中国电子文件中心的功能定位_管理机制及发展对策_肖秋会

知识、学习与管理

Ｋｎｏｗｌｅｄｇｅ，Ｌｅａｒｎｉｎｇ　

＆Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ［基金项目］　本文为教育部人文社会科学基金青年项目“我国电子文件中心的功能定位、管理机制及对策研究”（０９ｙｊｃ８７００２１）以及教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（２００９ＪＪＤ８７０００１）成果之一。［作者简介］　肖秋会，

博士，副教授，俄罗斯国立人文大学历史档案学院访问学者。中国电子文件中心的功能定位、管理机制及发展对策

Ｔｈｅ　Ｆｕｎｃｔｉｏｎ，Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　Ｍｅｃｈａｎｉｓｍ　ａｎｄ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　Ｓｔｒａｔｅｇ

ｉｅｓ　ｏｆ　Ｅｌｅｃｔｒｏｎｉｃ　Ｒｅｃｏｒｄ　Ｃｅｎｔｅｒｓ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ肖秋会

（武汉大学信息管理学院，武汉，４３００７２

）［摘要］　本文在综述国内外电子文件中心相关研究现状的基础上，论证了中国电子文件中心建设的理论依据及应具有的双重功能，即以长久保存和利用具有重要价值的电子文件为其基本功能，以提供现行文件公共查询和利用服务等为辅助性功能；

探讨了电子文件中心管理机制中涉及的诸如电子文件管理流程的设计与优化、电子文件管理系统的功能需求分析等核心问题，最后就中国电子文件中心的政策和法规保障、建设模式、人员构成与职责分配、运行与管理方式等提出了具体的对策。

［关键词］　电子文件中心　功能　管理机制　发展对策

［中图分类号］　Ｇ２７０　［文献标识码］　Ａ　［文章编号］　１００３－２７９７（２０１２）０３－０１１９－

０６［Ａｂｓｔｒａｃｔ］　Ｂａｓｅｄ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｒｅｖｉｅｗ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｄｏｍｅｓｔｉｃ　ａｎｄ　ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ　ｒｅｓｅａｒｃｈ　ｐｒｏｇｒｅｓｓ　ｏｎ　ｅｌｅｃｔｒｏｎｉｃ　ｒｅｃｏｒｄ　ｃｅｎｔｅｒｓ，ｔｈｉｓ　ｐ

ａ－ｐｅｒ　ａｒｇｕｅｓ　ｔｈａｔ　ｅｌｅｃｔｒｏｎｉｃ　ｒｅｃｏｒｄ　ｃｅｎｔｅｒｓ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ　ｓｈｏｕｌｄ　ｈａｖｅ　ａ　ｄｕａｌ　ｆｕｎｃｔｉｏｎ，ｔｈａｔ　ｉｓ，ｌｏｎｇ－ｔｅｒｍ　ｐｒｅｓｅｒｖａｔｉｏｎ　ｆｏｒ　ｔｈｅｓｅ　ｅｌｅｃ－ｔｒｏｎｉｃ　ｒｅｃｏｒｄｓ　ｏｆ　ｇｒｅａｔ　ｖａｌｕｅ　ｉｓ　ｔｈｅ　ｂａｓｉｃ　ｆｕｎｃｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｐｒｏｖｉｄｉｎｇ　

ｐｕｂｌｉｃ　ａｃｃｅｓｓ　ａｎｄ　ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅｓｅ　ｅｌｅｃｔｒｏｎｉｃ　ｒｅｃｏｒｄｓ　ｉｓ　ｔｈｅａｓｓｉｓｔａｎｔ　ｆｕｎｃｔｉｏｎ．Ｔｈｅｎ，ｉｔ　ｓｔｕｄｉｅｓ　ｓｅｖｅｒａｌ　ｃｏｒｅ　ｉｓｓｕｅｓ　ｓｕｃｈ　ａｓ　ｔｈｅ　ｄｅｓｉｇｎ　ａｎｄ　ｏｐｔｉｍｉｚａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｐｒｏｃｅｓｓ　ｆｏｒ　ｅｌｅｃ－ｔｒｏｎｉｃ　ｒｅｃｏｒｄｓ，ｆｕｎｃｔｉｏｎ　ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔ　ａｎａｌｙｓｉｓ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ｅｌｅｃｔｒｏｎｉｃ　ｒｅｃｏｒｄ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｓｙｓｔｅｍ．Ａｎｄ　ｆｉｎａｌｌｙ，ｉｔ　ｐｕｔ　ｆｏｒｗａｒｄ　ｓｐ

ｅｃｉｆｉｃｓｔｒａｔｅｇｉｅｓ　ｉｎ　ｐｏｌｉｃｉｅｓ　ａｎｄ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ，ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｍｏｄｅ，ｐｅｒｓｏｎｎｅｌ　ｃｏｍｐｏｓｉｔｉｏｎ，ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ　ａｓｓｉｇｎｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｏｐｅｒａｔｉｏｎｍｏｄｅ　ｆｏｒ　ｅｌｅｃｔｒｏｎｉｃ　ｒｅｃｏｒｄ　ｃｅｎｔｅｒｓ　ｉｎ　

Ｃｈｉｎａ．［Ｋｅｙ　

ｗｏｒｄｓ］　Ｅｌｅｃｔｒｏｎｉｃ　ｒｅｃｏｒｄｓ　ｃｅｎｔｅｒｓ　Ｆｕｎｃｔｉｏｎ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｓｔｒａｔｅｇｉｅｓ 在电子政务系统中，电子文件是记录和反映电子政务运行、管理过程及成果的重要依据。维护电子文件的真实性并向社会提供利用，保护数字记忆，是信息时代档案工作者肩负的重要使命，也是政府部门应该承担的社会责任。为了实施对电子文件的有效管理，２００４年开始，江苏、安徽等省率先建立了我国首批电子文件中心，２００７年国家档案局明确提出了“以建立电子文件中心为突破口，全面建立具有中国特色的电子文件管理体系”

的战略思想。电子文件中心是建立在电子政务网络平台基础上的一种集中式的电子文件管理模式，它能够避免政府各个部门对电子文件的分散、多头管理，对于电子文件的统一归档管理、长久保存和有效利用具有十分重要的意义。但是，

从现状来看，我国电子文件中心普遍套用了传统文件中心的建设模式和功能定位，将电子文件中心定位为介于电子政务系统和档案馆之间的中间过渡性的电子文件管理平台；正是基于这样的功能定位，

我国现阶段的电子文件中心建设强调对９

１１DOI:10.13366/j.dik.2012.03.018

中国电子文件中心的功能定位、管理机制及发展对策

Ｔｈｅ　Ｆｕｎｃｔｉｏｎ，Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　Ｍｅｃｈａｎｉｓｍ　ａｎｄ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　Ｓｔｒａｔｅｇｉｅｓ　ｏｆ　Ｅｌｅｃｔｒｏｎｉｃ　Ｒｅｃｏｒｄ　Ｃｅｎｔｅｒｓ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ肖秋会

电子文件的集中管理和利用服务，而缺乏对电子文件的证据保存意识，从而忽略了对电子文件的档案化管理需求。由于功能定位的偏差，我国电子文件中心的管理机制也存在相应的缺陷：其一，电子文件前端控制和全程管理缺乏必要的管理措施和技术标准；其二，尚没有对电子文件中心的组织隶属、人员组成与职责分配、经费与成本控制、技术应用、运行方式等各方面要素进行全面的控制和管理，容易造成低水平重复建设。

本文以我国电子文件中心的功能定位为切入点，结合电子政务与数字档案馆建设，对电子文件中心管理机制及发展对策进行探索，实质上是探讨电子文件集中式管理模式在中国的具体实现。

１　电子文件中心国内外相关研究现状

１．１　国内研究现状

本人以“电子文件中心”为检索词，利用中国知网和重庆维普等数据库在题名字段进行检索，从１９９７年至２０１１年共检得相关记录８１条（含期刊、报纸论文和硕士学位论文）。在命中文献的年代分布中，最早是刘家真教授发表于１９９７年第４期《档案管理》杂志上的《美国国家档案馆的电子文件中心》一文，该文首次介绍了美国国家档案馆电子文件中心的作用和功能［１］。从２００４年开始，开始出现了关于我国电子文件中心研究的首批文献，２００７年达到一个峰值，为３０篇，此后各年发表的文献保持在６～８篇左右。从命中文献的内容分析来看，包括对电子文件中心的性质、地位、作用和功能等基本问题的分析和认定，对电子政务环境下电子文件中心运行模式的探讨，以及对电子文件中心的软件模型、应用技术、安全控制等领域的探索性研究，等等。如张照余较早对我国电子文件中心的性质和职能进行了探讨［２］，姚磊分析了电子政务环境下我国电子文件中心的结构［３］，于英香、张其林认为我国电子文件中心建设应遵循电子文件国家战略［４］，肖秋会、刘劲松在其论文中对现阶段我国电子文件中心的基本现状作了较为全面的总结［５］，赵屹、陈晓晖提出了将我国电子文件中心建成电子文件文档一体化机构的设想［６］。

从２００４年至今，我国电子文件中心建设经历了７

年的探索阶段，积累了一定的经验，取得了初步的研究成果。但总体上，还存在如下不足之处：研究成果具有分散性，以各地电子文件中心建设个案经验的总结为主；鲜有具有理论研究深度的成果；对于电子文件中心管理机制的研究较为缺乏。此外，档案学界对于电子文件中心功能定位的理论认识与实际电子文件中心的定位之间存在差异性。这种局限性受制于我国电子文件中心在建设之初实行的自下而上、各自为政的模式。这种模式在初期发挥了积极的作用，但长期如此，则容易导致低水平的重复和资源浪费。目前，发挥我国集中式档案管理体制的优势，自上而下、统筹规划、宏观引导我国电子文件中心建设的时机已经成熟。由此，迫切需要在理论上深化、总结我国电子文件中心建设实践的经验教训，并从管理机制和实施对策方面对电子文件中心建设进行深入探讨，使电子文件中心能够高效地发挥其应有的功能。

１．２　国外研究现状

本人以“（ｅｌｅｃｔｒｏｎｉｃ　ｒｅｃｏｒｄｓ）＊ｃｅｎｔｅｒ”为题名关键词（组），通过ＣＳＡ（ＬＩＳＡ），ＯＣＬＣ　Ｆｉｒｓｔｓｅａｒｃｈ，Ｐｒｏ－Ｑｕｅｓｔ，ＩＳＩ　Ｗｅｂ　ｏｆ　Ｋｎｏｗｌｅｄｇｅ，Ｅｍｅｒａｌｄ等外文联机检索系统和Ｇｏｏｇｌｅ　Ｓｃｈｏｌａｒ仅检得直接相关记录３条，都是对美国国家档案馆电子文件中心的介绍和报道［７］。美国国家档案馆的电子文件中心（后更名为“电子与特殊载体文件服务部”）负责长期保存联邦政府移交到国家档案馆的具有长久价值的电子文件并提供利用，是国家档案馆档案管理系统的组成部分，与我国现阶段电子文件中心的性质与功能并不相同。

国外虽然没有普遍设置电子文件中心，但国外发达国家在电子文件管理领域积累的先进经验和成果，可对我国电子文件中心的建设提供参考。例如，国际知名的电子文件管理国际合作项目“电子文件真实性的永久保管国际研究项目（ＩｎｔｅｒＰＡＲＥＳ）”［８］对于电子文件在保护原则、技术和方法上的深入探索和研究，美国电子文件档案馆项目（ＥＲＡ）［９］注重顶层设计和功能需求分析，采用项目管理运作方式，以及标准先行、分阶段推进的思路都可以为我国电子文件中心的建设提供积极的借鉴作用。总体上，国外发达国家在电子文件管理的理论研究和实践领域不约而同地选择

０２１

了一些相似的做法，值得我国借鉴，归纳起来主要有如下几个方面：①以文件连续体理论等作为依据和指导；②以维护电子文件的真实性、长久保存和公众利用为宗旨；③将电子文件管理作为信息时代政府治理与政府责任的重要内容，纳入国家电子政务建设系统；④实行集成管理，建立跨系统的电子文件管理集成化运行机制；⑤规范电子文件管理系统的功能需求，将其作为保证电子文件证据作用的关键，等等［１０］。

通过对中外档案管理机制的比较研究，能够学其所长，克己所短。国外电子文件管理机制的特点在于，通过制定相关法律、法规、政策及标准，从如下三方面加强对电子文件的管理，以保障电子文件的控制力、证据力和服务力，即：①有效控制和管理电子文件，避免其失存、失控；②长久保存电子文件，捍卫电子文件的真实性以保护其证据作用；③发挥电子文件为电子政务信息服务的功能。我国的电子文件中心是对政府电子文件进行有效控制和集中管理的重要平台，电子文件的控制力和服务力由此得到了有效保障，但电子文件中心在长久保存电子文件以维护其证据性的功能还有待加强［１１］。

２　中国电子文件中心建设的理论依据辨析及功能定位

２．１　文件连续体理论与文件生命周期理论辨析文件生命周期理论将文件生命运动过程划分为现行、半现行及非现行三个阶段，每个阶段文件的价值特点不同，所对应的保管处所也不同。依据该理论，欧美国家普遍建立的文件中心所存放的是半现行的文件，其性质是介于文件形成机关和档案馆之间的中间过渡型的文件保管机构。但该理论用于电子文件管理有其局限性，这是因为，电子文件的生命运动具有连续性和整体性特点，没有鲜明的阶段性，而且与纸质文件更为不同的是，电子文件的生命运动、价值特点与其保管场所之间不具有严格的对应关系。

文件连续体理论克服了文件生命周期理论对于文件生命运动阶段进行明确划分的不足，更适用于电子文件的管理。澳大利亚档案学者弗兰克·厄普沃德在２０世纪９０年代提出的文件连续体理论是文件生命

周期理论在电子文件时代的修正和发展，该理论从多维、立体的角度客观揭示了电子文件生命运动的整体性和连续性特点，以文件保管形态从文件→案卷→全宗→全宗集合的变化为核心，揭示了文件保管形态与业务活动和业务环境之间的客观联系［１２］。据此，笔者认为，我国电子文件中心建设应以文件连续体理论为依据。

但当前我国电子文件中心的建设实质上是以文件生命周期理论关于文件生命运动阶段的明确划分为理论依据，套用了传统纸质文件管理的文件中心模式，大多数电子文件中心担当了电子文件中间性管理机构的角色。在功能定位方面，我国电子文件中心一般被定位为中间过渡型的电子文件管理机构，类似于管理传统纸质文件的文件中心，即先将各机关形成的电子文件收集起来，再将符合长久保存条件的电子文件向档案馆移交，一般不承担对电子文件的永久保管功能，定位为永久保管型的较少。这种局限性来自两个方面的原因：第一，在实践中强调电子文件中心对电子政务系统的信息服务的功能，忽视了电子文件的凭证价值，缺乏证据保存意识。第二，在理论上对电子文件生命运动的连续性规律认识不足，简单照搬了适用于纸质文件管理的传统文件生命周期理论，人为地在电子政务系统和档案馆之间设置了一个中间性管理环节，违背了电子文件生命运动的连续性规律，使电子文件在中间运转环节和过程中面临风险。２．２　中国电子文件中心应具备的基本功能和辅助性功能

综观国外对电子文件的管理模式，澳大利亚、英国等电子文件管理比较发达的国家都以文件连续体理论为依据，实行了对电子文件的全过程和连续性管理，在电子文件的管理中没有设置介于本单位和档案馆之间的一个中间性环节和机构。冯惠玲强调，电子文件管理项目的基本功能应该是“长久保存和利用电子文件，其他功能是这一基本功能的延伸和拓展。”［１３］有鉴于此，我国电子文件中心建设应以文件连续体理论为理论依据，对原有的中间过渡性功能进行调整。笔者认为，我国电子文件中心应具有如下双重功能：

１

２

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中国电子文件中心的功能定位、管理机制及发展对策

Ｔｈｅ　Ｆｕｎｃｔｉｏｎ，Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　Ｍｅｃｈａｎｉｓｍ　ａｎｄ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　Ｓｔｒａｔｅｇｉｅｓ　ｏｆ　Ｅｌｅｃｔｒｏｎｉｃ　Ｒｅｃｏｒｄ　Ｃｅｎｔｅｒｓ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ肖秋会

第一，基本功能。长久保存和提供利用具有重要保存价值的电子文件应是我国电子文件中心应该承担的基本功能，这项功能体现了对电子文件档案化管理的思想，固守了电子文件中心的本职，维护了电子文件的真实性、完整性等基本属性。

第二，辅助性功能。包括：提供电子政务现行文件公共查询和利用服务，辅助党政机关办公和决策，以及对电子政务数据备份等，这项功能顺应了当前电子政务信息共享和政府信息公开的社会需求。

二者之间的主次关系不能颠倒，本末不可倒置。试想，如果忽视了电子文件中心的基本功能，不能实现对电子文件的长久保存，电子政务将失去原始的凭证和依据，同时，将造成社会记忆不可挽回的损失，电子文件中心建设将背离其基本的初衷。

２．３　不同功能定位电子文件中心的比较分析李明娟、刘劲松等对如下三种不同性质和功能定位的电子文件中心类型———苏南模式（以南京、常州、丹阳的电子文件中心项目为代表）、安徽模式（以安徽省电子文件中心项目、芜湖市电子文件中心项目为代表）和天津开发区模式（以天津开发区电子文件处理中心和数字档案馆项目为代表）作了调研［１４－１５］。苏南模式为中间过渡型，侧重于现行、半现行公文的查询和利用；安徽模式为长久保存型，侧重于电子文件的长久存取；天津开发区模式为综合型，即同时承担电子文件归档保存和馆藏数字化工作。由于性质和功能定位不同，这三种电子文件中心模式在应用系统模块设计、安全与灾备、建设周期等各方面都存在差异性（见表１）。调研结果表明，定位为中间过渡型的电子文件中心发展前景堪忧，长久存取型的电子文件中心发展空间很大，而综合型的电子文件中心虽然功能齐全但实现难度较大。

表１　三种类型电子文件中心比较分析表

电子文件中心功能定位依据标准功能模块安全与灾备建设周期

苏南模式现行、半现行公

文利用中心无明确要求文件的报送、审核、发布、检索（查阅）、统计、

备份技术保障

短

（半年左右）

安徽模式电子文件长久

保存和利用ＯＡＩＳ，

ＭｏＲｅｑ等

捕获、数据管理、档案存储、利用、保存规划、

综合管理

技术保障、

制度保障

长

（３年以上）

天津开发区

模式电子文件归档

保存和利用、馆

藏数字化、现行

文件利用

无明确要求

信息采集；数据管理；档案数字化；数字信息

的传输、存储和安全维护；提供文件阅览、网

上查询等服务

技术保障、

制度保障

长

（２年以上）

苏南模式电子文件中心是现行电子公文或半现行电子公文利用中心，主要以提供现行或半现行公文利用为基本业务，相当于网上的现行（半现行）文件利用中心，其应用系统以文件的报送、审核、发布、检索（查阅）、统计、备份为主要模块。这类电子文件中心不具备长久保存电子文件的功能，也不具备归档功能，投资少，见效快，建设周期短；安徽省电子文件中心以保证电子文件的完整性、真实性、有效性，实现电子文件的长久保存和利用为核心目标，其核心价值是保存数字遗产，基于ＯＡＩＳ功能模型构建其功能模块，具有归档功能［１６］。它在人力、物力上投资多，建设周期长，见效慢，必须严格遵守行业标准和管理规章。令人关注的是，《中华人民共和国政府信息公开条例》自２００８年５月开始实施以来，政府门户网站开辟政

务信息公开栏目，使得电子文件中心的现行或半现行公文的利用功能受到很大冲击，利用率很低甚至为零，苏南模式电子文件中心渐显衰微；而以电子文件集中归档和长久保存为目标的安徽模式电子文件中心则不受其影响，它们参照ＯＡＩＳ等国际标准设计其功能模型和信息模型，实质上是电子文件档案馆或电子档案中心的雏形，将担当起长久保存和利用电子文件的历史重任，未来尚有很大的发展空间［１７］。天津开发区模式把电子文件的归档保存和馆藏数字化业务都揽入其中，技术难度较大，而且需要分散资源和力量以应对这两种性质不同的业务，管理难度也较大。３　中国电子文件中心管理机制的核心要素研究我国电子文件中心管理机制的基本出发点

２２１

是：对电子政务系统产生的电子文件进行前端控制和全程管理，以实现对电子文件的长久保管、集中管理和利用的基本功能及其他辅助性功能。我国电子文件中心的管理机制应包括如下两个方面的核心要素：（１）电子政务系统中电子文件管理流程的设计与优化。总体要求是：以电子政务业务流程为中心，将电子文件管理流程设计纳入电子政务业务流程的总体设计之中，将文件管理功能整合进电子政务业务管理系统中。以《电子政务业务流程设计方法通用规范》（ＧＢ／Ｔ　１９４８７－２００４）等国家标准为参照，设计并优化电子文件管理流程。

（２）基于电子政务平台的电子文件管理系统的功能需求分析、设计与开发。应服务于电子文件中心的基本功能需求，以前端控制、全程管理和流程重组为管理理念，建立能够覆盖电子文件全生命周期管理过程的政府电子文件管理系统。电子文件管理系统的功能一般包括：文件的捕获与归档、分类、鉴定、元数据设计与管理、存贮与保护、检索和利用、安全和权限控制、日志、报表设计与制作等［１８］。此外，为了实现电子文件中心对于电子政务信息服务的辅助性功能，还应在电子文件管理系统中添加如下功能：现行文件发布与查询利用，电子政务系统与电子文件中心的数据交换、数据备份，以及知识管理和决策咨询等功能。

４　中国电子文件中心发展对策研究

为了有效发挥我国电子文件中心的基本功能和辅助性功能，保障电子文件中心管理机制的顺利实施，可从如下七个方面考虑相应的发展对策：

（１）政策、法规和标准保障。国家档案行政管理部门应会同政府信息部门及时出台相关政策、法规和标准，对我国各地、各级电子文件中心建设所面临的共性问题及时作出明确的要求和规范。为了稳步推进我国电子文件中心的建设，建议采取政策、标准先行，法规跟进的模式。

在政策层面，由国家档案行政管理部门会同政府信息化部门，对电子文件中心建设的前提条件、电子文件中心的行政隶属、功能定位、服务对象与范围、安全控制等问题予以明确的阐释和引导；在标准层面，应参照国际、国内的电子文件管理标准，及时出台电子文件管理系统的功能需求标准、电子文件中心的接收、归档标准、元数据标准、文件存储格式标准，等等；在法规层面，应对电子文件中心建设过程中各类主体之间的权利和义务关系进行规范和调节［１９］。

（２）建设模式。将电子文件中心建设纳入国家电子政务建设工程，但在归属上应是国家档案馆系统的组成部分，由档案馆主导电子文件中心的建设。电子文件中心与数字档案馆共建，使电子文件中心成为数字档案馆的一个组成部分，承担对电子文件的长久保存、集中管理和提供利用功能。务必使电子文件中心建设与数字档案馆建设在建设流程、技术标准、技术应用、软件设计、硬件配置等方面相互衔接和匹配。这需要全盘考虑电子政务系统与数字档案馆系统之间的统筹规划，以及在具体建设环节上的衔接配套。

（３）人员构成及职责分配。电子文件中心的人员在来源上具有跨部门性，来自政府多个部门和同级档案馆。他们负责进行电子文件的归档管理、长久保存、提供利用及电子政务数据交换，其职责应分明：档案人员按规定和标准进行电子文件的鉴定、归档管理、长久保存和提供利用，政府部门人员负责维护电子文件中心的运行，并与电子政务系统进行数据交流。

（４）经费与成本。电子文件中心建设由当地政府财政拨款，应定期向政府财政部门提交经费预算及开支报告，接受政府财政部门的监督。

（５）运行与管理方式。可借鉴美国电子文件档案馆（ＥＲＡ）的做法，实行项目管理方式，以提高管理的效率。项目管理是第二次世界大战后期发展起来的新管理技术之一，最早起源于美国。所谓项目，是指一系列复杂并相互关联的活动，这些活动有一个明确的目标，必须在特定的时间、预算、资源限定内，依据规范完成。可由一个项目组（团队）承建电子文件中心项目，根据电子文件中心的功能定位和建设目标，从电子文件中心项目的投资决策开始，到项目结束的全过程进行系统的规划、组织、指挥、协调、控制和评价，以达到项目的目标。

（６）系统设计与技术开发。参照相关国际标准（如ＩＳＯ１５４８９，ＯＡＩＳ）、国家标准和行业标准，设计电子文件中心的功能模型和信息模型，开发电子文件管理

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中国电子文件中心的功能定位、管理机制及发展对策

Ｔｈｅ　Ｆｕｎｃｔｉｏｎ，Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　Ｍｅｃｈａｎｉｓｍ　ａｎｄ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　Ｓｔｒａｔｅｇｉｅｓ　ｏｆ　Ｅｌｅｃｔｒｏｎｉｃ　Ｒｅｃｏｒｄ　Ｃｅｎｔｅｒｓ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ肖秋会

系统，对于各个部门及电子文件流转的各个环节进行前端控制和全程管理。

（７）分阶段推进的建设思路。由于地区差异，我国电子文件中心建设应分阶段推进、稳步实施。笔者认为，我国电子文件中心建设大概应经历如下三个阶段：第一阶段为自下而上的探索阶段。其特点是各地、各级电子文件中心纷纷建立，各具特色；第二阶段是自上而下的统筹规划阶段。该阶段任务是总结和提炼各地、各级电子文件中心建设经验，制定和实施相关政策、技术标准和法规，发挥电子文件中心的双重功能，建立高效的管理机制。可建立“国家电子文件中心”，集中管理中央一级党政机关的电子文件资源，为全国电子文件中心建设起到示范作用；第三阶段是稳定发展阶段。在前两个阶段的基础上，建成覆盖全国的电子文件管理系统，并保持动态调整。

参考文献

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１２Ｆｒａｎｋ　Ｕｐｗａｒｄ．Ｓｔｒｕｃｔｕｒｉｎｇ　ｔｈｅ　Ｒｅｃｏｒｄｓ　Ｃｏｎｔｉｎｕｕｍ———Ｐａｒｔ　Ｏｎｅ：Ｐｏｓｔｃｏｓｔｏｄｉａｌ　Ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ　ａｎｄ　Ｐｒｏｐｅｒｉｅｓ．Ａｒｃｈｉｖｅｓ　ａｎｄ　Ｍａｎｕｓｃｒｉｐｔｓ，１９９６，２４（２）

１３冯惠玲．综合性档案馆电子文件管理项目的功能定位．档案学通讯，２００７（６）

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１５刘劲松．我国电子文件中心的功能及管理机制研究．武汉：武汉大学硕士学位论文，２０１１．

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１８冯惠玲．政府电子文件管理．北京：中国人民大学出版社，２００３：１２７

１９章燕华．电子文件管理规范体系框架研究．档案学通讯，２０１０（５）

（收稿日期：２０１１－１２－０１）４

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