法律援助制度
当前法律援助工作存在的问题及五点建议
目前，法律援助工作为维护公平正义、促进社会和谐稳定发挥重要的作用日益彰显，已越来越引起各级党委和政府的重视。但我国的法律援助事业起步晚，基础薄弱，在迅速发展的同时，也存在一些不容忽视的问题。现结合罗庄区实际情况，浅析当前法律援助工作存在的问题及对策。
存在的问题
（一）是有限的法律援助资源与大量的法律援助需求之间的矛盾较突出。我国正处在社会主义初级阶段，一方面有众多的法律援助需求者，特别随着法律援助制度的实施和普法宣传的深入，广大群众尤其是社会特殊群体的法律意识不断增强，法律援助的需求量越来越大。特别是援助案件范围扩大后，须援助案件数急剧上升。以工伤和劳动合同纠纷为例，2010年罗庄区仲裁委办理293件，今年办理188件，上述案件中，根据上级文件规定，凡是农民工的都属于法律援助案件，每年就有150件左右；另一方面，由于列入区财政办案补贴经费较少，能够用于法律援助的资源有限，受到人力、财力等条件的限制，法律援助中心只能量力而行，受理的法律援助案件仅限于刑事指定辩护案件以及经济特别困难的当事人寻求法律援助的案件，其他许多依法可以获得法律援助的事项，我们还无力顾及。
（二）是法律援助队伍人员编制不足、专职律师缺乏。法律援助工作站是依托基层司法所设立的，人员由司法所人员兼任。目前我区各基层司法所占编人员仅1个，既要负责司法所的工作，又要负责法律援助工作站的工作，这无疑增加其工作负担，影响工作效率。其次，专职律师缺乏，目前罗庄区法律援助中心在岗的只有一名专职法律援助律师。
（三）是法律援助案件的质量不高。由于经费的制约，该区诉讼案件办案补贴发放办法是2006年制定的，诉讼案件每件补贴500元。2012年制定了非诉调解案件补贴办法，每件
补贴50元，有时连律师支出的交通费都难以冲抵，导致律师办案热情低。有些承办人员在办理法律援助案件工作中走过场，准备不认真细致，直接影响案件质量；有的法律援助承办单位将援助案件大多交由年轻律师和实习律师办理，缺乏资深律师必要的指导，办案质量不高。
（四）是经济困难证明缺乏完善的制度。1、虽然《山东省法律援助条例》第九条规定，公民经济困难标准执行当地人民政府规定的最低生活保障标准，但公民如何证明自己达到经济困难标准，现在全国范围内还没有一个统一的规范。实践中的做法是要求公民提供乡镇或者街道政府盖章确认的经济困难证明。申请人到乡镇街道出具证明较为困难，一是街道未必配合；二是街道未必了解情况，也不愿出具。2、对于申请人提供的经济困难证明是否属实，以法律援助中心的人力和财力几乎无法向有关机关、单位查证。
(五)是民事援助与法院司法救助衔接机制和刑事法律援助中公检法司配合机制不完善。
1、在《山东省法律援助条例》第十八条做出了救助应援助，援助应救助的规定，但相互之间的衔接缺乏具体的制度。
2、刑事法律援助与法院的配合，在《法律援助条例》第十二条做出了规定，但目前与公安、检察尚无明确有效的配合机制。
对策建议
（一）进一步加大法律援助工作的宣传力度，不但要向人民群众宣传，还要向领导干部宣传，让他们真正意识到法律援助工作是依法治国不可或缺的事业，是实践科学发展观的必然要求。真正把法律援助事业纳入党委、政府的重要议事日程，从人员编制和经费保障等方面保障法律援助事业的健康发展。
（二）提高办案质量方面。应建立资深律师优先办案制度，根据律师专业优势，建立资深律师名录，根据案件分类，优先指派相关专业的资深律师承办。因县区律师人数较少，专业面较窄，对有些专业案件指派律师可打破地域限制。
（三）完善法律援助经费保障机制。1、建立最低经费保障标准。法律援助既是政府的责任，也是一项社会事业，法律援助的资金来源主要由政府财政负担，纳入同级财政预算时，应当根据当地人口，建立起政府对法律援助的最低经费保障标准。2、积极开辟多元化资金保障机制。《山东省法律援助条例》第二条明确规定：鼓励社会对法律援助工作提供捐助，但如何接受、由谁接受捐助却没有明确。可参照慈善基金和光彩基金的模式，在市、县（区）设立法律援助基金会，依法募集社会的捐助。也可在慈善基金中设立法律援助专项基金，通过慈善基金会接受社会捐助，并明确政法系统的捐助列入法律援助专项基金，用于法律援助事业。
（四）建立经济困难证明和核实制度。《山东省法律援助条例》第九条只是规定，公民经济困难标准执行当地人民政府规定的最低生活保障标准，因此，应在全省或全市范围内制定统一的经济困难证明和核实制度。我们的做法是让村居、乡镇街道司法所、民政所参与出具经济困难证明，并由司法所代为向申请人单位或村居核实。这样不但了解情况，也方便申请人。
探索建立困难群众申请法律援助免审查经济困难制度。应与民政部门联系，建立困难群众资料库，将城镇低保、农村低保等群众纳入，凡是困难群众资料库中的，申请法律援助均免审查经济状况。这样方便群众，无需申请人再到村居、乡镇街道开经济困难证明。
（五）民事援助与法院司法救助的衔接应由司法行政机关与法院联合出台具体规定，就司法救助转法律援助、法律援助转司法救助程序、公函样式和负责部门作出具体规定。司法
救助转法律援助，我们的做法是法院给援助中心出具指派代理人通知书，援助中心接到通知后，直接与申请人签订协议，安排律师代理诉讼。刑事法律援助中公检法司配合机制，应由政法委牵头尽快建立。刑事法律援助我们与法院的做法是由法院给援助中心出具指定辩护人通知书，援助中心接到通知后，指派律师为被告人提供法律援助。
法律援助制度，也称法律救助，是为世界上许多国家所普遍采用的一种司法救济制度，其具体含义是：国家在司法制度运行的各个环节和各个层次上，对因经济困难及其他因素而难以通过通常意义上的法律救济手段保障自身基本社会权利的社会弱者，减免收费提供法律帮助的一项法律保障制度。它作为实现社会正义和司法公正，保障公民基本权利的国家行为，在一国的司法体系中占有十分重要的地位。
法律援助的意义
建立和实施法律援助制度，是加强社会主义民主、健全社会主义法制的客观要求，是健全社会主义精神文明建设的重要内容和实际步骤，是构建社会主义和谐社会的重要法律措施，其意义主要包括一下几个方面：
1.法律援助制度体现了国家对法律赋予公民的基本权利的切实保障，有利于实现法律面前人人平等的宪法原则。
2.法律援助制度为诉讼当事人提供平等的司法保障，有利于实现司法公正。
3.法律援助制度有利于健全和完善律师法律制度。
4.法律援助制度有利于健全和完善我国社会保障体系，保障社会稳定，促进经济发展和和谐社会建设。
我国法律援助制度建设
1996年3月17日通过的新的《中华人民共和国刑事诉讼法》第34条规定："公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。"这是在我国立法史上，首次将"法律援助"明确写入法律，是我国法律援助制度建设的一个重要里程碑。
1996年5月15日通过的《中华人民共和国律师法》对法律援助的有关内容作了专章规定。《律师法》第六章规定："公民在赡养，工伤，刑事诉讼，请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要获得律师帮助，但是无力支付律师费用的，可以按照国家规定获得法律援助。律师必须按照国家规定承担法律援助义务，尽职尽责为受援人提供法律援助。法律援助的具体办法，由国务院司法行政部门制定，报国务院批准。"这些规定明确了公民获得法律援助的范围和律师必须依法承担的法律援助义务，并为今后制定法律援助的专门立法奠定了法律基础。
1996年8月29日全国人大常委通过的《老年人权益保障法》第39条明确规定了对老年人提供法律援助的内容。
1997年1月，司法部法律援助中心成立。随后，中国法律援助基金会经国务院批准成立。2003年7月16日，国务院公布了《法律援助条例》，自2003年9月1日起施行。《法律援助条例》对我国法律援助的性质、任务、组织机构、范围、程序、实施和法律责任等基本问题做出来全面、具体的规定。它的公布实施，标志着我国法律援助工作进入了法制化、规范化的新阶段，为进一步促进和规范法律援助工作提供了必要的法律法规保障，对保障困
难公民获得必要的法律服务，促进社会公平正义和社会主义和谐社会建设，都具有重要作用。
目前，中国的法律援助机构已基本形成了四级组织的架构：
1、在国家一级，建立司法部法律援助中心，统一对全国的法律援助工作实施指导和协调。
1997年5月26日，司法部法律援助中心在北京正式成立。司法部法律援助中心主要负责对法律援助工作进行业务指导，制定全国性的法律援助规章制度，中长期发展计划和年度工作计划，协调全国法律援助工作事宜，开展与国外法律援助团体及人士的交流活动等等工作。
同日，中国法律援助基金会成立。中国法律援助基金会的主要职责是募集、管理和使用法律援助基金，宣传国家的法律援助制度，促进司法公正。其基金来源主要包括国内社团、企业、商社及个人的捐赠和赞助；基金存入金融机构收取的利息；购买债券和企业股票等有价证券的收益等。
2、在省级地方，建立XX省（自治区）法律援助中心，对所辖区域内的法律援助工作实施指导和协调。
3、在地、市（含副省级）地方，建立XX地区（市）法律援助中心，行使对法律援助工作的管理和组织实施的双重职能。
4、在具备条件的县、区级地方，建立XX县（区）法律援助中心，具体组织实施本地的法律援助工作。不具备建立法律援助机构条件的地方，由县（区）司法局具体组织实施法律援助工作。
申请法律援助的公民必须具备两个条件，即申请人有充分理由证明为保障自己的合法权益需要法律帮助；确因经济困难无能力或无完全能力支付法律服务费用。
中国法律援助的三个专业实施主体是律师、公证员、基层法律工作者。律师主要提供诉讼法律援助（包括刑事辩护、刑事代理和民事诉讼代理等）和非诉讼法律援助；公证员主要提供公证事项的法律援助；基层法律工作者主要提供法律咨询、代书、普通非诉讼事项的帮助等简易法律援助。
中国法律援助有三个基本的资金来源：政府出资，社会捐赠及行业奉献（主要指义务办案）。
中国的法律援助制度尚处于建立阶段。作为一项重要的法律制度，其不断的发展和完善必将为实现依法治国方略，保障公民的基本人权和促进社会稳定发挥重要的作用。
法律援助审查中存在的问题及探讨
法律援助审查,就是法律援助机构在接受公民法律援助申请后,依法对申请人提交的
有关证件和相关证明材料进行经济困难条件和案情条件审核或调查,对申请人是否符合法
律援助条件作出判断的行为和过程。法律援助审查其结果直接决定申请人是否获得法律援助，是启动法律援助程序的按钮，关系到法律援助的制度的落实和目标的实现，是实践操作中的首要和关键环节。
一、法律援助审查的现状
朝阳区目前有常住人口310万，流动人口120万，是北京市面积最大、人口最多的城区。由于经济发展日益迅速，社会矛盾不断突出，朝阳区的法律援助需求也逐年递增，承办的法律援助案件位居区县司法局前列。2008年上半年，朝阳区法律援助中心接受法律援助申请1980件，其中经审查符合条件的1477件，占申请案件的74.6%。 2007年接受法律援助申请1520件，其中经审查符合法律援助条件的1265件，占申请案件的83.2%。
在法律援助的审查中，依据是2003年9月1日国务院颁布施行的《法律援助条例》和北京市司法局《关于公民申请法律援助经济困难标准和事项补充范围的意见》，主要的内容是经济困难条件和案情条件。
目前，朝阳区法律援助中心积极落实北京市司法局《关于公民申请法律援助经济困难标准和事项补充范围的意见》，以实施《法律援助条例》规定的民事、刑事案件范围为主，又将残疾人、老年人、未成年人请求人身损害赔偿；因家庭暴力、虐待、遗弃等违法行为造成损害请求赔偿；因交通事故、工伤引起的人身损害请求赔偿；因生产资料质量低劣，造成农民损失请求赔偿的案件列为法律援助范围。
在审查公民经济困难标准时，参照北京市最低生活保障待遇或农村居民最低生活保障待遇来执行，对不能出具低保证明的，可由申请人住所地县以上民政部门或街道办事处（乡镇政府）出具经济困难证明。同时，对于农村“五保”供养对象；养老院、孤儿院等社会福利机构接受政府供养的人员；申请支付劳动报酬和工伤赔偿的农民工；重度残疾无固定生活来源的人员；人民法院给予司法救助的人员，不再审查经济困难证明。
二、关于现行规定法律援助经济困难标准的理解及运用
审查申请人是否符合经济困难标准,首先涉及到如何理解法律援助经济困难标准的问题。
目前,北京市在审查申请人经济困难条件时，主要依据是2003年9月1日国务院颁布施行的《法律援助条例》，即以地方政府规定的最低生活保障标准为法律援助经济困难标准，“经济困难的标准参照市、区县人民政府规定的城乡居民最低生活保障线标准执行”，可以看出,依据目前的规定，存在两个明显缺陷:
一是标准过低。将公民最低生活保障标准作为法律援助经济困难标准,既没有体现法律援助制度的内在规律,也没有体现我国经济社会发展的实际水平。最低生活保障标准与法律援助经济困难标准虽然具有一定的关联性,但它们是完全不同的两个概念,前者是根据地方经济发展水平确定的公民维持基本生存所必须的开支标准,而后者则是公民在具备基本的生存保障前提下遇到法律问题,需要支付法律服务费用的标准。显然后者要大大高于前者。通俗地讲,有钱吃饭没钱购买法律服务的人应当纳入法律援助对象范围。据近五年统计数据显示,朝阳区法律援助中心的援助案件中,属于低保对象的不足30%。笔者认为应将法律援助经济困难标准确定为最低工资标准,或制定专门的法律援助标准以适应社会的需要。
二是标准的测算方法不明确。北京市目前只是简单地规定经济困难标准,并未具体规定用什么方法计算来确定公民的经济状况符合这个标准。具体地讲,对于是按照公民的收入还是按收入减去支出符合规定的标准进行审查、是只审查申请人的个人经济状况还是综合考虑申请人家庭的经济状况等重要内容都没有明确规定。在实际操作中,朝阳区法律援助中心综合考虑申请人及家庭成员的收入和基本生活支出情况，并结合农民工个人的收入情况
和家庭整体状况及案件情形,灵活掌握经济困难审查标准,对申请人收入虽然超过经济困难标准,但其本人有慢性病,每月固定需要支出一定数额的医疗费,或者由申请人负赡养、扶养、抚养义务的其他家庭成员有重病、残疾、长期失业等情形的,都视为符合经济困难条件。
显然,在现行立法过于原则的情况下,不同法律援助机构因对经济困难标准理解不同,审查的结果相差甚远,无法保证法律援助审查的统一性和公平性。那么,究竟如何理解并有效运用现行规定的经济困难标准?从一些国家和我国香港地区的规定看,对法律援助经济困难标准的界定基本上可分为两种情况。一种是规定申请人及其家庭成员收入符合规定的标准即为符合经济困难条件;另一种是规定申请人及家庭成员收入减去必要生活支出之后的可动用资产符合规定的标准即为符合经济困难条件。鉴于目前各地规定不尽科学合理,且在短期内还无法通过立法来调整的情况下,可以对现行规定的法律援助经济困难标准的理解上选择上述第二种界定方法。即将地方立法中法律援助经济困难标准理解为是申请人及家庭人均收入减去生活必要支出之后所达到的标准。操作上要求法律援助机构在审查经济困难标准时,按照申请人的申报或调查所获得的申请人的经济状况,综合考虑申请人家庭的财产、收入、支出、债务等因素,用申请人共同生活的家庭成员人均收入扣除人均必要支出后的可动用资产低于当地政府规定的法律援助经济困难标准的,即认定为经济困难。这样界定,实际上是利用地方现行规定普遍没有明确经济困难标准计算方法的漏洞,在现行标准不变的情况下增加考虑申请人生活必要开支等相关因素,在一定程度上解决现行规定标准过低的问题。在此基础上制定法律援助经济困难条件审查办法,从操作层面实现在现行法律框架内提高经济困难标准和统一规范审查办法的双重目的。同时为地方政府调整经济困难标准起到引导作用,也为将来国家立法积累实践经验。
三、关于经济困难条件审查中的相关问题
实践中，经济困难条件审查一直是法律援助机构工作的难点。经济困难条件审查的一般程序为:申请人进行经济状况申报、有关单位（主要指县级以上人民政府部门或者乡镇人民政府、街道办事处）出具申请人及其家庭成员的经济状况证明、最后由法律援助机构审查决定。
根据一些地方的规定和实践情况,需要重点探讨以下三个问题:
(一)有关单位出具证明的效力问题
单位的证明包括两个层次:一是有关单位提供收入证明;二是有关单位出具经济状况
证明意见。这两个层次出具证明的主体、证明的内容和证明的效力都有明显区别。有关单位提供收入证明,是指申请人及其家庭成员有工作单位的,申报经济状况时必须附有由申请人及其家庭成员工作单位出具的收入证明;申请人及其家庭成员没有工作单位的,申报经济状况时必须附有由申请人户籍所在地或者经常居住地的居委会或村委会出具的收入证明。规定这个层次的证明,意在通过最有条件掌握情况的单位对申请人所申报的收入状况给予
最直接最可靠的证明,以减少审查环节和降低审查成本。但需要注意的是,为了保护申请人的权益,申请人因与工作单位发生纠纷请求法律援助的,可以不提供本人的收入证明。
有关单位出具经济状况证明意见,是指在申请人申报和有关单位提供收入证明基础上对申请人在《法律援助申请人经济困难证明》中申报的收入、支出等全部情况进行审查后出具证明意见。一些地方规定,对申请人申报的经济状况,由申请人住所地或者经常居住地街道办事处、乡(镇)人民政府出具经济状况证明。也有地方规定,可以由申请人所在地或者经常居住地的村委会、居委会出具证明。究竟有权出具证明的机关是乡(镇)政府、街道办事处还是村、居委会?存在两种不同的观点:一种认为应当由乡(镇)政府和街道办事处出具证明,因为他们代表了一级政府,对其出具的证明意见应当负有法律责任,也体现了法律援助审查的严肃性、权威性。另一种观点认为应当由村、居委会出具证明,体现了便民性,申请人可以就近到村、居委会取得证明,无须跑乡(镇)政府。而且实际操作中,即使规定由乡(镇)政府和街道办事处出具证明,还是依赖村、居委会的调查,因为后者更贴近申请人,更了解情况。两种观点都有一定道理,关键是要依现行规定执行。鉴于多数省级地方条例已作规定,所以实际操作中应依各地的规定执行,待实践经验成熟后可以在未来全国性立法中作出统一的规定。
(二)有关形式审查和实质审查的问题
一般来讲,对于具备完整内容的申报表,即申请人如实申报;工作单位或居委会出具的收入证明;街道办事处、乡(镇)人民政府或者县级以上人民政府民政部门出具证明意见,法律援助机构只作形式审查,即仅根据申报表中所反映的经济状况进行审查,而不需要对所申报内容的真伪进行审查。
实践中应当进行实质审查的情况主要包括:申报表重要内容不全、有关单位无法出具证明意见、法律援助机构发现申报内容与实际状况明显不符,等等。进行实质审查时,法律援助机构可以要求申请人提交能够反映其经济状况的相关材料,如果申请人不按要求提供材料可以视为撤销申请。必要时法律援助机构可以向有关机关、单位查证。
(三)无须经济困难条件审查的情况
为了方便群众,简化审查程序,对于那些明显属于经济困难的公民,不再经过一般的经济困难审查程序,即可认定为符合经济困难条件。一般是通过立法和一些政策性规定来确定不需要经过经济困难条件审查的情况。
目前,国家层面的规定主要有:《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发[2006] 005号)中规定的对于农民工就请求支付工资报酬和工伤赔偿申请法律援助时,免于经济困难条件审查。根据一些省级政府的规定,不需要经过经济困难条件审查的情况主要包括以下两类:
1、申请人持有特殊证件。包括城市居民最低生活保障金领取证;农村居民最低生活保障金领取证;农村特困户救助证;五保供养证;设区的市、县总工会发放的特困职工证;人民法院给予司法救助的决定。持以上证件的人员申请法律援助的,可以不填写《法律援助申请人经济状况证明表》,直接认可其符合经济困难条件。
2、申请人为特定身份者。包括在社会福利机构中由政府供养;重度残疾并无固定生活来源;依靠抚恤金生活;持有民政部门发放的除上面列举以外的其他社会救济证明的。申请人有以上情形之一的,可以直接认定其符合经济困难条件。此外,一些地方还规定,公民因见义勇为导致诉讼或者需审查其经济状况。
四、关于法律援助申请的案情审查问题
相对于经济困难条件审查来讲,案情审查因为没有具体明确的标准而面临更大的操作难度。《条例》和绝大多数地方条例或办法除规定案件范围外,都没有就符合法律援助条件的案件情况作出具体规定,而各地法律援助机构在审查中却大量运用案情审查来决定是否提供法律援助,因此,正确把握案情审查的方向和基本要求具有十分重要的意义。按照目前《条例》和多数地方的规定,法律援助机构只能对申请的事项是否符合法律援助范围进行审查,但实践中多数法律援助机构对法律援助申请普遍进行合法性审查,这种审查往往没有具体可依照的标准。合法性审查,简单讲,就是通过对已掌握的案情材料进行分析(有的可能还需要作一些调查取证工作才能进一步弄清案情),对申请人的诉求是否合理合法进行判断,进而作出是否给予法律援助决定。为了有效防止一些申请人利用法律援助的无成本(对于申请人而言)而无理缠讼,浪费有限的法律援助资源和司法资源,进行合法性审查是必要的也是合理的,这也是各国通行的做法。但是,合法性审查的标准则不容易把握。比如有的地方要求申请人“必须有充分证据证明自己的合法权益受到侵害”,就是把合法性审查推向极端。在案件进入正式代理之前,要求不懂法律的申请人完成充分的证据收集,既不可能实现,也非合理的要求,正因为申请人需要帮助,法律援助才有提供的必要,这种帮助当然包括了调查收集证据。合法性审查多数时候体现为胜诉可能性审查。许多地方把案件是否可能胜诉作为批准法律援助的重要标准,对此做法一直存在争论。支持者认为,法律援助资源有限,应当用于最需要帮助的人身上,而且应当发挥法律援助的实际效用,既然没有胜诉可能,就没有必要浪费法律援助资源。反对者则认为,胜诉可能的判断不是由法律援助机构在审查时就能完成,甚至在法律援助人员办案的过程中也未必能够作出准确的判断,最终是否胜诉决定于法院的判决。他们进一步分析认为,实践中常常出现这种情况:当初法律援助机构认为无胜诉可能后又因新证据出现,结果胜诉了,而当初判断可以胜诉结果却因种种原因未能胜诉。如果以没有胜诉可能为由拒绝提供法律援助,可能会造成对申请人的实际损害,同时也是对公民法律帮助权的侵害。另外,如果以是否胜诉作为审查法律援助条件的标准,会引申出一个结论,就是法律援助案件全部都是胜诉案件,从而让法律援助机构陷入被动。那么该如何看待胜诉可能性审查呢?笔者认为,上述两种观点并无实质区别,问题的关键在于要正确理解“胜诉可能性”。所谓胜诉可能性,并非百分之百胜诉,只是一种可能性。只要申请
人主张的权利有合法性作支撑,就存在胜诉可能,哪怕是万分之一的可能。与此相对立的情况是,权利主张没有合法的依据,属于当事人主观臆断或故意无理缠讼,则完全无胜诉可能(除非法官枉法)。如此理解,其实“胜诉可能性审查”就是“申请人主张权利的合法性审查”,应当认可这种审查内容。需要注意的是,如果因目前证据不足而判断胜诉可能性不大,进而拒绝提供法律援助,这与要求申请人必须“有充分证据证明自己合法权益受到侵害”一样,是不宜提倡的。另外,通过判断“有胜诉可能”而提供法律援助,并不代表最终一定胜诉,法律援助案件败诉的情况也是正常的,因为我们判断的只是一种“可能性”。
五、法律援助审查中的其他问题探讨
(一)关于是否值得提供法律援助的现实性审查问题
在法律援助的审查实践中，对法律援助申请进行是否值得为其提供法律援助的现实性审查也是亟待探讨的问题。诸如考虑是否具有胜诉后执行的可行性、是否存在需要法律帮助的现实性、是否必须由法律专业人员(或律师)帮助、是否值得为其提供援助(微小利益)等等。朝阳区每年的法律援助申请中，有近2%的案件在审查中就可以出有明显败诉或者以
这些内容在国外法律援助立法中比较常见。他们大多是在一般地规定法律援助对象、条件之后,专门规定拒绝提供法律援助的情况,以全面体现法律援助制度的宗旨和内涵,既让申请人更为明确地判断自己是否可获得法律援助,也使法律援助机构的审查具有可操作性。就我国的情况看,在实际审查中法律援助机构就无权作出这样的审查，也就是说,法律援助机构不能够基于某案件“不值得为其提供法律帮助”或“不必要由律师或专业人员为其提供帮助”的认识而拒绝提供法律援助。不过,法律援助机构可以对于其中一些案件提供不同形式的法律帮助,比如对一些案情简单的、标的小的案件,不需要由专业人员提供代理服务,可以采取代书、诉讼指引等方式提供法律援助,既解决了受援人的问题,又节省了法律资源。
（二）关于紧急法律援助申请的审查问题
目前的现行法律并未规定紧急法律援助申请审查的情况,就笔者看来，应加强这方面的立法。紧急法律援助申请的审查应包括以下内容:
1、属于紧急法律援助申请的情形。主要包括:诉讼时效即将届满的;必须立即采取财产保全措施的;不及时提供法律援助会造成不良社会影响的;当事人可能面临生命安全重大财产损害的;有其他紧急或者特殊情形的。
2、紧急法律援助申请的处理。遇有紧急法律援助申请情形之一的,法律援助机构应当及时决定是否给予法律援助;法律服务机构也可以先行提供法律服务,不经过一般的审查程序。
3、紧急法律援助申请的审查。在先行决定提供法律援助之后,法律援助机构应当及时进行审查,以确定是否符合法律援助条件。有的规定法律服务机构应当在3个工作日内提请法律援助机构审核。有的还规定,法律援助机构经审查发现先行提供法律援助不符合条件的,应当终止法律援助,因先行提供法律援助而发生的费用,由申请人负担。概括起来讲,紧急法律援助是一般法律援助的一种特殊形式,它首先要符合一般法律援助的条件,所不同的是由于申请人所处情况紧急,需要法律援助机构尽早采取行动,而暂时回避了一般审查程序。因此,紧急法律援助仅意味着法律援助的决定和行为在先,最终都要归于一般程序,包括法律
援助机构在提供紧急援助之后,要求申请人尽快补充法律援助机构所需要的能够证明该申
请人符合法律援助条件的全部材料,材料齐备则以正式法律援助取代紧急法律援助,如不能提供此类材料或后来情况发生变化,则紧急法律援助的决定不再有效,正式法律援助也不予提供。而且在后一种情况下,如果紧急法律援助已经完成,则根据法律援助的一般要求,应责成受援人向法律援助机构支付为其提供法律援助的所有开销。
中国法律援助：存在的问题与对策
1994年初，司法部正式提出建立符合中国国情的法律援助制度，并在一些城市开展了法律援助试点工作。1996年3月修订的《刑事诉讼法》率先提出了刑事法律援助的规定。1996年底，司法部法律援助中心成立，标志着我国法律援助制度的正式建立。经过十年的努力，我国已初步形成了以四级专职法律援助机构为主，各种社团法律援助机构为辅的法律援助体系。法律援助也从律师个人道义行为转变为法律化、制度化的国家义务行为。近年来，法律援助制度在维护社会弱势群体的合法权益，保障人权，确保司法公正，促进我国法制建设方面发挥着日益彰显的作用。但是由于我国的法律援助制度起步较晚，在法律援助制度、机制体系建设和法律援助实践中，仍然存在着许多问题，阻碍了法律援助事业发展进程，需要进一步加以完善和解决。
一、当前法律援助工作中存在的主要问题
（一）法律援助经费短缺成为制约法律援助事业发展的瓶颈
国务院颁布的《法律援助条例》（以下简称《条例》）第三条明确规定：“法律援助是政府的责任。县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”第七条规定：“国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助。”这些规定不仅明确了法律援助是政府的责任，也明确了我国法律援助经费是以县级以上人民政府财政拨款为主，社会捐助为辅的模式。
但由于目前我国还没有建立法律援助最低资金保障制度，许多地区法律援助经费也没有纳入当地政府财政预算，在全国已成立法律援助机构的29个省中，仅有12个省有专项拨款。法律援助经费需要由主管法律援助的司法行政部门向财政部门申请拨款，而政府拨款要受本地经济发展水平和财政收入的影响。因此，经济发达地区的省市政府投入的法律援助经费较高，大多数地方的政府投入很少，而最需要法律援助的经济欠发达地区的政府甚至没有投入。与经济发达国家和地区相比，我国用于法律援助的经费无论是总量上和人均数量上都存在较大差距，甚至低于发展中国家的平均水平。例如，2001年英国由政府拨款的法律援助资金为17亿英镑，香港为8亿港元，美国法律援助资金每个穷人每年6美元，我国人均不到5分
钱。尽管2004年我国各级政府拨款的法律援助资金增幅较大，但人均也不过一毛多钱。在扣除法律援助机构工作人员必要的工资、福利、办公费用等后，真正用来办案的费用就更少。
法律援助资金严重短缺不仅直接影响到法律援助工作的开展，而且法律援助案件质量也难以保障。
（二）法律援助资源与法律援助的需求矛盾突出
中国的法律援助机构体系是由中央、省、地、县四级司法行政部门设立的专职法律援助机构和全国二会、妇联、残联系统以及高等院校建立的各类社会法律援助机构组成。2004年共办理法律援助案件逾19万件，受援者总数29万多人。尽管各类法律援助机构办理的法律援助案件数量每年都有效大幅度的增长，如2004 年比上年增长了近13％，但仍然远远满足不了法律援助的需求。据有关资料统计，目前全国每年需要法律援助的案件约有74万件，而实际能够得到法律援助的案件只有19万件，仅占四分之一。中国现有律师约13万人，其中从事专职法律援助的律师约4500人，是提供法律援助的主力军，但仅依靠人数很少的专职律师是难以胜任庞大的受援需求的。社会律师虽然人数较多，但即使按照每个律师一年承办一至三件法律援助计算，最多也只能满足50％的受援需求。在缺少激励机制，承办法律援助案件补贴费用又很少，近乎“赔本生意”的情况下，大多数社会律师为了生存，还不可能拿出太多的精力和时间去办理法律援助案件。在法律援助实践中，由于不具备执业律师资格的法律援助志愿者难以利用自身资源参与刑事案件的法律援助工作，法律资源与法律援助需求之间的供求矛盾问题愈加突出。
（三）相关部门对法律援助缺乏协调配合，一些规定还难以真正贯彻落实
法律援助是政府的一项重要职责，它不仅是司法行政管理一个部门的责任，也是法律援助涉及到的所有部门的共同责任。为此，司法部、民政部、财政部、劳动和社会保障部、工商局等九个部门于2004年曾联合颁布了《关于贯彻落实<法律援助条例>切实解决困难群众打官司难问题的意见》，对法律援助的财政拨款、受援人办理机关证明材料、减免仲裁、查询、鉴定费用等问题做出了一些相应的具体规定。2003年司法部和最高人民法院、最高人民检察院也分别颁布了《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》、《关于刑事法律援助工作若干问题的联合通知》、《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》。 2000年最高人民法院颁布的《关于对经济确有困难的当事人作出司法救助的规定》中，将正在接受有关部门法律援助的当事人列入司法救助的范围。但是从近年来法律援助实践看，这些规定并没有完全得到贯彻落实，各部门之间缺乏协调配合的问题依然比较突出。在一些部门看来，法律援助仍然被认为只是律师的义务，与己无关，得到司法行政部门的法律援助，未必就必须得到本部门的救助，因此，对涉及法律援助案件的查档、复印等费用不予减免，照收不误。在法律援助诉讼案中，受援人也很难得到法院，尤其是基层法院和外地法院的减免诉讼费待遇，即使得到缓交诉讼费的司法救助，当事人缓交诉讼费期限一般为一个月，最长也不能超过案件的审结期限，即最迟必须在判决前交纳，否则，即使受援人胜诉，如果不交纳诉讼费也不给判决书，按撤诉处理。各部门之间缺乏协调配合是当前法律援助工作亟需解决的问题之一。
（四）法律援助范围还较窄
从我国法律援助制度的实施情况和参照国外的法律援助制度的成熟经验，目前我国现行的法律援助在一些方面范围较窄，还不能适应法律援助的实际需求。
1、法律援助的内容存在局限性，没有将减免、缓交法院的诉讼费用纳入法律援助的范围。我国现行法律援助的内容是对诉讼和非诉讼领域中，因经济困难的公民和特殊案件的当事人免费提供法律服务。实践中，民事案件和行政案件一般通过非诉讼方式很难解决问题，主要依靠诉讼手段维护受援人的合法权益。因此，向受援人提供法律援助的主要形式是诉讼法律服务。在大多数国家，法律援助不仅是法律服务费用的减免，而且同时也包括了法院各种诉讼费用的减免。我国现行法律援助内容侧重于法律服务收费上的援助，缺乏对法院诉讼费用援助的规定，具有局限性，不利于受援人权益的全面充分保护和法律援助的全面顺利实施。
2、法律援助诉讼案件的范围存在局限性。根据《条例》的规定，现行法律援助案件的范围仅包括民事、行政案件的一小部分和刑事诉讼案件的代理和辩护。虽然《条例》授权各省、自治区、直辖市人民政府可以对《条例》规定以外的事项作出补充规定。但是并非所有的民事行政事项都能获得法律援助，能够得到援助的仍然只是其中的一小部分。这就使援助项目之外的经济困难群体得不到法律援助的惠泽，同时也难以真正实现法律援助的立法宗旨。
3、法律援助对象存在局限性。一是外国人还不是民事行政案件法律援助的对象。现行《条例》规定的民事行政案件法律援助对象仅限于中国公民。按照国际惯例，对外国人实行国民待遇的原则和根据我国加入《公民权利与政治权利国际公约》对建立和实施法律援助制度的承诺，外国人也应当成为中国法律援助的对象。二是某些特定的法人或组织还不是法律援助的对象。近年来，理论界对法人或社会组织是否应成为法律援助的对象一直存在争议。一种观点认为，法律援助是国家为保护人权而对公民承担的义务，法人不存在人权问题，将法人列为援助对象不符合市场平等竞争法则，援助的标准条件也难以掌握。另一种观点认为，法人作为受援对象，有利于解决不少企业，特别是某些经济上有严重困难的国有或集体企业在生产经营种遇到的法律纠纷，以稳定经济秩序，依法调整经济关系，化解社会矛盾，保障社会稳定。笔者认为，根据我国的国情和国外一些国家的经验，一般法人或组织不宜作为法律援助的对象，但某些特定的法人或组织应该作为法律援助的对象。如《最高法院关于对经济确有困难的当事人予以司法援助的规定》列为司法救助的对象的福利院、孤儿院、敬老院、优抚医院、精神病院、SOS儿童村社会福利事业单位和民政部门主管的社会福利企业。在许多法治国家和地区，已将特定法人或组织作为法律援助的对象，如法国、德国、日本、奥地利、塞浦路斯和台湾、澳门等。
二、我国法律援助事业发展与完善的对策
（一）尽快建立法律援助最低经费保障制度
经费严重短缺是当前法律援助事业发展面临的突出问题。法律援助事业要想取得长期稳定可持续发展，就必须尽快建立法律援助经费最低保障制度，通过立法和制度，将法律援助经费纳入各级政府财政预算，确保法律援助经费主渠道的稳定性。我国目前的经济实力还不可能采用某些发达国家，如英国“上不封顶”的政府拨款方式，但应尽快建立由政府财政拨款的法律援助最低经费保障制度。在我国目前分灶财政的情况下，经济欠发达地区法律援助经费短缺的问题更加突出。当地方财政困难，不能确保最低经费拨款时，上级地方财政和中央财政应按照当地最低经费标准，给予财政经费上的扶持，使贫困地区的受援对象也能得到充分的法律援助的权利和最低财政资金的保障。
在政府财政资金的筹措上，可以通过：1、国家设立专项法律援助税费，或从其他税费中提取一定比例的法律援助资金。2、建立政府性法律援助基金。依法采用行政手段，通过强制性措施向法人或社会组织征集资金。3、发行法律援助专项彩票或从福利彩票的财政收入中提取一定比例的法律援助资金。4、从政府财政收取的各种罚没款中提取一定比例的法律援助资金。5、从律师事务所和公证处的业务经费，以及律师、公证员上缴的年注册费中提取一定比例的法律援助资金。6、将非受援方败诉后判决承担的必要法律援助费用或受援方胜诉后经济状况明显改善时由其合理承担的援助费用上缴财政，用于政府法律援助资金。
（二）建立和完善多渠道社会筹措法律援助资金机制
建立多渠道社会筹措法律援助资金募集和捐献机制，充分动员社会各方面力量筹措资金，聚集社会闲散资金，争取社会最广泛的支持是解决当前政府财政拨款不足的重要途径。
一是要加大法律援助事业的宣传力度，使法律援助事业像教育事业的希望工程一样深入民心，铸就牢固的社会基础，求得社会最广泛的关注和支持；动员和鼓励社会各界积极参与到法律援助事业中来，并通过捐助资金，购买彩票等多种形式为法律援助提供资金和物质上的资助。二是建立法律援助激励机制。通过媒体等多种形式大力宣传表彰对法律援助做出突出贡献的法人、社会组织、律师所、公证处、法律事务所、社会各种法律援助机构和个人，使他们作出的贡献能够被社会所认知，并取得良好的社会效果。三是加强同各种国际组织、国外法律援助机构、外国企业和域外人士的联系和密切合作，积极争取国际有关组织、机构、企业和个人为我国法律援助事业提供资金和物质上的捐助。
（三）加强法律援助机构和法律援助队伍建设
法律援助资源不足，远远满足不了法律援助需求的矛盾突出，是制约法律援助事业发展的又一个重要因素，因此，必须整合现有的法律援助资源，加强法律援助机构和法律援助队伍建设，同时发掘更多的法律援助资源参与法律援助工作。
1、加强法律援助机构建设。一是合理布局专职法律援助机构。目前我国法律援助资源的配置不尽合理，越是经济发达地区，律师所、专职法律援助机构、各类社团法律援助机构和法律服务人员越多，而最需要法律援助的经济欠发达地区特别是西部地区和农村基层，法律援助机构和法律服务人员则越少，甚至没有。这一状况导致经济发达地区法律援助资源的相对“过剩”和“浪费”。因此，政府在设立专职法律援助机构的布局上应与受援对象的分布相适应。受援对象相对集中的地区，政府应适当增加专职法律援助机构的设置，这样既可以就近为受援者提供法律服务的方便，也有利于法律援助资源的合理配置，最大限度地解决法律援助需求的矛盾。二是在专职法律援助机构的体制上应完全纳入政府行政系列，实行财政全额拨款，取消差额财政拨款和自收自支性专职法律援助机构，以解除专职法律援助机构的后顾之忧和生存问题，使专职法律援助机构能够集中精力，更好地发挥法律援助的主导作用。三是根据法律援助工作的需要，将部分由国家投资的国办律师事务所转变为专职法律援助机构，利用国办所的优势，加强专职法律援助机构的力量。四是鼓励和支持有能力的社会团体、组织、法学院校和法学科研单位创办各种形式的法律援助机构，并为其提供政策上的优惠，使其成为专职法律援助机构的重要补充。五是进一步规范法律援助机构，逐步扩大法律援助机构的规模，改善其工作条件，提高法律援助的质量。
2、加强法律援助队伍建设。一是改善和提高专职法律援助工作者的工资、福利待遇，将其编制纳入公务员系列，以吸引更多的人加入专职法律援助队伍。二是切实监督社会律师依法履行法律援助义务，保证每一名律师都能完成规定的年法律援助任务，并将完成法律援助任务的情况作为年终考核和注册的必要条件。三是大力发展具有一定法律专业知识的公民、教育工作者、科研工作者、政法机关离退休人员、法律专业的学生成为法律援助志愿人员，充分发挥他们拥有的专业法律知识的资源优势为受援者提供诉讼与非诉讼法律服务，补充法律援助队伍的不足。还可以考虑将法律援助工作作为法律专业学生社会实践的一项必要内容，这样既可以丰富他们的法律实践活动，积累办案经验，同时也可以培养他们从业后自觉履行法律援助义务意识。四是加强法律援助工作者的培训，提高他们的政治素质和业务能力，建立健全和完善办案监督责任追究制度，确保法律援助服务质量。
（四）加强法律援助和司法救助的衔接
我国实行的是法律援助制度和司法救助制度并行的法律救助制度。二者在性质和目的上相同，援助的对象和条件也基本相同。但是由于我国的法律援助制度和司法救助制度是分别由司法行政管理机关和法院审判机关各自独立制定、掌握，二者在审查程序和标准、援助范围等方面不完全一致，缺乏协调配合，衔接不好，导致在实践中，得到法律援助的受援者得不到司法救助；得到司法救助的受援者得不到法律救助。因此，笔者认为在现行体制下，加强法律援助制度和司法救助制度之间的衔接、协调和配合，并逐渐实现两种制度在某些方面的统一，对我国的法律援助事业的完善和发展具有重要的意义：一是应将法院减、免、缓交诉讼费纳入法律援助的内容。从世界各国的情况看，法院对受援者诉讼费的减、免、缓都是法律援助的一项主要内容。因此，我国今后应通过《法律援助法》或修改民事、刑事、行政诉讼法的立法形式，将诉讼费纳入法律援助中。二是统一两种制度的援助范围。目前法律援助案件的性质包括民事行政和刑事案件；司法救助只限于民事行政案件，不包括刑事案件。法律援助的受援主体仅限于自然人，不包括法人或其他组织；司法救助既包括自然人，也包括特定的法人或组织。在实践中，两种制度在援助范围上存在的不一致和不衔接给法律援助工作带来许多不便之处，也不利于法律援助事业的整体发展。因此，十分必要对两种援助制度的范围统一规范。笔者认为，鉴于与世界上法治发达国家相比，我国的法律援助范围还较窄，应该适当扩大援助范围，即：司法救助在案件性质范围上应包括刑事案件；法律援助在民事行政案件事项上应适当拓宽，在受援对象范围上应包括司法救助中规定的特定的法人或组织以及外国人。
衔接给法律援助工作带来许多不便之处，也不利于法律援助事业的整体发展。因此，十分必要对两种援助制度的范围统一规范。笔者认为，鉴于与世界上法治发达国家相比，我国的法律援助范围还较窄，应该适当扩大援助范围，即：司法救助在案件性质范围上应包括刑事案件；法律援助在民事行政案件事项上应适当拓宽，在受援对象范围上应包括司法救助中规定的特定的法人或组织以及外国人。