浅析公权力
公权力是人类共同体（国家、社团、国际组织等）为生产、分配和提供“公共物品”（安全、秩序、公交、通讯等）而对共同体成员进行组织、指挥、管理，对共同体事务进行决策、立法和执行、实施决策、立法的权力。
公权力是为维护和增进公益而设的权力。它来源于私权力，是私权力实现的手段与保障。
公权力有利于保障个人权利的实现和促进社会的文明与进步；
另一方面，公权力也具有其内在局限和异化特质。
公权力分为广义及狭义两种。广义指的是公机关所拥有；片面决定改变相对机关或相对私人权利义务的力量；例如拥有许可执照或强制驱离的权力。除此，狭义公权力基本架构与广义相同，区分在于狭义公权力力量之行使针对于相对机关或相对私人不利益之时，也就是如果造成私人或相对机关负担侵害的公权力力量之行使，才称为狭义公权力。
公权力的相对为公权利；也就是公机关公权力之施与对象，在受力之时，得为自己主张一定利益的法律上之权利，称为公权利。此公权利如源于公权力行使造成之侵害时，则称为防御性公权利。
公权力受制约，百姓权利有保障
中国特色社会主义法律体系已经如期形成。为什么说法律体系形成过程中体现了“民主立法、科学立法”？法律体系的形成对于人民群众和社会生活将起到怎样的作用？针对这些问题，记者采访了中国社会科学院法学所所长李林。
民主立法中实现利益平衡
“民主立法通俗讲就是开门立法，让更多的群众、更多的利益群体、更多的公众通过民主方式参与到立法过程当中来。”李林说，在这里“人民意志的体现”不是一句空洞的、抽象的话语，而是在民主立法过程中人民的权利诉求和利益表达。但立法机关通过立法体现人民意志时，要充分考虑各方面的因素，努力平衡各种利益关系。
李林举例说，比如为人们所关注的个人所得税的起征点问题，从普通群众个体角度而言，希望起征点越高越好。但立法机关既要听取民众（纳税人）的意见，也要考虑国家建设和发展需要。如果起征点太高了，税收财政就可能得不到应有的支撑和保障，就可能影响国家财政积累和现代化建设。立法机关需要在政府与纳税人这两者的不同立场、不同利益诉求之间，寻求一个合理的平衡点。因此，人民群众积极参与民主立法过程，充分表达自己的意志主张和利益诉求，不仅是政治上当家做主的重要体现，也是经济上维护自己利益的重要途径，具有十分重要的意义。
李林说，民主立法就是要寻找一个大家能够相对接受的平衡点，在各种利益矛盾的焦点上“划杠杠”。回首法律体系形成过程，民主立法、开门立法的意义重大。公众通过民主立法的参与，更切身地直接感受和体验到作为国家主人的一种身份、地位和权利。虽然个人的意见不一定马上能够被立法机关直接采纳，但如果这种意见具有普遍性和代表性，经常反映，不断重复，积少成多，就有可能通过立法程序上升为一种国家意志，成为法律的意思表示。
李林介绍，上世纪90年代以后，民主立法、开门立法越来越普遍，特别是立法机关采取一系列的改革措施，让人民群众广泛参与立法。从2000年以后，立法机关开始“以开门立法为原则”，规定凡是可以民主立法、开门立法、公开立法的，应当尽可能向人民群众公开。
有法可依维护百姓权利
中国特色社会主义法律体系的形成过程，凸显了百姓“权利”。李林以行政法部门为例解释说，“曾有人认为，行政法是管老百姓的。这种看法不正确。行政法实质上是规范、制约行政权力的法律部门。我国的行政许可法、行政监察法、行政复议法、行政诉讼法等，都是对行政权力可能滥用的监督制约。”
李林说，目前关于食品卫生、安全生产等方面的法律，与每个公民的基本权利息息相关。像三聚氰胺、“毒奶粉”等问题危害人民身体健康，政府应当依据法律来处理相关责任人，并依据食品卫生法律规定，要求企业进行整改，规范企业行为，防止再次出现类似的问题。身心健康受到“问题食品”损害的公民，则可以根据法律要求相关企业予以赔偿。
李林认为，中国特色社会主义法律体系的形成至少有两层含义：一是，从国家角度看，我国从过去的无法可依，到目前整体上实现了有法可依，公权力受到法律体系的规范和制约。二是，对公民个人而言，老百姓的权利有了较为全面系统的法律保障。
这是社会文明进步的标志
“法治是社会文明进步的重要体现。法律体系的形成与人民的利益和权利密切相关。”李林说，法律体系的形成不仅是国家民主政治建设、法治建设的一个重要里程碑，也是中国社会文明进步的重要标志。“文明，这个产生于西方的概念与法治的进步紧密相联。要实现这种法治的文明进步，有法可依是前提。从公民权利角度讲，法律体系的形成实现了有法可依，就意味公民的人身权利、财产权利、政治权利、社会权利、文化权利等人权受到侵害时，就可以依据法律并拿起法律武器来维护自己的合法权益。”李林分析认为。中国特色社会主义法律体系的形成，是我国法制建设的一个重要的阶段性成果，是立法工作的一个重大发展和进步。但李林同时也表示，法律体系形成以后，继续加强立法工作、不断完善法律体系的任务还很艰巨，全面落实依法治国基本方略，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究将是一个长期的发展过程。
实现有法必依任重道远
庞大的法律体系建成后，对如何实现“有法必依、执法必严、违法必究”提出了更高要求。
全国政协委员、北京市检察院副检察长甄贞说，法律的生命力在于实施，下一步要加强各个层面的监督，切实保障宪法和法律的有效实施，维护法制的尊严与权威，在推进依法行政、公正司法、遵纪守法上多下功夫，让全体社会成员生活在公平公正有序和谐的法治社会中。
天津则立律师事务所律师朱锡军认为，作为我国社会主义法律体系组成部分的各具体法规中，仍存在不少滞后于经济社会发展水平的地方。今后相当长一个时期，立法的重点任务应转为对那些滞后的具体法规进行修订完善。
一些专家学者还建议，中国特色社会主义法律体系虽已形成，但国民的法治意识仍比较淡漠，因此在今后相当长一个时期内，要在社会主义法律实施中引导国民树立真正的法治意识，最终形成中国特色社会主义法治社会。
为什么要对政府的权力进行制约？
（1）必要性：从权力来说，对政府权力进行监督很有必要。
①我国是人民民主专政的社会主义国家，一切权力属于人民，人民是国家和社会的主人，权力是人民和法律赋予的，
②权力是把双刃剑。政府权力运用的好，可以指挥得法，令行禁止、造福人民。权力一旦被滥用，超越了法律的界限，就可能滋生腐败，贻害无穷。
③因此，为了防止权力的滥用，需要对权力进行制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益，人民有权对政府进行监督。
（2）重要性：从政府来说，接受监督有极其重要的意义。是坚持依法行政，做好工作的必要保证。
（1）提高效率：有利于提高行政水平和工作效率，减少和防止工作失误；
（2）防止腐败：有利于保证清正廉洁，防止滥用权力，以权谋私、权钱交易等腐败行为；
（3）正确决策：有利于保证更好的合民意、集民智、聚民心，作出正确的决策；
（4）权威政府：有利于保证真正做到权为民用，造福于民，对人民负责，为人民服务，建立一个具有权威和公信力的政府。
三、我国社会中公权力与私权利关系的现状分析
我国两千多年的封建社会重公权而轻私权的传统，使得私权长期以来没有生长、发展的空间。“在中国历史上，国家—社会模式一直是强国家—弱社会形态。在中国传统权力体系中不存在社会独立于国家之外，并获得不受国家干预的自主权利的观念和理论。封建国家依靠家国一体化的宗法制度，将国家与社会进行整合，形成了国家与社会的一体化，通过公权力对私权利的吞并实现了国家对社会的同化，并塑造了顽固的权力本位的民族心理。正如李约瑟所说:“中国的政治和伦理的成熟水平远远超过其他制度的发展程度。……个人被鼓励去依附各种首要集团。并且，如果说有一种启蒙性质的伦理法规强调个人对其同伴的职责，那么它同时也禁止对于天赋人权的各种要求。在过去的两千年里，这些状况几乎没有发生变化。"新中国成立后长期实行的计划经济体制又一度将国家权力推向极致。在以行政管理手段为特征的计划经济体制下，各级行政机关代替企业做出日常经济活动的微观决策，直接管理企业的产供销活动。
由于实行计划经济管理体制，个人利益被抽象于国家利益之中。由国家作为各方利益的总代表，来进行直接的调度和安排。国家对社会生活的干预在社会主义国家达到了一个顶峰，干预的触角伸人文化领域、经济领域、体育领域乃至家庭领域。这种干预极大地限制了私人权利的领域。
改革开放以来，我国由计划经济逐渐转向市场经济，并且为了适应经济发展的需要，实行政企分家、还权于民，使得市民社会逐步与政治国家相分离。与此同时，为了规范市民社会生活，颁布了以《民法通则》为龙头的一系列民事法律、法规，如《合同法》、《担保法》、《公司法》、《票据法》、《信托法》等，这些法律、法规划定了市民社会的生活领域，为市民享有私权利提供了法律依据，从此在我国形成了公法与私法、公权力与私权利划分的基本格局。然而，由于我国受历史传统的影响太深，加之我国的市场经济是直接由计划经济脱胎而来的，是通过自上而下的改革建立起来的，因此在市民社会生活领域仍然残存着大量的公权力，使得弱小的私权利时时受到强大的公权力的威胁，结果导致公权力的发达与私权利的萎缩并存，公权力对私权利的践踏与私权利对公权力的依附并存，民众对公权力的膜拜与对私权利的漠视并存。公权力对私权利的侵害与践踏不仅导致了私权利的消隐，也造成了公权力本身的异化与蜕变，具体表现在以下几个方面:
(一)公权力的扩张与对私权利的戏踏。
公权力内生的扩张性需要私权利相应的力量予以抗衡，但是我国市民社会的缺失使得政治国家的力量与市民社会的力量严重失衡，从而不能实现私权利与公权力的平衡发展。由于“市民社会横向整合个体关系，纵向阻隔国家对个体自由的侵犯，缺少了市民社会这个有效隔离带，个人无时无刻不生活在国家的阴影下。“权力总是趋向于无限地扩张，而权力扩
张的最大受害者是人权”。诸如警察擅闯民屋查处、政府部门非法强制拆迁、计划生育部门违规罚没超生者的财产等，在我国时有发生。
(二)公权力的怠用与对私权利的漠视。
公权力的存在基础与合理性在于保障私权利的规范、安全行使。当私权利出现危机，可能或正在受到侵害，公权力应当进行积极的救助，否则必将导致私权利的受损。“权力行为的目的不在于权力主体的利益，而在于公共利益，弃权必使公共利益受损，有违设权力的初衷，所以权力不可放弃”但是，一些掌握公权力的部门因涉及上级或自身利益等原因，怠用甚至放弃手中的公共权力，从而导致公民私权利得不到保护的现象在我国屡见不鲜。
(三)公权力的异化与私权利的姜缩。
尽管公权力具有公共性质，这种性质决定了它的公共性能，决定了其运作与公共秩序、公共利益相关联。但权力“具有可交换性，权力可以脱离权力主体、客体而发生异化，以至于发生权力商品化现象。权力的商品化必然导致其公共性的异化，进而直接侵害私权利的实现。从我国目前的现状来看，立法腐败、行政腐败、司法腐败所致的各种公权力异化现象十分严重。具体表现在，立法上对优势集团利益的特别照应导致权利分配源头上的不公;行政领域对影响甚至危及人民生活的违法行为由于利益或人情的驱使而放任或纵容;政府部门在行政管理工作中，控制指标、配额、审批和许可，牟取万方数据私利和部门利益，对公共权威和公共资源进行滥用;司法权行使中的偏向和不公，法官为利益或人情所驱使介人经济纠纷，运用权力保护一方，打压一方等等。公权力公共性能的弱化成为普遍现象，而这种公权力公共性能的减弱或丧失直接或间接地导致对公民私权利的侵害。同时，由于公权力全面渗人私人领域，影响私权生活的各种规则与运转秩序，导致了市民社会运行规则的扭曲和私权利观念的弱化，私权利通过对公权力的依附才能实现的现实又进一步为公权力的过度扩张创造了条件。公权力的异化—私权利的萎缩与依附—公权力的扩张，权力(利)的不平衡造就的恶性循环侵蚀着社会的和谐。
公权力的制约与监督思考
有权力就会有腐败，不受监督制约的权力必然产生腐败，这既是权力现象存在的一种可能，又是为实践证明的权力现象在人类社会中存在的一种现实。党的十六大提出，“建立结构合理、配置科学、程序严格、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。为此，要进一步加强对公权力的监督。
（一）从立法上对权力进行限制、细化。公权力来源于法律授权，要对公权力的进行有效的监督和制约，关键要在原头上进行限制、细化，起码要包括：（1）立法明示。法律要以明确的规范，确立各权力主体的职责和范围，即权力法定原则。细化各权力机关部门、岗位的职责，并通过法规的形式予以明确。任何公权力的行使和运行，都要有法律、法规上的依据，没有法律依据的公权力行为，都不得视为有法律效力的行为。公权力的职能和权限范围的确定，是对公权力限制的前提，也是判断其权力行为合法性的标准。（2）立法要以明确的语言，对权力行使规定一些限制性条款，仅有授权，而没有限制性条款，权力主体就会任意扩大权力的自由裁量范围，因而可能导致权力滥用和越权行为的发生。（3）立法要减少权力真空、权力漏洞，因为权力真空、权力漏洞的存在，会给权力滥用、扩张、越权造成可乘之机，也缺乏制裁依据。（4）要以立法的方式对权力行使行为规定法律责任条款，尤其是对滥用权力、越权、扩权等行为，要有明确承担责任的规定，使权力行使者预先可以预见自己的行为后果。（5）立法要突出特殊公权力主体义务的履行，即市（地）以上领导家庭财产（配偶、子女）申报公示义务、年度向上级和人大务报告义务，以及由法律授予监督部门调查核
实的权力。
（二）根据立法授权实施权力配置上的控制。立法授权解决了各级权力机构设立、职能的法律效力。但是，各级机关内部的机构设置、工作分工、权力分配，其科学性、严谨性、协调性是强化公权力监督非常重要的环节，切实保证不授予不应有的权力、授予的权力与管理的事务相适应。它在制约上至少要起到这样几个作用：（1）是不是要设置这样一项权力部门，根据承担的任务内容，当一项权力根本没有必要设置或者其它部门可以合并兼顾的，在控制方式上就根本不设置它，减少权力主体、即减少了权力扩张发生的几率。（2）是不是需要对一个部门授予一项或多项权力，当一项或多项权力根据需要应当存在时，要明确授权多大的范围、行使的目的界限，但该部门是否能够可以严格控制的，否则不能或有限制地授予该部门权力。（3）当多个部门同时行使同一项权力的时候，规定采取既定的程序性规定协调解决，避免权力相互冲突和贻害权力相对方的利益。（4）明确和细化权力主体的自由裁量权。法律授予各类机关在一定的权限范围内，自由裁量和处理有关事务，这是一个不争的法律事实。正是这种自由裁量权，导致权力相对方为得到有利于自己的处理结果，找关系、走后门；同时，还是由于自由裁量权可以自由处分，最容易被权力主体扩张和滥用。因此，要加强对公权力的制约和监督，关键问题是解决好自由裁量权的制约监督。必须明确各级、各部门以及具体工作岗位自由裁量权的范围和幅度，防止权力的扩张；细化一定范围和幅度内自由裁量权的档次，最低权、一般权、次高权、最高权，并且明确与权力档次相适应的具体事实标准，这样才能防止权力主体的滥用自由裁量权。
（三）弱化公权力对社会资源的控制力，改变权力过分集中的现状。权力来自社会资源、支配控制社会资源，支配控制的资源越多、其权力越大，也就会出现由于权力行使不当给国家造成的损失就越大事故。根据党的十六大精神，目前应该亟需进行的几项工作：（1）建立一个科学的、透明的决策机制。要着力解决权力主体应该干什么，凡是市场经济这只无形的手不能解决的问题，公权力这只手就应该去管，抓法律法规、政策制度的制定，抓社会保障机制的建立健全，抓环境保护等社会公益性事务的规划立项，抓上述工作的监督、引导、落实、规范；又要解决权力主体不应该干什么，凡是市场经济这只无形的手能够管理的，公权力这只有形的手就不应该去管，杜绝公权力过大、过分集中。（2）弱化权力主体在社会资源上的支配权，严格遵循社会主义市场经济和各要素市场的自身规律行使权力。社会资源对权力具有支撑性，抑制了对资源的支配就可能制约权力的滥用。各资源要素市场的总是由需求与共给来决定它数量、价格和流动方向，公权力主体只能适应规律的要求，从宏观上为它们的发展创造良好的外部条件，即便在微观上对某些社会资源进行优化、整合、使用，必须有权力机关依程序审议决定，通过公示后的竞争、竞标和统一采购，并经过有关的监察机构事后严格监控。（3）精简机构、压缩人员、减少开支、提高效率，实现公权力效率最大化和成本最小化的目标。因为在一个单位、一个部门的工作总量基本恒定，机构多、人员多，人们要表现自己存在的价值，工作少就会想办法制造工作，由原来的一个权力派生出若干个权力来。
（四）加强权力主体的精英化建设。权力主体通常被理解是组织，即各类机关，但机关实际上是一个结构形式，充填这个机构行使的实际上是人--机关公务人员、参照公务员管理的人大机关、审判机关、检察机关和其他机关人员，因而在本质上，这些人才是真正的权力主体的组成要素。加强对公权力的监督制约，就是要强化对这些人的监督制约。内容包括：（1）抬高人员进入门槛，改革遴选方法，实现公权力主体的精英化。因为，权力主体的组成部分--每个个体的文化修养、才能、品质、气质、需要、体格、信仰、心理等，影响权力的运行方向和要实现的效果。改变国家公务员、参照公务员管理人员直接从大学生中挑选的方法，实行上级机关的公务人员从下级优秀人员中竞争选拔，保证各类机关人员的政治素质和业务素质。（2）明确代表权力主体行使权力的责任及责任后果，这种后果要与其他各种物
质利益和政治利益相联系。（3）对权力行使的情况，建立一个科学的、规范的评估机制，定期对权力行使的情况评估，评估结果作为淘汰、留用、晋升重要标准。（4）行使权力的人员有权力扩张、滥用和过错的，应该追究责任。责任追究应该与原行政主体分离，防止行政主体作自己案件的法官。
（五）建立宪法审查制度。宪法是根本大法，是一切公权力形式的最高依据。当任一公权力主体在进行决策、行使职权等行为时，除了依其法定职权外，还要看其决策和行为是否同宪法条款发生冲突，这是宪政意识在权力行为中直接的体现。有些公权力，其权力行为可能符合法律授权，有法律上授权依据和范围，但其行为内容可能同宪法条款发生冲突，因而作出一些同宪法条款、内容、精神现背离的决策或行为。这些抽象的和具体的行政行为，都应该一并纳入司法校正的范围。至于是由宪法法院还是行政法院受理，又是另外一个研究的课题。