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论城市社区居民自治的制度完善

论城市社区居民自治的制度完善

作者:胡稼东

来源:《新农村》2010年第09期

摘要:我国城市社区居民自治是中国特色社会主义民主政治建设的一个重要组成部分。完善社区居民自治的组织机构——居民委员会的制度建设是推进社区居民自治的重要内容。因此,改革居民委员会的制度建设,从原有的准行政管理型模式逐步过渡到民主协商、合作型治理模

式是进一步推进和完善我国城市社区居民自治制度的理性选择。

关键词:城市社区居民自治民主协商合作型治理模式

我国的城市社区居民自治自上世纪五十年代至今已有50多年的历史,在中国社会发展的各个时期,都发挥过一定的作用,成为中国民主政治体系和制度中的一个组成部分。但这种自治毕竟是一种群众性的自治,作为一种人民直接参与的制度,城市居民自治的发展还不成熟,还不完善,应当在理论和实践中予以进一步研究和推动。

一、城市社区居民自治存在的困境

1.城市社区居民自治组织存在行政主控性的特点

根据《城市居民委员会组织法》规定,居民委员会(居委会)是城市居民的自治组织。但在实践中,由于政府把居委会看作是政府可以随时指挥的行政性单位,而且居委会在财政上又主要依赖于政府。因此,政府就很容易地将其承担的部分职能延伸进居委会,要求居委会协助政府承担各种各样的工作,从而使居委会的工作存在着被政府行政主控的局面,严重弱化了居民自治的功能的发展。根据对上海某区一居委会主任调研时,该主任认为,目前街道办事处掌控居委会干部的聘任、考核和管理,居委干部能不能当选离不开街道办事处的认可和支持,各种待遇、办公经费也离不开街道的评定和管理。“吃喝全靠它,你说我们该向谁负责?”由此可见,在政府部门主控居委会的人、财、物资源的状况下,居委会要大力推动居民自治颇显有心无力。

2.社会体系薄弱,难以形成社区居民自治的体制基础

从当前的趋势判断,城市居民自治及居委会组织要逐渐摆脱政府行政主控的局面。一方面

要全面理顺政府与居委会的职能关系,要理顺居委会与其他居民组织之间的职能关系;另方面还需要社会自我调控体制的发展和成熟,如社会保障体系,社会服务体系等。因为,只有当居委会目前所承担的政府职能逐渐被政府回收或转由社会其他体系来承担的前提下,居委会才有可能真正具备自主权利和自主性。但由于目前的社会体系还比较薄弱,存在着体系的不完善和功能的

局限性,在客观上也必然会形成限制居委会自主发展的体制基础。

3.社区居民参与自治热情不高

由于我国经历了长期的计划经济时代,尽管改革开放已达30多年,但无可否认的是我国的民主政治发展还略显滞后,居民的民主意识和社会观念等还没有完全跟上时代的节拍,导致居民对参与社区自治的热情不高。在大多数居民心目中,居委会并不是一个城市居民的自治组织,最多不过是一个帮助居民排忧解困的行政性组织。同时,由于居委会的工作人员主要由退休人员和妇女所担任,其实际的调控能力必然会受到一定的限制,也在一定程度上阻碍了居民的民主参与热情。

4.城市社区居民自治得不到有效的法律保障

对城市居民自治及居委会的功能、地位等,我国宪法和相关的组织法等都有一定的规范和法律制度上的保障。但这种保障一直没能贯彻到城市居委会组织的实际运行和发展过程之中,实际上处于一种法律虚化的状态。一方面是有法不依,政府在处理居委会关系上往往习惯以用政策和行政指令的方式替代法律。即便在试行推动城市居民自治发展的行为,也往往不是以法律为准绳,而是凭主观自主设计为主要方式;另方面是有法不用,在实际中,居民和居委会往往不积极,也不会用法律方式来维护自身的权利,构建代表自身利益的自治组织。在有法律,而缺乏法律实际保障的状态下,居委会的建设、发展,居民自治等就很难走上健康发展的良性轨道。

二、从准行政管理逐步过渡到民主协商、合作型治理——城市社区居民自治制度完善的理性思考

针对上述城市居民自治面临的困境,如何通过权利、责任、合作,是谋求政府部门(主要是街道办事处)和居民自治组织(主要是居委会)之间的良性互动,合作双赢的现实问题。而逐步改变垂直性的行政管理(区——街道——居委会)模式并过渡到民主协商、合作型的“伙伴性”治理,是推进城市居民自治进一步发展的理性选择。民主协商,合作型治理制度首要的是强调民主合作,推进治理的基础是共同协商、共同参与、共同安排和共同主事。此种制度模式可以促使政府以指导代替领导,以服务代替命令,进一步实现社区居民自治与政府管理的和谐运转,进一步提高政府的公信力和管理效率。

民主协商、合作型治理模式从制度层面而言,就能使街道办事处与居委会、社区居民实现合作协商,共同商议共同事项和彼此之间的关注问题以及破解问题的症结之所在,寻求问题的解决良策,提升治理的效率和绩效。在这种制度安排下,街道办事处与社区居民自治组织是平等的主体,政府不应再是纯粹的工作任务布置,而是通过协商合作,在相互支持的过程中完成一些工作任务。而作为居委会也应当对政府要求完成的认为是“协助”而不是“必须”。同时,在完成的过程中应当获得政府在人、财、物等各种资源的支持。这种制度模式也可以最大限度地减轻居委会的负担,居委会作为城市社区居民自治的组织机构,也可以更多地考虑居民的一些实际问题,解决居民的实际困难等,促进社区居民自治的参与热情,进一步提升居民自治的成效。

民主协商、合作型治理模式从内容上看,主要就是在政府与居委会之间建立合作、宽松、协商的关系,协助完成政府交办的任务,并能在推动社区居民自治、提升基层民主政治质量上形成合力。也就是说,这种模式能推动政府与居委会在政治与自治上的和谐统一,既可以保证街道

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