃圾回收、处理等服务性开支。在

一些地方，政府还会用部分房地产税设

置基金，甚至把基金推入债券市场筹集

资金，用于社区公共设施的大型改建。

对我国土地管理工作的启示

要更加注重用经济手段保护耕地。

由于自然条件较好，土地资源丰富，人

均耕地较多，美国在耕地保护方面压力

不大。虽然从联邦到地方政府也没有专

门针对耕地保护制订法律和制度，但是

美国依然十分重视耕地保护工作，从规

划控制、政府补贴、课税政策支持、产

权束的分割和约束等方面加大耕地的保

护力度，在确保一定耕地数量的同时，

更加注重耕地质量的提高，有效地保证

了国家粮食安全和政治安全。

近年来，我国从法律政策上确立了

最严格的耕地保护制度和最严格的用途

管制制度，但耕地保护的落实效果不尽

人意，出现中央政府保护耕地热情高，

而地方政府和集体经济组织及农民保护

耕地没有积极性的现象。有些地方政府

甚至认为保护耕地就是保护落后，就是

阻碍经济发展。究其原因是多方面的，

但其中一个主要原因就是缺乏用经济手

段保护耕地。

学习借鉴美国的经验，我们认为

在坚持原有的行政措施的同时，要更加

注重用经济手段调动政府、社会和农民

保护耕地的积极性，让承担耕地保护责

任的地方政府，特别是集体经济组织及

农民在让渡或放弃建设开发权、保留农

用地耕作权时获得相应的经济补偿。建

议进一步总结有关省市建立耕地保护基

金、对耕地（基本农田）保护进行补贴

等的做法和经验，积极探索，规范运

行，适时上升为法律制度，从而提升我

国耕地保护的水平。

要深入推进征地制度改革。在美美国的土地税收政策

既严格又有导向性，对于

保护农地和调控土地与房

地产市场有着重要意义。

国，土地征收只限于公共用途需要，对公共用途（利益）有严格的列举式范围界定，并按照被征地相邻地区相同被征收土地前土地用途市场价格予以补偿；在征地协商达不成一致的情况下通过法院判决执行，在征地纠纷调节处理时把公平放在第一位，依靠中介机构独立调处纠纷，维护被征地者的合法权益。

学习借鉴美国的经验，我们认为要加快推进我国征地制度改革，在土地管理法修改中把十七届三中全会提出的“完善征地程序，缩小征地范围”的要求落到实处，明确界定“公共利益”的范围，建立公正的征地纠纷调处机制，确保被征地农民的知情权、参与权和监督权，防止借公共利益之名随意扩大征地范围、侵害群众利益现象发生。要根据经济社会发展的水平，探索建立与市场价格相统一的征地补偿机制，确保被征地农民生活水平不降低。

要进一步明晰和严格保护土地产权。尽管我国与美国的土地所有制不同，但美国对土地产权明晰的规定和严格的保护制度仍值得借鉴。只有产权明晰，权利才能得到更有效保护。当前我国土地产权的问题主要集中体现在农村集体土地所有权主体落实不到位，集体建设用地使用权与国有土地使用权权能不对等，因而在土地征收和征地拆迁中引发了大量矛盾和纠纷。

学习借鉴美国的经验，我们认为必须建立完善更加明晰的土地产权制度，加快推进农村土地产权制度改革试点，尽快建立农村土地产权制度。同时，要建立更加严格的产权保护制度，明确土地产权人的合法利益受法律保护，任何人不得侵犯，土地征收只限于公共利益并给予合理补偿。

要进一步改革和完善土地税收制度。美国的土地税收政策既严格又有导向性，对于保护农地和调控土地与房地产市场有着重要意义。通过建立保护地役权制度，在土地保有阶段征税，实行土地税收税基的评估，促进农地保护和节约集约用地。

学习借鉴美国的经验，必须改革完善相关的土地税收制度和政策措施。建议整合房产税、城镇土地使用税和耕地占用税，以土地使用权的保有环节作为重点，统一征收房地产税；切实改革现有的从价、从租、从量计税并行的混乱局面，以评估价格为基准从价征税，对土地和房地产市场实施有效调控。

要进一步规范土地综合整治。美国的土地综合整治主要体现在老工业区域城市的重建上，其基本做法是根据政府的统一规划和土地利用方向目标，与有关权利主体进行平等协商，形成共识，达到多方共赢，实现土地利用的最佳效益。在美国这样一个地多人少、经济发达的国家，尚且十分重视土地整治工作，针对我国人多地少、土地后备资源十分匮乏的国情，更应该从战略高度重视和加强土地综合整治工作。

加强土地综合整治，是盘活闲置低效用地、增加有效耕地面积、拓展建设用地空间的有效办法。当前，我国个别地方在土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩中出现了一些情况和问题，有的地方政府不注重听取群众意见，不尊重土地权利人意愿，没有经过多方协商论证强拆强建，重指标轻保护，重数量轻质量，偏离了田水路林村综合整治的总体目标。

学习借鉴美国的经验，必须要搞好土地综合整治规划，坚持尊重土地权利人意愿，实事求是，量力而行，不搞形式主义，探索建立政府引导、权利人自愿、社会参与、利益共享的土地综合整治新机制，达到区域土地整体利用效益最大化，实现政府得人心、农民得实

（本文作者系湖南省国土资源厅政

策法规处处长）

美国的土地征收：是指政府为了公共用途的需要，在支付公平补偿后，经过法定程序，运用公权力取得私人所有权土地及附属物的所有权以及相关权利的行为。

美国土地整理的特点：一是强调地方政府的引导和土地利用分区规划的控制，二是强调土地所有权人自愿协商合作，三是强调促进土地节约集约利用和整体土地资产最大化，增加耕地数量只是目标之一。

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