英国“监管沙箱”及对我国金融监管的启示

其齒“益管沙痛”氙对我齒舍融益管的肩示

叶文辉

(中国人民银行铜陵市中心支行，安徽铜陵244000)

摘要：随着金融科技的迅猛发展，由此产生的金融风险以及监管滞后等问题也逐渐显露。如何兼顾金融创新与风 险防范成为各国金融监管面临的共同难题。作为全球金融科技领域发展最好的国家之一，英国金融行为监管局于 2016年首创“监管沙箱”政策，旨在为金融科技创新提供安全的“监管实验区”。本文在分析“监管沙箱”的运作机制 和积极作用的基础上，重点研究“监管沙箱”对我国互联网金融监管的借鉴意义，提出应通过建立“沙箱”测试机制，实行创新产品干预，营造公平竞争的监管环境等措施，实现在风险可控的前提下促进互联网金融创新发展。

关键词:监管沙箱；金融科技;互联网金融创新

中图分类号：F831.2 文献标识码:A文章编号=2096-2517(2017)01-0031-05

Britain’s “Regulatory Sandbox” and its Enlightenment on

China’s Financial Regulation

Ye Wenhui

(The People's Bank of China Tongling Central Sub-branch,Anhui Tongling244000, China) Abstract：with the rapid development of financial science and technology, problems like financial risks and lagging regulation are emerging gradually. The integration of financial innovation and risk prevention i s a common problem facing many countries while carrying out financial regulation. As one of the leading countries in global financial science and technology development,Financial Conduct Authority in Great Britain initiated “Regulation Sandbox” policy，aiming to provide secure “regulatory experiment zone” for financial science and technology innovation. This paper analyzed the operating mechanism and positive effect of “Regulatory Sandbox”and studied i t s reference significance for China’s internet finance regulation.The paper also proposed that w e should establish sandbox^ testing mechanism, implement intervention on innovative products so as to establish an equitable supervision environment for f a i r competition,ensuring development and innovation of internet finance under the premise of controllable risks.

Key words：regulatory sandbox; financial science and technology; internet finance innovation

收稿日期:2016-12-08

作者简介:叶文辉(1982-)，男，安徽池州人，人民银行铜陵市中心支行，主要研究方向为金融经济、征信理论与实务。

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一、英国发起“监管沙箱”的背景

(一)

英国金融科技发展迅猛，并计划建设成为

全球金融科技创新中心

近年来，在欧美等主要发达国家，金融和科技 呈现加速融合态势，金融业新业态层出不穷，形成 了独具特色的金融科技0(?^^6(；11，即Finance和 Technology的合成词）。金融科技的创新，简化了金 融产品研发流程，拓展了产品应用范围，有效提升 了金融服务效率，并对银行、保险、证券等传统金融 领域的核心功能形成了竞争。从世界范围看，英国 是全球金融科技领域投资增长最快的国家，2008~ 2015年投资年均增长超过45%，高出全球平均增 速27个百分点。在全球金融科技百强企业名单 中，英国企业占据18席位，企业数量位列榜首。此 外，据统计，金融科技创新每年能给英国带来200 亿英镑的收入，且在欧洲，近半数前景广阔的“突破 性”金融科技初创企业设立在英国。

金融科技的迅猛发展让英国政府充分认识到 金融科技创新对经济增长的重要作用。2015年，英 国政府正式发布《金融科技的前途》报告，报告指出 “科技业和金融业是英国最有价值的两个行业，是 支撑英国经济和国家繁荣的关键”。同年发布的《英 国金融科技2020》中提出强化英国在发展金融科 技领域中的全球领先地位，并建设成为全球金融 科技创新中心。为此，英国金融行为监管局（以下简 称F C A )设立创新项目（Project Innovate)，并成立 了创新中心(Innovation H u b )，为金融科技创新企 业提供政策支持，此外英国政府还在税收和投资方 面给予金融科技创新诸多优惠政策'

(二)

现有监管框架下监管的不确定性在一定

程度上阻碍了金融科技的发展

2008年国际金融危机后，发达国家均对金融 监管框架进行了改革，从危机前的“轻触式监管”转 变为以沃克尔规则和巴塞尔资本协议m 为代表的 严格监管。但在现行监管制度下，金融科技的迅猛 发展在一定程度上产生了监管不确定性。一方面， 现有监管框架下的法规和政策工具难以对金融科 技创新的风险进行真实评估，监管要求本身不够 明确；另一方面，金融科技行业多为创新型企业， 企业缺乏金融合规经验，严格监管可能抑制金融创

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新或增加创新成本。如英国在《金融科技的前途》中 就曾指出“金融监管的复杂性或许要付出代价，这 可能会阻碍在新金融产品方面的创新”。根据FCA 的研究，监管不确定性对金融科技创新的主要影 响有：一是增加产品和服务进入市场时间和成本。 监管不确定性使得产品和服务平均上市时间增加 1/3,增加的平均成本占产品生命周期收入的8%。 二是增加企业融资难度。监管不确定将影响金融科 技创新企业估值，进而造成企业融资难。由于监管 不确定性影响投资者投资和评估，金融科技创新企 业的估值较一般企业下降15%。三是阻碍更多创新 产品进入市场，影响金融消费者体验。在监管不确 定性下，部分金融科技创新产品难以进入市场，甚 至未经测试就被放弃，这降低了金融消费者获得更 好消费体验的可能。

(三)顺应监管要求，推动金融科技创新的监管改革

对金融科技创新的监管滞后也引起了国际社 会的关注。2016年3月，在日本召开的金融稳定理 事会(FS B )工作会议上首次讨论金融科技的全球 监管问题，要求各国监管当局积极监测金融科技发 展。英国金融行为监管局(F C A )在完善“创新中心” 基础上，于2016年5月首创推出“监管沙箱”政策， 以鼓励金融科技创新。“监管沙箱”政策提出后，相 继得到日本、新加坡、马来西亚、澳大利亚等国金融 监管部门的认同，并不同程度被采纳。2016年8 月，英国开始进行首批沙箱测试项目筛选。截至目 前，首批69家金融科技申请企业已有24家通过 F C A 授权进入沙箱测试。

二、英国“监管沙箱”的运作机制

(一)“监管沙箱”的含义

“沙箱”一词来源于计算机术语，是指在受限的

安全环境中，通过限制程序的访问权限，为程序运 行提供虚拟试验环境。在“沙箱”测试中，因为事先 已预设好安全隔离措施，保证了真实系统和数据库

①按照金融稳定理事会(FSB )的定义，金融科技是指由于科技 在金融领域运用,所创造的新业务模式、流程或产品，以及对金融

服务方式和消费者体验造成的重大影响。目前，金融科技创新主要 有四类:基础设施类，包括大数据、云计算等;支付清算类,包括区 块链技术、电子货币等;融资类，包括P 2P 、众筹等;投资管理类，包 括机器人投资顾问、固定收益市场的电子自动交易等。

的安全。

英国金融行为监管局(F C A)将“沙箱”概念引 入金融监管，并首次提出“监管沙箱”(Regulatory Sandbox)项目，旨在为金融科技创新提供安全的测 试环境和“监管实验区”。具体来看，金融科技创新 企业向FC A提交申请并取得FC A的有限授权后，其金融创新产品和服务就能在“监管沙箱”内测试，F C A对测试全程进行监控并评估测试结果，以判定 是否给予正式的监管授权。在“监管沙箱”测试中，由于降低了金融创新产品和服务的监管成本，达到 了既鼓励金融创新，又有效防范风险的目的。在某 种程度上，“监管沙箱”也是英国打造全球金融科技 创新中心、引领金融科技国际监管规则过程中，在 金融监管领域的一项适应性改革。

(二) “监管沙箱”的测试申请标准及适用要求

F C A规定，凡是想要在真实环境中测试创新产品或服务的企业，在不立即触发相关监管后果的情 况下，均可以申请进入“监管沙箱”测试。因此，英国 的“监管沙箱”不限定申请企业类型和规模，适用于 金融科技创新机构、传统金融机构以及非金融机构 等。但企业须满足以下条件：一是企业须接受FCA 监管。企业拟开展的创新必须接受F C A监管或者 由受F C A监管的公司进行，以保证创新能促使英 国金融市场和消费者从中获益。二是测试的产品或 服务必须是真实的突破性创新或者与现有产品或 服务相比有显著改善。三是测试的产品或服务能增 加消费者利益。产品或服务应该能明显使消费者受 益，这包括创新的产品价格更低，客户获得更好的 消费体验或者明显降低可能面临的风险。四是产品 或服务确需经过“监管沙箱”测试来验证。其原因包 括企业没有与F C A合作的其他替代方式，无法通 过其他途径对新产品或服务进行测试，或者企业通 过其他途径测试付出的监管成本高、过程过于繁 琐，获得授权的可能性小等。五是申请产品或服务 测试的企业对测试应有充分准备，理解沙箱内适用 法规并能采取措施降低测试风险。

(三) “监管沙箱”的运作流程

英国的“监管沙箱”主要流程如下:第一步，企 业向F C A提出“监管沙箱”测试申请，申请内容包 括拟测试的创新产品或服务情况，以及测试标准符 合情况等；第二步，F C A评估其产品或服务是否是真实创新，能否使消费者受益，确定其是否能进入 “监管沙箱”测试;第三步，产品或服务通过F C A的 评估后，F C A将与企业共同确定每种创新产品或服 务的“监管沙箱”测试方案，包括测试要求、适用范 围和审核方式等，尤其注重在方案中模拟真实的市 场环境，并采取措施保证消费者权益;第四步，企业 获得 FC A 的有限授权(Restricted Authorization)后，正式进入“监管沙箱”开展产品或服务测试;第五步，F C A对测试全程进行跟踪监控。此外，企业一般 每周向F C A报告关键事项，在测试完成后向FCA 提交最终的书面报告；第六步，F C A根据测试结果 予以正式评估，以判定是否给予正式的监管授权，并在“监管沙箱”之外推广使用。

(四)“监管沙箱”的测试要求

目前，F C A主导的“监管沙箱”公布的一般性测 试要求包括测试时间、客户数量、客户选择、客户利 益保障、信息披露、测试计划等六项测试项目（见表 1)。此外，由于每种金融科技创新性产品和服务都 不相同，因此，每项测试的准确参数F C A还将根据 企业具体情况逐案确定。

表1英国“监管沙箱”的一般性测试要求

测试项目测试要求

测试时间FCA设定的沙箱测试时间一般为3~6个月。

客户数量

在保证客户数量足以满足获取相关实验数据

后，FCA对测试规模及客户数量予以严格限制，

以确保沙箱始终在“安全区域”内进行。

客户选择

申请企业要为进人测试的产品服务找到合适的

产品市场以及能承受相关风险的客户。

客户利益

保障

申请企业应制定详细的金融消费者保护方案，

须符合FCA相关规定，并采取措施保证客户利

益得到有效保障。

信息披露

企业应对测试内容以及补偿等关键信息进行披

露，FCA会逐案审核，并对企业商业敏感信息进

行保护。在进人沙箱测试后，企业定期向FCA报

告关键事项，并在测试完成后向FCA提交最终

报告。

测试计划

为最大程度降低测试可能带来的负面影响，FCA

在测试计划中明确列出测试时间表、关键事项、

测试参数、客户保障、风险评估及规避措施、退

出安排等内容。

(五)“监管沙箱”的激励措施

F C A为进入“监管沙箱”测试的企业提供如下

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激励或协助：

1.

发布限制性许可授权。F C A 为金融科技创新 企业设置特定简化的授权流程，根据拟测试的产品 或服务向企业发放限制性金融牌照。在沙箱之内， 企业测试其新产品或服务，不需要完整的金融业务 许可授权;在沙箱之外的活动，仍需获得完全授权。

2.

提供单独指导意见。企业在得到有限授权并

在测试前希望了解相关规定时，可以向F C A 请求 指导。F C A 将针对F C A 的规则或相关监管要求向 企业提供单独指导意见，并解释与金融科技创新活 动有关的规则。测试企业遵从指导意见即被FCA 视为遵从指导意见所关联的规定。

3.

予以豁免或修改规定。当产品或服务在测试

中出现无法满足现有规定或者无法达到预期目标， 且又符合F C A 豁免和修订规定范畴的，F C A 可以 为测试企业提供豁免或修订规定，企业可以临时性 突破规定开展测试。但F C A 的豁免范围非常有限， 豁免范围不能违背欧盟相关法律规定。

4.

开立不强制行动的函。在F C A 认为测试企业 符合测试标准和测试要求，测试方案没有违反监管 规定的情况下，F C A 可以向企业开立不强制行动的 函，承诺在“监管沙箱”的测试期内不会采取强制措 施，但从消费者保护角度考虑，F C A 依然保留了终 止测试或实验的权利。一般情况下，F C A 只在不能 给予单独指导或予以豁免的特定情况下，才会谨慎 采取这种措施。

(六）“监管沙箱”在金融消费者保护方面采取 的措施

由于在“监管沙箱”内的测试面对的是真实的 金融市场，金融产品或服务创新也会造成测试客户 利益受损，因此，F C A 注重在测试中采取多项措施 予以充分的金融消费者保护。一是F C A 要求，只有 企业向消费者充分告知测试存在的风险和可供选 择的风险补偿措施，消费者书面表示同意后，新产 品或服务才能进入“监管沙箱”开始测试。二是申请 测试企业应制定详细的金融消费者保护以及补偿 方案，且必须符合F C A 和监管相关规定，并经FCA 审核。F C A 对测试活动有权进行适当披露，采取保 护和补偿措施等。如在开立不强制行动的函后， F C A 虽然不会对测试企业采取惩戒措施，但企业依 然要承担对客户的应尽责任[2!。三是参与沙箱测试

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的金融消费者与普通金融消费者享有同等的法定 权益，如同样享受英国金融服务补偿计划(FSCS)和

金融申诉服务(F O S )保护等。四是在“监管沙箱” 内测试的企业应对测试有充分准备，并向F C A 证 明其具备足够财力来承担对金融消费者的赔偿或 补偿。

三、“监管沙箱”的现实意义和积极作用

(一) 起到鼓励金融科技创新的积极作用目前金融科技发展的如火如荼，将对世界金融

生态产生深远影响，但现有监管规则的不确定性在 一定程度上阻碍了金融科技的创新步伐。英国推出 的“监管沙箱”项目，强调“监管机构帮助创新企业 掌握不断变化的监管要求，并找到保持监管跟上创 新趋势的方式”的监管理念，通过F C A 的有限授权 以及向企业提供的诸多监管规则协助，企业的新产 品或服务能够在“安全区域内”先进行测试，这极大 减少了企业面临的监管的不确定性，降低了企业承 担的监管成本，有利于增加创新产品种类，缩短新

产品和服务进入市场的时间;增加投资者对创新企 业的估值，帮助企业获得融资，最终促使金融科技 创新更好发展。

(二) 体现了监管理念的自我革新

如何在促进金融创新，满足被抑制的金融需求 与谨记危机教训和有效防范风险之间寻找平衡点， 是近年来“寻求新平衡”监管理念诞生的根源。FCA 主导的“监管沙箱”正是“寻求新平衡”监管理念的 一次很好诠释。目前传统的金融监管工具如资本充 足率、流动性覆盖率等都以金融机构的报表为依据 来进行风险防控。而F C A 的“监管沙箱”则是将金 融科技创新产品或服务在一种真实但受限的测试 环境下模拟，在为创新提供的“监管实验区”内，监 管部门能够对全程监控并评估存在的风险，并思考 现有监管规则是否需要调整，让监管紧跟创新。“监 管沙箱”的实施，一方面需要对现有监管规则作适 度调整，需要监管部门给出“特别授权”;另一方面 可以发现监管框架和制度内不适宜的监管规则，并 对规则进行改变，因此，引入“监管沙箱”不仅是对 金融创新的激励，更体现了监管理念的自我革新[3]。

(三) 扩展了金融消费者保护的内涵

现有金融消费者保护制度下，重点保护消费者

的知情权、公平交易权、消费自由权和消费求偿求 助权等，主要集中在权益保护方面。而英国的“监管 沙箱”在权益保护之外，更强调消费者能从金融科 技创新中获益。这包括更低的产品价格，更好的服 务质量，更佳的消费体验，以及帮助消费者识别和 降低风险。如F C A 所强调的“支持可以真正改善消 费者生活的创新，不会向不符合公众利益的创新提 供支持”，其背后逻辑是:通过鼓励创新促进有效竞 争，而有效竞争最终使得消费者受益。

四、“监管沙箱”对我国互联网金融监管 的启示

(一)

鼓励金融产品创新，营造有利于公平竞争

的互联网金融监管环境

从英国实践看，其金融科技领域的快速发展离 不开英国政府在金融监管领域的适应性改革和“寻 求新平衡”的监管实践。创新工程和创新中心的设 立，以及“监管沙箱”的引入都是英国鼓励金融产品 创新的表现。当前，国内互联网金融业发展迅猛，这 与FinTech在欧美发达国家发展迅猛的走势基本 一致，我国应高度重视互联网金融等新业态在促进 经济发展、拉动就业等方面的积极作用，在防范风 险的基础上提高监管政策对互联网金融的支持，营 造有利于公平竞争的宽严相济的监管环境[4]。一是 借鉴英国经验，在监管部门内专门成立类似于互联 网金融创新中心的独立机构，专司互联网金融创新 的监督、引导和合规工作。二是对现有监管规则进 行适应性改革，减少监管的不确定性，短期内应在 《促进互联网金融健康发展的指导意见》框架内强 化人民银行与三会之间的监管合作，细化互联网金 融各子行业创新指导意见，及时传达监管政策意 图。从长期看，应在深化金融监管体制改革基础上， 修订和完善适应互联网金融创新的监管法规，明确 监管主体和监管职责，树立清晰的监管逻辑和监管 目标并向市场传达，增强监管的透明度。三是发挥 好互联网金融协会的行业自律和指导作用，通过营 造和维护公平竞争环境，引导市场主体有序竞争， 推动互联网金融行业整体创新能力提升。

(二) 建立“沙箱”测试机制，有效防范互联网金

融创新风险

目前国内互联网金融创新中存在着新产品或

服务未经充分评估就仓促投入市场，以及由于监管

工具和手段有限，监管部门对风险反应迟缓，存在 监管滞后的问题。针对以上两个问题，可以借鉴 F C A 的经验做法，在充分研究“监管沙箱”在我国适 用性的基础上，建立监管部门主导的互联网金融 “沙箱”测试工具，实现在风险可控的前提下促进金 融创新。新产品或服务必须经过“沙箱”测试才能决 定是否投入市场，监管部门对测试全程和结果进行 评估，并根据测试结果出台或调整监管规定。此外， 在“沙箱”测试过程中，监管部门应加强与互联网金 融创新机构间的沟通协调，并进行适当信息披露， 防止“沙箱”测试变“暗箱”操作。

(三)实行创新产品干预，加强互联网金融消费 者保护

当前我国互联网金融在产品开发和推广使用 中存在忽视甚至损害消费者权益的情况，如部分互 联网金融产品过度强调客户便利性，缺少信息披露 渠道，忽视产品安全和对消费者个人信息的保护。 可以借鉴F C A 的做法，自互联网金融产品创新伊 始，消费者权益保护就应该介入，以实现产品的早 期干预。一是监管部门应对互联网金融产品合同、 对外信息披露、个人信息保护、损失赔偿或补偿等 方面制定干预标准。二是在创新产品测试期间就要 求互联网金融机构制定详细的金融消费者保护方 案，须符合监管规定并在监管部门备案，并承诺采 取措施保证消费者利益得到有效保障。三是对达不 到消费者保护要求的互联网金融产品，监管部门可 采取要求更改产品设计、限定区域和对象发售直至 禁止上市等措施，排除产品对消费者利益的损害。

参考文献：

[1] Financial Conduct Authority. Regulatory sandbox[EB/OL].https：// https://www.wendangku.net/doc/da10514384.html,/firms/project-iimovate-innovation-hub/regulatoiy- sandbox,2015.[2] 坤镯，文瑛.英国推出“监管沙箱”加速金融科技创新孵化[EB/ 0L]. https://www.wendangku.net/doc/da10514384.html,/Infor/Detail/121538,2016-05-27.[3] 杜艳.国际“监管沙箱”研究：如何让金融创新张她有度[EB/ 0L]. https://www.wendangku.net/doc/da10514384.html,/2016-08-29/185756950.html.

[4] 李放.监管沙箱促金融科技创新发展[N ].中国城乡金融报，2016- 06-20(A04).

(责任编辑、校对:卢艳茹）

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