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我国土地征收制度的研究

2004年律师实务理论研讨会交流论文

我国土地征收制度的有关法律问题探析

——从《宪法修正案》第二十条谈起

浙江国傲律师事务所顾支农引言<问题的提出>

2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议以压倒性的高票通过了《宪法修正案》。该法案第二十条规定，和宪法修正之前的条款相比，只增加了九个字，即“征收或者”征用“并给予补偿”。1现在看来，正是这9个字，不仅为广大农民的土地权利提供了宪法层次上的法律保障，也为中国现行土地制度开启了全局性改革之门。

随着该修正案条款的出台，政府通过完善土地市场制度以及集中治理整顿活动，必将在根本上有力遏制“第三次圈地运动”。2众所周知，近年来一些地方视土地为“投资”，大肆征用农民土地，开发工业园区和房地产项目，损害了农民的基本权益，影响了国家粮食安全，侵犯了国家土地权益，破坏了土地市场秩序，势必会影响经济发展。圈地运动的急刹车，已经刻不容缓。国务院、国土资源部及相关部委，出台、实施了一系列治理整顿措施，同时查处了一系列重大土地违法案件。最为典型的，有如江苏铁本钢铁公司违规建设钢铁项目一案，对违法占用土地6451亩，尽可能恢复原状，对相关违规失职的8名政府和银行的责任人分别给予党纪、政纪处分。同时，国务院温家宝总理指出，圈地运动存在的滥征耕地和随意降低农民补偿的实际状况，反映了我国征地制度存在严重缺陷，有必要用世界上最严格的制度和措施来完善监督制度，尽快修改相关征地的法律法规。目前，国务院已着手准备《土地管理法》修正和《征收法》立法调研和草案制订。

限于篇幅，本文略谈以下几个问题，也是我国征地政策法规急需明确的几个问题：（一）明确土地征收的基本含义，以解决现行法律将土地征收和土地征用混为一谈的

1宪法修正案第二十条：宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为“国家为了公代利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

2第一次“圈地运动”开始于1987年，在1992-1993年达到高峰；第二次“圈地运动”开始于1998年；第三次“圈地运动”开始于2002年下半年，是圈地势头最为凶猛的一次。参见刘正山：沦陷与拯救《中国土地》2004年3期，P4-5，北京，中国国土资源报社，2004年

局面。3（二）界定土地征收的公共利益目的，以改变目前《土地管理法》存在模糊界限的局面。同时，扩大非公业利益目的土地开发的市场化运作。（三）强调土地征收及补偿分配的公平、公正，以解决长期以来对私权的轻视的顽痼，能切实保护被征收者的财产权利。

一、土地征收的基本含义。

宪法修正案第二十条，明确将土地征收和土地征用这两个概念作了区分。4全国人大常委会副委员长王兆国3月8日在十届全国人大二会议上作《宪法》修正案草案说明时说：这样修改，主要的考虑是，征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改变。《宪法》第十条第三款关于土地征用的规定，以及依据这一规定制定的《土地管理法》，没有区分上述两种情形，统称“征用”。从实际内容看，《土地管理法》既规定了农村集体所有的土地转为国有土地的情形，实质上是征收；又规定了临时用地的情形，实质上是征用。为了理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同财产关系，区分征收和征用两种不同情形是必要。5

随着修正案的通过，土地征收与征用的区分，将实际工作带来一系列变化。在相关含义不明朗的情况下，必将对具体工作增设了不小的难度。都是为了公共利益，什么情况下实施征收？什么情况下实施征用？要使用多少年算临时用地，可采用征用方式，超过多少年不宜征用而一定要采取征收方式？以及征收和征用的不同补偿标准。这些问题，不仅必须解决，而且必须尽快解决。笔者在本节论述仅浅述土地征收区别于土地征用的特点及基本含义，土地征用不是论述重点。

1、土地征收的国外立法实践

综观世界各国，一般均采用征收和征用相区分的立法例。

2002年颁布《俄罗斯联邦土地法典》所采用区分方式，对我国土地法立法有一

3需要说明的是，目前我国立法中使用的“征用”，实务中使用“征地”，在法理上，大部分应归属于征收。本文使用上述称谓，若未特别注明的，应视为与“征收”同义。

4这与现代多数国家和地区的土地法对土地征收，土地征用区分解释有一致性。按现代多数国家和地区的土地立法及理论，所谓土地征收是指国家因公共需要依法定程序强制收取他人土地所有权而给予合理补偿的行政行为，其对象为他人的土地所有权。土地征用，是指国家因公共需要，强制使用私人土地并给予补偿，于使用完毕后，仍将土地归还原所有征权人或原使用人的行为，其对象为他人的土地使用权。参见：温丰文，《土地法》，P440页，台湾地区，1994年版。

5参见第四次修宪新闻资料

定借鉴作用。该法典第四十九条规定“为国家和市政需要征收地块，其中包括通过征购……”第五十一条又规定“地块的征用：1、在发生自然灾害、事故、瘟疫、兽疫和其他情况下，为了维护公民、社会和国家的切身重要利益免受由这些非常情况产生的威胁。授权的国家执行权力机关可以临时征用所有人的地块，同时赔偿地块所有人受到的损失（征用），并向所有人颁发征用文书。2、依照本法典第五十五条规定的条件和程序，为国家或市政需要，通过征收（包括征购）程序实施的征收地块，不是征用。……”依此可见，俄罗斯联邦法律明确规定，征收主体在法律规定的特殊情况（法典采用列举方式限制）下，可以为了国家和市政的需要征收（包括通过征购）地块，取得土地所有权；而征用主体则是在非常情况下，紧急的临时征用所有人的地块，同时赔偿相应损失，非常情况消除后则要返还地块。6

又如，极具影响的《意大利民法典》也采用区分方式，但涉及土地的则仅适用征收方式。该法典规定“如果用益物因公共利益的需要被征用或征收，则用益物转移到相应补偿金上”。通过相应条款细化，已能明确，在意大利法中，征用仅指在战争或和平时期的军事活动期间，公共权力机构依法定程序对他人的财产权利给予例外的、必要的强制证调。例如，可征用食品、燃料等，同时要对被征用者财产损失给予赔偿。征收则强调是为了满足公共利益的需要，物权人在获得补偿的情况下失去物权的一种法律制度，例如市政府为建造医院而使一位市民失去其土地所有权并得金钱赔偿。可见，在意大利民法中，征用发生在严格限定的条件之下，被征客体多为动产；而征收发生在严格限定的目的之下，被征客体多为不动产；同时两者均有补偿，且是必不可少的。

2、土地征收的国内立法实践（修宪之前）

我国不同时期的理论和立法实践，一直对征收和征用是否区分以及概念表述存在明显的分歧。总的得归纳起来，可分二种基本学说：

（1）是征收独立说。

它认为征收完全独立于征用之外。征收是指国家依法无偿地将集体或个人的土地或者其他生产资料收归国家所有的一种措施，如我国土地改革时期实施征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村的土地及其他公地。7此征收具有强制性和无偿性

6俄罗斯联邦环境保护法土地法典，P79-80，中国法制出版社，2003年

7参见《辞海》，799页，上海辞海出版社，1980年

两大特征，实质上是通常所讲的无偿收归国有。同时，它又认为，征用是与征收完全不同的另一概念，是指国家为了某种需要依法以强制方式在一定期限内有偿或无偿地将土地或其他生产资料征为公用措施。8

该学说确定了征收与征用的区分存在，但极力否定了不同利益的均衡保护，片面强调国家利益和集体利益至上的理论。它明确征收是无偿的，征用则是有偿或无偿的，有补偿也是酌情的。并且两者均适用于土地及其他生产资料，即将动产也包含其中。当时，新中国刚刚建立，在旧中国漫长封建专制统治之下，国力薄弱，百业待兴，以及前苏联国家主义思想的深刻影响，这一背景之下，我国确实存在藐视私人所有权藐视个人利益的保护的现象，产生这一学说也是必然的。该学说在我国50年代至70年代这段时期的立法实践中，得到一定程度的体现。最明显的例子就是《1978宪法》。该宪法规定：“国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有。政府征用时，根据被征用者的具体情况酌情予以补偿，对其生产和生活作妥善安置。”9该立法反映了，法条采用了征收独立说中“征用”的概念含义，没有使用“征收”概念。但法条中增加了“收归国有”，结合前后条文分析，此“收归国有”应当归属于该学说的无偿征收。

（2）征收与征用混合说

该学说将征收与征用两者不予以区分，在名称上混称为“征用”或者“土地征用”。它认为：土地征用是指国家为了进行经济、文化、国防建设以及只为社会公共事业的需要，依法将集体所有的土地转国有。10被征用土地的所有权归于国家，使用权归于建设单位。用地单位要向被征用土地的集体组织支付土地补偿费、地上附着物、青苗补偿费、安置补助费。11该学说，将征收与征用混称为征用，是其主要特征，同时将征用客体扩展至动产及其权利，又是一个特征。

在立法实践中，特别是20世纪80年代以后，众多法律文件均采用此学说，标志着该学说在立法界占据统治地位。如，1982年《宪法》，1982年《国家建设用地征用条例》，1986年生效（1988年、1998年两次修正）的《土地管理法》，1994年《城市房地产管理法》均对集体土地的征用予以规定；又如1983年《城市私有房屋管理条

8参见《中华法学大辞典?民法学卷》，826页，北京，中国检察出版社，1995年

9参见1978宪法文本

10该表述前半句内容，曾在1982年5月14日国务院公布施行的《国家建设用地征用土地条例》，及1986年6月25日通过的《土地管理法》中有相同的表述。现两文本均已失效。

11参见钱明星：《物权法原理》，172页，北京，北大出版社，1994年

例》有对城市私有房屋的征用规定；再如，1997年《香港特别行政区基本法》及《国防法》有对动产财产征用的规定。因此，仔细考察上述文件所涉被征用的客体权利移转上的不同之处，我们可以区分实质上的征收和征用。我国理论界学者大多认为，可依征用时所有权是否移转来区分，所有权发生移转的，应认为是征收，而所有权没有发生移转的，应认为是征用。12

3、征收和征用两者不同的基本认识

（1）从词义上分析，征收和征用，在性质上应与是不同的。“收”意在“接收”，“用”意在“使用”。13通过“征”的方式，前者是将被征物完全收归自己控制，且是永久的；后者则是对被征物让其利用目的进行使用，且是有期限的。

（2）从法律上分析，征收和征用，所追求的目的是不同的。征收的最终目的是旨在获得对被征客体的最终支配权；征用的最终目的旨在通过“用”以满足征用者的需求，而非追求被征客体的最终支配权。可见，征收是物权的取得方式之一，而征用是取得财产使用权的方式之一。

（3）从行为分析，征收和征用的标的物和效力是不同的。征收的标的物是不动产，征用的标的物可是不动产，亦可是动产。征收与征用均为公法性质的行为，均涉及物权移转的效力，但是征收效力是导致被征收者财产所有权或他物权的最终转移，且由此产生的补偿费请求权；而征用的效力则是导致被征用者财产使用权移转且产生的使用费请求权，返还财产请求权，乃至财产被损害时的赔偿请求权。

（4）从限制条件分析，征收与征用的限制条件是不同的。由于征收极可能对征收人的物权造成严重损害，故各国立法在通过法律许可征收时，又必附有严格的法定条件进行限制，其法定条件限制，实质是征收目的限制。主要表述有“只能为了发展公共利益的目的”或称之为“公用目的”，绝不能包含商业目的。而征用，虽也对征用人的物权构成妨害后果，但各国立法一般规定满足“只能是国家处于紧急状态时”这一前提条件可以许可实施。如在国家发生战争、动乱、重大灾害等紧急状态时，可按行政指令进行。待紧急状态结束后，即返还征用物权，有损害情形的则应予以公平的赔偿。这前提条件的限制，是绝对禁止为平时目的需要而采用征用手段。

因此在宪法修正案第二十条明确采用征收、征用两概念的情况下，我国在制定《物12陈华彬，《物权法原理》，国家行政学院出版社，1998版，第278页

13参见辞海，1465页，195页，商务印书馆，1980

权法》和修改《土地管理法》时，必将明确征收和征用的不同解释：征收是为政府方面取得所有权或其他物权；而征用只是紧急状态下的强制使用，紧急状态结束时，被征用物将返还权利人。此外，征用的对象包括动产和不动产；而征收的对象限定在不动产，通常土地所有权和使用权及其地上物权。也必将明确：现行《土地管理法》及有关法律法规规定的关于集体土地的征用，实质上就是指征收。需要说明的是，在宪法修正案出台之前，我国学者在两部物权法建议稿均已规定土地征收。14

4、土地征收的基本含义15

确定土地征收的基本含义，应与充分注意以下几点，方可准确予以概括表述：（1）土地征收行为是公法性质行为，具有明显的强制性。

土地征收过程中，被征收人不可能根据民法上的意思身份原则与征收人进行协商。这一点严格区分于商业目的土地开发过程中所采用市场运作模式——即协商一致签订合同的方法。政府作为征收者或者征收实施者，在法定目的和法定范围内得依法定程序直接实施征收行为，而自然人、法人作为被征收者必须予以全面服从。即土地征收，是使他人的土地所有权被强制地移转给国家所有。

（2）土地征收行为有严格的公共利益目的性。

导致土地征收发生的目的，只能是为了社会公共利益的需要，且该目的应当是征收行为的直接目的。凡以同社会公共利益不相关的而欲取得他人私权的行为目的，不应构成土地征收发生之目的，因而也就不得适用土地征收这一方式获得他人土地权利。政府若以商业目的获得土地权利的，则必须通过协商一致订立合同的方式以市场化运作进行。

（3）土地征收行为具有严格的法定程序性。

基于私权非因法定程序不得剥夺的法律基本原则，土地征收必须严格按照法定程序予以进行。目的是了大限度防止土地征收权力的滥用和具体操作的随意性，以保障农民的合法权益。

（4）土地征收行为应当体现公平补偿性。

正如前述，土地征收的发生，直接导致土地所有权和他物权的最终移转。那么，

14参见梁慧星主编：《中国物权法草案建议稿》，社会科学出版社，2000年；《中国物权法草案建议稿及说明》中国法制出版社，2001年

15“土地征收”在我国原习惯称之为“集体土地征用”，现在予以纠正只是为了确保概念科学性以及与世界各国各地区概念具有相通性

按公平原则获得等价补偿，应是被征收者的基本权利。补偿标准包括对不同原用途的土地不同的补偿标准。现在学界争论大都是如何计算征收耕地的补偿标准，尚未涉及征收集体建设用地的补偿标准。在土地征收制度中，有待确立以公平市场价格为补偿标准的补偿机制。

（5）土地征收产生的权利取得具有非法律行为性和继受取得性。

由于土地征收的发生不仅排斥被征收者意见表示，而且强调征收者直接根据法律的有关规定即可实施征收行为。因此土地征收发生的取得不应是依法律行为的取得。其次，由于土地征收是以承认他人私权存在为前提条件，征收者实施征收同时必须给付征收补偿，也不应认为是原始取得的权利取得，认为是继受取得更为恰当，以与土地没收产生的原始取得性质相区别。

因此，土地征收的基本含义应概括如下：以社会公共利益为直接目的，国家依照法律规定的程序强制获得他人的土地权利并必须支付补偿费用的行为。

正确认识土地征收基本含义，我们才能进一步思考土地征收法律制度的相关问题。

二、公共利益目的

我国《宪法》、《土地管理法》第二条均规定，国家对集体所有的土地进行征收或征用的前提应当是“为了公共利益的需要”。但是由于至今树“公共利益”予以明确和细化，导致实践中“公共利益”的原则含义被人为地作扩大解释。在另一方面当人们质疑项目是否具有公共利益目的时，由于缺少“公共利益”范围的立法界定，往往争论陷入漩涡之中，往往不会产生直接的结果。因此，当前有必要立法界定“公共利益”范围，杜绝实际操作时被极少数人作为牟取暴利的工具，真正起到维护大多数利益的作用。

1、国外立法的比较

现代各国大多规定，土地征收的首要前提是必须为了公共目的需要。也就是说，国家征收土地的权力仅限于公共目的。这一限制的理由，是国家不应使用其强大土地特权从某些私人手中取得土地来为其他的私人谋取利益，而应该在惠及全社会的公共目的之下才动用这一特权。故公共目的，是旨在使土地征收的正当性得以成立，是防止公共权力无限扩大及滥用而损害私权的重要措施。

在现代各国，“公共目的”的范畴有许多共同之处，但所涉的“公共用途”是有

所差别，它体现了各国由于社会、历史、文化前景的不同，对公共目的认识不同。实质上反映各国在平衡个体土地持有与国家土地需求的价值取向。

总的来看，在大多数国家，不论是发达国家还是发展中国家，土地征收的公共利益目的的范畴通常包括下述6个方面：①交通用途建设，包括道路、运河、公路、铁路、人行道、桥梁、码头、港口和机场；②公共建筑物建设，包括学校、图书馆、医院、工厂、教堂和公共机构办公楼及公有住房；③军事目的建设，如军事设施、兵工厂等；④公用事业需要，包括供水设施、排水排污系统、电力设施、通讯设施、燃气管线、输油管线、水利灌溉工程、大坝、水库等；⑤公园、花园，体育设施和墓地的建设；⑥土地改革，如土地整理改造、土地重新分配等。16

但是，世界各国界定公共目的范畴的方式则有不同。一般来说，可分为3类。第一类，是仅确定国家只能因公共目的而征地的一般原则，对到那些项目应归属于公共目的未加以明确规定。第二类，则用列举法列出可定义为公共目的的具体公共用途，只要土地用途符合法律规定的清单方能实施征地。列举法被严格限定为排他性列举法。第三类，两者结合使用，即原则性规定与列举式规定并用。

第一类国家采用的一般原则规定的方法：

这类国家和地区包括美国、菲律宾、澳大利亚、法国、越南、中国香港等，它们均采用广义的公共目的，制定土地征收法及相关法律时，只说明征地必须用于公共用途，并对公共目的范畴及有作明确的界定。这种方法给予国家的行政机构极大的自由裁量权，也给予国家司法机构极大的法律解释权。如美国和菲律宾的宪法规定，私人财产不得征收，除非给予公正补偿。17越南土地法规定，“必要时，国家可以征收正在使用的土地，将其用于国防安全或公共利益。”18中国香港，则明确，依《香港土地重新规划法令》，中国香港特别行政区政府可以征用土地用于公共目的。19第二类国家采用的排他性列举法

这类国家包括日本、印度、德国、意大利等，他们在土地征收法中均采用列举法限定了公共目的范畴。与采用一般原则规定的方法相比较，这种方式对征地的目的限制，显得更为严格，对政府机构征用土地的权力有一定约束力。这里的列举法，主要

16参见宋国明《浅析国外土地征用的公共利益目的》《中国土地》2003年11月刊第42页

17参见《美国宪法》第5条，《菲律宾宪法》第3条

18参见《越南土地法》第27条

19参见《香港法律》第124章，《香港土地收回条例》，1997年

是指排他性列举的立法方式，它列举了所有公共目的。征地目的在列举范围之外的，那么国家不得行使其征地权力，否则就会被认为缺乏合法性。

这类国家的立法表述（列举）状况。日本。在土地征收法中，将公共目的的范畴严格限定在关系国家和民众利益的35种公益事业项目。包括：依据道路法进行的公路建设；以治水或水利目的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠蓄水池及其他设施；国家、地方、团体进行的农地改造与综合开发所建的道路、水渠等设施；铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤气、博物院、医院、基地、公厕、公园等。

印度。将公共目的范畴限定在以下8个方面：为建立村庄或者扩建村庄提供土地，为规划发展或改善现有村庄提供土地；为城镇或农村发展规划提供土地；为从公共基金拿出资金落实政府任何计划或政策的土地规划发展提供土和为确保像规划的那样进一步发展的目的，通过出租、签约或彻底销售对全部或部分土地进行处置；为州政府拥有或控制公司提供土地；为贫困或无土地的人们提供土地，或为受到自然灾害影响地区上居住的人们提供土地，或向那些因政府拥有和控制的公司实施正与规划而被迫迁移或受到影响的人们提供土地；为政府、政府为落实计划而建立的机构，政府以前批准的机构，或依据1986年团体登记法登记的团体，或根据州现行有效的相关法律登记的团体，或州关于合作团体现行有效的法律登记的合作团体，实施政府、住宅、健康或贫计划提供土地；为政府的、政府以前批准的发展规划提供土地；为公共办公室建筑房屋提供土地。

德国。公共目的范畴是公共福利事业，为实现地区详细规划所进行的事业、合理得用闲地、用于补偿调配地、文物保护用地等。具体包括公路、机场、发电站、电气化铁路建设等。征地只能在没有其他可供选择的手段取得所需要土地情况下方可进行。

第三类国家采用一般原则规定和列举性规定结合使用的方式，或者说是非排他性例举性。这类国家主要有巴西、墨西哥、韩国。巴西法最具有典型的立法例。

巴西法律规定，两类目的可以动用征地权力。第一，如需要将土地用于法律列出的“公用事业”，可以实施征地。该“公用事业”的特定清单，主要包括国防、公共医疗设施、公用设施和国家专利成果的建设。第二，如属于一般原则的“社会利益”的，一般准许为有益于达到“地方”的社会功能，包括因地产的分配目的而征地。

墨西哥的征地法律也列出一份详尽的“公用事业”清单，同时在最后又加上一条“以及由专门法规定的其他用途”的一揽子条款。这也就在一程度上允许立法机构将“公用事业”的定义进行扩大。

韩国的征地法律规定，有与墨西哥征地法律较相似。韩国将公共场所共目的限定为8类公益事业，即①国防军事；②国家基础建设；③公共设施；④文教艺术；⑤重要产业；⑥住宅；⑦前6项事业实施中涉及到的相关设施及其附属设施；⑧其他法律规定的事业。细分起来，韩国究竟该属于第三类国家还是属于第二类国家，很难区分，这里暂且放入第三者国家。因为韩国立法列举第8项事业也需要由其它法律予以进行定义，跟墨西哥立法大致一样，显然不应属于排他性例举法。

关于征地的公共目的的法律表达，除上述第二类国家采用排他性例举比较严格和明确以外，法律为限制和界定国家的广泛征地权力，必须通过立法或者解释进一步确定和澄清公共目的范围，对于那些征地法规包含笼统准则的第一类国家尤其如些。不进一步澄清笼统的一般原则会给政府机构随意征用土地的机力少有约束。

2、我国的立法实践

我国目前采用的是一般原则规定的方法。法律仅规定国家可因公共利益需要征地，但没有明确公共利益的范围。

我国宪法规定国家有权因公共利益需要征收或征用土地。现行《土地管理法》也未进一步详细说明哪些特定用途符合公共利益需要：“国家为公共利益需要，可依法对集体所有土地进行征用。”同样，现行国务院《土地管理法实施条例》也未进一步给予界定。因此，至少在目前，各级行政部门在决定公共利益含义上仍拥有很大的自由度。

此前，我国宪法实践中，曾有法案对“公共利益”作出解释，后旋即为相应新法案所抛弃。例如1982年5月14日公布的《国家建设征用土地条例》20以及1986年6月25日颁布的《土地管理法》对“公共利益”说明的行文基本一致，即“国家进行经济、文化、国家建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所的土地的……”实践中，政府部门通常将此规定作为对“公共利益”的解释。换言之，国家征收土地的目的包括进行经济、文化、国防建设及兴办社会公共事业。这一规定，除了“文化、国

20已被1986《土地管理法》所替代

防建设和兴办社会公共事业”与“公共利益”目的有明显、直接联系以外，经济活动是否能够属于社会公司利益不易判断。在我国现行市场经济体制的经济活动中，可能存在有间接涉及“公共利益”的经济活动，但总的来说不能将经济个体或团体的经济活动视为其与公共利益有直接联系，这是经济活动的商业性质决定的。经济活动是万万不可纳入公共利益范畴的。然而我国现行的土地征收法律还规定，除少许例外21，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必通依法申请国有土地……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的农民集体所有的土地。22在这种情况下，除农民宅基地、集体建设用地以外，所有非农用地必须使用国有土地，如果该用地属农村集体所有，则必须通过一定程序先把土地征为国有，再经过国家批准才能通过国家将农业用土转为非农用地。这一立法规定，实质上将“公共利益”扩展整个经济领域，全面包括商业性活动。使得各级行政部门以国家名义借公共利益征用农民土地用于其他非公用途。这显然违背了土地征收制度的本意，导致征地的失控和耕地的流失，同时了损害了作为集体土地所有者的广大农民的利益。

3、提出建议

现行的征地法律对合法的公共目的征收和商业目的土地农转非实际上没有明确区分。目前，征地目的的模糊界限，因我国法律事实上允许国家在各种情况下动用了强制征地的权力而进一步恶化。此外，由于国家的强制性征地权利又授权给县级人民政府及其国土部门实施，这更进一步削弱了《土地管理法》试图通过土地使用规划和审批机制限制土地流失的力度。

如前所述，大多数具备成熟土地征收法律体系的国家都将国家通过强制手段征地的权力仅仅限于公共目的建设。为其他目的而获得农地，无论是用于农业用途，还是非农用途，只能经过农地所有者或使用者与希望获得该土地所有权或使用权一方进行直接协商谈判才能最终确定。这些谈判协商绝对是自愿的，国家或地方政府对之不应予干预；如果农地的所有都或使用者不愿意放弃使用、务农，或不接受买方的出价，买方必须寻找其他愿意出售土地地农民或者提高价格。

中国土地征收制度改革的第一步，关键是要将国家征收土地权力有效限制在具体明确的“公共利益”上。

21参见土地管理法44条规定，如农民的宅基地、集体事业用地等

22参见土地管理法43条规定

由此建议，①国家立法机关应当首先修订《土地管理法》或者制定《土地征收法》时，确定具体法律规则，明确区分通过国家强制性征地满足的“公共利益需要”和除之此外的其他非农业土地使用之间的区别。同时规定，非“公共利益”的土地农转非应通过受影响的土地所有者和使用者一方与希望获得土地权利的另一方之间在自愿的基础上进行协商解决；在确保该类土地农转非符合土地利用规划的和防止农地过于流失的情况下，一旦经审批机关批准用于具体非公共利益用途之后，土地权利的转移就要通过市场流转机制解决。即在法律允许农村土地流转交易。实际上，我国少数地方已农村建设用法流转的立法实路。

②直接在《土地管理法》或《土地征收法》界定公共利益的范畴。对“公共得益”直接从概念上给出完整定义，看来颇有难度的。但理论界和实践界对哪些确定应归属于公共目的的建设项目，已经有一些公认的标准。一般认为，关系社会生活质量的环境、交通、医院、学校等社会公共事业或公众事业或公众安全的国防事业等等，符合绝大数人愿望的，不具有直接商事性质，均应认为是有公共目的。因此，如若考虑在法律条文采用定义方式界定“公共利益”可以采用上述公认标准的表述。但从中国的执法实际和中国的大陆法和传统来看，最好的方是在上述法律中确具体地列出可以动用征收权力的“公共利益”清单。实际上国内学者早已开始对此实践，著名学者梁慧星的《中国物权法建议稿》对公共利益作了列举式的说明：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文化古迹及风景胜区的保护、公共水源及引水、排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。”23可见，这是借鉴第三类国家中墨西哥和韩国对土地征收法律制度相同的立法方式，既有公共用途的列举又有一揽子条款包容是切实可行的，因为若采用第二类国家排他性列举可能是几乎包括所有可能的“公共利益”，但肯定还会有一些遗漏，挂一漏万是难免的。同时，中国的经济发展也需要国家保留因某些事关国民生计的大型项目而征地的权力，需要一揽子包容性条款予以支持。

因此，笔者基于土地征收制度的公共目的的一般原则以及借鉴前述各国列举公共目的用途的内容，建议制定或修订法律时，可采用下述文字对公共利益的范围予以界定：

23参见梁慧星：《中国物权法草案建议稿》，191-192，北京，社会科学文献出版社，2000年

国家可以根据公共利益需要依法征收农村集体所有的土地。国家征地的目的必须是下述用途：

⑴交通用途，包括道路、运河、公路、铁路、人行道、桥梁、港口、码头和机场；

⑵公共建筑物建设，包括学校、图书馆、医院、低收入家庭住房；

⑶军事用途；

⑷公用事业用途，包括饮用水、排污系统、电力、通讯、燃气、排落工程、水坝和水库；

⑸公园、操场、花园、运动场和公墓；

⑹其他法律规定的公共用途或者国家基本法律授权国务院予以批准的特定的重要公共用途。

若不属于前款所确定的公共用途的，或者属于前款所确定的公共用途但其主要性质为营利性的，则国家不得采取征收。

农用地的用途转变，无论是通过征收，还是通过流转交易，都必须符合《土地管理法》及其他法律法规有关土地利用规划的规定。

三、土地征收补偿与分配

当前的土地征收制度，存在两个既不同又不互有联系的补偿问题。一是土地征收时由国家支付的补偿费，二是作为土地所有的集体与拥有30年土地承包经营权的农户之间的如何分配。实际上，探讨这两个问题，不仅有益于土地征收制度的完善，同亲也有益于非公共利益的农村土地市场制度的确立。

1、征收补偿的标准

⑴我国存在的问题

目前，土地征收时是依据法定标准来确定补偿金额的。当前的补偿标准依据是1998年《土地管理法》的有关规定。该法明确规定，征用耕地的补偿费包括：土地补偿费，地上附着物和青苗补偿费，安置补助费。相应的地方立法中，各地方制定的法规均参照了《土地管理法》的规定，只是依授权予以细化、具体，大体上的完全一致，有如《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定。①关于土地补偿费标准。《土地管理法》规定为，征用耕地的为该耕地被征用前三年产值的6-10倍，征用其他土地的则由省、自治区、直辖市参照征用耕地补偿标准规定。《浙江实施办法》规定为，征用耕地的，按照其被征用前三年平均产值的8-10倍；征用耕地以外

的其他农用地，按照其被征用前三年平均年产值的4-7倍补偿；征用未利用的，按照当地耕地补偿费的50%补偿；征用建设用地的，参照当地耕地的补偿标准补偿。②关于被征土地上的附着物和青苗补偿的标准。《土地管理法》规定，由省、自治区、直辖市规定，《浙江实施办法》规定为，青苗补偿费按照当季作物的产值计算，树木和建筑物、构筑物，农用水利设施等补偿，按照实际价值计算。③关于安置补助费的标准，《土地管理法》和《浙江实施办法》同样规定为每人安置补助费按前三年平均年产值的4-6倍；每公顷的安置补助费，最高不得超过15倍数；如尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省人民政府批准，可以增加安置补助费，但是土地补偿费和安置补助费的总计最高不得超过该地块前三年年平均产值的30倍。24法定补偿标准的不合理性，直接导致征地过程中补偿偏低。其不合理性表现为：

①《土地管理法》及其相关法规确定的“按照被征用土地原用途给予补偿”的补偿基本原则，是征地的低价位补偿与供地的高价位出让的明显反差的根本原因。有了这个“原用途”的规定，土地被征用后无论做什么，无论获得多大利益，与受补偿的农民无关。农村中，只能作为农业用途的耕地、其他农用地，如不允许与今后的用途挂钩，其补偿费与出让价格永远不少得可怜。据了解，某地政府征收集体耕地的各项补偿最高不超过每亩1.8万（已包括年产值上限880元乘以8倍的土地的安置补偿费5280元，同时少量附着物补偿，该各项补偿数额与我国其他省区相比较而言处于高水平。）而该被征收地出让价格基本上接近每亩10万元；城市近郊的出让价甚至于会高达几十万元一亩。

②征收补偿数额以“产值”确定标准，有如以一头奶牛所产牛奶价值来确定该头牛的价值一样，是不可思议的，导致补偿严重不合理。《土地管理法》规定补偿按“被征地前3年平均年产值”计算，无论是6-10倍，乃至30倍，但以目前农产品的价格状况，补偿土地补偿费必然处于低水平。以浙江省为例，《浙江省实施办法》第27条将“平均年产值”的计算方法规定为：征用前三年的平均年产量乘以国家规定的价格；国家没有规定价格的，按照所在市、县物价部门或认可的市场价计算。在具体操作的地方文件中，各地方县、市往往明确规定年产值，甚至好几年不变。如某地政府在2001年相关文件中规定不同地类的年产值（水田、旱地每备800-880元，蔬菜基地

24参见《中华人民共和国土地管理法》第47条、《浙江省实施〈土地管理法〉办法》第23条、24条、25条、26条

1200-2000元，专业果园、桑园900-1200元）。虽然该文件采用不同地类不同年产值的方法，具有一定可借鉴性，但仍无法避免实际操作僵化问题。这里暂且不谈标准数额是否合理。但是嘉兴地区的部分花圃用地因缺乏相应产值标准（在文件规定的三类之外）只能参照就高一类标准，无法体现其每亩万元左右的产值，这是其一。其二，文件确定一个标准，连续几年适用，使计算出来土地补偿费与该土地的实际年产值状况是否存在一致性，颇成问题。因为当今我国经济发展迅猛，正拉动农产品价格的上升幅度。因此，总的来说，以产值定补偿是不合理现象产生的真正根源。只有以市场来决定地价，实施按地价补偿，方可体现征收补偿的公平。

③限定的最低最高补偿标准。《土地管理法》第47条第6款规定可以看出，我国法律确定的最低补偿标准是“不低于原有生活水平”。最高补偿标准是“前3年平均产值的30倍”。即规定，支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地补征用前3年平均产值的30倍。结合来看，国家给予补偿主要是保持农民的原有生活水平，这直接损害农民基本权益。为什么失地农民丧失土地权利的代价仅仅是保持原有生活水平，而不能实现小康生活水平。其次，这种“原有生活水平”给予多少年的保障。按补偿费一般是征地前3年平均产值的6-10倍，可认为给予保持6-10年的“原有生活水平”。但按《土地管理法》规定，这6-10倍补偿并不是安全到农民手中，实际结果可想而知。再者，法定补偿最高倍数为30倍，即补偿安置30年，实践中一般是不会发生的。因为6-10倍补偿已经可以使农民保持“原有生活水平”。退一步讲，就是均按最高标准补偿30年，国家也仅负责补偿失地农民原有生活水平30年，没有考虑农民子孙后代生活问题，也有悖于土地期满可以延包的原则，因为那些不完全失去土地的农民不大可能“农转非”。还有，农民的原有生活水平会因征收停滞30年，也跟我国家社会经济可持续发展战略不相符合。更何况，如前述一样，这30倍补偿并不是均分配到农民手中。最后，无论是最低标准，还是最高标准，一般只是货币补偿。耕地补偿最高时也大多不会超过每亩3万元。农民就业问题未得保障的情况下，将几万元或者二、三十万元存入银行能保障农民的基本生活？最多是有点养命的钱而已。总之土地补偿标准中，最多向失地农民补偿年平均产值10倍，或30倍，这一标准肯定大大低于《农村土地承包法》赋予农民的土地权利的实际价值。

在此，有必要去了解地方政府通过征地获得收益和付给农民的补偿。特以某土地出让金构成为例，予以说明。

土地出让金明细：

①村、社、个人费用（土地补偿费、青苗补偿费、劳力安置费）约18000元；

②基础设施费（注返乡镇）40/㎡；

③国家税费：耕地占用税6000元/亩

开垦费10元/㎡

太湖流域水利集资200元/㎡

④县局收入：管理费1500元/苗

出让业务费：成交地价2%

不可预见费：1500元/亩

评估费：最少2500元

拨地定桩费（1组4桩）2594元

出让全县收益包干：12000元

契税：按评估确认价3%

测绘费：最少1500元

有偿调剂费：13000元/亩

办理工业以外的出让用途，增加4000-6000元/亩。

土地增值税（房地产开发项目）：评估确认价的1.5%

根据以上列表估算，出让工业用地一亩约9万元，政府国家实际所得7万元，村集体、个人则1.8万元。那么村集体个人的补偿费用仅整个出让金的20%多。若是非工业出让如商业用途出让则比例会更低。商业用途评估价标准还要高2/3，相应出让价的起拍价也会更高，再考虑最终拍卖的因素。实际上，此例的村集体、个人的补偿水平相对尚处于高水平之上。

2、外国立法

改革免不了借鉴好的经验。世界上部分国家的征地补偿制度可以作为我国立法和实践的参考。

许多国家都采用“公平补偿”的标准，让被征土地的所有者和使用者的经济状况不因征地而影响，不能因之而富，也不能因之而穷。各国以不同的计算方法确定“公

平补偿”的标准。

美国，该国宪法修正案第5条规定，必须对征用私人财产给予“公平补偿”，其财产法确定补偿标准是所有者支付公平市场价格，即双方愿意接受的价格。美国土地征收补偿根据征收前的市场价格计算，同时还补偿因征收而导致邻接土地所有者、经营者的损失。25

巴西，该国征地补偿由下述因素确定：①土地的征税基础；②土地的原购置费用；

③土地的产出；④土地的维护状况；⑤土地的位置；⑥土地的投保价值；⑦相邻土地过去五年内的市场价值；⑧剩余土地价值的下降，若征用部分土地的。26我国香港特别行政区。征收补偿标准为“财产征收当日补征用财产的公开市场价”。27根据香港土地管理署的规定，确定被征用财产的公开市场价格的基础是“征地当日同一地区同类财产的市场交易证据。评估过程包括比较被征用的财产和同类财产的市场交易价，并且要根据如位置、环境、建筑状况……等各种因素进行必要调整”。28

德国，土地征收补偿的范围和标准：“①土地或其他标的物的权利损失补偿标准为：以土地或土地标的物在征收机关裁定征收申请当日的移转价值或市场价值；②营业损失补偿标准为：在其他土地投资可获得的同等效益；③征收标的物上的一切附带损失补偿。”

日本土地征收补偿的范围和标准：①土地补偿标认为：征收时的正常市价=确定征收时邻近同种类的土地交易所确定的相当价格×确定征收至实行征收间的物价指数变动。②残余地补偿标准为：因征收减低的价值；残余的需新建增建或改进通路、沟渠、围墙、栅栏及其他构造或需修（善、填土、挖土等所需的费用）；残余地所有人可以申请将残余地一并征收。③地上物补偿标准为：参考邻近同种对象交易的相当价格。④迁移费补偿，即因征收而必要的迁移费用。⑤农业、林业、渔业、牧业的停业、暂停、规模缩小补偿。⑥其他损失补偿（如房租减少，临时租房费用，动产搬迁等）。29

与上述国家的征收补偿制度相比，我国现行法规定的土地征收补偿制度主要缺陷

25参见《美国宪法修正案》第5条

26参见《巴西土地征用法》

27参见《香港法律》第124章，《香港土地收回条例》（1997）

28参见香港土地管理署，网站：城市土地征用

29参见《日本法》

在于：①总体上补偿标准过低。征地补偿没有反映市场对土地及附着物的真实评价，尤其是未考虑农用地转为非农用地的预期土地价值的增长状况。②征地补偿范围过狭。未涉及残余地补偿、迁移费补偿、营业损失补偿。③征地补偿的项目过粗。《土地管理法》只对补偿项目规定了补偿幅度，但未规定如何确定具体数额的原则和标准，直接导致征收实践过程中确定补偿数额过于恣意。这种滥用权力的情形又往往使被征收农民得不到合理的补偿。

⑴完善补偿标准的建议：

我国过去一直强调社会利益，忽视个人利益。基于法治建设的发展，特别是宪法修正案出台后，我国将进一步注重个人利益即私权的维护。因此，必将改变现行法律规定的不合理征地补偿标准。一是取消只能按“原用途”给予补偿的规定，杜绝同一地块，征地补偿按“原用途”，转手出让时按“新用途”，所产生的原所有人和新所有人的收益巨差现象。二是取消“不低于原有生活水平”的最低标准和按“产值”确定补偿标准的规定，杜绝被征地农民生活水平出现停滞，甚至更趋贫困的现象。

在立法时，我们首先必须明确：土地征收应当严格限制在具体的公共利益目的用途上；非公共利益目的用地，则允许集体土地和受影响的农户作为一方与作为另一方的开发商进行直接协商谈判，来确定土地的补偿。其次，才确定征收补偿标准。我们可采用的方法有：第一种，继续采用法律规定补偿标准的方法，但是提高目前《土地管理法》中规定的标准，即农用地、建设用地未利用地三大类土地补偿安置和标准幅度区间。授权地方政府拟定三大类中每一小类土地补偿安置标准的常数，并逐年递增，不应低于国家统计部门每年公布的经济增长比例。第二种，借鉴世界通行做法“公平市场价”的方法，充分考虑被征地农民因失去土地所造成的直接损失和间接损失，通过法定的程序和方法进行市场估价，按价补偿。我们可以借鉴现行城市拆迁法的法律法规及规章的做法。第三种，是在以“公平市场价”为基准的同时，又规定最低补偿标准。目的是强调可操作性。在这种方法下，在土地权利的市场价可以确定的地方，如城市郊区和经济发达地区，采取公平市场价标准；但若在公平市场价难以确定的地方，则可选择使用最低补偿标准。

因此建议，土地征收（限制在公共目的上）的补偿标准的应当至少具备以下内容：国家征收集体所有的土地，必须对土地所有者和土地使用者进行补偿。土地补偿费标准为公平市场价格。若公平市场价格难以确定的，可选择法定最低标准“不得低

于土地征收前三年平均产值的30倍”。

土地所有者、土地使用者对土地补偿有争议的，既可以申请复议也可以直接向人民法院提起诉讼。

2、征收补偿分配

⑴当前我国的状况

与私有土地制度相比，我国的征收补偿的分配更加复杂，这是因为土地的所有权归集体，但使用权则归《农村土地承包法》规定获得30年土地承包经营权的农民。1998年《土地管理法》也对三类补偿费的分配做了规定。实施条例规定土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有都所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用；或支付给农村集体经济组织，或支付给安置单位，或支付给接受安置的个人及保险机构。30

有关征收补偿分配的现行法规和实践结果，是征收补偿费大多被乡镇政府和村集体经济组织拿走，失地农民获得补偿只有很少一部分，有时甚至分文没有（在集体内部调整土地补充承包地块的方式下，征收补偿往往由村集体占有）。事实上，现行法律对补偿分类的规定，再加上补偿分配没有透明度，负责分配补偿的集体干部有着很大自由分配度，使他们有机会尽可能多地将征地补偿占为己有，尽可能少地将征收补偿分配给农民。

以前乡村的做法，主要有二种：一种是保留大部分或所有的土地补偿费，然后在村中进行土地大调整，让失地损失由村中所有农户分担。二种是将征收补偿费在村中平均分配后进行土地大调整，实际上也是所有农户分担。这两种情况，由于均实施土地大调整，依据《农村土地承包法》以及我国一贯政策，显然不合法，近来已逐渐被废弃。现在采用的主要做法是将征收补偿按分配给受征收影响的所有农户，不进行土地大调整；当然也并不排除个别地方将补偿费分配给所有农户情形或者干脆不予分配由村集体保留情形。但主流是前者。

实践中征收补偿分配纠纷已渐成社会的热点。除少量的地上附着物及青苗补偿费分配以外，最主要的是安置补助费的分配和土地补偿费分配纠纷。①安置补助费的分配问题。由于当前失地农民绝大多数是自谋出路，在大都实行直接给付农民个人的货

30参见《实施条例》26条

币补偿的情况下，在村一级分配过程中，存在损害部分成员利益的问题，产生大量纠纷。②土地补偿费分配问题。由于法律并未规定土地补偿费的处分规则，在现实中往往少数管理者纠纷所控制，个别地区甚至将其作为集体收入用于发放村干部工资、奖金和其他开支，即使没有被挪占，也是极少于发展生产和安排就业。鉴于此，有的村索性将土地补偿费平均分配到人或分配到户，虽然避免了以上问题，但这种做法又忽视了集体土地的社会保障功能，有些人把分到个人手中的土地补偿费用光之后便发生了生计问题。其次，由于《土地管理法》规定的三种集体所有的形式，即土地分别由乡镇集体经济组织，村集体经济组织，村内各集体经济组织（即村民小组）所有，同时他们之间又存在行政上管理和被管理或者指导和被指导的关系，直接导致相互争夺土地补偿费的情形的产生。还有，依我国法律确定的集体所有制，公民一旦取得该集成员的资格，就当然享有对土地补偿费的权利；如因征地原因“农转非”丧失了该集体成员资格，也就失去了作为集体一员对作为集体财产一部分的土地补偿费进行分配的权利。农民与土地权益之间这种不确定性极易产生纠纷。如城市郊区农村的女青年嫁入城市，往往户口不迁走，当土地被征收后要求发放土地补偿费，从而引发大量的纠纷。又如，城中村的土地补偿费如何分配，已成为大难题或者说一大热点。如2002年乐清乐成镇南荤垟村集体土地被全部征收后，如何分配地款征在村民中产生不同意见。表现为：第一种意见，约85%的村民认为，征地就应按每户的土地承包面积分配。理由是，土地被征收打破了原土地承包公用的权利义务，而保护农村土地承包的利益是国家历来的政策。第二种意见，约15%的村民认为，征地款应按村里已满18周岁取得选民资格的人头来分。理由是人均有份，公平合理。最后在全村村民表决中，有85%的村民对按土地承包面积分配征收补偿的方案投了赞成票，并与村委会签订分配协议书。但是，由于种种原因，争端没有顺利解决。现在看来，若要解决此类分配纠纷，除有必要制定可供农村集体村民会议或村民代表大会讨论决定征收补偿未分配的指导意见外，最主要的还是在法律层面上解决失地农民的基本保障的问题。

⑵完善补偿分配的建议

基于我国目前对征收补偿分配的立法存在空白，以及土地集体所有制的特殊状况，对处理土地所有者和土地使用者之间如何分配土地补偿费问题，既要充分考虑受征收影响广大农民的利益，同时也要兼顾土地所有者集体的利益。

①是完善现行《土地管理法》。现行规定是是国家给付的土地补偿费归集体经济

土地征收制度的改革

论我国土地征收制度的改革土地征收简称为征地，是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的权限和程序，在符合法定条件的前提下将农村集体所有的土地征为国家所有的所有，并对被征地的集体经济组织、集体土地使用权人予以补偿的行为。在我国，有关土地征收及补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，该条例确立了“租用、征用或者以其它土地交换”的初级形式，后几经发展完善，但一直沿用“土地征用”这一名词，对土地征收及补偿制度大多也只是原则性的规定。我国《宪法》和《土地管理法》2004年修正或修改前，没有区分“征收”和“征用”的不同，统称“征用”。从实际内容看，《土地管理法》既规定了农民集体所有的土地“征用”为国有土地的情形，实质上是征收；又规定了临时用地的情形，实质上是征用。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，将第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第一次在宪法中明确提出了私有财产权和补偿的概念，明确了征收和征用两种土地流转方式，为今后农村土地征收及补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法上的基础和保障。8月28日，《土地管理法》也对相应条款作了同样修改，我国的土地征收及补偿制度正逐步得到完善。

“土地征收”和“土地征用”两个不同的概念，征收的法律后果是土地所有权的改变，土地所有权由农民集体所有变为国家所有；征用的后果只是使用权的改变，土地所有权仍然属于农民集体，征用条件结束需将土地交还给农民集体。简言之，涉及土地所有权改变的，是征收；不涉及所有权改变的，是征用。我国的土地征收有如下特点。（1）强制性，（2）行政性,（3）公益性，（4）土地征收必须以补偿为必备条件。虽然自改革开放以来，我国的土地征收有明显进步和完善，但是土地征收存在一些问题，主要表现在以下几点：（一）土地征收程序不规范。（二）征地补偿标准偏低且补偿对象不一致，部分地方截留征地补偿。（三）公共利益的界限模糊，大量占地不属于公共利益需要。（四）存在大量的非法占地现象。对土地征收纠纷的分析和对策？为防止土地问题的大量出现国家采取了很多措施来保障农民权益的实现，如建立征地补偿标准协调裁决机制，征收土地确保农民之请确认、开展百日行动查处违法占地、健全严格征地审查报批程序、制定土地区片最低价等，这些措施使农民权利保障得到进一步的深化细化，但是并没有减少土地纠纷的发生，相反在农民土地维权行为反而比以前增加，不少地方政府解决这类问题的靠的是“公检法”，这种方法不但没有解决问题反而使矛盾更加的激烈。原因何在？笔者认为地方政府在呈报和审批过程中存在违法性，对于农

《国有土地上房屋征收与补偿条例》之解读

For personal use only in study and research; not for commercial use For personal use only in study and research; not for commercial use 《国有土地上房屋征收与补偿条例》之解读引言《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称条例）已经2011年1月19日国务院第141次常务会议通过，于2011年1月21日公布，自公布之日起施行。为了准确把握该条例的主要内容和精神，中国人民大学民商事法学会于4月3日—4日在重庆举办了《条例》专题研讨班，有关专家学者分别就《条例》从不同的角度进行了讲授。一、立法背景、过程及意义（一）我国房屋征收与拆迁制度主要经历四个阶段： 1、第一阶段：房屋拆迁制度完全依附于土地征用（收）制度的阶段（新中国成立至20世纪50年代末）。第一阶段的特点：（1）确立拆迁制度的宪法依据，明确拆迁行为的征用性质；（2）立法上确立拆迁安置补偿的公平原则，特别注意被拆迁人的居住需要；（3）特别强调节约用地，规定土地征用的必要性；（4）强调被征用人的自觉履行，没有规定强制性，而且规定可以用替代形式执行；（5）没有设置行政复议、诉讼等救济渠道。 2、第二阶段：房屋拆迁制度相对独立于土地征用（收）制度的阶段（20世纪60年代至80年代末）主要特点：

（1）房屋拆迁均为地方立法，且宪法、法律依据从有到无，于1982年后走向缺位；（2）房屋拆迁性质不明、目的混乱；（3）先安置后搬迁的原则逐渐弱化；（4）没有统一的拆迁补偿标准及原则；（5）普通规定了行政与司法途径的强制拆迁；（6）拆迁人与被拆迁人之间可就其拆迁争议提起民事诉讼，行政诉讼救济途径初现端倪。 3、第三阶段：房屋拆迁制度完全独立于土地征用（收）制度的阶段（20世纪90年代拆迁条例颁布至本世纪初期）主要特点：（1）缺乏宪法依据；（2）拆迁行为的性质、目的依旧不明确；（3）先安置后搬迁的原则在制度上被废弃；（4）搬迁补偿遗漏重要的土地使用权部分；（5）行政强制搬迁已渐成司法监督空白地带；（6）既有的民事与行政诉讼救济机制因制度缺陷不能真正发挥作用，大量的拆迁纠纷的解决依赖法外解决；（7）新兴的土地储备制度，极大地影响了拆迁；（8）商业资本的介入，拆迁的正当性受到普遍质疑；（9）拆迁方式在实践中不断突破。如拆迁改搬迁，圈地保护等。 4、第四阶段：全新而又独特的房屋征收阶段（《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布与实施）。主要特点在后面作重点介绍。（二）条例制定的现实背景 1、土地需求与土地供应之间矛盾加剧。我国正处于改革发展的关键时期，也处于工业化、城镇化的重要时期，土地供求矛盾更加突出。据专家介绍，2010年，房地产占中国GDP的28%。根据我国现有土地法律制度，解决用地途径主要有两种：一种是增量供应（征收农村集体土地）；二种是调量供应（毛地变净地）。

我国土地征收中存在的问题及建议

我国土地征收中存在的问题及建议随着社会经济、中国城市化进程的不断发展，城市建设用地越来越紧缺，为满足城市建设用地需求，国家大面积征收了农村集体土地，由于相关法律缺失，实际操作中轻法律规范重规章政策，再加上利益的驱使以及其它一些因素的影响，在当前形式下我国土地征收过程中出现了许多严重的社会问题，这些问题已成为影响社会稳定的重要隐患。国家对农村集体土地的征收是一个不可逆转的趋势，土地征收制度是一项重要的土地制度，而我国现行的土地征收制度不是很完善、土地征收在立法上也有很大的缺陷。土地征收中存在的问题：第一、土地征收程序不规范由于片面的追求政绩，以及部分地方领导受经济利益的驱动，加之土地征收属于行政行为具有强制性的特点。部分地方在征收土地的时候没有全部依照甚至完全没有依照法律规定的权限和程序，此外征地补偿标准偏低、截留征地补偿款、以租代征、越权审批、占地过程中滥用公检法部门等现象也非常严重。 1、缺乏征地目的的评估阶段。这种程序的简化，使得在土地征收中缺乏对征地用途的严格审查，导致土地审批部门较少考虑征地用途的公共利益性，而主要考虑政府的利益或征地申请人的利益，极易损害被征收者的利益。 2、欠缺土地征收是否符合公共利益需要的认定程序。我国土地管理法中,只规定了土地征收必须经过国务院或省级人民政府批准,但对土地征收是否基于公共利益的需要没有任何审查认定程序,这一重要程序的欠缺成为我国农村土地征收权经常被滥用的重要原因。 3、征收程序中土地权利人参与程度不够。如在征地补偿标准确定环节,《土地管理法实施条例》第二十五条规定,“市县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。”从这一规定可以看出,公告在土地征收中是一种后置程序,只作为附属程序置于批准之后,目的也只用于权利登记,不是与农民协商,对征收并不起监督作用。“听取意见”只是流于形式。即使被征收人对补偿标准有争议,也是由批准征收土地的人民政府裁决,决定权始终在行政机关手中。 4、争议解决机制不完善。关于争议解决的程序,《土地管理法实施条例》和《征用土地公告办法》虽然均规定了征地补偿安置争议裁决制度,但是缺乏具体的程序性规定,现在我国绝大部分省(市)尚未建立起相应的征地补偿安置争议裁决制度。而且这种由政府既当“运动员”又当“裁判员”的做法，。一方面,由于批准征地及裁决征地争议是同一级政府(机构),难免有失公平;另一方面也容易使政府陷入征地纠纷,争议裁决的旷日持久战中，政府的职能发生了错位。最后，没有将司法救济这一方式引入，在某些程度上否定了司法的最终裁决权，轻视司法权威。第二、公共利益模糊在征地的过程中必然遇到以下问题：什么是公共利益？《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第43条第1款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地；……”该条第2款接着规定：“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”从法律规定上看，何谓“公共利益”，法律并没有给出一个明确的说明。

美国土地征收制度

美国土地征收制度美国是一个以土地私有为核心的国家，其土地分别属于联邦和州政府管理，联邦政府直接管理的土地约占美国全部土地的三分之一。美国存在着与我国土地征收类似强制征收或有偿征收制度，指政府无须财产所有权人同意而获取私人财产的权力美国土地征收制度的实质是土地征收权的行使问题，美国的土地征收权主要分为联邦、州、县三级。美国关于土地征收的规定，散见于各个相关的法律之中，如《美国联邦宪法》、《美国财产法》、《美国公有牧地改良法》、《美国佛蒙特州土地利用与开发法》、《美国联邦土地政策管理法》等。其中，美国联邦宪法第5条修正案对财产征收权做出了规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征收私有财产供公共使用。”第14条修正案规定：“禁止各州不经正当法律程序剥夺任何人的生命、自由或财产，或在州管辖范围内拒绝给予任何人平等法律保护。”《美国联邦土地政策管理法》规定，政府有权通过买卖、交换、捐赠或征收的方式获得各种土地或土地权益。美国各州的宪法也都对征收权做出了相应的规定。一、美国土地征收的基本条件

在美国，政府实施土地征收必须具备三个基本要件，即正当法律程序、公平补偿和公共使用目的。（一）正当法律程序美国各州政府是土地征收的主体，但在强制征收土地的程序和手续安排上，各个州的差异很大。作为正当的法律程序，美国土地征收行为通常应当遵循如下几个步骤：一是预先通告；二是政府方对征收土地进行评估；三是向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约，被征收方可以提出反要约；四是召开公开的听证会，说明征收行为的必要性和合理性。如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为；五是如果政府方和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理。为了不影响公共利益，政府方可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金，并请求法庭在最终判决前提前取得被征收土地。除非土地所有人可以举证说明该定金的数额过低，法庭将维持定金的数额不变；六是法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换；七是双方最后一次进行补偿价金的平等协商为和解争取最后的努力；八是如果双方不能达成一致将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理补偿”的价金数额；九是判决生效后，政府在30天内支付补偿价金并取得被征收的土地。（二）公平补偿

[方案]集体土地征收程序

[方案]集体土地征收程序集体土地征收集体土地征收是指国家为公共利益的需要～通过法定程序～将原属于农民集体所有的土地征为国有的行为。土地征收方案依照法定程序批准后～由被征收土地所在地的市、县级人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应在公告规定的期限内～持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。土地征收的具体实施部门是各级国土行政主管部门。一、土地征收程序第一步:发布征地通告由县或市级国土资源局在被征收土地所在地的村范围内发布征地通告～告知被征土地的村集体经济组织和村民:征地范围、面积、补偿方式、补偿标准、安置途径以及征地用途等。通告后抢栽、抢种的农作物或者抢建的建筑物不列入补偿范围。第二步:征询村民意见由县或市级国土资源局会同所在的乡镇政府～就征地通告的内容征询村集体经济组织和农民的意见～有不同意见的应记录在案～根据村委会或村民提出的意见分别处理并协调解决。对补偿标准、安置途径、补偿方式有异议的～应告知被征地相对人有权提出听证申请～并依法组织听证。国土资源局应将村民对征收土地的意见和听证的材料作为报批的必备材料归档上报。第三步:地籍调查和地上附着物登记

由县或市级国土资源局会同被征收土地的所有权人、使用权人实地调查被征土地的四至边界、土地用途、土地面积～地上附着物种类、数量、规格等～并由国土资源局现场填制调查表一式三份～由国土资源局工作人员和所有权人、使用权人共同确认无误后签字。国土资源局应将所有权人、使用权人签字的材料作为报批的必备材料归档上报。第四步:拟订“一书四方案”组卷上报审批由县或市级国土资源局根据征询、听证、调查、登记情况～按照审批机关对报批材料的要求拟订“一书四方案”即:“建设用地说明书～农用地转用方案～补充耕地方案～征收土地方案～供应土地方案。”并组卷向有批准权的机关报批。第五步:征用土地公告征用土地的市、县人民政府应当在收到省或国务院征用土地批准文件之日起10个工作日内在被征地所在村进行征用土地公告。征用土地公告的内容: 征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途; 征用土地的所有权人、位置、地类和面积; 征地补偿标准和农业人员安置途径; 办理征地补偿登记的期限、地点。第六步:征地补偿安置方案公告县或市级国土资源局根据省或国务院征用土地批准文件批准的《征用土地方案》在征用土地公告之日起45日内以村为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。征地补偿、安置方案公告内容: 被征用土地的位置、地类、面积; 地上附着物和青苗的种类、数量; 需要安置的农业人口的数量; 土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式;

我国目前土地征收中存在的主要问题及对策建议

我国目前土地征收中存在的主要问题及对策建议【摘要】：随着我国经济的快速发展,城镇化速度的不断加快,土地成为推动经济发展的重要力量。围绕着当前土地征收中存在的各种问题日益受到社会的关注,尤其是处于弱势地位的农民相关权益的保护成为当下的热点。本文对我国当前土地征收问题进行了分析,并在此基础上提出了相关对策建议。关键词] 土地征收公共利益补偿程序近年来,全国各地因土地征收问题引起的各类**不断发生,农民上访也很大程度集中在土地征收问题上,大规模的土地征收已经严重地影响到了社会稳定。土地征收问题在当今中国社会已经变得越来越突出,而土地征收所反映的社会问题和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我国的土地征收制度存在着非常严重的不规范现象,这些现象虽然纷繁多样,但主要反映了我国土地征收中的三个深层次问题:土地征收的公共利益目的性问题;对农民的补偿问题;征收要履行的程序问题。一、制度设计缺陷导致征收的公益目的性被严重滥用 1.土地制度的设计存在缺陷《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该法第43条第1款又规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是兴办乡镇企业和村民建设住宅,经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)公共设施和公益事业建设,经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”该条第2款又规定:“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。” 依据《宪法》、《土地管理法》、《物权法》的规定,土地征收的理由只能是为了公共利益目的,私人或商业用地建设是不能通过征收集体土地进行的。但是“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”于是,在同一部土地管理法律中出现了不协调的两处规定。也就是说法律并未限定死“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,如商业用地,不得使用土地征收手段。” 这就导致为了非公共利益的需要而征地的现象普遍存在。而基于现实情况,飞速城市化进程需要大量的土地作为建设材料,而农村集体土地又不能直接进入市场流转,这种土地制度设计上的缺陷必然会导致实践中为了经济建设、为了非公共利益而征收集体所有土地。 2.公共利益条款被地方政府滥用在土地征收的实践中,是否征收、如何征收、征收何处均由地方政府主导,法律对公共利益的范围又未作任何界定,地方政府往往随意找个促进经济发展、解决就业问题或改善城市环境的借口以实现征收。而基于政绩考量或不正当的权力寻租,地方官员们就将征收的土地用于商业目的了。譬如搞房地产开发,譬如设立经济开发区。更为吸引他们热衷征收土地的原因还在于大量的土地出让金极为增加财政收入。国务院发展研究中心的调查表明,在一些地方,土地出让金收入占地方财政预算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益条款几乎形同虚设,被地方政府严重滥用。日本在1951年颁布了《土地征收法》,该法第3条列举了35种可以征收土地的情形或理由,这些情形基本限定在关系国家和公民利益的重大事项内。这些基本情形包括:依据道路法进行的道路建设;以治水和发展水利为目的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及其他设施;国家和地方团体进行的农地改造与综合开发所建的道路、水渠等设施;铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公园等设施。相比于日本,我们在这一方面落后了近六十年,我国的土地征收法律对于公共利益条款的规定是如此的模糊,这就导致这一条款在法律适用上的不具有可操作性,沦为地方政府滥用

论我国农村土地征收补偿制度

淮阴师范文通学院题目姓名学号院（系）专业、年级指导老师二零一一年十月

目录一、土地征收的概述 (1) （一)土地征收制度的概念 (1) （二）土地征收制度的法律特征 (1) 二、农村土地征收补偿原则 (1) （一）完全补偿原则 (1) （二）不完全补偿原则 (2) （三）公平补偿原则 (2) 三、我国农村土地征收补偿制度存在的问题及其完善 (2) （一）我国农村土地征收补偿制度存在的问题 (2) 1、土地征收补偿范围狭窄 (2) 2、土地征收补偿标准过低 (2) 3、土地征收补偿方式单一 (3) 4、土地征收补偿程序欠完善 (3) 5、失地农民社会保障制度欠健全 (4) （二）我国农村土地征收补偿制度的建议 (4) 1、尽可能扩大土地征收补偿范围 (4) 2、大力提高土地征收补偿标准 (4) 3、灵活运用土地征收补偿方式 (4) 4、严格规范土地征收补偿程序 (4) 5、健全失地农民社会保障制度 (4) 四、土地征收补偿的纠纷及其解决 (5) （一）引起土地征收补偿纠纷的成因 (5) 1、法律方面的问题 (5) 2、社会方面的问题 (5) （二）土地补偿纠纷的解决 (6) 1、加强对土地重要性的认识 (6) 2、完善公共利益的制度保障 (6) 3、规范土地征收的相关程序 (6) 4、建立被征地农民的利益集团 (6) 主要参考文献 (6)

浅论我国农村土地征收补偿制度【摘要】近年来，随着我国城镇化和工业化进程的加快，政府或商业征地规模不断扩大，失地农民越来越多。由于我国征地补偿标准是以耕地常年产值为依据，补偿款难以弥补农民因失去土地所带来的实际损失。在征地过程中，农民非但没有充分受到工业化，城市化的发展成果，反而成了利益的受损者，部分处于弱势地位的农民被迫陷入种田无地，就业无岗，低保无份的“三五游民”困境。为此，需要以科学发展观为指导，重新审视和反思我国的征收补偿制度，特别是要以被征收农民需要安置的实际生产和生活成本老确定补偿标准，一保障农民的合法权益，缩小贫富差距，以保障社会发展成果共享。【关键词】农村土地；土地征收；征收补偿；法律制度土地是人类赖以生存的最重要的资源，是一切生产和一切存在的源泉，随着我国社会经济的不断发展，城市化进程不断加快，为适应城市化进程，大量的农村集体土地被征收。一、土地征收的概述（一）土地征收制度的概念我国实行土地所有权归国家和集体所有的基本制度，因此在我国，土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。”从根本大法的高度对土地征收制度进行了确立。相应地，《土地管理法》及其实施细则、《物权法》均对相关制度进行了细节性和可操作性的规定，构建起了我国土地征收制度。（二）土地征收制度的法律特征 1、土地征收具有法定性。根据行政合法性原则，必须符合法律和行政法规的规定，遵循一定的法律程序； 2、土地征收具有强制性，征收是国家强制取得他人土地所有权的行为，并不以取得征得被征地人的同意为必要条件； 3、土地征收具有公益性，即土地征收必须符合公共利益。二、农村土地征收补偿原则农村土地征收补偿原则的完善直接关系到农民的利益保护盒社会稳定，我国现行农村土地征收补偿采用不完全补偿原则，一方面，该原则变相的损害了农民的利益；另一方面，极大地刺激了政府过度征地，权力的寻租。土地征收补偿原则的演进经历了三个阶段，分别是：完全补偿原则，不完全补偿原则和公平补偿原则。（一）完全补偿原则土地征收完全补偿原则是个人权利本位的所有权绝对理念下产生的。它要求政府必须补偿土地权利人可能遭受到的任何损失。这是极端个人主义的体现。完全补偿原则体现了对个人土地所有权的充分尊重，并且在一定程度上抑制了政府的滥征地。但是完全补偿原则也有相当的局限性，极端的个人主义，往往使得为顾个人土地所有权二不惜毁损社会公共利益现象的不断发生。于是完全补偿原则在社会本位理念崛起后，日趋式微，逐渐被不完全补偿原则所替代。（二）不完全补偿原则土地征收不完全补偿补偿原则是在社会土地所有权理念下产生的，不完全补偿原则认为土地所有权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要而依法加以征收，并且征收时不必完全补偿，而仅需给予不完全补偿。不完全补偿原则要求政府权衡公益的需求，参考当事人的财产状况，适当给予补偿。不完全补偿原则旨在缓和极端个人主义，以更好的服务社会公益，推动社会整体福利建设，但是其本身犹如双刃剑，该原则极易抹杀私人土地所有权，刺激

土地征收两费分配和管理办法

土地征收两费分配和管理办法为依法搞好被征地农民的补偿安置工作，确保征地补偿费的合理分配和使用管理，维护被征地农户和农村集体经济组织的合法权益，依据《中华人民共和国土地管理法?、《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法?、《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》（川办函[ 2008 ] 73号)、《四川省人民政府办公厅转发省农业厅关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理的意见的通知?(川办函[2005]92号)等相关法律法规及文件精神，制定本办法，供各被征地组织参考。一、征地补偿费分配和管理办法总述（一）法律依据征地补偿费，是指国家依法将农民集体所有土地征收为国家所有时，支付的各项经济补偿。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。” 土地补偿费是指因国家征用土地对土地所有者和土地使用者因对土地的投入和收益造成损失的补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条：“土地补偿费归农村集体经济组织所有。”土地补偿费由被征地单位用于恢复和发展生产，土地补偿费的补偿对象是土地所有人。安置补助费是指国家在征用土地时，为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活，所给予的补助费用。青苗补偿费用地单位对被征用土地上的青苗因征地受到毁损，向种植该青苗的单位和个人支付的一种补偿费用。

附着物补偿费用地单位对被征用土地上的附着物，如房屋、其它设施，因征地被毁损而向该所有人支付的一种补偿费用。年产值确定。征用耕地前3年种植业的平均年产值。我县征地统一年产值标准：江口镇1720 元/亩，其他乡镇1580元/亩。（二）分配问题 1、征收土地的面积:以实地丈量、登记的面积经三审三公示确认并锁定的数据为准，以确保被征土地面积准确无误。 2、被征收土地的确认:以被征地农户、现场调查人员、村社群众代表、所在村(居)民委员会、乡(镇)人民政府签字盖章为准。 3、征收土地的农业人口，按县公安部门户籍登记并整顿后确认的数据为准。（1）新增人口的确认：时间期限：1999年公历1月1日后至分配期止的月底止。 ①婚进。双方必须达到法定婚龄，且依法办理了结婚登记的，凭结婚证确定计算为新增人口，且原居住地需出据土地承包证明。 ②出生：常住人口具有土地承包经营权的户中新出生人员凭入户户籍证明计算。 ③符合法定收养程序的收养人员。除上述以外的新入户人口均不计算为新增人口。（2）减少人口的计算方法： ①死亡：期内死亡不论是否注销户口的人口应减除。 ②退包人口：期内符合法定程序退出承包地的应减少相应人口。 ③农转非：全家迁往设区的市且农转非的应减少相应人口。部分成员户籍变动的不作减少人口计算。（3）关于出嫁女和新迁户的问题，妇女与男子享有平等的权利，

土地征收补偿制度研究

土地征收补偿制度研究研究背景土地是人类赖以生存和发展的最基本的环境要素之一,是社会生产活动中最基础的生产资料。而农村集体所有的土地更是广大农民生存的保障。我国是一个农业大国,农村人口占全国人口的绝大多数。维持土地的可再生能力,保护耕地的稳定是贯彻实施土地资源可持续利用的重要方面,农民是实施这一战略的重要主体。同时随着经济的快速发展,作为经济发展主要承载体的土地,农用地被大量征用为建设用地,无可非议。随之而来的是越来越多的被征地农民变成了无土地、无工作、无社保的“三无农民”,农村土地征用过程中也存在着很多不计土地利用效率,侵害农民权益的现象。我国城市土地资源的有限性，使得城市的进一步发展必然依赖对农村土地的征收和使用，近年来,因土地征收补偿而产生的纠纷和事件纷繁复杂,这事关系到被征地农民最切身的利益和社会的和谐稳定，因此建立既适应市场经济发展规律又符合农民长远利益的征地补偿标准是必要的和紧迫的。研究目的明确界定公共利益界定公共利益是各国有关财产征收制度必须规定的内容，因为公共利益是公权和私权的连接点，是对公民财产权做出限制的理由。公共利益是政府征收公民财产所有权的行政行为的正当性条件之一。我国宪法规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但是并没有对土地征用补偿、公共利益的作出界定。因此，土地征收制度重要条件的公共利益等于是虚置。由于法律没有明确公共利益，无论是被征地农民还是政府并不重视论证公共利益。从征地实践看，政府通过村委会征地或者企业通过村委会征地，并没有谁来论证是否是为了公共利益，也没有对征地和补偿问题组织听证。对涉及村民根本利益、社会保障等重要的土地问题，农民没有充分的参与权、讨论决定权。征收土地过程中的短视行为，必然导致农民对土地保障福利的永久丧失。切实保障农民权益农村土地所有权和使用权从其性质上讲，是具有一定的社会保障功能的权利。失去土地使用权，就失去了潜在的收益，获得使用权就有机会获得收益;土地又为农民的后代提供土地继承对象，因而它不仅是这一代农民生存保障，而且也是后代农民生存保障的永久性资源;土地对农民有资产增值的功效，土地收入会随着经济的发展科技水平《中华人民共和国宪法》未就征收土地补偿原则做出明确的规定。《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》等相关法律均采用了相同的立法技巧，即在有意无意之间回避了征收土地补偿制度的设计修改或重新确立。研究成果我认为：应尽快确立征收土地市场补偿制度，从根本上改革我国现行征收土地补偿以年产值为标准的补偿制度设计，构建具有中国特色的社会主义市场经济体制下的征收土地公平补偿制度。 1、摒弃“产值倍数法”，建立与市场相联系的征收土地补偿机制，确保农民分享土地增值收益。无论是征收耕地、园地、林地还是建设用地均将土地所有权补偿、土地承包经营权补偿、残余地补偿、地上附着物补偿统一采用市场定价补偿制度。 2、丰富土地征收补偿方式。一次性的货币补偿是我国目前主要的征地补偿安置方式，但此种方式仍无法为社会主义市场经济条件下失地失业的农民提供充分的补偿和生活保障。一些

集体土地上房屋拆迁参照《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定

中央纪委监察部通知：进一步规范征地拆迁行为集体土地上房屋拆迁参照集体《国有土地上房屋征收和补偿条例》的规定，政府不得实施强制拆迁！近日，中央纪委、监察部发出通知，要求各级纪检监察机关按照十七届中央纪委第六次全会部署，切实加强对征地拆迁政策规定执行情况的监督检查，坚决制止和纠正违法违规强制征地拆迁行为，维护人民群众切身利益，促进科学发展和社会和谐稳定。通知指出，2011年1月国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，是规范国有土地上房屋征收与补偿的基础性法规。各级纪检监察机关要加强《条例》贯彻执行情况的监督检查，督促各地及有关部门按照规定的征收范围、补偿标准和征收程序，依法征收、公平补偿。督促地方政府及有关部门认真清理现行规章制度和规范性文件，该废止的予以废止，该修订的抓紧修订，该配套完善的尽快配套完善。《条例》颁布前已经作出行政强制拆迁决定但尚未组织实施的项目，不得再组织实施，要依法由人民法院裁定是否强制执行。通知要求，要督促有关地方政府和部门进一步建立健全有关政策规定，认真做好农村集体土地征收和房屋拆迁工作，妥善解决好被征地拆迁农民的居住问题。农民房屋拆迁要按照建筑重置成本补偿，宅基地征收按当地规定的征地标

准补偿，被征地拆迁农户所得拆迁补偿以及政府补贴，要能够保障其选购合理居住水平的房屋。要督促建立与当地经济发展水平相适应、收入增长幅度相协调的补偿标准动态调整机制，并认真加以执行。在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。通知强调，要督促地方政府及有关部门深入贯彻落实以人为本、执政为民的要求，畅通被征地拆迁群众反映问题、表达诉求的渠道，广泛听取群众意见，妥善解决群众的合理诉求，紧紧依靠群众的支持和参与开展征地拆迁。要强化责任落实，督促地方政府和有关部门依法履行职责，建立健全矛盾纠纷排查调处机制，及时解决苗头性、倾向性问题，防止矛盾纠纷积累激化。要及时总结依法拆迁、“阳光”拆迁、和谐拆迁的好经验、好做法，组织力量进行宣传报道；对群众反映强烈的突出问题和突发性事件，依法妥善处置，及时回应社会关切。通知要求，切实加大查办违法违规强制征地拆迁案件力度，重点查处采取中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使搬迁行为，采取暴力、威胁手段或突击、“株连”等方式强制征地拆迁行为，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后仍然组织实施行政强制拆迁等问题。对有令不行、有禁不止的，违规动用警力参与征地拆迁的，因

国内外土地征收制度研究

国内外土地征收制度研究（文献综述） 2012年11月20日

国内外土地征收制度研究作者：鲍晓峰张松波张泽煜胡忠钦摘要：土地征收制度是世界各国为发展社会公共事业而设置的一种法律制度，是一个牵涉公权力与私权利如何平衡的重要社会问题，构建完善合理的土地征收制度至关重要。本文阐述了土地征收的含义，并从土地征收制度的法律支撑体系，土地征收的目的和范围，土地征收补偿标准和土地征收的程序四个方面对国内和国外的土地征收制度进行了研究，相对来说，国外的土地征收制度较为完善，因此，对国外相关制度进行比较研究，取其之长，总结其可借鉴之处，充分吸收其中的积极因素，对于我们完善和推进中国土地征收制度的发展具有重大的理论和实际意义。关键词：土地；土地征收；土地征收制度；一、引言土地，是人类生存最初也是最基本的资源，人类的一切活动都要以土地为根基。要建设，首先就需要土地，尤其是在巨大的地震灾害中恢复重建，在汶川地震中，绵阳市受灾严重，灾后重建的工作从震后一直进行着，灾区的土地征收关系到重建的进度，所以对地震受灾区的土地征收有着急迫性。在汶川地震后，百废待兴，为了加快建设受灾区新家园，国家对其土地的征收制定了专用的制度，体现了受灾区土地征收在灾后重建的重要性。二、土地征收的含义 2.1、土地征收的概念土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有的土地变为国有土地的行为。 2.2、土地征收的作用土地征收制度为完善土地法律制度，保障社会主义建设顺利进行发挥了巨大作用。实体法公正性的实现，必须以程序的公正为保障。没有程序的工作，实体法的公正就不能实现。土地征收程序的设置正是为了平衡国家、集体和个人的利

集体土地的征收程序

集体土地的征收程序征地审批1、征地审批权限。按照土地管理法的规定，我国征地批准机关为国务院和省级人民政府。一、下列情形中由国务院批准征收。 (一)1、征收基本农田的或者征收的土地中含有基本农田的。将所有占用基本农田都由国务院批准，主要是为了切实加强对基本农田的保护，禁止一般性项目和城市、村庄、集镇建设占用基本农田。对于一些国家重点建设项目，确实无法避开而必须占用基本农田的，必须经过严格的审批，并按规定重新补划基本农田。这是严格管理基本农田的主要措施。土地管理法中土地征收审批权限的问题规定为“基本农田”但是实际上在征收土地中若经国务院批准应当一并由国务院批准而不是只有基本农田部分由国务院批准，所以在土地征收时只要被征收的土地含有基本农田就应当由国务院来批准。 (二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的。基本农田以外的耕地即一般耕地。 (三)其他类型的土地超过七十公顷的。即征收土地若超过七十公顷无论是什么类型都必须由国务院来批准征收，包括了耕地之外的所有土地，同时也包括征用耕地35公顷以下其他土地70公顷以下，两项之和超过70公顷的。 (四)、省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地的。按照土地管理法的规定，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地涉及农用地转用的，农用地转用应当有国务院批准，而土地管理法第四十五条规定经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，故在征收农用地的若用地项目属于省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目则征地审批实际上也应当由国务院批准。二、省级人民政府的征地审批权限。基本农田以外的耕地35公顷以下的，其他土地70公顷以下的，包括基本农田以外的耕地和其他土地之和不足70公顷的。由省级人民政府批准。省政府批准征地的同时需要报国务院备案。 2、征收土地报批程序(以批次征地为例)。第一步：征地告知。在征地报批前，市、县(市)国土资源部门就当将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以《征地告知书》的形式告知被征地的农村集体经济组织和农户。同时告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准和安置途径有申请听证的权利。《征地告知书》应当在拟征土地所在地的村、组内张贴。征地按规定告知后，应当填写《征地告知书送达证明》。征地告知后，农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种的青苗，抢建或突击装修的地上附着物，征地时不予补偿。第二步：征地调查确认。在征地告知后，市、县(市)国土资源部门应当及时调查核实拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类和数量等，据实填写《征地调查结果确认表》，被征地的农村集体经济组织、农户以及地上附着物产权人应对调查结果予以确认。《征地调查结果确认表》作为制定征地补偿安置方案的依据，不作为被征地的集体经济组织、农户或地上附着物产权人是否同意征地的凭证。知情确认属于征地审查报批的必备材料。第三步：组织征地听证。被征地集体经济组织和农户就征地补偿标准和安置途径提出听证书面申请的，市、县(市)国土资源部门应当按照《国土资源听证规定》组织听证。被征地的农村集体经济组织和农户在听证告知后5个工作日内未提出听证书面申请的，视为放弃听证。放弃听证的，市、县(市)国土资源部门可在《征地告知书送达证明》备注栏内书面记载，由经办人签字并加盖公章。

国外土地征收制度系列之日本

国外土地征收制度系列之日本日本《土地征收法》规定，国家重要的公用事业都可运用土地征用手段，征用的目的严格依照公共利益原则进行。该法以列举的方式规定了允许征用或使用土地的35种公益事业项目，其中包括国家社会生活、生产和科学研究的基本公共利益等。主要有依据道路法进行的公路建设；以治水或水利为目的的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠等设施；国家、地方团体进行的农地改造与综合开发所建设的道路、水渠等设施；铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公厕、公园等等。日本《土地征收法》同时规定要对征地行为进行补偿，补偿资金来源于租税和这些公共事业利用费所形成的公共财产。其补偿的内容主要有五方面（1）征用损失补偿；（2）通损赔偿；（3）少数残存者赔偿；（4）离职者赔偿；（5）事业损失赔偿。其中征用损失赔偿是指对土地所有者的损失赔偿，是按照征地批准时的市场价格来计算的。日本土地征用事务的纠纷由土地征用委员会来裁决。土地征用委员会是地方政府的专门行政机构之一，负责对地方土地征用和使用进行裁决，土地征用委员会对地方政府首长负责并独立行使职权。日本《土地征用法》第71条规定，补偿的标准为“考虑到近旁类似土地的交易价格等而计算的事业认定告示使相当价格，乘以对应至权利取得裁决时为止的物价变动的修正率，所得的数额。”而且日本的《伴随公共用地取得损失补偿基准纲要》进一步规定了对土地以正常交易额为补偿额计算的时期为契约缔结时。与我国土地征收制度相比，日本的土地征收制度规定的比较详细、具体，特别是对征用土地的公益事业项目作出了明确的规定，这对我国的土地征收制度的完善有很好的借鉴意义。

余政发余姚市征收集体所有土地房屋拆迁实施办法

余姚市征收集体所有土地房屋拆迁实施办法第一章总则第一条为规范征收集体所有土地房屋拆迁工作，保护被拆迁人的合法权益，保障城乡建设顺利进行，根据《中华人民共和国土地管理法》、《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》、《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》和其他法律、法规，结合本市实际，制定本办法。第二条在本市行政区域内因征收集体所有土地而拆迁房屋及附属设施，并对被拆迁人进行补偿、安置的，适用本办法。第三条市国土资源局主管全市集体所有土地房屋拆迁管理和监督工作。市人民政府房屋动迁管理办公室(以下简称市动迁办)根据职责负责本市行政区域内集体所有土地房屋拆迁的全过程的具体协调、指导等各项具体工作。市建设、发改、规划、农林、公安、工商、劳动保障、民政等行政管理部门，应当按照各自职责，协同做好集体所有土地房屋拆迁管理工作。第四条本办法所称的拆迁人是指市政府设立或者指定的实施集体所有土地房屋拆迁工作的机构。余姚市房屋拆迁办公室为全市集体所有土地房屋拆迁人，具体负责拆迁项目的确定、组织协调、资金筹措等实施工作。第五条被拆迁房屋所在地的乡镇政府、街道办事处、经济开发区管委会应当协助做好集体所有土地房屋的具体拆迁工作。第六条本办法所称的被拆迁人是指被拆迁房屋及其附属设施的所有权人。第二章拆迁管理第七条市政府依据土地利用年度计划制定本行政区域内的集体所有土地房屋拆迁计划，合理控制拆迁规模。拆迁计划由市国土资源局根据各乡镇政府、街道办事处上报的拆迁计划和市政府确定的拆迁改造项目，会同市动迁办、发展改革局、规划局、财政局等部门研究确定，报市政府批准。第八条集体所有土地征收方案经依法批准并公布后，由市国土资源局函告市发改、规划、建设、房管等部门，对拆迁范围内停止办理房屋新建、扩建、改建审批手续，停止办理房屋和土地用途变更手续。第九条拆迁人依据依法批准的集体所有土地征收方案、拆迁规划红线图，会同有关乡镇政府、街道办事处、经济开发区管委会等单位，制定集体所有土地房屋拆迁实施方案，经市国土资源局审核后，报市政府批准。集体所有土地房屋拆迁实施方案的内容包括：拆迁范围、补偿安置的对象和条件、不予补偿安置的情形、补偿安置的方式和标准、补偿安置资金预算和落实、安置用房或迁建用地的安排、搬迁期限等。第十条市国土资源局在审核集体所有土地房屋拆迁实施方案时，应当公开告知被拆迁人和其他利害关系人有要求听证的权利，但在征收集体所有土地方案批准前已对房屋拆迁补偿实施方案听证的除外。被拆迁人和其他利害关系人申请听证的，市国土资源局应当及时组织听证。第十一条市国土资源局应当在集体所有土地房屋拆迁实施方案批准之日起5日内发布拆迁公告，公布建设项目名称、拆迁人、拆迁范围、补偿安置的方式和标准、搬迁期限、救济途径等事项。