对三权分立的审视及其对中国行政监督的启示
对三权分立的审视及其对中国行政监督的启示
西方国家的三权分立原则是伴随着资产阶级限制君权而确立的，历经上百年的发展已日臻完善。它通过权利和权力之间的平衡和制约，是执政党和政府处于监控之下，从而实现对各项权力的有效控制和监督，在一定程度上杜绝了权力的滥用和异化，起到了预防腐败的作用。西方的三权分立原则是西方一些国家政治制度的重要组成部分，是维系国家机器正常运转的必不可少的条件。而行政是国家意志的执行，监督就是行政之外的一种权利制衡。改革开放以来，我国逐步与传统僵化的行政集权体制告别，行政体制日趋良性和完善，但是在现有框架范围内，一些延续下来的旧的消极腐败现象仍然没有得到有效的遏制。“他山之石可以攻玉”，分析和透视西方的三权分立原则，对于完善和改革我国现有行政监督体制有着重要的意义。
一、西方的三权分立原则
权力制衡思想由来已久，但是现代意义上的权力制衡尤其是三权分立思想的成熟始于资产阶级启蒙运动时期。其代表性的理论家有英国的洛克、法国的孟德斯鸠，他们是提出了现代意义上的以权力制约权力的伟大思想家。
1、三权分立的含义和内容
三权分立在现代社会是西方国家普遍采用的政治原则，其基本含义是指“立法权、司法权和行政权”的分立与制衡。具体是指立法、行政、司法这三种权力分别由三个平行的国家机构来行使，并且这三者之间互相制衡一起到平衡权利的作用。三权分立的根本前提是基于人性恶的假设，认为人性并非善，乃恶。因此，站我权力的人必须受到相关制约，以达到防止个人专断的作用，维护公民自由。
三权分立主要包括以下两方面的内容：
第一、权力分立。是指国家权力应有三个机构分别独立行使，而且都要对宪法负责，彼此之间不具有完全的隶属关系。孟德斯鸠在《论法的精神》当中指出：“国家的权力分为立法、司法、行政三个部分，分别由议会、法院和政府行使”，并强调三者之间要互相制约、维持平衡。在孟德斯鸠看来“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们以至于到界限的地方方休止”①。
第二、权力的制衡。指的是三种国家权力不仅互不隶属，而且三者之间还存在一定的交叉，有一定的浑河，以此来达到制衡的目的。例如，美国是运用三权分立最为成功的国家，总统不仅掌握行政大权，而且还拥有立法否定权，即通过总统介入立法权来保证达到制衡议会的目的。因此，纯粹的三权分立是不存在的，权力之间的适当混合反而更有助于权力之间的分离和制衡。
2、三权分立的实质
虽然启蒙思想家们一再强调权力之间的分立和制衡有利于防范个人独裁和专断，但是实质上它依然服务于整个资产阶级的统治。三种权力之间的分立只不过是资产阶级内部实现了分工而已，对于推翻封建君主专政起到了重要作用。此
外，我们也应该看到权力的分立和制衡在现实生活运用中不仅有时效率低下，而且往往还造成了资源的浪费和政府工作效能的降低。但是这并不是说三权分立没有任何优点。
3、三权分立原则的优点
第一、三权分立原则是以国家宪法为其存在基础。西方的三权分立制度不仅有完备的法制作为其存在的保障，而且国家宪法也为其提供了生存的基础。如美国宪法规定了国会对总统的制约，国会有权批准总统对外缔结条约，有权弹劾总统。尼克松的水门事件就是一个很典型的事例。
第二、三种权力以独立的人格存在。戴维·伊斯顿指出：权力具有对稀缺资源进行权威性分配的功能，但是现实生活中以公共目标设置的公共权力却成为了一些公职人员谋取私利的基本手段。于是孟德斯鸠的“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”成为了一种必要。如何形成对权力的有效监督？托马斯·杰斐逊认为：“仅仅中央政府权力的内部分权制衡，仍无法杜绝中央政府垄断权力以致滥用权力”②。那么无非是存在一种与之相对等并保持自己独立性的权力了。立法、司法、行政权力之间不存在任何隶属关系，反之，监督主体依附于行政部门，监督主体的独立性也就丧失了，意味着监督权力受到了牵制，致使监督失效。
第三、三权分立的直接对象便是最高领导人。三权分立存在的一个事实并是为了实现司法权、立法权对行政权的良好制衡和监督。因为在现实社会中，行政机构的权力是最为广泛的，而且行政长官最容易由于权力运用的外化形成腐败、独裁和专制；另外，行政机构掌握着财政、人事等各个方面的资源，并且行政权往往在处置一些事件中具有较大的弹性空间。因此，人类面临着这样的抉择，“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但是也是危险的”③。由此可见，如果立法权、司法权不能对行政权乃至最高领导人形成有效地制衡和监督，那么现代意义上的民主也将不复存在了。
二、中国行政监督存在的漏洞
目前我国的行政监督主要有内部监督和外部监督。内部监督主要是指行政官内部自上而下、自下而上以及同级部门之间的监督。外部监督主要有：政党监督、人民监督、舆论监督等等。中国的监督机制虽然在改革开放以来已日趋完善和健全，但是我们也不得不承认，当前中国行政监督还是缺乏应有的有效性，具体表现在以下几个方面：
1、行政法律法规不健全、不完善，并且立法滞后。
行政监督的存在必须是以法律为依据的，这也是现代民主社会中行政监督的一个重要手段。虽然我国现在有了《行政诉讼法》、《行政监察法》等，但是在有些领域立法还是相对滞后或者缺乏相应的法律法规。而且，行政监督立法出现了“法律如果得不到实施，就等于没有法律”的局面，及行政监督的立法缺乏可操作性。
2、行政监督主体自身存在不足。
其一、行政监督主体多元化，但是监督主体之间分工不明确，责任意识缺乏，导致了监督缺乏合力。我国行政监督主体之所以不能充分发挥其效能、形成合力，主要是由于行政监督主体之间的责任不够明确，分工不够合理，致使一些容易监
管的地方往往多头插手，在一些难落实的地方，往往互相推诿、扯皮，形成行政监督的真空地带，大大浪费了行政监督的资源以及助推了权力腐败的发生和滋长。
其二、行政监督主体缺乏相应的独立人格。行政监督体现着权力的制约，为了使行政监督起到效果，作用发挥到位，就必须是行政监督主体不受监督对象的束缚而保持独立。在我国，行政监督部门在人员的任命、财政开支等各个方面均有行政机关提供，使得监督部门对行政监督部门存在着依附关系，那么行政监督部门也就失去了其独立性。
3、我国立法机关的监督作用亟待提高。
我国是个典型的“议行合一”的国家，权力机关的监督是最具有权威性的，然而在实际生活中，我国的人民大表大会在许多方面的作用还没有发挥出来，并且其权力的运用和行使往往是表面性的和形式性的。另外，我国的人民代表往往是从行政机关中选举出来的，中国的权力机关对行政机关的监督也就会产生“自己监督自己的尴尬局面”。
4、行政监督范围狭小。
行政监督的目的在于规范行政权力的行使，使行政权力不被异化或者作为政治寻租的工具。因此，行政监督对行政腐败是一个预防的关系，而中国行政监督却往往本末倒置，监督的着眼点往往在于对行政权力的无用或滥用的惩罚上，即事后监督，忽略了事前监督和事中监督，造成了行政监督不够全面，影响了监督有效性的发挥。
三、三权分立原则对我国行政监督的启示
西方国家通过权力制衡来达到对行政权力的有效的制约和监督，在此基础上形成的监督制度和先进的监督方式，有很多值得我们借鉴，给我们很多启示。
1、加强立法，健全行政监督法律法规。
在法治的社会里，健全的法律法规才能使社会的一切活动都在其规范的范围之中，否则，法治是不全面的。行政监督也是只有拥有健全的行政监督法律法规，将行政监督体系内的主体、客体、监督程序等作明确而充分的规范，才能使行政监督有章可寻，按程办事，才能使行政监督在行政权力所能达到的地方都有行政监督的监督，同时，健全的行政监督法律法规本身还必须具有可操作性，因为行政监督就是一个实践的过程。因此，健全行政法律法规成为当前我国完善行政监督机制以提高行政监督有效性的一个基本途径。
2、整合监督的多元主体，明确各监督主体的责任。
我国的行政监督主体多，这有利于全方位、多方面地展开对行政权力的监督。但多不等于就有效，它还需要对监督主体进行整合，明确各监督主体的责任，划清各监督主体之间的职责，实行监督的责任制。并且保障职监督机构的独立性。世界各国行政监督的实践表明：行政监督机构只有保持其独立性才能使行政监督具有有效性，而要保持行政监督机构的独立性就必须使行政监督机构本身在人、财、物上脱离行政部门，在关系上确立一种平等的地位。在我国也需要在一定程
度上确立行政监督机构的独立性，让其自成体系，提高其地位并使其不受行政部门的干预。
3、加强人大的监督职权。
由于我国是“议行合一”的国家，人代会具有着重要的监督权，而我国现有的人代会的监督权并没有得到充分的发挥，所以我国必须加紧健全我国的人民代表大会制度，特别是健全人大的监督系统，使其监督具有实质意义。
4、明确行政监督的目标性。
为了确保行政权力在被使用的过程中不被误用或滥用，就需要相应的监督机制对其进行预防。改变长期以来重在对行政权力被误用或滥用后的惩罚上，把监督的侧重点转移到对行政权力使用的起点上来，为此就需要制定法律法规来规范行政权力在起点上的运用，确立以预防为主的行政监督工作的根本目标，摆脱长期以来在行政监督过程中始终处于被动的不利局面。当然，将行政监督的侧重点转移到对行政权力的误用或滥用的预防上，并不等于忽略了对滥用或误用行政权力的惩罚，而应是不迷信于惩罚的威慑作用，应以预防为主。
参考文献：①【法】孟德斯鸠.《论法的精神》〔M〕.
②【美】托马斯·杰斐逊.《杰斐逊集》.三联书店.1993年
③【美】詹姆斯·M·伯恩斯坦.《美国式的民主》﹝M﹞.谭君久等译.中国社会科学出版社.1993.p189
④《与人大代表谈西方议会制度》.人民出版社.2004年8月