渔业法规与渔政管理
渔业法规与渔政管理
编写说明
根据教育部“高等农林教育面向21世纪教学内容和课程体系的改革计划”研究项目中“海洋渔业科学与技术专业本科人才培养方案及教学内容和课程体系改革的研究与实践”的研究成果，以及我国与国际海洋渔业发展趋势和新世纪对本科人才的需要，在海洋渔业科学与技术专业教学培养方案中，将“渔业法规与渔政管理”列为海洋渔业科学与技术专业的主干课程。但国内还没有完全适用于本课程的教材。由于该课程在内容上以国内渔业法律和渔业管理制度为主，因此也不可能引进国外教材。
为适应教学实际需要，深化我国海洋渔业科学与技术专业教学改革，黄硕琳教授、唐议副教授等有关教师组织编写了《渔业法规与渔政管理》。目前，该教材编写已经结束，教材初稿已经完成，但尚未正式出版。为及时将教材建设成果应用到教学实践中，现将教材初稿暂时以讲义的形式在教学中使用。
本教材由绪论和9章正文组成。包括两个部分。前三章内容主要为渔业法规，包含了国际渔业法规和国内渔业法规；后六章内容主要为渔政管理，阐述了我国渔政管理体制、渔业捕捞许可制度、渔业资源养护与管理、水生野生动物保护与管理、水产养殖管理、渔业水域环境保护与管理等内容。
本教材由黄硕琳、唐议、唐建业、刘佳英共同编写，黄硕琳、唐议担任主编。其中绪论和全部教材的组织、统稿工作由黄硕琳承担；第一章由黄硕琳、唐议编写；第二、第四章由黄硕琳、唐议、刘佳英编写；第三、第五、第七、第八章由唐议编写；第六、第九章由唐议、唐建业编写。
由于本教材尚未完全定稿，加上编者水平有限，在内容和结构尚难免有错误和不妥之处，望广大读者批评指正。
本教材在编写过程中，得到乐美龙教授的帮助，在此深表感谢。
编者
2004年2月
目录
绪论 (1)
第一章渔业法规基本知识 (7)
第一节国际渔业法规基本知识 (7)
第二节国内渔业法规基本知识 (10)
第三节渔业法规的作用、特点和一般原则 (14)
第二章国际渔业法规 (19)
第一节内水、领海、群岛水域及其渔业制度 (19)
第二节专属经济区及其渔业制度 (27)
第三节大陆架及其渔业制度 (37)
第四节公海及其渔业制度 (39)
第五节执行1982年12月10日《联合国海洋法公约》有关养护和管理
跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定 (48)
第六节负责任渔业行为守则 (54)
第七节我国与周边国家的渔业协定 (61)
第三章我国主要的渔业法规 (73)
第一节我国渔业法规的发展简史和现状 (73)
第二节中华人民共和国渔业法 (78)
第四章渔政管理基本知识 (88)
第一节渔政管理的基本涵义和特征 (82)
第二节渔政管理关系主体 (91)
第三节渔政管理的职能任务和实施条件 (93)
第四节渔政管理的基本原则 (96)
第五节我国的渔政管理机构 (99)
第五章渔业捕捞许可制度 (105)
第一节渔业许可制度的基本概念 (105)
第二节捕捞渔船许可 (107)
第三节渔业捕捞许可证制度 (111)
第六章渔业资源养护与管理 (116)
第一节渔业资源养护与管理的基本知识 (116)
第二节渔业资源养护与管理的有关法律规定 (122)
第三节我国主要的渔业资源养护与管理措施 (124)
第四节渔获量限制制度 (134)
第五节渔业资源增殖保护费制度 (142)
第七章水生野生动物保护与管理 (147)
第一节水生野生动物的基本知识 (147)
第二节濒危珍稀水生野生动物的保护与管理 (156)
第八章水产养殖管理 (160)
第一节渔业养殖许可制度 (160)
第二节水产苗种管理 (163)
第三节水产养殖质量安全管理 (171)
第九章渔业水域环境保护与管理 (180)
第一节渔业水域环境基本知识 (180)
第二节渔业水域环境保护与管理的主要内容 (186)
绪论
渔业是全世界当代人和后代人的食物、就业、娱乐、贸易和经济福利的一个重要来源1[1]。鱼和其1[1]负责任渔业行为守则，引言
他水产品及其加工后产品是人类重要的食物组成部分和重要的生产资料，渔业在保障粮食安全、提供就业和发展经济方面发挥着重要作用。
世界水产品年总产量已达到1.2亿吨左右（1997~1999年分别为1.22亿吨、1.17亿吨、1.26亿吨），人均食用水产品占有量约为15~16kg，水产品国际贸易额达到500多亿美元（1997~1999年分别为535亿、513亿、534亿美元），渔业从业人员达到3600万左右（其中全职渔业人员1500万，兼职人员1300万，渔业辅助人员800万）。
我国自水产品总产量1997年开始居世界第一位，目前已占世界总产量的32%，2004年我国水产品总量4900万吨，总产值2808亿元人民币，占我国农业总产值的12.4%。全国人均水产品占有量为32.7kg。我国水产品出口1997年开始进入世界前三位，2000年出口总量153.4 万吨，出口额38.3亿$，居我国农产品之首。2000年我国渔业人口为1293.5万。
一．渔业发展中存在的主要问题
渔业是世界多数国家特别是沿海国的一项古老的传统基础产业，在人类发展历史上，和畜牧业一样是人类最早的生产活动之一。现代渔业开始于19世纪中期，蒸汽机在渔船上的应用使捕鱼活动进入了机动渔船捕鱼时代，捕捞业得到快速发展。但当时的捕鱼生产力仍处在较低水平，1850年世界总渔获量仅为150~200万吨。进入20世纪以后，航海技术和捕鱼技术的发展使捕捞业得到进一步发展，尤其是第二次世界大战以后，一些军工技术向捕捞业的转移应用和化学纤维代替植物纤维在捕捞业上的应用加快了捕捞生产的发展进程。截止到1999年底，世界大型渔船（100总吨以上）达到23014艘。1900年世界总渔获量为350万吨，1950年增长到1800万吨，2000年则达到9320万吨。
随着社会生产力的发展和人类对水产品需求的不断增长，20世纪以来，水产养殖业也逐步得到发展，尤其是70年代以后，发展十分迅速，并逐渐发展成为渔业生产的重要组成部分。1990年世界水产品总量中来自养殖业的为1683万吨，1999年达到3290万吨，占世界水产品总量的26%。我国自上世纪80年代以来，大力发展水产养殖业，并在渔业法中确定了以养殖为主的渔业发展方针。2000年我国养殖水产品总产量达到2578万吨，占全国水产品总产量的60.25%。
20世纪，尤其是下半叶，渔业得到全面快速发展。然而，渔业在发展中出现了一些问题，影响到渔业的可持续发展，使渔业管理得到重视和发展。
（一）捕捞业存在的问题
1．渔业资源的过度利用
捕捞业是利用渔业资源的产业。渔业资源是可再生性资源，在自然环境允许的情况下，如果得到良好的管理和适当的利用，渔业资源可得以持续利用，年复一年地为人类创造福利。但是渔业资源的再生能力是有限的，如果被过度利用，捕捞能力超过渔业资源自身的再生补充能力，渔业资源就会衰退，甚至枯竭。
海洋是人类进行捕鱼生产的主要场所。然而直到19世纪中叶以前，海洋渔业资源是取之不尽、用之不竭的观点在国际社会占主导地位，人们认为不需要对捕捞生产进行管理和控制。19世纪下半叶，机动船舶在渔业上的使用使得拖网渔业得到了发展，大规模的工业捕鱼活动开始了。这种高效率的捕鱼方式使得人们对海洋渔业资源不可枯竭的观点产生了怀疑，1883年在英国伦敦召开的国际渔业展览会上，曾对海洋渔业资源是否会衰竭产生了争论。19世纪末，人们看到这样一个事实：随着捕鱼的工业化，捕捞能力大大提高，但渔获量的增加不能与之成正比，而是相对较小。因此人们不得不开始承认海洋渔业资源可能而且已经正在衰退。
进入20世纪以后，渔业资源的有限性和可衰竭性在捕捞生产的发展中得到了证实和普遍承认。例如，30年代，挪威的鳕鱼、太平洋庸鲽资源由于过度捕捞而衰退。从全球范围来看，第二次世界大战以后世界捕捞总产量的发展过程大致经历了三个阶段（图1）：第一个阶段是1950年到1969年的20年，从1950年的1800万吨增长到1969年的5600万吨，年平均增长量190万吨，增长率6%；第二个阶段是1970年到1989年的20年，从1970年的6500万吨增长到1989年8929万吨，年平均增长量120万吨，增长率2%；第三个阶段是进入90年代以后，捕捞总产量在波动中徘徊不前，年平均增长率基本为零（表1）。九十年代捕捞产量年增长率几乎为零的事实，表明按照现有捕捞方式，平均而言世界海洋捕捞生产已到达极限。在世界主要的渔业区域，捕捞总产量已几乎达到渔业资源的最大潜在可捕量，主要的渔业资源已被完全开发。
注：1884年以前的养殖产量为估计值
资料来源：FAO
图1 1950年以来世界捕捞和水产养殖总产量
表1 世界捕捞总产量 （单位：万吨）
年份
1950 1970 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 总产量 1800 6500 8929 8555 8454 8541 8659 9158 9187 9353 9376 8693 9286 9484 资料来源：FAO 渔获量统计年鉴
渔业资源具有共有性、流动性，而人们对资源量的估计又具有很大的不确定性。这很容易造成捕捞生产的盲目性和竞争性，在缺乏有效的管理的情况下，盲目的、竞争性的捕捞生产就容易导致过度捕捞，造成渔业资源的过度利用。联合国粮农组织（FAO ）渔业部指出，1950年以来，世界渔业资源中受到过度捕捞的种群比例约增加了10倍（截止到1994年）。 1974年以来，受到过度捕捞种群比例约增加了
3倍（截止到2001年）。
FAO 《2000年世界渔业状况》对世界海洋渔
业资源现状作出的评价指出，世界主要海洋渔业
资源的25~27%处于未开发或中等开发状态；约
47~50%已被完全开发，达到或非常接近其最大可
开发限度，已没有进一步开发的余地；另外
15~18%已被过度开发，而且如果不减轻或改变这
种过度捕捞，这些资源的状况将会进一步恶化；
剩下的9~10%已经枯竭或正在恢复。Garcia S.M.
与I. De Leiva Moreno 于2001年10月在雷克
雅维克召开的FAO －冰岛海洋生态系统负责任渔
业大会上发表的论文对1999年世界海洋渔业资
源的状况作出的分析认为，世界渔业资源的21%
图2 1999年世界海洋渔业资源现状
（Garcia S.M.）
养殖产量
捕捞产量
百万吨
被中度捕捞，47%已经充分捕捞，18%遭到过度捕捞，9%已经枯竭，1%正在从枯竭中恢复，剩下的4%尚处于未充分开发状态（图2）。
过度捕捞的主要原因是捕捞能力超过了渔业资源的承受能力。过去，局部地区的过度捕捞曾造成了某些渔业（鱼种）的衰退或枯竭，而现在，大多数渔业海域的过度捕捞已经影响到一些国家的整个捕捞业。从全世界大规模工业捕鱼船队的数据来看，90年代新建渔船的数量和吨位仍在增加，整个捕捞船队的规模还在扩大。FAO的数据表明，全世界捕捞船队的数量估计在380万艘，其中三分之一为有甲板渔船，总吨位大约为2400万吨。根据目前的发展态势，除非国际社会和各国政府采取有效的措施，否则过度捕捞问题将成为一个威胁全球海洋生物资源长期可持续利用的严重问题。
对渔业资源的过度利用主要表现为渔业资源数量上的减少，同时还使得渔业资源的种群结构恶化。
生产者受经济利益驱使，往往只捕捞那些他们认为有重要经济价值的鱼类或其他水生生物，这在大规模的瞄准性工业捕捞活动中尤其突出。这种捕捞使目标种群数量下降的同时，人为地破坏了原有的生物种之间的平衡关系，使生物种群结构恶化，使整个生态系统遭到破坏。20世纪下半叶我国东黄海渔业资源的变化历程就是一个典型的例证。20世纪60~70年代，我国在东黄海的捕捞生产的渔获物以大、小黄鱼为主，大、小黄鱼年产量占捕捞总产量的71.9%；70~80年代，由于大、小黄鱼资源遭到不同程度的破坏，捕捞生产转以带鱼为主，占捕捞总产量的65.7%；80~90年代：以马面和鲐鲹鱼为主，马面鲀占捕捞总产量的51.8%。90年代以后，除带鱼仍维持较高的产量外，东黄海已没有能形成大规模捕捞的种类，但带鱼的低龄化现象已较为严重。
2．渔业水域生态环境遭到破坏
作为捕捞生产最基本的物质基础，渔业资源依赖于一定的生态环境而存在。然而，人类活动对渔业水域的污染越来越严重。工业排污是渔业水域污染的最大的污染源，尤其在沿海工业密集的地方，河口、海湾以及大中城市的邻近海域很容易受到工业排污的污染。一些水上工程建设，如拦河筑坝、围海围湖造田、钻井采矿等也会影响渔业资源的生存环境。此外，捕捞活动本身也对渔业资源的生态环境产生一些不利影响。数以百万艘计的渔船在海上从事捕捞生产，排放的油污和废物以及抛弃的非目标渔获物在一定程度上污染了海洋水域环境。一些渔具，如大型流刺网、金枪鱼延绳钓等容易误捕海鸟、海兽等海洋动物，对海洋生态环境造成破坏；另外一些渔具，如底拖网，在作业过程中对海底损伤非常严重，直接破坏的海洋环境。
渔业资源的过度利用和渔业水域生态环境的破坏都对渔业资源的维持产生不利影响，并导致渔业资源的衰退甚至枯竭。这是捕捞业发展中存在的主要问题，也是整个渔业发展中面临的主要问题。
（二）水产养殖业发展中产生的问题
20世纪50年代以后，水产养殖业逐步得到发展。在1950~1969年的20年中，全世界内陆和海洋水产养殖总产量的年平均增长率为5%，70、80年代增加到8%， 90年代达到10%。90年代世界水产品总量增长量几乎全部来自水产养殖业。在未来渔业的发展中，水产养殖所占的比重还将继续增加。
水产养殖业的发展是和水产养殖技术的发展分不开的，然而水产养殖业在发展中产生的问题也主要和水产养殖技术有关，这些问题影响着水产养殖的进一步持续发展。
1．水产养殖水域环境污染和病害的传播
不合理、不正确地投放或使用养殖饵料或饵料添加剂、肥料和化学药品，如治疗剂、激素、抗生素等，会直接污染养殖水域。水产养殖产生的废弃物，如死鱼或病鱼、污泥、多余的兽医药和其他危险的化学投入物，若处理不当，也会造成养殖水域的污染。这种污染如果发生在与其他水域相通的水域中，污染后果将更加严重。此外，养殖密度不合理也会对水域环境产生危害。取水、用地等水产养殖活动则可能造成不利的生态变化。养殖鱼类或其他水生动植物之间的病害传播一直是困绕养殖生产的一个重要
问题，若发生在在非封闭的养殖水域，这种病害传播很容易危害野生种群。
2．水产养殖对遗传多样性和生态系统的完整性的影响以及养殖水产品的质量问题
生物技术在水产养殖中已得到较多的应用。在把非当地种或遗传变异种类引入养殖水域时，如果隔离措施不当，则很容易对野生种群产生的不利的遗传后果，并有可能对生态系统的完整性产生影响。水产养殖中不适当的人工饲料、化学药物及其他投入物的使用，可能会直接影响养殖水产品的营养价值及卫生与食用安全。一些养殖新技术，尤其是基因变异技术，也可能对食用者的身体健康产生影响。
二．渔业法规和渔政管理的重要性
渔业资源被过度利用、渔业生态环境的恶化，以及水产养殖产生的诸多问题已严重影响着渔业的可持续发展，因此必须对渔业进行有效的管理，以防止、减少和解决这些问题。当然，渔政管理的目的和作用不仅于此，还在于维护渔业生产和经营的正常秩序，促进渔业经济发展，保护渔业合法权益。随着渔业的发展，渔业对粮食安全以及对就业、经济福利的贡献，和渔业所面临的问题同时引起人们极大的关注。为了使渔业能够持续发展，国际社会和世界各国都在不断加强对渔业的管理，一个国家的渔业管理水平已成为衡量一个国家渔业发展水平的重要指标，渔业管理也逐渐成为渔业科学的重要内容。
为了实现对渔业的有效管理，人们对渔业管理进行了大量的研究和实践，并发展了一些渔业管理的理论和方法。这些理论和方法一般被运用在各国的渔业立法以及国际渔业法规中，并通过渔业执法在渔业行政管理中得到实践。以渔业立法和执法为基本内容的渔业法制管理是现代渔业管理最主要和最有效的途径和手段。当今世界各国对渔业的管理，主要是通过200海里专属经济区制度及其他渔业立法来实现，而国际上也主要是通过有关的国际公约、条约、协定等实现对渔业的国际管理。渔业法规已发展成为各国法律和国际法中相对独立的组成部分。
三．渔业法规与渔业管理的历史发展
人类的捕鱼活动早在原始社会就开始了。随着捕鱼技术的进步和社会的发展，逐渐产生了对捕鱼活动的一些管理和限制。在我国，根据有关史料记载，早在夏商时期就有“夏三月，川泽不入网罟，以成鱼鳖之长”的禁令。春秋时期的《管子?八观篇》中记载道：“江海虽广，池泽虽博，鱼鳖虽多，网眼必有正。船网不可一裁而成也。非私草木爱鱼鳖也，恶废民于生谷也。”这些文字记载了我国古代保护渔业资源、限制捕捞作业的思想萌芽。此外，有关史料还记载了我国古代的渔官制度，如《周礼》、《国语》、《礼记》、《唐六典》等，说明当时就有对渔业的管理。日本的渔业在其国民生活和经济建设方面一直占有重要地位，18世纪尚处于封建时期的日本，渔业法规以及相应的控制管理措施就已经在日本的许多地方发展起来了。
尽管渔业法规和相应的管理制度在古代就有了一定的发展，但在资本主义社会形成以前，渔业法规和渔业管理的目的主要是为了维护封建统治和渔业生产秩序，现代意义上的渔业法规和渔业管理出现是在资本主义产生以后，尤其是20世纪以后，是随着渔业生产特别是海洋渔业生产的发展而逐渐发展起来的。19世纪末，人们开始认识到海洋渔业资源的有限性和可枯竭性。进入20世纪以后，海洋渔业的快速发展使这一认识得到进一步证实和普遍接受，各国开始重视对海洋渔业的管理和限制，并通过渔业立法来加强对海洋渔业的管理。各国渔业法规的发展历史有很大的不同，但各国的现代渔业法律体系基本上都是在第二次世界大战以后逐步建立起来的。从内容上来看，世界各国的渔业法规和渔业管理的主要目的基本上都是从以维护生产秩序为主向保护渔业资源及渔业生态环境为主发展。
20世纪以前，由于渔业生产主要局限于内陆水域和海洋沿岸的狭窄水域，有关渔业的立法和对渔业的管理主要表现为国家的内部活动。20世纪远洋渔业的发展以及国际海洋法的发展促进了国际社会有关渔业活动规则的形成和发展。这种发展大致可以20世纪70年代中期为界分为两个阶段。20世纪70年代以前，其内容主要表现为两个方面：（1）沿海国在沿岸领海主张对渔业的主权管辖；（2）领海之外广阔的公海捕鱼自由。这些规则是在海洋渔业发展中逐渐形成的，并主要体现在1958年第一次联合国海洋法会议通过的《领海与毗连区公约》、《大陆架公约》、《公海公约》和《捕鱼与养护公海生物资源公约》四个国际公约以及各国在海洋渔业的实践中。尽管《捕鱼与养护公海生物资源公约》承认了渔业资源过度开发和衰竭的危险和可能性，规定签约国采取养护海洋生物资源的措施，但实践中该公约并没有被广泛接受。因此，这一历史时期的国际渔业活动规则尚未真正涉及渔业资源的养护管理。70年代中期至今，国际法领域有关渔业的立法和渔业管理的实践特别活跃。1982年《联合国海洋法公约》确立了包括海洋捕鱼活动在内的国际海洋新秩序，之后国际社会又发展了一系列有关渔业活动国际规则。发展到今天，这些国际规则不仅涉及海洋捕捞，还涉及包括水产养殖、水产品加工、贸易等在内的渔业的全部内容。其内容主要表现为：（1）沿海国以专属经济区或专属渔区的形式扩大渔业管辖权，对沿岸200海里范围内的渔业活动实施专属管辖,沿海国在其专属经济区内对渔业的管理和限制不断加
强；（2）公海渔业仍以公海捕鱼自由为基本原则，但对公海捕鱼的限制和约束大大加强，90年代中期以后，公海捕鱼自由原则已名存实亡，限制捕捞生产，养护海洋生物资源成为国际渔业管理的核心。（3）世界渔业正在由“开发型”向“管理型”发展。渔业管理以渔业可持续发展为首要目标，有关渔业管理的原则涉及生物、技术、经济、社会、环境和商业诸多方面。负责任渔业行为的概念逐步为世界所接受，国际社会要求渔业应以负责任的方式开展，包括采用不损害生态环境的、资源和确保水产品质量的捕捞和养殖方法；采用符合卫生标准的加工方法以增加鱼品价值；以符合WTO贸易规则的方式开展贸易活动促使人们享受到优质的水产品。
在渔业法规和渔业管理的发展中，科学家们研究和发展了一些渔业管理理论，如早期的“最大持续产量”（MSY）理论，以及后来的“最大经济产量”（MEY）、最大社会产量（MScY）以及最佳社会产量（OSY）等理论。一些渔业管理方法也逐步得到发展，如捕鱼许可证限制制度、禁渔制度、渔具限制制度、渔获量限制制度等。这些理论和方法在各国和国际有关渔渔业管理实践中得到应用，并在实践中不断发展。
尽管国际渔业管理制度在20世纪末有了前所未有的发展，并形成了相对完整的规则和原则，但这些规则和原则尚未得到很好的执行。研究表明，由于渔业过度投资和政府补贴，世界捕捞力量仍然过剩，全球渔业资源仍处于高度开发状态，渔业资源衰退的趋势仍在继续，渔业水域生态环境还在恶化。因此，在21世纪，国际渔业管理制度将会进一步发展，但发展的重点将可能主要为现有规则和原则的完善和具体化。各国国内渔业法规和渔业管理的发展存在很大的差异，但总体来讲，渔业存在的问题还未能得到解决，将来各国都将会进一步加强渔业立法，强化对渔业的管理和限制，负责任渔业行为的原则和标准将成为各国渔业管理的主要指导思想。
我国的渔业立法开始于民国时期，但由于战争和政治的不稳定，渔业法规在当时并没有得到很好的发展和执行。当前我国的渔业法律体系是在中华人民共和国成立以后逐步建立和发展起来的。总体来讲，到目前为止我国已建立了较为完整的渔业法律体系，并建立了一些渔业管理制度，如渔业许可制度、休（禁）渔、渔业资源增殖保护制度等，渔业管理的范围已涉及捕捞、水产养殖、水产品加工、运输、贸易等多个方面。但我国的渔业法规和渔业管理手段和世界渔业发达国家相比仍较落后，还有待于进一步的完善和发展。
四．本课程的研究对象和主要内容
20世纪以来，随着国际社会对渔业管理的重视，有关渔业管理的研究得到很大的发展。我国对渔业管理的研究开展的较晚，主要是在20世纪80、90年代逐步发展起来的。1979年国务院颁布的《水产资源繁殖保护条例》第一次提及“渔政”的概念，1986年《中华人民共和国渔业法》以法律形式将“渔政”演化为渔业监督管理行业名词，渔业行政。本课程的渔政管理即指一般意义上的渔业管理。
本课程以渔业法规和渔政管理的制度及方法为研究对象，包括渔业法规的原理及其所形成的有关渔业管理的法律制度，以及渔政管理的原理、制度和方法。在内容上本课程主要包括9章，构成两大部分渔业法规、渔政管理。
1．渔业法规
在渔业法规部分，主要介绍三个方面的内容：（1）渔业法规基本知识；（2）国际渔业法规；（3）我国主要的渔业法规。由于渔业特别是海洋渔业涉及公海以及其他国家的管辖海域，同时渔业法规和渔业管理的发展也是和国际渔业法律制度的发展密不可分的。因此，学习和研究渔业法规必须学习和研究国际法中有关渔业法律制度的原则和规则，包括这些原则和规则的形成、发展现状和发展趋势，这是学习和研究渔业法规的基础，也是渔业法规必不可少的组成部分。
2．渔政管理
在渔政管理部分，主要介绍渔政管理的基本知识；渔政管理的主要理论、制度和方法，包括渔业资源管理、渔业水域管理及渔业水域环境保护、渔船管理、渔港管理、水产养殖业的管理等；以及我国渔政管理的体制和我国渔政管理的发展现状。
事实上，渔业法规和渔政管理密不可分。渔业立法是渔政管理的主要手段，其目的是为渔政管理提供法律依据，渔政管理主要是依据渔业法规进行的。本课程将渔业法规和渔政管理分成两个部分，主要是为了叙述和学习上的方便。在渔业法规部分，侧重于渔业立法，在渔政管理部分，侧重于渔政管理的实际运作。
本教材是针对水产高等院校海洋渔业科学与技术、渔业资源和渔政管理等专业的本科学生编写的，目的在于使学生掌握渔业法规的基本理论、基本知识以及有关渔业的法律规范的基本规定，掌握渔政管理的主要方法和制度，并了解渔业法规和渔政管理的现状和发展。同时，本教材也可作为渔业生产者和渔业管理者学习和研究渔业法规和渔政管理的参考书。
第一章渔业法规基本知识
在法律学理术语中，“法规”一词有广义和狭义上的两种含义。广义上的法规泛指一切具有约束力的规范性法律文件的总称。狭义上的法规在我国法律体系中特指一种法的形式。在我国，作为法的形式的法规有三种，包括由国务院发布的行政法规，宪法和法律规定的一定的地方（包括省、自治区、直辖市以及省会所在的市、自治区首府市和国务院批准的较大的市）权力机关发布的地方性法规，以及民族自治地方权力机关发布的自治法规（包括民族自治条例和单行条例）。
渔业法规概念中的法规指广义上的法规。简单地讲，渔业法规指有关渔业的法律规范的总和，即调整有关渔业的各种活动和关系的法律规范的统称。渔业生产活动主要是在水域中进行的，渔业捕捞生产具有很强的流动性，在海洋和邻接多国陆地领土的内陆水域中进行的渔业捕捞活动不可避免地涉及国际海洋法等有关的国际法。因此，渔业法规在内涵上包括了属于国家法律体系范围内的国内渔业法规和国际渔业法规两大部分。
在学术界，一般认为国际法与国内法共同形成日益完善的法律秩序。但就目前的法律状况来看，国际法仍有别于国内法。为此，本章对国际渔业法规和国内渔业法规分别介绍其有关的基本知识。
第一节国际渔业法规基本知识
一、国际渔业法规的概念
1．国际渔业法规的基本涵义
国际渔业法规是调整国家之间在渔业方面的各种活动和关系的法律、规则、原则和制度的总和，即有关渔业的国际法原则、规则和制度的统称。这些原则、规则和制度主要涉及国家在水生生物资源的开发利用和养护方面的权利、责任、义务与管辖的性质和范围，以及水生生物资源的开发、利用、养护和管理等方面的措施。
2．国际渔业法规的主体和调整对象
所谓法律主体是指在一定的法律关系中依法享有权利和承担义务的法律关系的参加者，在法律术语中也称为人或人格。和其他国际法一样，国际渔业法规的主体是国家，任何自然人或法人都不是国际渔业法规的主体2[1]。国家作为国际法的主体的基本特征是国家具有主权，独立承担有关的国际法权利和义务，并保证国际法义务的履行。在国际法学领域，一般认为，在一定的范围内和一定的条件下，类似国家的政治实体或由国家组成的国际组织也是国际法的调整对象。
2[1]这里的国际法指国际公法。在国际法学领域，还有国际私法的概念，指国家在国际交往中形成的，体现一国国家意志，调整自然人、法人和特定场合下有国家参加的涉外民事关系的冲突规范、规定外国人民事法律地位的规范和国际民事诉讼及仲裁程序规范的总称。国际私法的主体是涉外民事关系的参加者，包括自然人、法人和特定场合下的国家。涉外关系中的个人是国际私法的法律主体。
国际渔业法规的调整对象是国家之间在渔业方面的各种关系，主要是国家之间在水生生物资源的开发和利用、养护和管理方面的权利和义务关系。
作为调整国家之间关系的法律规范，国际法应具有法律拘束力，所有国家都有遵守国际法的义务。尽管如此，国际法并不能成为国家之上或高于国家的法律，国际法的法律拘束力与国内法有显著的区别，一般都缺乏强制执行力予以保证，只能通过抗议、谴责、制裁等行动来达到执行国际法的目的。
二、国际渔业法规的渊源
所谓法规的渊源，是指法规的外部表现形式和来源，即法规的载体。
国际渔业法规的渊源与国际法是一致的，主要是有关渔业的国际条约、由国家在渔业领域的实践所形成的国际习惯。国际习惯指各国的一般实践被接受为国际法律的部分。对于国际习惯来讲，各国的长期、持续的重复实践和这类实践被各国认为具有法律拘束力被认为是构成国际习惯的两个基本要素，也就是说，国际实践能构成国际法的，必须是已被各国一般认为这种实践所表现的行为规则在法律上具有拘束力，或者说被法律所接受。国际习惯一般适用于所有国家，而国际条约只对缔约国和加入国具有拘束力，且只有经一国批准或加入后，才对该国发生效力。除国际条约和国际习惯外，按照《国际法院规约》第38条关于适用的法律渊源的规定，国际法的渊源还包括一般法律原则及作为法律规则辅助手段的判例和国际法学者的学说。
近年来，有关国际渔业法规的一些新的原则、规则或制度是以联合国大会决议，或以国际会议宣言的形式提出的。由于这些决议或宣言本身不具有法律约束力，是否能构成国际法的一部分，在国际法学界有着不同的观点和激烈的争论。但从发展趋势来看，在这些决议或宣言通过之后，各国的实践可能使决议或宣言提出的原则、规则和制度成为有拘束力的国际法原则、规则和制度。从这个意义上讲，联合国大会的决议、国际会议宣言及各国在国际渔业管理上的实践，将是形成国际渔业法原则、规则和制度的一种重要形式。
三、国际渔业法规的制订
国际习惯形成于国家的长期实践中，不具备法律文书的形式。这里所讲的国际渔业法规的制订是指有关渔业的国际条约的制订，包括国际双边协定和多边协定。和其他国际条约一样，有关渔业的国际条约的制订由有关国家通过谈判、协商等方式共同参与和拟订。因此，国家既是国际法的主体，也是国际法条约的制订者。
1．双边协定的签订
双边协定的制定，一般首先在缔约双方对协定所涉及问题协商一致的基础上，按照双方所采用的文字共同起草协定文本草案。若双方所采用的文字无法取得相同的释义，也可以采用双方认可的第三国文字。草案起草完毕后，由缔约双方谈判代表对协定文本草案进行讨论，在谈判完全取得一致意见后，由双方政府正式授权的代表正式签署，协定草案成为正式协定文本。一般情况下，协定草案先由参加会谈的缔约双方谈判负责人在协定草案上签署，称为草签，但经草签的协定草案在缔约双方正式签署之前不具备任何法律意义，草签也不是必经的法律程序。正式签署前的协定草案仍可以修改，甚至可以由双方废除。
协定正式签署后，缔约双方必须各自在国内履行相应的法律程序，提交各自的国家最高权力机关进行审批。经国家权力机关批准后，双方相互交换批准书，并协商协定正式生效的时间，但协定文本中明确规定生效时间的情况除外。
2．多边协定的签订
多边协定首先由缔约各方在协定所涉及问题共同协商取得一致意见的基础上，按照共同达成的原则起草协定草案，并通过正式会议对草案进行磋商和讨论。在这一过程中，协定草案有的由国际组织的专门机构拟订，如联合国国际法委员会；有的由有关国家协商后成立起草委员会或起草工作组拟订。拟订好的协定草案，根据缔约各方商定的程序规定，采取协商一致，或投票表决的形式通过后，由缔约各方授权的代表在协定上签字。在签字过程中，参与协商或讨论的国家的代表也有权不签字。
协定正式签署后，签字国尚需按其国内法的规定，履行相应的国内法律手续，由最高国家权力机关审批，并向协定委员会提交最高权利机关的批准书，之后才正式成为协定的缔约国。多边协定的生效时间可以由缔约国协商确定，但一般协定中有专门条款约定协定生效的条件，满足规定条件协定自动生效。例如《联合国海洋法公约》规定该公约自第60份批准书递交到联合国秘书长之日起一年后生效。
四、国际法与国内法的关系
在国际法学界，国际法与国内法的关系是长期争论不休的一个理论问题。关于这一问题，在西方法
学界就国际法和国内法哪个优先出现过各种学说。但就本质而言，国际法和国内法不应有截然的谁优先谁的问题，二者之间既有区别，又有相互依赖、相互补充、相互渗透的密切联系。
1．国际法和国内法的主要区别
（1）国际法和国内法的法律主体不同
国内法的主体主要是自然人和法人。国内法权利和义务的承担者可以是自然人，也可以是具有民事主体资格的企业、事业单位、政府机关、社会团体和有关组织等法人。在国内法调整国家行政法律关系时，国内法所属的国家本身也是法律主体。国际法的主体则是国家和一定的政治实体和国际组织，自然人和法人不是国际法的法律主体。
（2）国际法和国内法的制定者不同
国内法由专门的国家立法机关来制定。国际法的制定者主要是作为法律主体的国家本身，国家之间通过谈判、协商来制定国际条约。在国际法上，没有超越国家之上的立法机关。
（3）国际法和国内法的实施不同
国内法依靠国家强制力量如司法机关、警察、军队等来保证实施。国际法的实施主要依靠作为法律主体的国家本身的自愿行动，国家通过有关的谈判、协商、抗议或某些制裁来保证国际法的实施。在国际法上，没有强制执行的机关。
2．国际法与国内法的联系
国际法与国内法的联系一般表现在：
（1）如果国际法只存在原则性问题，往往需要通过国内法予以更具体的规定。
（2）国内法的规定不应与国际法的现有原则、规则和制度相冲突，且应遵照现有的国际法；国际法也不得干预国家在其主权范围内或为国内管辖事项制定的国内法。
（3）国际法的性质决定了它不能直接约束一国的自然人和法人，因此在涉及自然人和法人的行为规则问题上，国家应制定相应的国内法，或在国内法中做出明文规定，将有关的国际法视为国内法的一部分，来保证国际法的遵守和国际义务的履行。
第二节国内渔业法规基本知识
一、国内渔业法规的概念
1．国内渔业法规的基本涵义
国内渔业法规指国家法律体系中调整有关渔业的各种活动和关系的法律规范的总和。具体地说，国内渔业法规是调整国家范围内有关渔业的各种活动以及与渔业有关的社团、企事业单位和当事人之间关系的法律规范统称。和其他国家法律规范一样，渔业法规具有强制性，通过相应的国家执法机构和国家强制力量保证实施，任何在一国国家管辖范围内从事渔业活动的单位和个人都受到该国国内渔业法规的约束。
任何一种法律制度都是建立在一定的经济基础上的，渔业法规也不例外。一个国家渔业法规的发展与渔业在国家中的地位、渔业资源状况、渔业科学技术水平以及社会经济基础密切相关。因此，不同国家的渔业法规在内容和范围上有所不同。在一些渔业发达的国家，随着渔业生产和科学技术的不断发展，渔业法规已发展得比较完整，并成为国家法律体系的重要组成部分。
2．国内渔业法规的主体和调整对象
国内渔业法规的主体包括渔业法律关系中的自然人、法人以及国家本身。
国内渔业法规的调整对象是渔业生产和渔业监督管理中产生的各种社会关系，但主要是渔业经济关系和渔业行政关系。一般来说，这种渔业经济关系和渔业行政关系主要表现为人们在从事渔业活动中所产生的行政关系和经济关系，以及国家渔业行政管理机关在进行渔业管理时所产生的行政关系和经济关系。
二、国内渔业法规的渊源
不同国家渔业法规的渊源由于各国的社会经济制度、法律体系结构的不同而有差异。我国渔业法规来自各类国家机关制定的有关渔业的具有法律效力的规范，主要包括：
1．宪法中有关渔业的规定
宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，是我国各项立法的根本依据。宪法中的有关渔业的内容是我国渔业法规的重要渊源，并且是其他渔业立法的依据。例如，宪法第九条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”宪法第二十六条规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。
2．渔业法律
法律是由国家最高权力机关制定和发布的规范性法律文件，全国人民代表大会制定基本法律，全国人民代表大会常务委员会制定一般法律。与宪法相比，法律在内容上较宪法更明确、更具体，划分更加细致。在我国法律体系中，法律仅次于宪法而具有很高的法律效力，渔业法律是渔业行政法规、渔业地方性法规和渔业规章的制定依据，渔业行政法规、渔业地方性法规和渔业规章不得与渔业法律相抵触。
我国的渔业法律主要是《中华人民共和国渔业法》，是我国渔业法规的基本法或称母法。
3．渔业行政法规
行政法规是国务院根据宪法和法律制定的关于行政管理的规范性文件，是法律具体化的重要形式，其效力仅次于宪法和法律而高于地方性法规和规章。行政法规比法律更具体、更细致，是宪法和法律确定的原则和制度细化成的具体的、可操作性较强的行为规则。国务院是制定和发布行政法规的唯一机关。
我国的渔业行政法规主要是国务院制定的专项渔业行政法规，是我国渔业法规的重要渊源，如《水产资源繁殖保护条例》、《中华人民共和国渔业法实施细则》、《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》等。
4．渔业地方性法规
地方性法规是省、自治区、直辖市、省会所在的市、自治区首府市以及国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本地需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定和颁布的规范性文件。渔业地方性法规和是各地方执行国家有关渔业法律、行政法规的重要依据，是我国渔业法规的重要渊源，例如：《山东省实施<中华人民共和国渔业法>办法》、《广东省渔业管理实施办法》、《山东省内陆渔业管理条例》、《黑龙江省水产资源繁殖保护条例》、《上海市水产养殖保护规定》、《辽宁省渔船管理条例》等。
5．渔业规章
规章包括国务院部门规章和地方政府规章。
部门规章指国务院各部、委根据法律和国务院的行政法规、决定和命令，在本部门权限内依法制定和颁布的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。部门规章一般针对某一类具体问题进行规定，具有很强的操作性，是行政管理活动的重要依据，是实施法律、行政法规的重要保障。部门渔业规章主要是农业部制定的渔业规章，如《渔业捕捞许可管理规定》、《关于禁止在公海使用大型流刺网的通知》、《渔业行政处罚规定》、《长江渔业资源管理规定》、《水产苗种管理办法》、《水产品批发市场管理办法》、《渔政船管理暂行办法》等。
地方规章是省、自治区、直辖市、省会所在的市、自治区首府市以及国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和行政法规、地方性法规所制定的普遍适用于本行政区域行政管理工作的规范性文件的总称。地方政府渔业规章即地方政府制定的规范地方渔业的地方规章，如《山东省渔业资源保护办法》、《江苏省水产苗种管理规定》、《上海市养殖保护规定实施细则》、《吉林省边境水域渔业管理规定》、《辽宁省渔业资源增殖保护费征收使用办法》、《河北省海洋渔业捕捞许可证管理实施办法》等。
6．民族自治条例和单行条例
民族自治条例和单行条例是民族自治地方的人民代表大会依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，结合当地民族的政治、经济和文化特点制定的规范性文件。渔业民族自治条例和单行条例也是渔业法规的渊源，如《新疆维吾尔自治区水产资源繁殖保护条例》、《广西壮族自治区渔港、渔业船舶管理条例》、《桓仁满族自治县水库渔业资源保护条例》等。
7．有关渔业的其他法律法规
除了前述专门规范渔业的法律法规以外，还有一些其他法律法规在内容上涉及到渔业，也是渔业法规的重要渊源。其中有关渔业的其他法律如《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国领海与毗连区法》、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防止法》等都涉及渔业；此外，民法、刑法中与渔业有关的部分内容也是渔业法规的渊源；有关渔业的其他行政法规如《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国海上交通事故处理条例》、《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》等；有关渔业的其他部门规章如《农业行政处罚程序规定》、《中华人民共和国非机动船舶海上安全航行暂行规则》等也都涉及渔业，都是渔业法规的重要渊源。
8．渔业法律解释
各种有权机关对对各种渔业法规的正式有效的法律解释，包括立法解释、司法解释、行政解释、地方解释等，也同样具备法律效力，都是渔业法规的渊源。如“浙江省人大对《浙江省渔业管理实施办法》有关条文解释”等。但必须注意的是，非法律解释，如学理解释、非有权机关的解释都不具备法律效力，因此不能作为渔业法规的渊源。
三、渔业法规的种类
渔业法规的种类很多，根据不同的分类依据有不同的分类方法。例如，根据法规的外部形式，渔业法规可分为宪法中的有关规定、有关渔业的法律、渔业行政法规、渔业地方性法规、部门渔业规章和地方渔业规章等，具体情况参见前文所述。根据渔业法规是否专门规范渔业活动，可将渔业法规分为专项渔业法规和涉及渔业的法规，专项渔业法规指专门调整渔业活动和渔业关系的法规，如《中华人民共和国渔业法》、《渔业捕捞许可管理规定》等；涉及渔业的法规不是专门为调整渔业活动和渔业关系制定的法规，其内容不仅涉及渔业，还涉及其他行业或部门，如《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国自然保护区条例》等。
在此主要按照法规的内容或调整的对象，将渔业法规分为渔业基本法、关于渔业资源保护和合理利用的法规、关于渔业水域环境保护的法规、关于渔业生产管理的法规、关于渔业组织的法规、关于渔业经营流通的法规、关于渔船的法规、关于渔船管理的法规、关于渔港的法规、关于渔业监督管理的法规、关于渔业无线电管理的法规、关于渔业金融和保险的法规以及关于渔业教育和科研的法规。
1．渔业基本法
渔业基本法通常是综合性的渔业法规，一般作为一个国家渔业法规的母法，其内容主要是国家管辖的渔业水域的范围和渔业资源对象、渔业的基本方针政策、渔业管理的基本原则和基本制度、各级政府在渔业方面的职责、组织机构、法律责任等方面的原则规定。如我国1986年颁布并于2000年修改的《中华人民共和国渔业法》、美国的《渔业保护和管理法》、日本的《渔业法》等都属于渔业基本法。
2．关于渔业资源保护和合理利用的法规
这类法规的内容主要是有关渔业资源的繁殖保护和开发利用的对象、允许或禁止捕捞的渔业资源种类和规格、禁渔区和禁渔期、渔船许可、渔具和作业方式许可、渔获量限制以及相关的奖惩规定等。如1979年我国国务院颁布的《水产资源繁殖保护条例》、1993年国务院批准农业部颁布的《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》以及日本的《水产资源保护法》、韩国的《渔业资源保护法》等。
3．关于渔业水域环境保护的法规
主要指有关海洋和内陆渔业水域生态环境监测和保护、水域自然生态保护区的确定、渔业水质标准、污染物排放标准等方面的法规。例如我国1979年颁布的《渔业水质标准》、1982年颁布的《中华人民共和国海洋环境保护法》，日本的《水质污染防治法》、《防止海洋污染及海难法》等。
4．关于渔业生产管理的法规
主要是有关渔业捕捞、水产养殖、水产品加工等生产活动的控制、管理、监督等方面的法规。如我国农业部于2002年颁布的《渔业捕捞许可管理规定》、2003年颁布的《远洋渔业管理规定》、1992年颁布并于1997和2001年修订的《水产苗种管理办法》等。
5．关于渔业组织的法规
这类法规的调整对象和内容主要涉及有关渔业企业和事业单位、水产品市场、水产品供销流通系统的组织机构和职能等方面。例如日本的《水产业协同组合法》、《渔业协同组合合并法》等就属于这类法规。
6．关于渔业经营流通的法规
主要是有关渔业投资、信贷、税收、水产品运销和价格、水产品国际贸易、渔需物资的供应等方面的法规。例如我国1996年农业部和国家工商管理局联合发布的《水产品批发市场管理办法》，日本的《中小型渔业融资保证法》、《农林渔业金融公库法》等。
7．关于渔船的法规
主要是指关于渔船的等级划分、渔船检验规范和技术标准、渔船检验的管理等方面的法规，包括技术性法规和管理性法规。例如我国农业部于1996年颁布的《中华人民共和国渔业船舶监督检验管理规定》、2000年颁布的《中华人民共和国渔业船舶法定检验规则》，日本的《渔船法》等。
8．关于渔船管理的法规
主要是指有关各级各类渔船的职务船员考试、渔船登记、渔船所有权、渔船证书、港籍等方面的法规。例如我国农业部1996年发布的《中华人民共和国渔业船舶登记办法》、1982年原农牧渔业部颁布的《中华人民共和国渔业海员证管理使用规定》，日本的《船员法》等。
9．关于渔港的法规
主要指有关渔港的等级划分、渔港水域管理、渔船进出港签证、渔船海损事故处理等方面的法规。例如我国1989年颁布的《中华人民共和国渔港水域交通管理条例》、1996年颁布的《中华人民共和国船舶进出渔港登记办法》，日本的《渔港法》等。
10．关于渔业监督管理的法规
主要是指关于渔业监督管理的机构、人员、权限、执法程序等方面的法规。例如1979年由原国家水产总局颁布的《渔政管理工作暂行条例》、1997年农业部颁布的《农业行政处罚程序》、1998年农业部颁布的《渔业行政处罚规定》等。
11．关于渔业无线电管理的法规
主要是关于渔业生产中无线电使用管理的法规。例如1996年国家无线电管理委员会和农业部联合发布的《渔业无线电管理规定》等。
12．关于渔业金融、保险的法规
主要是指有关渔业信贷、渔业自然灾害和救济、渔业生产安全和事故处理、渔业设施和渔业生产者人身保险等方面的法规。例如日本的《渔船船员保险法》、《渔业灾害补偿法》、《渔船损害补偿法》等。
13．关于渔业教育和科研的法规
主要是指关于渔业教育和科学研究的体制和机构、渔业教育和科学研究基金及有关奖惩等方面的法规。
第三节渔业法规的作用、特点和一般原则
一、渔业法规的作用
渔业法规的作用指渔业法规对渔业资源及其赖以生存的水域生态环境、渔业生产和其他经济活动、渔业生产者乃至对社会和国家的影响，主要表现为对渔业生物的、经济的和社会的影响。渔业法规的作用与渔业立法的本质和目的密切相关，是渔业立法的本质和目的的外部表现和具体化。
国际渔业法规在内容上主要涉及国家之间在水生生物资源开发利用和养护管理等方面的权利、责任、义务与管辖的性质和范围，以及有关的措施方面的国家法原则规则和制度。因此，国际渔业法规的作用主要在于协调国家之间在水生生物资源利用和养护方面的关系，促进水生生物资源的养护和合理利用。相对而言，国内渔业法规所涉及的内容复杂而具体，以下主要就国内渔业法规的基本作用进行阐述。
法律是建立在一定经济基础上的上层建筑，渔业法规也不例外。各国渔业立法的目的是与其本国社会和经济制度、科学技术水平相识应的，也与渔业在其国民经济中的地位、渔业资源状况相识应。因此，在不同国家中，渔业法规所起的作用有很大的差异。但一般来说，由于渔业生产和发展的需要，各国渔业立法也有一些共同的基本目的。这些共同目的反映在渔业法规的基本作用上。
从宏观上讲，渔业法规是国家对渔业实施行政管理的重要工具和手段，其作用主要是有效地调整有关渔业的各种关系，调动各方面积极性，限制各种消极因素的增长，保障正当权益的实现，引导渔业生产朝持续、健康的方向发展。
具体来讲，渔业法规的作用主要反映在以下几个方面。
1．促进渔业生产持续、稳定、协调发展
由于渔业生产手段多种多样，生产者之间、各种渔业生产活动之间的关系极其复杂，各国的渔业立法都把促进本国渔业生产持续、稳定、协调发展作为主要目标。许多国家的渔业法规都包含了根据本国渔业发展的方向和渔业发展状况来调节、限制渔业活动的内容。例如，美国颁布的《渔业保护和管理法》，在分析了美国渔业及渔业资源的实际状况后，明确宣布要“按正确的保护和管理原则，促进国内商业渔业和游钓渔业的发展”，并且“鼓励美国渔民开发当前尚未充分利用和完全未被利用的渔业”。又如，针对我国近海捕捞力量超过了渔业资源承受能力，而养殖业、水产品加工业的发展相对落后，尚有潜力未得到充分发挥，同时各地方自然条件差异较大的状况，《中华人民共和国渔业法》确立了“国家对渔业生产实行以养殖为主，养殖、捕捞、加工并举，因地制宜，各有侧重的方针”，并且“根据渔业资源的可捕捞量，安排内水和近海捕捞力量”。
2．促进渔业资源的养护和合理利用
渔业资源是渔业生产最基本的物质基础。长期以来，人们在开发和利用渔业资源的实践中，逐步接受了这样一个事实，即渔业资源是有限的，过度开发将导致渔业资源的衰退甚至枯竭。联合国粮农组织（FAO）《2000年世界渔业状况》对世界海洋渔业资源现状进行了评价，认为世界主要海洋渔业资源的25~27%处于未开发或中等开发状态；约47~50%已被完全开发，达到或非常接近其最大可开发限度，已没有进一步开发的余地；另外15~18%已被过度开发，而且如果不减轻或改变这种过度捕捞，这些资源的状况将会进一步恶化；剩下的9~10%已经枯竭或正在恢复。因此，为了人类在渔业上的长远利益，必须对渔业资源进行养护，促进其合理利用。世界各国的渔业立法的最基本目标之一，就是促进渔业资源的养护和合理利用。
20世纪以来，科学家们发展了一些合理利用渔业资源的理论。最早提出的是“最大持续产量”（Maximum Sustainable Yield-MSY）理论，并在一段时期内成为一些国家制定渔业资源保护措施和有关渔业法规的主要理论依据。MSY理论是建立在渔业资源生物学基础上的，并且有一个基本假设，即渔业资源处于稳定状态。但事实上这种假设与渔业资源的实际情况有一定差距。一些国家以MSY理论为依据，对若干渔业资源种群进行了管理，有一些成功了，但大部分情况下资源仍然衰退。此外，MSY理论
不能满足渔业经济和社会问题的需要。在MSY理论和管理实践的基础上，科学家们又发展了“最大经济产量”（Maximum Economic Yield-MEY）、“最大社会产量”（Maximum Social Yield-MSCY）和“最佳持续产量”（Optimal Sustainable Yield-OSY）等理论。这些理论从不同角度为养护和合理利用渔业资源提供了理论基础。目前各国一般综合考虑生物、经济、社会以及政治等各方面的因素，制定渔业法规和资源保护措施。
从世界范围来看，各国的渔业法规主要形成以下制度或措施促进渔业资源的养护和合理利用。
（1）通过对捕捞渔船的数量、吨位、功率以及使用的渔具的数量、规格等限制制度，来控制捕捞投入。
（2）通过对渔获量的限制制度，来控制渔业资源的捕捞死亡率。
（3）规定鱼类产卵保护区、幼鱼保护区、最小可捕尺寸、最小网目尺寸等，保护产卵鱼和幼鱼，防止资源使用的浪费。
（4）特别规定对濒危水生生物的保护措施，限制人们捕捞处于不利环境中的水生生物，防止人们对这类水生生物的不合理利用。
（5）一些国家的渔业法规还规定了生产单位的渔获量不得超过其加工或贮藏能力，以防止渔业资源的浪费，保证合理地利用渔业资源。在一些娱乐性渔业比较发达的国家，渔业法规还规定娱乐性渔业活动的渔获量不得超出参加者自身的鱼品消费能力。
3．实现渔业权利的分配
确定捕鱼权的分配原则和办法是大多数国家制定有关渔业法规的重要目的之一，因而实现捕鱼权的分配是渔业法规的主要作用之一。
为什么必须进行捕鱼权的分配呢？其原因主要是世界上的大多数渔业都面临着过度捕捞的问题，许多渔业资源都出现了衰退的趋向。由于产量达到自然条件所允许的限度，也由于人类对鱼品需求量的增加，导致鱼的价格呈上升趋势。这种状况使得渔民在有限的可捕资源上投入更多的捕捞努力量，造成了对渔业资源的巨大压力，增加了渔民之间的捕鱼冲突。为了既控制捕捞努力量，让有限的渔业资源获得合理的开发利用，又使不同区域的渔民享有合理的捕捞权利，就必须进行捕鱼权的分配。
捕鱼权的分配是通过渔业法规所规定的一系列制度来实现的。大多数国家通过渔业许可制度对不同种类的渔业核发不同的许可证，规定不同类型渔民的捕鱼权利和作业水域，起到了捕鱼权分配的作用。日本的渔业权制度通过对沿岸海域不同类型渔业的作业水域的划分来实现捕鱼权的分配。捕捞配额制度则是将总可捕量分配给从事捕捞作业的渔业生产者或渔船，达到捕鱼权分配的目的。此外，在一定的水域内，按不同的捕捞对象，对渔具、渔法分别规定一定的限制也是捕鱼权分配的一种方式。
4．维护渔业生产正常秩序
渔业所涉及的资源，尤其是海洋和大型内陆水域的渔业资源，有明显的共有性。因此，很容易产生在同一水域内作业的不同渔业之间，使用不同渔具的渔民之间，甚至不同渔业社区之间的矛盾和冲突。为了避免和减少这类冲突的发生，有关渔业法规专门进行了具体规定，起到了维持渔业生产正常秩序的作用。
总的来看，渔业法规主要是通过下述有关规定来实现维护渔业生产正常秩序的作用。
（1）通过捕捞许可证和有关规章制度，规定渔民的作业水域、作业期限和作业渔具的种类，避免使用不同渔具的渔民之间的冲突。
（2）通过作业水域的划分，制订渔业权制度或区域使用权制度，避免不同渔业之间的冲突。
（3）通过渔船相互避让的规则和措施，避免渔船航行与生产中的冲突。
5．保护渔业水域生态环境
渔业资源的生存和维持依赖于一定的水域生态环境，水域生态环境的质量直接影响到渔业资源的生死存亡及种群的增减兴衰。渔业法规规定了防止和控制水域生态环境破坏和污染的管理措施，
确保水生动植物赖以生存的生态环境。
渔业法规一般都包括一些条款，禁止一些对生态环境破坏严重的捕鱼方法。毒鱼或炸鱼等一些破坏性捕鱼方法，各国都在渔业法规中明令禁止。一些国家通过渔业法规对养殖渔业中使用的药物或化学投入物进行限制和管理，防止由此产生的水域环境污染；对养殖种类的引进和繁育进行控制，防止养殖种类对野生种类和生物多样性的危害。一些国家的渔业法规还规定，任何其他利用水域的活动，如勘探、
开发、航行、建造设施等都必须考虑到渔业水域的生态环境，采取必要的措施，保护渔业资源和水域生态环境。
6．维护国家渔业权益
法律代表着国家意志，渔业法规也不例外。各国渔业立法的基本目的也是为了维护本国的渔业利益，具体反映在渔业法规在如何维护国家渔业权益方面所起的作用。
渔业法规维护国家的渔业权益的作用，主要体现在以下两个方面。
（1）各国的渔业法规都强调了对国家管辖水域内的外国渔船及外国捕鱼活动的管辖。一般来说,外国渔船在领海、内水的捕鱼活动都是渔业法规明令禁止的。在专属经济区或专属渔区内的外国捕鱼活动管辖都有一套严格的批准许可制度及收费措施，并且往往附有大量的附加条件，以保证国家能够从外国捕鱼活动中获取最大利益。
（2）许多国家的渔业法规都鼓励或促进本国渔船从事远洋渔业生产。一些国家以渔业立法的形式，规定对从事远洋捕捞生产的本国渔船给予优惠或照顾条件，以促进本国渔民行使公海捕鱼权利和正确地按照国际海洋法的规定在他国专属经济区内从事捕捞可捕量的剩余部分。
7．保障渔业生产者的合法权益
保护渔业生产者的合法权益是制定渔业法规的基本目的之一。渔业法规在这方面所起的作用主要体现在以下两个方面：
（1）渔业法规对渔业资源的养护和合理利用所做出的规定代表着渔业生产者的长远利益和整体利益。
（2）渔业法规对于从事各种渔业活动的渔业生产者的权利和义务作了明确的规定，侵犯渔业生产者合法利益的行为将依法受到制裁。
8．保护人民身体健康
生长在受污染水域内的水生动植物，会将污染物质聚集在其体内，给水产品消费者带来健康上的威胁。一些人工养殖的水生动植物，若养殖过程中不当或过量使用对人体有害的药物或化学投入物，会对养殖水产品消费者的健康产生危害。水产品加工处理过程中，使用有害人体健康的加工处理方法或材料，或处理不当使水产品腐败变质，都会使消费者的健康受到威胁。
渔业法规在保护人民身体健康方面的作用表现在：保护渔业水域环境，防止水生动植物遭受严重污染，从而保护水产品消费者不受被污染的水产品的危害；控制养殖过程中药物或化学投入物的使用；控制和管理水产品的加工和处理，保障水产品的质量。
此外，少数水生动物自身带有毒素，也会给人民的身体健康带来危害。一些国家的渔业法规规定，渔获物必须由一些渔业专门机构进行检查和控制，起到了保护人民身体健康的作用。
二、渔业法规的特点
渔业是一种特殊的生产活动。作为以调整各种渔业活动和由此产生的各种关系为内容的渔业法规因此有一些特点，包括涉及公共渔业资源的渔业法规的特点，以及与其他法规相比较的特点。
1．涉及公共资源的渔业法规的特点
渔业以渔业资源为最基本的物质基础。大多数渔业，尤其是捕捞业利用的是江、河、湖泊和海洋中的公共渔业资源。这种公共的渔业资源，既不属于任何个人或者某个集体所有，又是人人都可以利用的。调整这种渔业的活动和关系的法规具有对公共资源利用的社会行动的特点。
首先，由于这种法规所涉及的是公共渔业资源，因此这种渔业立法活动所产生的社会效应会给一部分人或一些群体带来利益，而给另一部分人或另一些群体带来不利。渔业立法并不可能给所有人带来均等的利益，即使某项渔业立法的目的是为了消除某种不公正的现象，其所产生的效益也不可能均匀分布。例如，为了保护并合理利用渔业资源、控制捕捞能力、维护渔业生产秩序，许多国家的渔业法律、规章规定了渔业许可制度。通过实施渔业许可制度，改变了在自由入渔条件下对渔业资源的不合理利用的状况，促进了渔业生产的持续发展，保护了大部分渔业生产者的合法权益。但是，对于那些原先从事渔业，但被渔业许可制度排除出渔业的生产者来说，这一制度无疑给他们带来了某些不利。
其次，由于人们对某一水域的生物资源的开发利用而产生的生态环境的变化，会给某些生物带来益处，而给另一些生物带来危害，当人们进行某种立法以改善所重视的生物的生存环境时，往往会忽视了这种行动会给另外某些生物带来的危害后果。
再次，渔业立法活动给社会或生物带来的利弊很难被同时发现。尤其是某种立法需要经过一段相当长的时间才能显示出其利、弊时，人们对这种立法的效果的预测能力就大大降低了。
渔业法规的这些特点，使得渔业法规的立法决策过程复杂化了。从社会和环境的观点来看，每一项渔业立法都会带来一些矛盾。渔业立法所产生的实际效果往往是有利有弊，因此渔业立法需要从短期和长期两方面着眼，需要从技术上和社会问题上进行综合评估，以产生最佳的效果。
2．与其他法规相比较渔业法规的特点
作为渔业行业的特定法规，与其他法规相比较渔业法规的特点主要表现为以下几点：
（1）渔业法规所调整的范围十分广泛，需要据以调整的关系十分复杂渔业的生产场所涉及到海洋以及湖泊、河流、水库和池塘等内陆水域；渔业所利用的资源不仅有国家管辖水域内的资源，也有国家管辖范围外的资源；渔业的生产手段多种多样，不仅有大规模的工业捕鱼方式，也有小规模的以个体渔民为主的手工业捕鱼方式；渔业生产的内容不仅有以自然资源为主要对象的捕捞业，也有靠科学技术发展起来的水产养殖业和加工业；渔业的产品多种多样，有鲜品、半成品和制成品之分，并被广泛用于食品、医药、饲料等行业。渔业生产的这些特点，决定了渔业法规所调整的内容的广泛性，也决定了其所调整的关系的复杂性。
（2）渔业法规与科学技术关系密切渔业生产应用自然科学、工程技术、社会科学等多种学科的知识和各种技术手段，为此，渔业法规的建立必须以这些学科的科学技术成果为基础。例如，有关渔业水域环境管理的法规，必须建立在对水化学、物理学或水域地理学的研究基础上，加上对所涉及生物的生物学、生态学的详细研究。又如，有关渔业资源增、养殖的法规，必须以水产养殖科学为基础，也需要以增、养殖水域的生态研究为基础。
（3）渔业法规的制定受到自然生态规律的制约渔业法规涉及水域环境和水生生物资源，渔业法规的制定必须遵循这些水生生物资源生物学规律和水域生态环境规律。例如，渔业资源的繁殖、生长、死亡有其特定的生物学规律，渔业法规的制定只有遵循这些规律，才能起到保护渔业资源的生存和繁殖增长的作用。其次，水生生物资源的再生能力有一定的限度，渔业法规的制定应当尊重这一规律，将捕捞能力限制在渔业资源再生能力范围内，才可能避免渔业资源衰竭现象的出现。
（4）渔业法规的执行具有一定的艰巨性和复杂性这种艰巨性和复杂性主要来源于以下几个方面：首先，在过去的一个相当长的历史时期内，渔业资源作为一种公共财富，处于一种自由开发的状态，自由捕鱼长期被人们认为是一种基本权利。一些渔业法规改变了自由开发的状态，限制了人们自由捕鱼的权利。因此，在执行渔业法规的过程中，会遇到这样或那样的阻力。其次，水域是渔业资源的生存栖息场所，分属不同的行政区域，或分属不同的国家管辖，而有些渔业资源对象具有跨越不同区域的洄游性。因而渔业法规的执行往往会遇到不同区域的渔民之间的矛盾甚至不同国家间的利益矛盾。这无疑给渔业法规的执行带来一定的复杂性。第三，渔业生产的流动性很大，特别是海洋渔业生产，海域辽阔，工作环境恶劣，使渔业法规的执行具有相当的艰巨性。
三、渔业法规的一般原则
鉴于渔业法规所具有的上述特点，渔业立法和执法活动除了应遵循各个国家普遍的立法和执法原则外，还应根据渔业法规的特点，遵循一套渔业立法和执法特有的原则。
1．渔业立法必须在大范围内，从多方面进行综合考虑
渔业立法不仅要考虑到渔业生产、社会的需要，而且要考虑到渔业资源保护的需要；不仅要考虑到渔业生产，而且要考虑到渔获物的加工和水产品的销售；不仅要考虑渔业近期的利益，更重要的是要着眼于长远利益；不仅要站在政府的立场上，更要替广大渔民着想。
2．必须使大多数受制约的人们对渔业法律、规章的必要性取得共识
要使渔业法规发挥应有的作用，必须使那些受到渔业法规制约的人们，了解为什么需要渔业法规来调节渔业的各种活动和关系，渔业法规是如何起作用的；认识到渔业法规的执行代表了大多数渔民的根本利益。
3．渔业法规一经制定必须坚决执行
严格执法对涉及到公有资源的渔业法规尤为重要。由于涉及的是公有资源，少数人的违法行为就是对其他大多数人利益的侵犯，必须予以付之法律程序，否则将导致人们对渔业法规的作用和威慑力丧失信心。
4．渔业法规要易于执行
首先必须注重渔业法规条款的可执行性。某些条款在文字上看来颇具吸引力，但由于渔业的特殊情况，实际上可能完全行不通。第二，渔业法规的条款应当容易遵守，易于执行。一部法律，如果要花很大的代价才能收效的话，那么这部法律就是不成功的。此外，由于渔业资源具有变动性和不稳定性，渔业法规的一些细节或一些条款必须具有一定的灵活性。
5．渔业法规的执行需要各方的密切配合
如果渔业立法、执法行动所牵涉的政治权力机构不止一个，基本原则是密切配合；如果渔业法规涉及的种群洄游在不同行政区的管辖区域，则只有联合的执法行动才是有效的；如果渔业法规所涉及到的是多个国家共同开发利用的资源，为了使渔业法规行之有效，则需要有关国家之间的共同合作，必要时