论中国特色检察一体化及其实现方式

论中国特色检察一体化及其实现方式

卢均晓杨智铭[内容摘要] 检察一体化是世界三大法系国家均确立的一项检察组织原则，有两层基本含义：对外是指检察独立，即检察机关依法独立行使检察权，不受法定机关、事项及程序以外的干涉;对内是指业务一体，即检察机关上命下从，作为命运共同体统一行使检察权。我国是社会主义法系的主要代表国家，我国的检察制度与大陆法系、英美法系国家存在不同程度的差异，我国的检察一体化因而具有鲜明的中国特色。检察权的定位是检察一体化的理论基础和逻辑前提，本文以比较法的视角，对我国检察权的性质进行了界定，并在此基础上论述了中国特色检察一体化的科学内涵及其实现方式。

[关键词] 检察权法律监督检察独立检察一体化

检察一体化是世界三大法系国家均确立的一项检察组织原则，有两层基本含义：对外是指检察独立，即检察机关依法独立行使检察权，不受法定机关、事项及程序以外的干涉;对内是指业务一体，即检察机关上命下从，作为命运共同体统一行使检察权。我国是社会主义法系的主要代表，我国的检察制度与大陆法系、英美法系国家存在不同程度的差异，我国的检察一体化因而具有鲜明的中国特色。研究我国的检察制度必须站在本土化的基点，借鉴国外的检察制度亦必须考虑与本土宪政结构和法律文化的兼容与整合。由于检察权的定位问题是检察理论研究的根本问题，是检察一体化的理论基础和逻辑前提，本文首先对我国检察权的性质进行界定，并在此基础上，论述中国特色检察一体化的科学内涵及其实现方式。

一、比较法视角中的中国特色检察权

半个多世纪前，新中国的建立推翻了中华民国的五权分立和六法体系，效仿苏联模式构建起社会主义政治制度和法律体系，人民检察院应运而生。作为一个法律事实，我国检察机关定位于国家的法律监督机关，检察权定位于司法权;作为一个法学问题，检察权与检察机关的性质之争却一刻也未曾停歇。

(一)检察权性质之争

当前，学界对检察权的性质主要有司法权、行政权、双重属性和独立的法律监督权四种观点。

1、检察权是司法权，检察机关是司法机关。该观点认为，检察机关参加诉讼活动，在办案中采取措施，做出决定，是对个案具体事实适用法律的活动，符合司法权的特征。此说为当前通说。

2、检察权是行政权，检察机关是行政机关。这一观点又可分为温和派和激进派。①温和派从宏观上看待检察权，他们认为检察官与检察机关都是上命下从，检察权不具有司法权应有的被动性、专属性、独立性、中立性和终结性。②激进派从微观上看待检察权，他们认为我国的检察权是侦查权、批捕权、公诉权和法律监督权的简单相加;主张取消检察机关，将职务犯罪侦查权交由行政监察部门行使，或者设立类似廉政公署的专门机构行使;将批捕权交由法院行使，建立庭前司法审查程序，由预审法官决定羁押逮捕;将公诉权交由行政机关中的公诉机构行使;将法律监督权交由权力机关行使，以实现控辩双方的“平等武装”，构建“等腰三角形”式的刑事诉讼结构。

3、检察权具有司法权与行政权的双重属性。认为检察机关的上下领导关系，突出体现了检察权的行政性，尤其是具有主动性的侦查行为，具有明显的行政权性质。另一方面，检察官的公诉活动以适用法律为目的，同时检察机关和检察官的活动具有一定的独立性，在这种意义上检察权具有司法权特性。龙宗智教授进一步指出，我国检察权具有司法权与行政权的双重属性，在法制上将检察权定位为司法权，检察机关定位为司法机关，检察官定位为司法官为宜。

4、检察权既非司法权又非行政权，是独立的法律监督权，检察机关就是法律监督机关。这实际上是第三种观点引申出的另一种结论。我国的政体是人民代表大会制度，全国人民代表大会是国家的权力机关，行使国家立法权，并

将行政权、司法权与法律监督权分别赋予人民政府、法院和检察院行使。检察机关是国家的法律监督机关，其享有的权力统称为检察权或法律监督权，是国家为确保法律能够统一正确实施而赋予检察机关的一项独立而专门的权力。侦查权、公诉权和诉讼监督权作为检察权的具体表现形式和实现手段统一和依附于检察权，从而检察权在不同的情况下呈现出司法权或行政权的某些特征。

笔者同意第四种观点。这一观点许多学者在宪政制度、权力制约、控制论等角度都有过精辟的论述，在此笔者试从比较法的角度，对该观点的科学性进行论证。

(二)三大法系的检察制度之比较

当今世界主要有大陆法系、英美法系和社会主义法系三大法系。由于经济基础、政治制度和历史传统等原因，不同法系国家甚至同一法系国家在检察制度方面存在很大差异。正如我国台湾地区检察官朱朝亮先生讲的那样：“按检察官之定位，有定位为行政机关代理人者，如法国法制，有定位为行政机关辩护人者，如美国法制，有定位为公益代表人(或公益辩护人)者，如日本法制。”

1、大陆法系的检察制度。12世纪的法国，地方领主权力很大，国王的权力受到限制，为加强中央集权，维护国家法律的统一，国王便设立代理人，代理国王处理私人事务，并承担监督王国法律在领主土地上实施的职责。 14世纪，法国将原先的国王诉讼代理人改称为检察官，普遍设于各级法院，一方面以国家公诉人的身份对罪犯进行侦查和起诉，参与法院的审讯，另一方面代表国王对地方行政当局进行监督，成为国王在地方的耳目。这被认为是大陆法系检察官制度的起源。目前，大陆法系国家大多把检察机关界定为行政机关，但检察机关并非纯粹的公诉机关，在一定程度上承担法律监督和保证国家法律统一实施的职能。法国检察机关一方面在刑事诉讼中行使侦查、起诉、支持公诉和指挥刑事裁判的执行等职能，另一方面还对司法救助制度的运营、户籍官员、私立教育机构、新闻杂志等定期刊物进行审查监督。德国检察官在法庭审理阶段，充任国家公诉人，同时监督审判程序是否合法，并且对判决的合法性负有监督职责。葡萄牙检察机关还对常规法律的合宪性进行监督。因此，大陆法系检察官享有近似于法官的身份、经济和

特权保障，被称作“站着的法官”和“法律守护人”，在法庭上检察官既是公诉人又是法律监督者，法、德、日等国检察官均可对法院的某些错误判决提出上诉(或称为“抗告”)。

2、英美法系的检察制度。英美法系的检察制度主要起源于15世纪的英国。1461年英王将担任王室法律顾问的国王律师改名为英国检察长，1515年设副检察长，逐步形成了英国的检察制度。英国是典型的联邦制和判例法国家，法律被称为“大法官的脚”主要由法官遵循和创设，具有造法功能的法官在英美法系具有极高的社会地位，法官在司法上的至上权威不能容忍更上位的监督者。同时，英美国家各成员亦拥有自己的法律体系，寻求整个国家的法制统一既无可能亦无必要，因此法律监督理念在英美法系国家不可能产生。

3、社会主义法系的检察制度。社会主义法系的检察制度起源于苏联，其理论基础主要来源于列宁的社会主义检察制度理论。列宁检察制度的理论架构至少应包含以下三层含义：①社会主义国家的法制应当是统一的。“法制不能有卡卢加省的法制，喀山省的法制，而应当是全俄统一的法制，甚至是全苏维埃共和国联邦统一的法制。” ②检察机关的职权就是法律监督，具有专门性和程序性。“检察长的职责是使任何地方政权机关的任何决定都不同法律抵触，所以检察长有义务仅仅从这一观点出发，对一切不合法律的决定提出异议，但检察长无权停止决定的执行。” ③检察权应当统一独立行使，不受地方干涉。“检察机关以法律监督为专职专责，不执行任何行政职能，受中央垂直领导，行使中央检察权。” “检察长的唯一职权和必须做的事情只有一件：监视整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响。”

由此我们至少可以得出以下四个结论：

1、大陆法系和社会主义法系国家检察机关天生具有法律监督的职能。中央集权和成文法国家一般要求国家法律在全国的统一正确实施，法官只能严格适用成文法，不能超越和创制法律，必须有一个机关承担起法律监督的责任，以维护国家法律的统一正确实施，因而大陆法系和社会主义法系的检察机关自产生之日起就具有公诉人与法律监督者的

双重身份，享有近似于法官的身份、经济和特权保障。英美法系国家检察机关职责范围稍小，因而将其界定为“诉讼机关”似乎更为妥当;而大陆法系国家检察机关的职能更加广泛，将其界定为“法律监督机关”较为合适。

2、权力划分是影响检察机关准确定位的决定因素。大陆法系和英美法系将“三权分立”作为一种先验的前提，因而检察机关只能定位于行政或司法机关;而社会主义法系在权力划分上更为开阔，因而在最高权力之下，形成了立法、行政、司法、检察“四权分立”的格局。检察机关是国家的法律监督机关的科学定位，使我国检察机关摆脱了“半人半马兽” 的尴尬境地。遗憾的是，具有行政权与司法权双重属性、本应独立于行政权与司法权之外的检察权却没有得到相应的认可，不幸沦为“半人半马兽”，成了众矢之的。

3、社会主义法系检察机关的法律地位高于英美法系和大陆法系检察机关。①英美法系和大陆法系的检察机关定位于行政机关，大多隶属于司法行政机关，也有设置于法院之中，与立法、行政、司法机关不在同一权力层面。我国检察机关作为国家的法律监督机关，由国家权力机关产生并对其负责，同审判机关、行政机关平行设置，互不隶属。②英美法系和大陆法系检察机关基本职能是追诉刑事犯罪，即便具有一定监督职能，也只是对侦查、执行以及司法审判的具体活动进行监督。社会主义法系检察机关则是专门的法律监督机关，法律监督是其基本职能，且监督范围广泛，公诉只是法律监督的手段和组成部分。

4、刑事诉讼模式是检察机关定位的具体表现。由于大陆法系和社会主义法系检察机关具有双重身份，他们在不同程度上承担法律监督的职责，因而在诉讼模式上更倾向于职权主义，检察官要遵守客观中立的原则，要对判决的公正性进行监督，而不是单纯的指控被告人。英美法系的检察官被视为控方当事人，他们可以在庭前与辩方进行辩诉交易，对公诉权进行较大的裁量和处分，在庭上则只承担提出并证明犯罪事实的任务，这便构成了“当事人主义”或“等腰三角形”的诉讼模式。

(三)中国特色检察制度的渊源及其启示

有学者认为，我国检察制度是根据人民民主专政的理论和列宁社会主义检察制度的思想，在继承新民主主义革命时期根据地和解放区的检察工作的优良传统，发扬中国古代政治法律制度特别是御史制度的精华，吸收国外特别是苏联社会主义检察制度建设的经验的基础上，结合中国实际情况而建立的。笔者认为，这一观点比较全面，但不无可资商榷与补充之处：

1、我国古代御史制度虽然与现代检察制度有一定相似之处，却无必然联系。古代御史承担检举犯罪、督察百官、审判犯罪和部分行政职权，与现代检察制度有一定相似之处，但御史制度的发展演变在清末被迫中止和断裂。清末仿日本在各级审判厅附设检事局，将现代检察制度引入中国，可见我国的检察制度完全是“舶来品”，而非本土资源的自然演变。但我国古代将御史监督权作为一项重要的国家权力;御史直接向最高统治者负责，不受地方干涉;御史享有较高地位、较大权力和特殊保护等做法，在当前仍颇有借鉴意义。

2、苏联的社会主义检察制度应当是我国检察制度最主要、最直接的渊源。新中国从开始建立检察制度的时候起，在宏观上把列宁关于法律监督的理论作为指导思想，在微观上结合了我国的实际。彭真同志指出：“列宁在十月革命后，曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一。我们的检察院组织法运用列宁的这一指导思想。” 苏联解体后，我国成为社会主义法系的主要代表国家，我国的检察制度以其鲜明的社会主义特征，在世界各国检察制度中独树一帜。

3、90年代以来西风东渐，我国的检察制度受到国外特别是英美法系国家检察制度的一些影响。突出表现在诉讼模式的改革上：1979年《刑事诉讼法》为基础建构的刑事诉讼模式，具有典型的职权主义诉讼模式特征;1996年刑事诉讼法的修订，引进、吸收了诸多当事人主义刑事诉讼模式的内容，形成了“混合型”诉讼模式，在实践中有向当事人主义发展的趋势。笔者认为，纯粹“当事人主义”和“等腰三角形”诉讼模式建立在英美法系国家法制基础上，与我国法律制度并不兼容。首先，我国是成文法国家，法官必须严格遵循法律而不能创设法律，因此法律监督成为必要和可能;其次，检察机关的法律监督是程序意义上的监督，与具有实体处分性的司法权没有冲突，尊重审判权不等于“司

法至上”，有错不纠才是对司法权威最大的侵害;最后，我国检察机关是国家的法律监督机关，不是控方当事人，与法院一起承担惩治犯罪和维护公正的双重使命，与作为国家法律工作者的律师也不构成对立的两极。

正如笔者在前面提到的那样，研究我国检察制度必须站在本土化的基点，借鉴国外的检察制度亦必须考虑与本土宪政结构和法律文化的兼容与整合。我国检察制度理应具有与时俱进的品格，但与时俱进不是盲目抄搬，检察改革必须在社会主义政治制度和人民检察制度的框架内进行。视人民代表大会制度于不见，而奉西方三权分立为圭皋，势必造成法律制度的冲突，而生“南桔北枳”之恶果。

二、中国特色检察一体化的科学内涵

(一)检察一体化的基本含义

检察一体化又称检察一体主义。广义的检察一体化有两层基本含义：对外是指检察独立，即检察机关依法独立行使检察权，不受法定机关、事项及程序以外的干涉;对内是指业务一体，即检察机关上命下从，作为命运共同体统一行使检察权。狭义的检察一体化仅指业务一体，“对于‘检察事务’的指挥监督权，一般统称为‘检察一体’，就此检察首长可以由上而下而为监督”。业务一体主要包含三项内容：①上命下从的领导关系。各国检察机关普遍实行仿效行政机关的“阶层式建构”，下级检察官在执行任务时须接受上级检察官的领导。检察官服从检察长，下级检察机关服从上级检察机关的命令。②跨区域的检察活动。检察官执行职务不受其管辖范围的限制。他虽然一般应在其管辖区域内执行职务，如有必要也可在辖区外执行职务，或者请求有司法管辖权的检察官代为进行侦查、调查取证、扣押等诉讼活动。③职务继承与转移权。上级检察官有权亲自处理属于下属检察官承办的案件和事项，同时上级检察官有权将下属检察官承办的案件和事项转交其他下属检察官承办。除非受到法律的特别限制。更换检察官时，离任检察官所进行的活动视为接任检察官的活动，不需要像法官更换时那样程序更新。本文采用广义说，在论述检察一体化时兼顾对外、对内两层含义。

(二)三大法系的检察一体化

检察一体化是最重要的一项检察组织原则，鲜明的反映出一国检察制度的特色。法制上，将检察官定位为行政机关代理人或行政机关辩护人时，检察官之属性即为行政官，检察官应受检察长意志节制，对外系以检察长之名义代表国家行使检察权。定位为准司法官时，检察官系在检察长指令拘束下，以检察长法定代理人名义，对外行使检察权。定位为公益代表人时，检察关系在检察一体原理拘束下，依法以本人名义对外代表国家行使检察权。

1、大陆法系的检察一体化。法国“全国检察官内部实行一体化原则。上令下从，形成一个整体。司法部长有权指令追究某一案件。” 由于司法部长指令权的存在，检察官的独立性容易受到损害，司法部于1998年公布改革方案，司法部长的权力进行了一定的限制。德国实行联邦制，其检察机关分联邦和州两个体系，虽然这两个体系之间互相独立，但在这两个体系内部则是一种严格的统一领导关系。日本检察厅法规定：“检事总长、检事长和检事正可以自行处理其指挥监督下的检察官的事务，也可以使其指挥监督下的其他检察官处理。” 葡萄牙《检察署组织法》规定，“检察署独立于其它中央及地方政权机构，享有独立的地位。” 作为检察一体极端化的俄罗斯在《俄罗斯联邦检察院法》(1995年修订)中明确规定：“俄罗斯联邦检察机关实行下级检察长服从上级检察长并服从于俄罗斯联邦总检察长的统一集中的体制。”

2、英美法系的检察一体化。英国检察机关在1985年《犯罪起诉法》颁布以前，具有英美法系检察机构的传统特色——分散性，没有一个从中央到地方的完整的检察机关体系，其中央不设司法部，也没有中央检察机关，中央检察职权由内政大臣、国王的法律官员和公诉处长三者分别行使。美国检察体制具有“三级双轨、互相独立”的特征。所谓“双轨”是指美国的检察职能象审判职能一样由联邦和州两级分别行使，二者平行，互不干扰;所谓“三级”，是指美国的检察机构建立在联邦，州和市镇这三个行政别上。而且，美国的检察机构无论是级别高低和规模大小，都是互相独立的。换言之，联邦、州和市镇检察机构之间没有隶属关系，甚至没有监督和指导关系。但英国在1985年建立了自成一体，独立的检察机构，由以总检察长为首脑的中央法律事务部、皇家检察署以及区检察署构成。全部检察官实行自上而下的负责制，最上层的检察机构通过总检察长向议会负责。英国检察官加里·帕顿先生指出：“检察长及其领导下的皇家检察院在作出决定时是完全独立于政府的。行政部门和立法机构对皇家检察院的决定不能施加任何影

响。例如，如果有证据表明某一资深大臣有犯罪行为，检察长会与检察总长进行磋商;但如果证据确凿，就会直接对他提起公诉。这并不是说皇家检察院不向任何机构负责，因为它要对议会负责的。但议会只能关注皇家检察院如何有效运作，而不能关注具体的决定。”

3、社会主义法系的检察一体化。1918年苏联在建立了独立的工农检查院。1921年底苏联按照列宁法律监督理论起草检察机关条例。列宁主张“否决这种‘双重’领导;规定地方检察机关只受中央领导;保留检察机关根据法制对地方政权的一切决议提出抗议的权力和职责”。 1936年自成体系的检察机关在苏联逐步确立和巩固。1977年苏联宪法在1936年宪法的基础上，进一步明确了检察权的独立性。新中国在1949年颁布的第一部关于检察机关的法律文件《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定：“全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署指挥”。1951年颁布的《各级人民检察署组织通则》改变了领导体制，规定“地方各级人民检察署为同级人民政府的组成部分，同时受同级人民政府委员会之领导。”1954年宪法重新确立了独立行使检察权的原则。“文化大革命”以后，1979年《人民检察院组织法》规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉”，再次肯定和恢复了独立行使检察权的原则，并在1982年宪法及其以后的法律文件中得到确定和坚持。

由此我们可以得出以下三个结论：

1、大陆法系、社会主义法系检察机关具有高度统一性，而英美法系检察机关则具有一定的分散性。这是因为检察独立体现了检察权司法性的要求，检察一体则体现了行政性的要求。大陆法系与社会主义法系检察机关不但组织严密，而且具有维护法制统一的法律监督职能，因而倾向于检察一体。英美法系检察机关具有分散性，且主要承担公诉职责，检察官具有较大的自由裁量权，具有显著的司法性，因而倾向于检察独立。

2、社会主义法系的检察一体与大陆法系、英美法系的检察一体相比，处于更高的价值层位，具有彻底性。检察权真正独立出来，作为自成一体的独立国家权力体系，始于社会主义苏联。社会主义法系检察机关自上而下成为一体，

独立于行政机关与司法机关之外，排除行政权、司法权和地方权力的干扰，并监督和制约它们在法制的轨道上运行，以确保国家法制的统一。大陆法系和英美法系检察一体化的理论基础是检察权属于行政权，检察权仅是行政权制衡司法权的一种手段，检察一体化是行政权上命下从特征的要求和反映。

3、三大法系国家均在寻求适合自己的检察独立与检察一体的平衡。法国为防止行政权对检察独立的干涉，限制了司法部长就个案发布指示的权力。英国则一改分散型的检察机构，建立了一体化的检察系统，使其完全独立于政府，而直接向议会负责。从某种意义上说，对检察独立与检察一体关系的选择与平衡，决定了一国检察制度的构建。

(三)检察独立与检察一体的关系

检察独立也有两层含义：对外指的是检察机关独立，对内指的是检察官独立。从对外含义讲，检察独立(检察机关独立)与检察一体(狭义)是检察一体化(广义)的两个方面，两者相辅相成，缺一不可，前者是后者的基础与保障，后者是前者的表现形式和实现方式。从对内含义讲，检察独立(检察官独立)与检察一体(狭义)是检察权具有双重属性的反映。这里重点论述后一种关系。

1、检察独立与检察一体可以并存。检察权具有行政权与司法权的双重属性，它们在制度层面演化为检察一体与检察独立的并存与冲突，必须设定协调互补的制度边界，使两者能够和谐均衡。所谓检察独立，是在检察一体的限制下，检察机关内部的有限独立。检察官在执行职务时，需接受上级的指示，其行为只具有一定程度上的独立性，即相对独立性。所谓检察一体，是指在肯定检察官相对独立性的同时，将其组成统一的组织体，即采取检察官对外活动一体化的方针。

2、检察独立是检察一体前提下的相对独立。各国检察机关在检察系统内部的权力分配上，地方各级检察院都有一定的独立性，但是都要在一定程度上向上级检察院和最高检察院负责;各级检察院内的检察官都有一定的独立性，但是都要在一定程度上向本院检察长负责。可见，检察独立是在检察一体前提下的相对独立。①从检察权具有行政权的属性看，行政权具有首长负责和上命下从的特点。西方两大法系国家大都将检察权定位于行政权，检察官定位于行政官;

社会主义法系虽然认为检察权是独立的法律监督权，但并不否认其具有行政权的属性，因而检察一体化成为三大法系国家均确立的一项检察组织原则。②从检察权具有司法权的属性看，检察一体化是防止检察权滥用的必然要求。由于检察体系与法院审判体系不同，检察官于行使强制处分权、起诉裁量权及上诉权时，因无审级可资监督，如放任检察官独立行使检察权，其结果难免在自由裁量和法律适用上发生不一致的情况，甚至发生放纵犯罪的现象，造成犯罪追诉处罚不公平，于是建构金字塔型中央集权指挥体系，以确保检察权的统一正确实施。

3、检察一体应当尊重法定范围的检察独立。《日本检察讲义》称：“检察官是独任制机关，本身具有独立的性质。这对保障检察权的行使及绝对公正，不受其它势力操纵，以及检察官的职务行为必须直接产生确定的效力，都是必不可少的。”各国都在一定范围限制检察一体的影响，赋予检察官“独任制官厅”的性质。①上级行使监督指令权的方式必须尊重检察官的独立性，依照法定方式行使指令权。国际通行做法是：“主要是运用审查、劝告、承认的方法，行使指挥监督权”，以使“上级的指挥监督权和检察官的独立性相协调。” ②上级的指令权的内容要受到法定主义的限制。法律高于“上命下从”——对于违法指令，检察官有权拒绝服从。这是因为对检察事务的处理，是以每个检察官的名义进行的，检察官不能因上级的指令而卸除自己的违法责任。③法律赋予检察官对抗上级指令权的途径。不同的国家和地区对检察官的独立性及拒绝服从权肯定的程度和方式有所区别。大致可以归纳为两种类型：一种是仅承认检察官的消极抗命权，如日本。是指检察官对于违法指令，可以拒绝服从;对于违反自己根据“良心与理性”而形成的内心确信的指令，可以要求上级行使事务承继和转移权。另一种则进一步确认检察官的积极抗命权，如意大利、法国、德国等。主要是指对刑事追诉行为，检察官可以不服从指令而自行作出决定。当检察官拒绝服从上级的指令而自行采取追诉(起诉、不起诉和撤回起诉)，这一决定在诉讼法上仍然具有效力，上级检察官不能更改这一决定。法国刑事诉讼法还确定了“笔受约束，口为自由”原则，即检察官所做的书面结论必须与上司的命令一致，但在法庭上可以自由表达其意见。

(四)中国特色检察一体化的科学内涵

中国特色检察一体化与西方两大法系国家在理论基础、表现形式与实现方式等方面具有明显区别。在理论基础方面，我国检察一体化的理论基础是法律监督理论，国家设立独立的检察权，并实行检察一体化，目的是排除行政权、司法权和地方权力的干扰，并监督制约它们运行在国家法制的轨道上。在表现形式方面，我国检察一体化在外部受地方党委、人大和政府的影响较大，检察机关的领导关系需要进一步理顺;在内部主要表现为最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院，上级人民检察院领导下级人民检察院，检察长领导全院检察官，部门负责人领导本部门检察官;检察官按照法律、规章制度和上级指令行使职权，独立性相对较小等。在实现方式方面，中国特色检察一体化必须立足于我国的国体、政体以及检察机关的理论基础和宪法地位。上述方面在本文其它部分已经或即将论及，这里不再赘述。本部分重点论证中国特色检察一体化的必然性。

1、从国家宪政结构层面看，检察一体化是权力制衡的必然要求。分权体制与权力制约制度，是任何民主国家权力配置的基本要求。我国宪法规定，全国人民代表大会是国家最高权力机关，同时行使立法权，有权监督由它产生的行政机关、审判机关和检察机关，从而实现人民主权的统一。设置检察机关并授予其独立的法律监督权，目的即在于专门而有效地监督制约行政、司法等国家权力的正常运行，保障国家法律能够得到统一正确实施，以克服权力机关监督的一般化、抽象化、虚无化的弱点。因此，中国特色的检察一体化是以人民代表大会制度为基础的权力制衡的必然要求。

2、从检察权运行层面看，检察一体化是法律监督的应有之义。①宏观的法律监督需要一种独立性。法律监督是检察机关依照法定权限、法定程序和法定手段，对其他国家机关及其工作人员、各社会团体及公民执行法律的情况进行的具有法定效力的专门监督。在我国，检察机关的法律监督，就其广义而言，包括行使检察权的一切活动;而就其狭义而言，主要是一种以侦查、审判，以及执行行为为对象的诉讼监督。法律监督机关是国家法制的守护者，其监督行为必须而且只能以法律为依据。为此，必须保持检察机关及其法律监督活动的独立性和一体化，以实现其超然性、公正性、效率性与有效性。②职务犯罪侦查权的行使需要一种独立性保障。职务犯罪侦查行为是法律监督的必然内容和重要手段，是法律与权势、根本利益与局部利益的对抗性较量。在这种情况下，只有检察一体化才能保证检察机关的职

务犯罪侦查行为只服从于法律、只服务于根本利益。③公诉权的行使应当具有独立性。公诉权是法律监督权下的一项具有明显司法性的权力。它是基于对特定事实的审查所作出的判断，是代表国家对涉嫌犯罪的行为进行追诉。尤其是不起诉的运用是代表国家确定一个人无罪或因犯罪轻微等原因不追究其刑事责任，这本身就是适用法律并对案件进行某种实体意义处理的“司法行为”。公诉权包括不起诉权的司法性质，使检察独立和检察一体化成为公诉权正当行使的应有之义。

三、中国特色检察一体化的实现方式

如前所述，我国是社会主义法系的主要代表国家，我国的检察制度相对于西方两大法系国家具有鲜明的中国特色。中国特色检察一体化的实现在借鉴西方经验的同时，更必须立足于我国的国体、政体以及检察机关的理论基础和宪法地位。笔者认为，可以从以下四个层面入手，促进中国特色检察一体化的最终实现。

(一)领导机制层面

对我国检察机关的领导体制，主要有三种观点：一是“双重领导”体制，二是“一重领导，一重监督”体制，即上级检察机关领导，同级人大及其常委会监督;三是“垂直领导”体制。笔者认为，当前我国检察机关受上级检察机关与同级党委的“双重领导”，同时受同级人大及其常委会的权力监督以及政协、新闻媒体和社会各界的社会监督。“双重领导”是中央检察权与地方权力相协调的产物，两者代表的利益在大多数情况下是一致的，但一旦两者发生冲突时，检察机关便无法适从。检察机关应当“受中央垂直领导，行使中央检察权”，“主张检察机关实行‘双重’领导，取消它对地方政权的任何决定表示抗议的权力，这就不仅在原则上是错误的，不仅妨碍我们坚决实行法制这一基本任务，而且反映了地方官僚主义、地方影响的利益和偏见。” 笔者认为，检察机关“垂直领导”的实现关键是要解决好“垂直领导”与党的领导、人大监督的关系。

1、“垂直领导”与党的领导。传统体制下地方党委领导直接干涉检察机关工作的做法是与宪法和党章精神不相符的，因为这种干预主要体现的是地方利益，例如某些应受到追究的犯罪尤其是职务犯罪得不到追究，最终损害了法律

的尊严、党和政府的形象。笔者认为，检察机关应当实现自上而下的“垂直领导”(或称“一重领导”)，而“垂直领导”与坚持党的领导是并行不悖的，检察机关内部也有党的领导。可以将地方检察院党组升格为党委，检察院党委不是地方党委的派出组织，不受地方党委领导;同时要坚持党中央对最高人民检察院党组的直接领导，上级检察院党委(党组)对下级检察院党委的领导，这样不仅有效地方保护主义对检察一体化的干扰，使地方党委集中精力抓好地区的工作;而且有利于党的路线、方针、政策、决议通过检察机关内部党委，得到更直接、更及时、更准确的贯彻落实。

2、“垂直领导”与人大监督。党的领导是一种刚性权力，领导者的指令被领导者必须服从，否则就会产生一定的不利后果;人大监督则不同，它应当是事后监督、被动监督、程序监督和集体监督，不能对检察权发生直接的决定性作用，不但不影响检察一体化的实现，反而能够有效防止检察权的滥用。①人大在国家机关中处于核心地位。人民行使国家权力的机关是人民代表大会，国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人大选举产生，对人大负责，受人大监督。检察权就是在人大统一的国家权力之下的一个相对独立的分支，检察机关独立行使检察权，只能独立于行政机关、社会团体和个人，不能也不应独立于人大。②人大监督是防止检察腐败的重要手段。不受监督的权力必然导致腐败。人大监督能够防止检察腐败，纯洁检察队伍，确保检察权的行使符合国家和人民的意志。③人大监督有利于检察机关依法独立行使检察权。当前检察机关依法独立行使检察权往往受到形形色色的干预，争取人大的支持和监督能够减少和防止一部分地方势力对检察独立的不良影响。

(二)去地方化层面

我国的检察权是法律监督权，其目的是维护社会主义法制的统一，因此社会主义检察权应当是“中央检察权”，必须排除地方利益对检察权的直接影响。唯有如此，才能保证地方权力始终运行在国家法制轨道的上，并在“越轨”时得到纠正和惩罚。我国台湾地区检察官陈志铭先生一针见血的指出：“盖被动之法院对于行政权之监督功能有限，唯有主动侦查的检察机关，才是对行政权之强大监督力量，一个习于不法依行政的政权，自会对检察权百般加以掌控，以防自己的不法事件成为侦查案件。” 因此，去地方化可以说是中国特色检察一体化的关键环节和必由之路。

1、设立检察专区。改变按照行政区划设置检察院，使检察机关并不必然与地方权力的辖区一致，可以考虑按照各地人口和发案数量的情况设立检察专区。3—5个县市区为一小区，2—3个地市为一大区，每区设一个专区检察院，其级别高于或者等于县市区级或地市级，实现法律监督“上管一级”。全国3910个检察院约23万检察人员，除最高人民检察院、32个省级检察院以及337个各级军事、铁路、派出检察院暂不考虑设立专区外，全国约可设立140个左右大检察专区和1000个左右小检察专区，平均每个大专区检察院至少250人以上，每个小专区检察院至少150人以上。设立检察专区的优点有三：①有利于科学确定检察官员额，为进一步精简机构、实现检察官职业化、精英化打下基础。

②有利于集中和调度智力、人力和技术资源，对辖区内的职务犯罪案件进行重点突破。③更重要的是有效防止了地方权力对“中央检察权”的干预，使地方权力难以对专区检察院施加直接影响，而为检察一体化奠定组织基础。

2、建立检察机关财政保障机制。为了确保检察机关一体化得以实现，许多国家都确立了检察机关的财政保障机制。英国检察系统实行财政独立，检察机关经费独立预算。这就使检察机构完全摆脱了地方当局的控制和影响。笔者认为，应尽快建立“地方足额上缴，中央统筹预算，系统层层下拨”的财政保障体制，规定每年由最高人民检察院根据全国各级检察机关的实际需要拟制财政预算，提交到全国人民代表大会或其常务委员会审议通过。经审查批准后的财政预算，由中央财政和地方财政全额划拨，将检察经费从地方财政分离出来，以经济独立推动检察一体。

3、赋予检察机关相应的人事管理权。地方检察长、检察官主要由地方党委推荐和考察，地方人大及其常委会选举任命，这使检察长、检察官必须考虑地方的利益和意见，无法独立行使检察权。这就要求取消检察长、检察官主要由地方选举任命的做法，赋予检察机关相应的人事管理权，实现检察机关人事管理的一体化。首席大检察官和大检察官应由全国人大进行任免，高级以下检察官可以由全国人大常委会或者其授权相应的省级人大任免，省级以下设立司法专区，县、市(地)人大无权对专区检察长、检察官进行任免。各级检察长、副检察长、检察委员会委员必须从相应等级的资深检察官中选出，由上级院检察长提名，层报相应的省级或者全国人大任命。上级检察机关对下级检察机关、检察长对本院检察官有指令监督权、惩戒处分权和人事调动权，检察官流动性进一步增强。

(三)机构设置层面

笔者认为从实现检察一体化的角度，按职能构成和需要，将检察机关重新划分为以下六个部门，将更加有利于工作的开展和上下级业务部门一体化的实现。

1、职务犯罪检察署。将反贪污贿赂局和渎职侵权检察局合并成立职务犯罪检察署，具体负责贪污贿赂犯罪、渎职犯罪和国家机关工作人员利用职务侵犯公民人身、民主权力犯罪等的侦查工作。这样有效避免了因侦查力量分散导致的无案资源闲置、有案疲劳作战和硬件重复建设等问题。

2、刑事诉讼检察署。负责刑事侦查监督、审查起诉监督、审判监督(不包括法庭程序监督，主要指决定抗诉)和执行监督等。一方面将分散的刑事诉讼监督权进行集中，突出了法律监督职能，有利于对刑事诉讼全过程进行专门、适时、有效的监督;另一方面将检察机关侦查、公诉等诉讼活动与诉讼监督活动更加彻底的进行分离，有利于检察机关内部监督制约机制的构建。

3、民事行政检察署。负责民事行政案件的支持起诉、提起公诉、审判监督、抗诉和执行监督等，有利于探索和拓展检察机关法律监督的范围和手段。

4、刑事公诉署。负责刑事案件的公诉、法庭程序监督和依照刑事诉讼检察署的决定出庭抗诉等职能，类似于英美法系的检察机构。

5、行政事务署。负责书记员管理、检察警察管理和日常事务、法律政策研究、职务犯罪预防、行政装备、技术保障等工作，有利于分类管理和检察官职业化、精英化。

6、政治部。主要为检察机关党委服务，负责检察机关内部的党工妇团、纪检监察、人事管理、宣传教育等工作，保证检察队伍的先进性、纯洁性和可持续发展。

(四)业务管理机制层面

业务管理机制是检察一体化实现的直接和最终途径，近年来各级检察机关已经而且正在进行着业务管理机制的创新和探索，例如侦查指挥中心、主诉检察官、职业检察官等等。可以预见，检察一体化相关业务管理机制将会越来越多样化、规范化和系统化。这里笔者仅就业务管理机制中的某些原则性问题进行简要论述。

1、上下级检察机关的业务管理。①最高人民检察院的指令，地方各级人民检察院和专门人民检察院必须执行;上级院的指令，下级院必须执行。指令必须以上级院检察长的名义向下级院检察长发出，不能直接对下级院检察官作出。上级院业务部门可以通过本院检察长，对下级院检察长发出指令，不能直接对下级院检察长、业务部门或者检察官发出指令。②最高人民检察院可以撤销或者变更地方各级人民检察院和专门人民检察院的决定;上级院可以撤销或者变更下级院的决定。③上级院在必要的时候，可以处理下级院管辖的案件;也可以将自己管辖的案件交由下级人民检察院办理。④上级院的决定必须以法定程序和法定方式做出，下级院如有不同意见有提出异议权，并可以要求上级院行使事务承继和转移权，或者要求上级院检察长做出书面指示附卷，以明权责。

2、检察长与检察官的业务管理。①我国检察官依照法律的规定和检察长的指令行使职权，应当建立检察官责任制和检察官直接对检察长负责制。部门负责人不能对检察官的工作发出指令，但可以提出意见和建议，如果有法律或检察长的书面授权则不在此限。②赋予检察官对案件自由表达意见权，同时要求检察官承担重要事项报告义务和终极服从义务，或者要求检察长行使事务承继和转移权。③检察长认为必要，可以对检察官办理的个案进行指挥监督，但应对检察长介入具体案件的条件进行规范。比如必须是拟进行第二次退查的案件和结伙、流窜等重大疑难复杂案件。④当检察官与检察长意见不一致时，可提出异议，如不被采纳，可以要求检察长行使事务承继和转移权，或者要求检察长做出书面指示附卷，以明权责。上述规则亦适用于检委会与检察官之间。

* 卢均晓，男，1980年5月生，山东威海人，中共党员，法学学士，山东省烟台市人民检察院检察官，中国管理科学研究院学术委员会特约研究员。联系电话：0535-*******，电子信箱：lujunxiao@https://www.wendangku.net/doc/c28326850.html,。

** 杨智铭，男，1979年12月生，山东威海人，山东大学法学院法律硕士研究生。

参见倪培兴、王玉珏：《论我国宪政体制和司法体制中的检察权》，张智辉、谢鹏程主编：《中国检察》(第三卷)，中国检察出版社2003版。

参见郝银钟：《检察权质疑》，《中国人民大学学报》，1999年第3期。

参见夏邦：《中国检察院体制应予取消》，《法学》1999年第7期。

参见龙宗智：《论检察权的性质与检察机关的改革》，《法学》1999年第10期。

参见曹呈宏：《分权制衡中的检察权定位》，《人民检察》2002年第11期。

参见(台湾)朱朝亮：《司法官法草案总说明》，https://www.wendangku.net/doc/c28326850.html,/pra_4/pra_4_1_27_2.htm。

参见宋英辉、陈永生：《英美法系与大陆法系国家检察机关之比较》，《检察官管理学院学报》1998年第3期。

参见周其华：《中国检察学》，中国法制出版社1998年版，第71页

意大利检察机关属于国家司法机关;检察官属于司法官，被称为“检察机关的法官”。

参见王然冀：《当代中国检察学》，法律出版社1989年版，第70页。

参见王以真：《外国刑事诉讼法学》，北京大学出版社1994年版，第336页。

参见中国检察考察团：《德国的检察制度》，《人民检察》1994年第11期。

参见宋英辉、陈永生：《英美法系与大陆法系国家检察机关之比较》，《检察官管理学院学报》1998年第3期。

参见宋英辉、陈永生：《英美法系与大陆法系国家检察机关之比较》，《检察官管理学院学报》1998年第3期。

参见《列宁全集》第43卷，人民出版社1987年版，第195—196页。

参见《列宁全集》第43卷，人民出版社1987年版，第195—196页。。

参见《列宁全集》第43卷，人民出版社1956年版，第455页。

参见《列宁全集》第33卷，人民出版社1956年版，第326—327页。

参见宋英辉、陈永生：《英美法系与大陆法系国家检察机关之比较》，《检察官管理学院学报》1998年第3期。

台湾学者林钰雄先生称：“自欧洲大陆创设检察制度以来，检察官处于法官与警察两大山谷的‘谷间带’，在两大旗帜鲜明集团的夹杀之下，摸索自我的定位。检察官在刑事诉讼上虽然自始有监督法官裁判、控制警察侦查的功能，但此种与检察制度相生伴随的谷间位置，让检察官与非检察官如入五里雾中。一方面，检察官不欲沦为次等的‘侏儒法官’;另一方面，检察官也不愿成为高级的‘司法警察’。学说上有谓检察官乃奇奇怪怪的‘半人半马兽’，有谓检察官乃来路不明的‘特洛伊木马’，借以形容其特异而尴尬的位置。”

参见孙谦、刘立宪主编《检察理论研究综述》(1989—1999)，中国检察出版社2000年版，第348页。

参见王琳《检察改革三题》，https://www.wendangku.net/doc/c28326850.html,/douzilaw/fxpl/wj005.htm。

1979年第五届全国人民代表大会第二次会议上，彭真同志在《关于七个法律草案的说明》中指出。

参见谢佑平《“混合型”刑事诉讼模式评论》，《中国法学》1996年第5期

参见(台湾)游明得：《检察一体的上命下从界限何在》，

https://www.wendangku.net/doc/c28326850.html,.tw/publication/cl/090/cl-c-090-267.htm。

参见龙宗智：《论检察权的性质与检察机关的改革》，《法学》1999年第10期;龙宗智：《论依法独立行使检察权》，《中国刑事法杂志》2002年第1期。

参见(台湾)朱朝亮：《司法官法草案总说明》，https://www.wendangku.net/doc/c28326850.html,/pra_4/pra_4_1_27_2.htm。

参见中国检察考察团：《法国的检察制度》，《人民检察》1994年第12期。

参见龙宗智：《论依法独立行使检察权》，《中国刑事法杂志》2002年第1期。

参见宋英辉、陈永生：《英美法系与大陆法系国家检察机关之比较》，《检察官管理学院学报》1998年第3期。

参见(日本)伊藤荣树著，徐益初、林青译：《日本检察厅法逐条释义》，中国检察出版社1990年版，第53页参见《葡萄牙〈检察署组织法〉简介》，《人民检察》1996年第4期。

参见耿鹏：《从三个层面健全检察一体制》，https://www.wendangku.net/doc/c28326850.html,/ournews/asp/readNews.asp?id=138030。

参见程荣斌：《检察制度的理论与实践》，中国人民大学出版社1990年版，第30—31页。

参见何家弘：《论美国检察制度的特色》，《外国法译评》1995年第4期。

参见宋英辉、陈永生：《英美法系与大陆法系国家检察机关之比较》，《检察官管理学院学报》1998年第3期。

参见龙宗智：《论依法独立行使检察权》，《中国刑事法杂志》2002年第1期。

参见《列宁全集》第33卷，人民出版社1957年版，第327页。

参见耿鹏：《从三个层面健全检察一体制》，https://www.wendangku.net/doc/c28326850.html,/ournews/asp/readNews.asp?id=138030。